14 Økonomiske, administrative og distriktsmessige konsekvenser
14.1 Innledning
I dette kapittel presenteres de økonomiske, administrative og distriktsmessige konsekvenser, så langt det lar seg gjøre.
Nærpolitireformen er et sentralt tiltak for å modernisere norsk politi, og vil legge grunnlaget for et fremtidsrettet og robust nærpoliti som skal gi trygghet i hverdagen. Reformen vil i en gjennomføringsfase samlet medføre merutgifter. På sikt forventes imidlertid reformen å gi betydelige gevinster, blant annet i form av økt kvalitet i oppgaveløsingen, en mer effektiv ressursbruk og frigjøring av personell som kan brukes til andre prioriterte oppgaver. Politidirektoratet arbeider nå med en helhetlig gevinstrealiseringsplan knyttet til reformen.
Departementet går inn for at Politidirektoratet skal kunne treffe avgjørelser om innretningen av politiets lokale struktur, med de begrensningene som følger av ulike krav, jf. punkt 11. Det er ikke nå mulig å beregne de økonomiske og administrative konsekvensene som følge av de endringene som direktoratet etter en nærmere vurdering vil gå inn for. Det er derfor også vanskelig å utrede hvordan reformen påvirker lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon, jf. retningslinjer fastsatt ved kgl. res. 28. november 2014. Det er imidlertid viktig at kostnadseffektivitet og effektiv oppgaveløsning blir inkludert i vurderingen av lokaliseringsalternativ.
Under gjennomføring av reformen vil det løpende bli arbeidet med å få fram et best mulig underlagsmateriale for beslutninger og budsjettmessige konsekvenser. Stortinget vil bli forelagt dette på egnet måte i forbindelse med regjeringens årlige budsjettframlegg.
Det må i en overgangsfase forventes noe redusert produktivitet i etaten, og det vil være krevende å opprettholde tjenestenivået. Eventuelle tap i produktivitet som følge av omorganisering, flytting og endringer i arbeidsprosesser mv. er ikke hensyntatt i omtalen nedenfor.
Med en ny politidistriktsinndeling vil det være nødvendig å vurdere behov for endring i statsadvokatenes embetsdistrikter. Riksadvokaten vil fremme et forslag overfor departementet.
14.2 Ny politidistriktsstruktur
Med hensyn til ny politidistriktsinndeling, legges det til grunn et skille mellom de kortsiktige gjennomføringskostnadene og varige endringer i driftskostnader. Andre effekter er først og fremst knyttet til omdisponering av arbeidskraft og økt kvalitet og effektivitet i oppgaveutførelsen.
14.2.1 Gjennomføringsutgifter (engangsutgifter)
En ny distriktsstruktur forutsetter betydelige endringer i dagens IKT- systemer. Alle brukerne må registreres i det nye distriktet og få tildelt rettigheter på nytt. Totalkostnaden anslås til om lag 270 mill. kroner, og vil påløpe i perioden 2015–2017. I statsbudsjettet for 2015 er det lagt inn midler til å starte dette arbeidet. Regjeringen vil komme tilbake til saken i de årlige budsjettframleggene.
Etablering av nye operasjonssentraler er et avgjørende tiltak for å realisere en ny distriktsstruktur. Operasjonssentralen disponerer politiets patruljer og øvrige operative ressurser, og må kunne håndtere både løpende oppdrag og mer alvorlige hendelser, herunder større ulykker. Operasjonssentralene skal lede og koordinere politidistriktets patruljer, besvare alle henvendelser på nødtelefon 112, støtte patruljene ved spørsmål og bistå med informasjon og registeroppslag. Det er i statsbudsjettet for 2015 lagt inn midler til utvidelser/ombygging i eksisterende bygg og sambandsutrustning. Dette vil gi rom for å etablere de nye operasjonssentralene. Utgiftene er på usikkert grunnlag beregnet til totalt 53 mill. kroner for 12 distrikter. Dette omfatter ikke utgifter til samlokalisering av nødmeldingstjenesten. Regjeringen vil komme tilbake til saken i de årlige budsjettframleggene.
Som det framgår av punkt 12, ønsker departementet å samlokalisere nødmeldingstjenesten for politi og brann, ved at nødmeldingstjenesten for brann plasseres samme sted som politiets operasjonssentraler. Samlokalisering av nødmeldingstjenesten er et mindre omfattende tiltak enn om det skulle etableres felles nødmeldingssentraler, men vil gi noen av de samme fordelene. En fremtidig samlokalisering av nødmeldingssentralene vil medføre merutgifter. Regjeringen vil komme tilbake til saken i de årlige budsjettframleggene.
Reformen skal blant annet bidra til å effektivisere de administrative funksjonene. Dette gjelder for blant annet lønn/regnskap, eiendom, bygg og anlegg, anskaffelser og andre administrative oppgaver. Slike tjenester er i dag organisert i politidistriktene, særorganene, Politidirektoratet og i enheter der. Disse tjenestene/funksjonene vil i en overgangsfase måtte opprettholdes i dagens organisasjon, og gradvis bygges ned i politidistrikter og særorgan inntil de nye fellestjenestene er operative for hele landet. De samlede merutgiftene er i en overgangsfase beregnet til 105 mill. kroner, fordelt på perioden 2015–2017. Det er i statsbudsjettet for 2015 lagt inn midler til tiltaket. Regjeringen vil komme tilbake til saken i de årlige budsjettframleggene.
Statens innkrevingssentral (SI) leverer i dag regnskapssystemet Oracle Financials til politiet, mens politiet selv står for regnskapsføringen. Finansdepartementet har besluttet at SI ikke lenger skal ha denne oppgaven. Politiet må derfor etter hvert finne en annen løsning. Det er ikke beregnet hvilke økonomiske og administrative konsekvenser dette vil medføre, men det er naturlig å se det i sammenheng med utviklingen av Politiets fellestjenester.
Det er behov for en prosjektorganisasjon som skal forberede og bidra til gjennomføring av reformen. Merkostnadene til prosjektorganisasjon er beregnet til totalt 100 mill. kroner fra 2015 til 2018. Prosjektorganisasjonen vil bestå av et sentralt og et desentralisert element. Den sentrale organisasjonen skal utarbeide planer og retningslinjer for fremtidsbildet for organisasjonsstrukturen i politiet, samt overordnet gjennomføringsplan. I gjennomføringsfasen skal den sentrale prosjektorganisasjonen støtte og koordinere omstillingsarbeidet ute i politidistriktene. Den desentraliserte organisasjonen vil bestå av distriktenes egne ressurser og tilført kompetanse og kapasitet, som skal utvikle lokale løsninger innenfor føringer fra den sentrale prosjektorganisasjonen, samt forestå den praktiske gjennomføringen av de distriktsvise endringene. Det er i statsbudsjettet for 2015 lagt inn midler til å etablere en prosjektorganisasjon i tillegg til det som settes av innenfor politiets egen budsjettramme. Regjeringen vil komme tilbake til saken i de årlige budsjettframleggene.
Siden det legges opp til at Politidirektoratet tildeles fullmakt til å fastsette den lokale tjenestestedsstrukturen, er det ikke beregnet eventuelle merkostnader knyttet til nye lokalbehov (inkl. flytting). Det må imidlertid forventes at husleiekostnadene i en overgangsperiode vil kunne øke som følge av etableringen av nye distrikter og lokal tjenestestruktur, da det vil ta noe tid å avvikle gjeldende leieavtaler der det er aktuelt. Det legges til grunn at eventuelle behov for bygg som følge av reformen ut over tilpasning av operasjonssentraler, og endrede husleieutgifter i den forbindelse, som utgangspunkt dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.
14.2.2 Varige utgiftsendringer (etter implementering)
Politiets operasjonssentraler skal ha tilstrekkelig kapasitet til å håndtere svært alvorlige hendelser og flere hendelser samtidig. For å møte dette la politianalysen til grunn at operasjonssentralene i en ny struktur med vesentlig færre distrikter bør bemannes med 5–6 operatører, og forsterkes til 7–8 operatører i perioder med flere hendelser. Dette vil kreve om lag 60 årsverk totalt per operasjonssentral. Operasjonssentralene skal bemannes med flere operatører enn i dag, og ha kapasitet til forsterkning ved større hendelser. Den økte bemanningen i de nye operasjonssentralene vil primært bli håndtert ved å flytte mannskaper fra dagens operasjonssentraler til de nye. Fra 11 distrikter og oppover er det imidlertid behov for en netto økning i bemanningen ved operasjonssentralene. Med 12 distrikter tilsvarer merbehovet 40 mill. kroner. Det er lagt opp til at dette skal løses gjennom intern omdisponering av politiårsverk som frigis som en følge av strukturtiltak sentralt og lokalt.
Ved reduksjon i antall distrikter vil det avvikles en del lederstillinger på høyt nivå i politidistriktene. I politianalysen ble det beregnet at 6,2 lederårsverk i snitt per distrikt kan omdisponeres.
14.3 Tjenestesteder
Departementet går inn for at Politidirektoratet skal tildeles fullmakt til å fastsette den lokale tjenestestrukturen, jf. punkt 11.5 ovenfor. Utformingen av strukturen forutsetter nærmere vurderinger fra direktoratets side. De økonomiske og administrative konsekvensene kan således ikke beregnes nå. Politianalysen gir visse anslag. De økonomiske gevinstene av færre tjenestesteder er anslått til om lag ett administrativt årsverk og i gjennomsnitt 320 000 kroner i EBA-relaterte utgifter per enhet som avvikles. I tillegg forventes det å frigjøres i gjennomsnitt 1,3 politiårsverk til operativt arbeid for hver lokal enhet som frigjøres, og hvor personellet samles i større enheter.
I forbindelse med ansettelser eller ved andre ordninger skal det legges til rette for å oppnå at polititjenestemenn og -kvinner bor spredt i distriktet, slik at flest mulig lokalsamfunn har politiansatte boende i sitt lokalmiljø. Politiet skal vurdere incentivordninger for å oppnå bosetting og tilstedeværelse fra politiet i alle kommuner. Det er ikke beregnet økonomiske konsekvenser av dette, med det legges til grunn at eventuelle merutgifter vil være begrenset og kan dekkes innenfor eksisterende ramme.
14.4 Personellrelaterte omstillingskostnader
Omstillinger i staten vil ofte kunne medføre større eller mindre personellrelaterte økonomiske konsekvenser til virksomhetene som berøres. Som hovedregel skal merkostnader knyttet til omstilling dekkes innenfor de enkelte virksomhetenes eksisterende budsjettrammer. For å tilrettelegge for bedre og mer effektive omstillingsprosesser i staten, har Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samråd med hovedsammenslutningene utarbeidet retningslinjer for omstillingsprosesser. Politidirektoratet har inngått en omstillingsavtale med tjenestemannsorganisasjonene hvor det er arbeidsgiver som – etter å ha drøftet med de tillitsvalgte – bestemmer om, og i så fall hvilke, virkemidler som er nødvendige for å nå målene som er satt for omstillingen. Reformen vil blant annet medføre flytting og pendling for flere ansatte, og det vil særlig bli søkt løsninger som bidrar til at man får beholde dyktige medarbeidere i etaten. Det må betales flyttegodtgjørelse og kompensasjon ved endret tjenestested i henhold til egne særavtaler mellom Kommunal- og moderniseringsdepartementet og hovedsammenslutningene. Stortinget vil bli forelagt løsningene for politiet i forbindelse med regjeringens årlige budsjettframlegg.
14.5 Effektivisering av interne administrasjons- og forvaltningsfunksjoner
I politianalysen er det anslått et potensial på 205 mill. kroner ved å effektivisere administrasjon og forvaltningstjenester. Videre er det anslått et potensial på 5 % av samlede utgifter til varer og tjenester, ved nøktern standardisering og ved å organisere felles innkjøp i etaten.
Det er i driftsbudsjettet til politiet for 2015 allerede lagt inn en reduksjon som følge av større krav til avbyråkratisering/effektivisering på om lag 123 mill. kroner. Dette gjelder blant annet bedre bruk av arbeidstidsavtaler for politiet, effektivisering av anskaffelser i form av økt standardisering, styrking av sentral anskaffelsesfunksjon og bedre etterlevelse av rammeavtaler i politidistriktene. Politidirektoratet arbeider med en helhetlig gevinstrealiseringsplan knyttet til reformen.
14.6 Overføring av oppgaver
Det fremgår av punkt 7 at det skal arbeides for eller utredes overføring av enkelte av politiets oppgaver. Overføring av slike oppgaver vil i mange tilfeller kreve lovendring. De økonomiske og administrative konsekvensene av endringene vil måtte beregnes i det videre arbeidet med den enkelte oppgave. Regjeringen vil eventuelt komme tilbake til saken i forbindelse med aktuelle lovforslag og de årlige budsjettframleggene.
14.7 Kvalitetskrav for politiet
Politiet skal måles på sin aktivitet for å løse sitt samfunnsoppdrag, noe som er av betydning for befolkningen og samfunnet. De kvalitetskravene som er beskrevet i punkt 5.3 og ambisjonene om redusert responstid vil kunne dekkes innenfor politiets budsjettrammer. Kvalitetskravene er et virkemiddel for mer effektiv ressursbruk.
14.8 Digitale løsninger
Politiets IKT- systemer bør moderniseres for å sikre et fremtidsrettet, effektivt og moderne politi, jf. punkt 6.6 ovenfor. Bruk av ny teknologi er et viktig virkemiddel for å nå regjeringens mål om en mer effektiv offentlig sektor. Publikum skal oppleve et enhetlig og forutsigbart politi som arbeider etter felles standardiserte prosesser. I tillegg skal politiet i fremtiden utføre og ferdigstille en større mengde oppgaver på stedet. Merverdiprogrammet skal bidra til å etablere nye arbeidsprosesser og IKT-løsninger i straffesakskjeden, samt etablere et fundament for fornying av øvrige IKT-løsninger i etaten. Programmet er nå under ekstern kvalitetssikring (KS2), og rapport vil foreligge våren 2015. I tillegg er det viktig å sikre at det til enhver tid er tilstrekkelig sikkerhet og stabil drift i alle politiets IKT-systemer.
I 2015 skal den mobile plattformen politiet har etablert, videreutvikles og berikes med mer funksjonalitet som åpner muligheter for mer arbeid på stedet. I tillegg skal det installeres utstyr i bilene som sikrer mer stabil tilgang til systemene. Dersom politiet skal kunne arbeide mest mulig effektivt fra patruljen, må flere av datasystemene erstattes i sin helhet. Merverdiprogrammet vil i sin utvikling av et nytt straffesakssystem ta høyde for deler av dette behovet, men flere andre sentrale politisystemer faller utenfor Merverdiprogrammet.
En utvidelse av muligheten for anmeldelser av ulike forhold på nett kan gjennomføres i to trinn. Det første trinnet innebærer en digitalisering av dokumentflyt via Altinn og en viss utvidelse av tilfeller som kan anmeldes på nett i forhold til dagens løsning. Det andre trinnet, som innebærer en full digitalisering hvor de fleste forhold kan anmeldes på nett, er først mulig etter at Merverdiprogrammet har levert ny straffesaksløsning, det vil si i prosjekt 2 av dette programmet. Regjeringen vil komme tilbake til dette i de årlige budsjettframleggene.
14.9 Distriktsmessige konsekvenser
Som påpekt under punkt 14.1 er det vanskelig å utrede hvordan reformen påvirker lokalisering av statlige arbeidsplasser og statlig tjenesteproduksjon.
Departementet går inn for at Politidirektoratet skal gis fullmakt til å fastsette den lokale strukturen, jf. punkt 11.5 ovenfor. Med dette utgangspunktet er det begrenset mulighet for å redegjøre for de distriktsmessige konsekvenser i denne proposisjonen. Direktoratet skal følge de retningslinjene som gjelder for utredning mv. i forbindelse med lokalisering av statlige arbeidsplasser.
Som det fremgår av punkt 12, går departementet inn for en ny politidistriktsinndeling med 12 politidistrikter. Politidirektoratet gis fullmakt til å bestemme hvor administrasjonsstedene i politidistriktene skal plasseres geografisk. Politidistriktets operasjonssentral bør lokaliseres på samme geografiske sted som administrasjonsstedet. Politidirektoratet skal også her følge retningslinjene for lokalisering av statlige arbeidsplasser.
Etablering av nye operasjonssentraler vil medføre at en del ansatte ved dagens operasjonssentraler må pendle etter flytte. Ved reduksjon i antall distrikter vil det også avvikles en del lederstillinger på høyt nivå i politidistriktene. Hvilke kommuner eller steder som blir berørt, vil være avhengig hvor administrasjonsstedene plasseres.
Hvordan de ulike fagmiljøene geografisk sett skal lokaliseres, vil kunne variere. Spesialistfunksjoner som for eksempel kriminalteknikk, etterforskning av seksuelle overgrep, økonomietterforskning, spesielle beredskapsoppgaver og lignende kan plasseres andre steder enn der politidistriktets administrasjon er lokalisert, jf. også retningslinjer for lokalisering av statlige arbeidsplasser og tjenesteproduksjon. Også på dette punktet er det vanskelig å beskrive de distriktsmessige konsekvensene nå.
På sikt skal reformen bidra til å effektivisere og samle administrative funksjoner. I en overgangsfase vil disse måtte opprettholdes i politidistriktene, inntil Politiets fellestjenester er operative for hele landet.
Finansdepartementets beslutning om at Statens innkrevingssentral (SI) ikke lenger skal levere regnskapstjenester til politiet, vil også ha en distriktsmessig konsekvens.
Det skal arbeides for overføring av enkelte av politiets oppgaver, og spørsmålet om overføring utredes for noen av dem, jf. punkt 7. Eventuelle distriktsmessige konsekvenser av oppgaveoverføring må en komme tilbake til.
Stortinget vil på egnet måte bli orientert om de samlede distriktsmessige og lokaliseringsmessige konsekvenser av nærpolitireformen.