14 Merknader til dei enkelte føresegnene
Ny føresegn i deltakerloven § 1 a
Føresegna inneber ei stadfesting av at deltakerloven skal praktiserast i samsvar med Noregs folkerettslege plikter, og at lova gjeld innanfor rammene av reglane i folkeretten om urfolk og minoritetar. Føresegna inneber dermed ingen realitetsendringar av lova, men synleggjer eksisterande folkerettslege plikter.
Havressurslova har allereie ei føresegn om at det ved forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane skal leggjast vekt på at «forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur», jf. § 7 andre ledd bokstav g. Det er difor naturleg at også deltakerloven får ei slik føresegn. Fiskeri- og kystdepartementet viser òg til forslaget til ny føresegn i havressurslova § 11 siste ledd.
Sidan dei to lovene har ulik innretning og verkemåte, høver ikkje føresegna i havressurslova i deltakerloven. Ordlyden i forslaget til ny føresegn i deltakerloven er henta frå mineralloven 19. juni 2009 nr. 101 § 6. Dette inneber likevel ikkje at dei folkerettslege reglane som føresegnene viser til, nødvendigvis vil vere dei same. Reglane i folkeretten om urfolk og minoritetar er dels generelle og like frå forvaltningsområde til forvaltningsområde, men i andre høve spesielt tilpassa ei problemstilling og dermed ulike frå område til område.
Ny føresegn i deltakerloven § 21 tredje ledd
Føresegna gjev personar busette i Finnmark, kommunane Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen, Karlsøy, Lyngen og Storfjord og dei område i resten av Troms og Nordland med sjøsamisk innslag som Kongen fastset, rett til å fiske torsk, hyse og sei med konvensjonelle reiskapar. Dei einaste krava er at vedkomande eig eit merkeregistert fartøy under 11 meter og fyller vilkåra for å stå i fiskarmanntalet. Kongen kan ved forskrift fastsette at retten også gjeld andre fiskeri.
Ser vi på gjeldande føresegner i deltakerloven, havressurslova og forskriftene fastsette med heimel i desse lovene i samanheng, er den faktiske situasjonen at alle som fyller dei same vilkåra med omsyn til merkeregistrert fartøy og oppføring i fiskarmanntalet, har tilgang til å drive fiske etter torsk, hyse og sei i open gruppe. Alle har også tilgang til å drive sports- og rekreasjonsfiske, ikkje berre til eige forbruk men også med tanke på omsetning av fangst innanfor visse avgrensingar.
Den viktige faktiske og rettslege konsekvensen av den føresegna departementet foreslår her, er at departementet ikkje kan gjennomføre ei fullstendig lukking av fisket etter torsk, hyse og sei i dei områda som er nemnde i føresegna, slik departementet kan med heimel i dagens lovverk, utan igjen å endre lova. Sjølv om føresegna lovfestar ein rett til fiske på visse vilkår, er dette ikkje til hinder for seinare endringar. Den retten som her vert lovfesta inneber reint praktiske dermed ei stadfesting i lova av den tilgangen som allereie følgjer av dagens rettstilstand.
Forslaget til føresegn er motivert ut frå ønsket om å ta vare på og medverke til utvikling i små, men viktige fiskerisamfunn i Finnmark og Nord-Troms, og andre områder i resten av Troms og Nordland med sjøsamisk innslag. For å kunne reknast som eit område med sjøsamisk innslag, er det avgjerande at det tradisjonelt har vore sjøsamisk busetjing der over ei viss tid.
I mange kommunar i desse områda er den minste kystflåten viktig for sysselsettinga og næringsaktiviteten. Å gje ein rett til fiske i desse områda vil stadfeste fiskeria sin verdi og rolle. Mange lokalsamfunn i desse områda er blant dei mest sårbare for både ressurssvingingar og svingingar i dei økonomiske konjunkturane, og ein lovfesta rett til fiske vil gje tryggare rammer for å satse på fiske som leveveg, åleine eller i kombinasjon med andre yrke.
I føresegna får Kongen kompetanse til å fastsetje verkeområdet for føresegna. Som det går fram av føresegna gjeld retten til fiske personar som er busette i Finnmark, kommunane Kåfjord, Skjervøy, Nordreisa, Kvænangen, Karlsøy, Lyngen og Storfjord og dei område i resten av Troms og Nordland med sjøsamisk innslag som Kongen fastsett.
Det er i proposisjonen konkludert med at det er naturleg å rekne kommunar som er heilt eller delvis omfatta av det geografiske verkeområdet for Sametinget sitt søkjarbaserte tilskot til næringsverksemd (STN), som område med sjøsamisk innslag. Unntaket frå dette er Tromsø kommune, der det vert lagt til grunn at det berre er grunnkrinsane som inngår i STN som skal omfattast. I føresegna er det difor sagt at det er område som vert omfatta i resten av Troms og Nordland, og ikkje kommunar. I tillegg er det unntak for kommunar der det berre er befolkninga som er omfatta av STN. Dette inneber at Lenvik og dei andre kommunane på Senja ikkje inngår i verkeområdet for føresegna. Det geografiske verkeområdet for Sametinget sitt søkjarbaserte tilskot til næringsverksemnd vert fastsett årleg som ein del av budsjettet til Sametinget.
Definisjonen av konvensjonelle reiskapar vil her vere den same som kjem fram i § 10 i forskriften om adgang til å delta i kystfartøygruppens fiske for 2012 (deltakerforskriften) som gjeld avgrensing av fisket etter torsk for fartøy som har mindre enn 300 m3 lasteromsvolum som fiskar med konvensjonelle reiskap nord for 62 grader nord. Der heiter det «Deltagelsen i fiske etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord med fartøy som har mindre enn 300 m3 lasteromsvolum som fisker med annet redskap enn trål og not». I praksis vil det vere juksa, garn, line og snurrevad.
Det er foreslått at det skal vere eit vilkår at ein har eit fartøy innført i merkeregisteret og at ein fyller vilkåra for å stå i fiskarmanntalet. Meininga med dette er todelt:
For det første å avgrense denne retten mot dei som er fullt sysselsette i eit anna yrke eller i ei anna næringsverksemd. Retten bør vere berre for dei som faktisk ønskjer å drive på heiltid eller deltid som fiskar, og dermed oppfyller krava for å stå i manntalet.
Vilkåra skal for det andre tene nokre praktiske formål. For å kunne gjennomføre ei ansvarleg og forsvarleg ressursforvaltning er fiskeristyresmaktene avhengig av å ha oversikt over kva for fartøy som er aktuelle for fiske i opne og lukka fiskeri når kvotar skal bereknast og fordelast. På tilsvarande måte er det nødvendig å ha oversikt over dei fartøya som lovfesting av ein rett til fiske for eit gitt område, vil gjelde for.
Det er også viktig for forvaltninga å ha ei påliteleg oversikt over kor mange personar som har fiske som heil- og deltidsyrke. I tillegg kjem dei sosiale rettane som fiskarar har krav på gjennom opptak i fiskarmanntalet.
Ny føresegn om fjordfiskenemnd i havressurslova § 8 b
Føresegna gjev departementet heimel til å opprette ei fjordfiskenemnd for Finnmark, Troms og Nordland. Det går fram av føresegna at Sametinget og fylkeskommunane har rett til å oppnemne medlemmene i nemnda, og at departementet kan gje nærare reglar om samansetninga av nemnda og kva oppgåver nemnda skal ha.
Ei fjordfiskenemnd vil kunne styrkje forvaltninga i desse områda ved at styresmaktene kan få heilskaplege tilrådingar frå eit organ som kjenner til dei lokale forholda og praktiske utfordringar i fisket.
Det vesentlege er at nemnda kan foreslå tiltak for å styrkje det lokale kyst- og fjordfisket, til dømes korleis tilleggskvoten på 3000 tonn til fartøy i open gruppe i verkeområdet for tiltaka bør disponerast.
Det er også naturleg at fjordfiskenemnda uttalar seg om korleis forslaget om å forby fiske for fartøy over 15 meter innanfor fjordlinjene i Finnmark, Nord-Troms og dei område i resten av Troms og Nordland med sjøsamiske innslag, bør innførast. Dette gjeld både spørsmålet om kvar fjordlinjene skal dragast, og kva unntak som bør gjerast frå dette alminnelege forbodet.
Fiskeri- og kystdepartementet og Sametinget gjennomfører konsultasjonar om dei årlege fiskerireguleringane etter avtalen om «prosedyrer for konsultasjoner mellom statlige myndigheter og Sametinget» av 11. mai 2005. Miljøverndepartementet har inngått ein rammeavtale med Sametinget om gjennomføring av konsultasjonar knytt til reguleringar i fisket etter anadrome laksefisk for å konkretisere nærare den generelle konsultasjonsavtalen rundt desse spørsmåla. Slik departementet ser det, kan det på tilsvarande måte opprettast ein rammeavtale om gjennomføring av konsultasjonar om fiskerispørsmål der det også går fram kva spørsmål ein ser for seg at fjordfiskenemnda kan uttale seg om, og kva vekt fråsegner frå nemnda skal ha.
Ny føresegn i havressurslova § 11 sjette ledd
Noreg er gjennom FN-konvensjonen om sivile og politiske rettar (SP) artikkel 27 forplikta til å sikre det materielle kulturgrunnlaget for det samiske folket. Dette er behandla i ulike samanhengar også før kystfiskeutvalet kom med utgreiinga si. Det er i fleire stortingsmeldingar slått fast at artikkel 27 vernar retten minoritetar har til å utøve sin eigen kultur, og at føresegna når det gjeld samar som urfolk også omfattar det materielle grunnlaget for samisk kultur, medrekna fiske som ein leveveg knytt til bruk av naturressursar.
Havressurslova har i dag allereie ei føresegn om at det ved forvaltninga av dei viltlevande marine ressursane skal leggjast vekt på at «forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur», jf. § 7 andre ledd bokstav g. Forslaget til ny føresegn i havressurslova § 11 tydeleggjer difor Noregs folkerettslege plikter overfor urfolk og minoritetar i forvaltninga av viltlevande marine ressursar, men tilfører samtidig lova ein ny dimensjon ved å framheve at samisk bruk og kva denne bruken har å seie for samiske lokalsamfunn skal leggjast vekt på ved tildeling av kvotar. Denne føresegna vil såleis vere heimelen for forslaget om ein tilleggskvote, til fordeling på fartøy som deltek i open gruppe og er registrert i verkeområdet for denne føresegna og for det nye leddet i deltakerloven § 21.
Føresegna, kombinert med dei andre forslaga til føresegner i proposisjonen, er meint som eit bidrag til å sikre at norsk fiskerilovgjeving også i framtida vil vere klart innanfor dei rammene som følgjer av folkeretten. Føresegna er ikkje meint å leggje bestemte føringar når fiskeripolitikken elles vert utforma, korkje når det gjeld i kor stor grad ein skal vektleggje omsynet til samisk bruk eller når det gjeld kva denne bruken har å seie for lokalsamfunn.
Ny føresegn i finnmarksloven § 29 første ledd andre punktum
Føresegna i finnmarksloven § 29 første ledd nytt andre punktum slår fast at krav om tinglege rettar til fiskeplassar i sjøen kan setjast fram for Finnmarkskommisjonen. På same måte som for krav om bruks- og eigarrettar på land skal krav om einerett til fiskeplassar utgreiast på grunnlag av «gjeldande nasjonal rett», jf. Innst. O. nr. 80 (2004–2005) side 18–19 der det heiter om dette uttrykket: «…F l e r t a l l e t har vurdert å presisere i lovteksten at kartleggingen skal skje på grunnlag av gjeldende norsk rett, men har i stedet valgt formuleringa «gjeldende nasjonal rett» for å bedre få fram at også samiske sedvaner og rettsoppfatninger skal hensyntas. Folkerettslige kilder vil være relevante i den utstrekning de omfattes av det alminnnelige presumsjonsprinspippet…»
Som kystfiskeutvalet for Finnmark peiker på kan den enkelte fiskar eller grupper av fiskarar i dag gå til domstolen for å få anerkjent ein rett som kan eksistere til spesielle fiskeplassar eller andre avgrensa område som ikkje vert godtekne av andre fiskarar. Utvalet meiner det bør vere ein enklare måte å avgjere slike saker på, og foreslår difor at krav knytt til nærare bestemte område kan fremmast for Finnmarkskommisjonen som kan avgjere krav knytt til lokale rettar i havet utanfor Finnmark. Føresegna inneber at krav som i dag kan setjast fram for domstolane, no kan fremmast for Finnmarkskommisjonen når det gjeld Finnmark. For områda utanfor Finnmark må ein komme tilbake til saka i samband med oppfølginga av utgreiinga NOU 2007:13 Den nye sameretten frå samerettsutvalet.
På same måte som for søksmål for domstolane er det etter framlegget eit vilkår at den som krev at kommisjonen utgreier om det ligg føre ein fiskerett, har «rettslig interesse» i spørsmålet. Det er same vilkår som ein har fastsett i § 5 i forskrift 16. mars 2007 nr. 277 om kommisjonen når det gjeld krav om utgreiing av rettsspørsmål innan reindrifta. Kommisjonens høve etter finnmarksloven § 30 tredje ledd til å «unnlate å utrede rettigheter som åpenbart ikke egner seg for utredning av kommisjonen», gjeld også for krav om utgreiing av rett til fiskeplassar i havet. Virkeområdet for den nye føresegna er i «sjø- og fjordområder i Finnmark». Det går ut over det generelle virkeområdet til finnmarksloven, jf. § 5, men det er ikkje naudsynt å nemne der.
Sidan Finnmarkseigedomen ikkje har andre rettar i havet enn dei avgrensa rettane nær strandlinja som stundom ligg til grunneigar, vil det sjeldan vere aktuelt med handsaming i Finnmarkseigedomen etter § 34. Grensegang og tinglysning etter § 45 vil også sjeldan vere aktuelt.
Etter at Finnmarkskommisjonen har utgreidd eit spørsmål om rett til fiskeplass, kan eventuelle tvistar bringast inn for Utmarksdomstolen for Finnmark på same måte som tvistar om rettar på land som kommisjonen har utgreidd.