8 Styring av politiet
8.1 Innledning
Politiet er samfunnets sivile maktapparat, med rett og plikt til å anvende nødvendig fysisk makt. Med de ressursene som politi- og lensmannsetaten disponerer, er den potensielt en betydelig maktfaktor. Politiets egenart stiller betydelige krav til kontroll og styring av virksomheten. Blant annet må det påses at myndigheten utøves innenfor lovens rammer og på en måte som ivaretar den enkeltes rettssikkerhet. Norsk politi har lang tradisjon for å være undergitt demokratisk kontroll, med justis- og beredskapsministeren som konstitusjonelt ansvarlig for virksomheten.
Justis- og beredskapsdepartementet har ansvar for den overordnede styringen av politi- og lensmannsetaten. Politidirektoratet har ansvaret for faglig ledelse, styring, oppfølging og utvikling av politidistriktene og særorganene i henhold til tildelingsbrev, med de begrensninger som følger av at den overordnede faglige ledelsen av straffesaksbehandlingen hører under den høyere påtalemyndighet. Relasjonen mellom departementet og direktoratet reguleres gjennom «Hovedinstruks til Politidirektoratet» av 18. desember 2012, politidirektørens kontrakt og de årlige tildelingsbrevene.
Departementets styring av politi- og lensmannsetaten har vært gjenstand for kritikk. Blant annet er det bemerket at styringen har vært for detaljert, og at det har vært for mange mål. Det er nå laget en ny målstruktur der antall mål er redusert fra 52 i 2013 til 10 i 2015, jf. også punkt 8.4.1 nedenfor. De nye hovedmålene er basert på politiske prioriteringer og en vurdering av utfordringene i sektoren. Målene dekker således ikke alle etatens oppgaver, men gir en klarere prioritering. Det er færre styringsparametere og resultatkrav i tildelingsbrevet for 2015 enn for de foregående år.
Årlig er det tre ordinære styringsdialogmøter mellom departementet og Politidirektoratet. I disse møtene behandles etatens periodevise rapportering, strategiske utfordringer, oppfølging av saker som Riksrevisjonen har tatt opp, mv. I tillegg er det møter mellom justis- og beredskapsministeren og politidirektøren der blant annet aktuelle saker og større prosjekter tas opp. Disse møtene inngår nå som en del av styringsdialogen mellom departementet og direktoratet. Det er etablert en tilsvarende møtestruktur for Politiets sikkerhetstjeneste.
Mål- og resultatstyring er et grunnleggende styringsprinsipp i staten, jf. Reglement for økonomistyring i staten § 4 Grunnleggende styringsprinsipper, og ligger således til grunn også for styringen av politiet.
Budsjettet til politi- og lensmannsetaten blir bevilget over kap. 440 Politidirektoratet – politi- og lensmannsetaten, kap. 442 Politihøgskolen, og kap. 448 Grensekommissæren. Fra 2014 blir budsjettet til Politiets sikkerhetstjeneste bevilget over eget kapittel – kap. 444 Politiets sikkerhetstjeneste. Bevilgningene under kap. 442 og kap. 448 fordeles i sin helhet til direktoratet. Bevilgningen under kap. 440 fordeles mellom Politidirektoratet og sentrale tilbakeholdte midler i departementet. Politidirektoratet står i hovedsak fritt i sin fordeling videre til politidistriktene og særorgan. Ved spesielle satsinger kan deler av budsjettet være øremerket.
Virksomheten i politi- og lensmannsetaten er i stor grad regelstyrt. Bakgrunnen for dette er blant annet at mange av politiets gjøremål etter sin art krever hjemmel i lov, og at de straffeprosessuelle gjøremålene er definert gjennom regelverket. Krav til lovhjemmel og rettssikkerhet tilsier at etaten også fremover i stor grad vil bli styrt gjennom rettsregler.
Etter loven utnevnes politimestre av Kongen i statsråd på åremål for et tidsrom av inntil seks år. Visepolitimestre utnevnes som embetsmenn uten åremål. Assisterende politidirektør og særorgansjefene (unntatt sjef Økokrim) beskikkes av Kongen i statsråd på åremål for et tidsrom av inntil seks år. Sjef Økokrim er også førsteadvokat, og utnevnes av Kongen i statsråd. Ledige stillinger innenfor disse gruppene (unntatt visepolitimestre) utlyses av Politidirektoratet, som også foretar intervjuer og sender saken til departementet med forslag til tilråding om hvem som skal utnevnes eller beskikkes.
Flere utredninger de siste årene har beskrevet styringsutfordringer knyttet til politi- og lensmannsetaten. 22. juli-kommisjonen peker på erfaring for at det ikke er oppnådd et tydelig skille mellom den faglige og politiske ledelsen av politiet, og på manglende samsvar mellom mål, prioriteringer, ressurser og oppgaver. For styringen av PST har Traavik-utvalget pekt på at styringsdialogen i hovedsak synes å være innrettet mot det kommende budsjettåret og sider ved enkeltsaker, og at spørsmål av overordnet eller strategisk politisk karakter i liten grad synes tatt opp. Blant anbefalingene fra dette utvalget er at departementet utvikler sin overordnede og strategiske bestillerkompetanse, og i større og mer systematisk grad etterspør informasjon fra PST som kan benyttes av ulike beslutningstakere på høyt nivå.
8.2 Utvalgets forslag
Politianalyseutvalget har uttalt at det etter utvalgets syn er nødvendig å forbedre dagens styring av politiet for å kunne oppnå en best mulig oppgaveløsning og utvikling av etaten. Utvalget påpeker at styringen i dag er preget av å være ufullstendig, hendelsesstyrt og kortsiktig, og at departementet og Politidirektoratet må utøve en mer langsiktig og helhetlig strategisk styring. Rolle- og ansvarsfordelingen mellom departementet, direktoratet, politidistriktene og særorganene bør etter utvalgets syn gjøres klarere, det bør etableres bedre samsvar mellom fullmakter og ansvar, virksomhetsstyringen bør bedres, og kunnskapsutviklingen og læring i organisasjonen styrkes. Konkret har utvalget blant annet foreslått at Politidirektoratet bør kunne ansette politimestre mv. og fastsette politiets lokale struktur innenfor visse kriterier og krav til prosess, og anbefalt at dagens ordning med et eget styre for Politihøgskolen vurderes.
8.3 Høringsinstansenes syn
Flere høringsinstanser har støttet at det er behov for å justere måten politiet styres på. Politidirektoratet uttaler blant annet:
«Det pågår nå et betydelig arbeid internt i Politidirektoratet for å styrke direktoratets evne og forutsetninger for å ivareta en helhetlig og strategisk ledelse av politi- og lensmannsetaten.
...
Økte fullmakter til direktoratet og en mer helhetlig, overordnet og rammegivende styring fra Justis- og beredskapsdepartementet vil være viktig for at Politidirektoratet skal kunne utvikle sin rolle og for at den strategiske ledelsen og styringen av politi- og lensmannsetaten skal bli bedre.
...
De tiltakene som politianalysen beskriver tilknyttet ledelse og styring har bred tilslutning i politi- og lensmannsetaten. De ulike tiltakene som er beskrevet vil bidra til en betydelig forbedring av utviklingsarbeidet og styringsprosessene i politiet.»
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet peker på at en uklar rolledeling mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Politidirektoratet forklarer fravær av langsiktige strategiske mål og planer for politiet. Riksadvokaten gir sin tilslutning til en avklaring av rolle-, ansvars- og kompetansedeling mellom departementet, Politidirektoratet, politidistriktene og særorganene. Parat er enig i at det er for dårlig styring av ressursene i politiet, og for lite langsiktig planlegging. Enkelte kommuner frykter på sin side at en styrking av Politidirektoratet vil føre til økt byråkratisering og svekke det regionale og lokale nivået i politiet. De mener at politidistriktene bør ha store styringsfullmakter innenfor en ramme med klar struktur for organisering og mandat.
Riksadvokaten bemerker at den høyere påtalemyndighets faglige ansvar for straffesaksbehandlingen i politiet, herunder angivelse av mål og prioriteringer, ikke er viet oppmerksomhet, og at det samme gjelder statsadvokatens tilsynsrolle overfor politiet. Politiets fellesforbund tar til orde for en evaluering av rolledelingen mellom Politidirektoratet og riksadvokaten, og viser til at det er en betydelig lederutfordring når den som har det politifaglige totalansvaret, personalansvaret og budsjettansvaret ikke har fagansvaret for straffesaksarbeidet.
Enkelte høringsinstanser viser til utfordringer knyttet til mål- og resultatstyring, og noen til behov for enkle og operasjonelle målekriterier og til behov for å måle effekten av blant annet forebygging. Politihøgskolen mener at politianalysen ikke tilstrekkelig problematiserer forholdet mellom profesjonell kompetanse og mål- og resultatstyring eller prestasjonsorientert ledelse. Skolen viser til at profesjonell ledelse krever faglig ledelse på et nivå som går utover mål- og resultatstyringens rammer.
Politijuristene støtter anbefalingen om å vurdere forholdet mellom Politidirektoratet og Politihøgskolen, og viser blant annet til skolens rolle både som en institusjon med krav på akademisk frihet og en etatsskole. Politihøgskolen mener at politianalysens forslag vedrørende styring av skolen er mangelfullt, og at den ordningen som utvalget foreslår, vil kunne svekke den akademiske friheten. Også riksadvokaten, Forskerforbundet, UNIO,Politiets fellesforbund, Norsk tjenestemannslag og Norsk tjenestemannslag – Politiet mener at Politihøgskolen fortsatt bør ha eget styre. Difi påpeker at det er viktig at Politidirektoratet og hele politietaten bruker og utnytter Politihøgskolens FoU-kompetanse bedre, men tror ikke at tettere styring er en forutsetning for dette.
En del høringsinstanser er enige i at politidirektøren bør få større fullmakter. Spørsmålet om Politidirektoratet bør kunne ansette politimestre mv., er det ikke så mange høringsinstanser som har uttalt seg uttrykkelig om. Parat er enig i at ansettelse av politimestere og ledere av særorgan bør legges til politidirektøren, idet det kan gi et bedre styringsverktøy. Juristforbundet stiller spørsmål ved om politimestrene ikke lenger skal være embetsmenn, med den uavhengigheten som ligger i posisjonen. Høringsinstansen mener at manglende uavhengighet i stillingen som politimester lett kan bli en utfordring for rettsikkerheten.
Politijuristene mener det vil være problematisk dersom politimestre som øverste leder av påtalemyndigheten i sitt distrikt ikke skal være uavhengige embetsmenn.
8.4 Departementets vurderinger
8.4.1 Departementets styring
Mål- og resultatstyring i staten har vært gjenstand for kritikk, ikke minst knyttet til politi- og lensmannsetaten. Det er flere årsaker til at en ikke har lykkes godt med denne styringsformen. Målene har ikke nødvendigvis gitt et dekkende uttrykk for det som ønskes prioritert, og det har vært satt så mange mål at de i noen grad har blitt utydelige. I tillegg er det utfordrende å finne gode resultatkrav og styringsparametere for en del av politiets virksomhet.
Ved utarbeidelsen av tildelingsbrevet til Politidirektoratet for 2014 ble direktoratet involvert i arbeidet med å utdype hovedutfordringer og beskrive målbildet og forslag til styringsparametere og resultatkrav. Denne arbeidsformen er videreutviklet i arbeidet med tildelingsbrevet for 2015. De siste års tildelingsbrev er søkt utformet med større vekt på overordnet strategisk styring, og med færre mål og resultatkrav. Fra 2014 er bevilgningen til Oslo politidistrikt budsjettert under kap. 440 Politidirektoratet – politi- og lensmannsetaten. Dette gir Politidirektoratet større mulighet for å prioritere og å se oppgaver og mål i sammenheng for hele etaten. Det er ikke lenger en egen investeringspost i budsjettet til politi- og lensmannsetaten, slik det var frem til 2001. Dagens løsning gir størst frihet for politiet, men kan også gjøre det vanskeligere å prioritere investeringer tilstrekkelig høyt.
Fra og med budsjettåret 2015 har departementet endret hovedmålene for justis- og beredskapssektoren. Under arbeidet, som har involvert underliggende og tilknyttede virksomheter, er det lagt vekt på å utvikle mål for asylkjeden, straffesakskjeden og området samfunnssikkerhet og beredskap, og på å få færre og tydeligere mål enn tidligere. De nye målene er basert på regjeringens politiske plattform og en vurdering av utfordringene i sektoren. Målene dekker således ikke alle etatens oppgaver, men gir en klarere prioritering. I Prop. 1 S (2014–2015) er det fastsatt følgende mål:
Straffesakskjeden:
Redusere alvorlig kriminalitet
Styrke forebyggingen av kriminalitet
En mer effektiv straffesakskjede
Asylkjeden:
Færre asylsøkere uten beskyttelsesbehov
Raskere avklaring av identitet
Raskere retur
Samfunnssikkerhet og beredskapskjeden:
Redusere sårbarhet i samfunnet
Styrke samhandling i beredskap og krisehåndtering
Kunnskapsbasert forebygging
Bedre ledelse og styrket ledelseskultur
Det organisatoriske forholdet mellom departementet, PST og Politidirektoratet videreføres som i dag.
Fra departementets side skal styringen av etaten være basert på tillit, og med vekt på mindre grad av detaljstyring. I rapporteringer, som vil måtte dekke også andre områder enn de som omfattes av ovennevnte mål, vil det være viktig at det skilles mellom styringsinformasjon og virksomhetsinformasjon. Departementet vil prioritere arbeidet med å fremskaffe styringsinformasjon av tilstrekkelig god kvalitet. Ved en negativ utvikling innen områder som ikke dekkes av målene, vil det måtte tas initiativ for å løfte problemet.
Det er nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra departementet og Politidirektoratet som skal gjennomgå de to organenes roller, ansvar og samarbeidsrutiner. Formålet med arbeidet er å bidra til en felles forståelse av hva ansvaret og oppgavene går ut på, en hensiktsmessig og avklart ansvars- og oppgavedeling, ryddighet i relasjoner, styringslinjer og kommunikasjonskanaler, å avstemme roller og ansvar, og å oppnå en bedre styringspraksis. Arbeidsgruppen skal etter planen avgi sin rapport i løpet av 2015.
8.4.2 Politidirektoratets styring
En ny politidistriktsinndeling med 12 politidistrikter, slik den er beskrevet i punkt 12 nedenfor, vil gi Politidirektoratet bedre forutsetninger enn i dag for å styre virksomheten i politidistriktene.
Som det fremgår av punkt 2.2.2, gjør Politidirektoratet allerede et betydelig arbeid for å styrke styringen av etaten. For å styrke evnen og kapasiteten til å drive strategisk ledelse og utvikling av etaten, er Politidirektoratet omorganisert fra 1. mars 2014. Den nye organisasjonsmodellen definerer roller og ansvar knyttet til styring, ledelse og utvikling av ytre etat, tydeligere enn før. Videre arbeider Politidirektoratet for å oppnå en tydeligere rolle-, oppgave- og ansvarsdeling mellom direktoratet og det enkelte politidistrikt og særorgan. Departementet vil følge arbeidet videre gjennom rapportering og styringsdialog.
Anbefalingene fra utvalget som har vurdert styringsformen for Politihøgskolen, ligger til oppfølgning i Politidirektoratet. Politihøgskolen må fortsatt sikres nødvendig organisatorisk og faglig uavhengighet.
8.4.3 Utnevning av politimestre mv.
Ordningen med at det hører under Kongen i statsråd å utnevne eller beskikke de øverste lederne i politiet, er et eksempel på at Politidirektoratet har begrensede fullmakter i styringen av etaten, også på områder som ikke direkte berører innbyggernes frihet og rettssikkerhet. Vurderingen av en slik ordning krever at faglige vurderinger i noen grad veies opp mot behovet for at politiet skal være under folkevalgte myndigheters kontroll. Slike avveininger aktualiseres i noen grad i de vurderingene av politiets organisering som drøftes nedenfor. Etter departementets syn går veien til gode løsninger gjennom en konkret vurdering av de enkelte spørsmål, fremfor gjennom valg av «ideologi».
Gruppen av politimestre og ledere for særorganene er et av politidirektørens viktigste verktøy, og politidirektøren vil normalt være den som har de beste forutsetningene for å vurdere hvilke egenskaper den nye lederen bør ha. Isolert sett taler dette for at Politidirektoratet bør få ansettelsesmyndighet. På den annen side vil en slik endring i prinsippet innebære større avstand mellom ansvarlige politiske organer og politiet. For spørsmålet om fullmakt til å ansette politimestre og enkelte andre politiledere kommer det inn et ytterligere element, nemlig at det er en forutsetning for at de fortsatt kan være embetsmenn, at de utnevnes av Kongen i statsråd. Etter departementets syn har disse politiledernes status som embetsmenn verdi, ikke minst ved at den styrker grunnlaget for uavhengighet og integritet i politiets påtalearbeid. Både det som nå er sagt, og det forhold at politimestrene og ledere for særorganer er underlagt riksadvokaten i straffesaksbehandlingen, taler for å beholde dagens ordning med statsrådsbehandling. Reelt sett har Politidirektoratet innflytelse gjennom sin rolle i forberedelsen av utnevningen eller beskikkelsen. På dette stadiet er det viktig at Politidirektoratet gjennomfører en åpen, inkluderende prosess. Departementet går etter dette inn for at politimestre fortsatt skal utnevnes av Kongen i statsråd. Politidirektør og assistrende politidirektør beskikkes av Kongen i statsråd. Både politidirektør og politimester skal beskikkes eller utnevnes på åremål på seks år, med mulighet for to perioder (etter utlysning).
Departementet vil ta initiativ til å endre ordningen vedrørende visepolitimestre, slik at også disse utnevnes på åremål.
8.4.4 Styringsmessige sider ved politiets funksjon som påtalemyndighet
Som beskrevet i punkt 9.1 nedenfor, er påtalemyndigheten på lavere nivå i Norge integrert i politiet. Påtalemyndighetens representanter i politiet har ansvar for at etterforskning utføres i samsvar med lov og instrukser (herunder om metodebruk og bruk av tvangsmidler), og kan gi pålegg om innretningen av etterforskningen. For øvrig treffer de avgjørelser om å reise tiltale og henlegge straffesaker, fatter andre påtaleavgjørelser, og fører saker for domstolene. Påtalemyndigheten skal blant annet sikre objektivitet og rettssikkerhet i straffeforfølgningen, og utøver således kontroll med denne delen av politiets virksomhet.
Påtalemyndigheten ledes av riksadvokaten, som sammen med ti regionale og to nasjonale statsadvokatembeter utgjør den høyere påtalemyndighet. Riksadvokaten avgjør spørsmål om tiltale mv., i noen kategorier av saker, og fører enkelte saker for retten. Videre har riksadvokaten det faglige og administrative ansvaret for den høyere påtalemyndighet, og den overordnede faglige ledelsen av straffesaksbehandlingen i politidistriktene, politiets særorganer og Politiets sikkerhetstjeneste. Systemet med påtalemyndighet i politiet innebærer at politidistriktene er underlagt to styringslinjer; riksadvokat og statsadvokat i faglige spørsmål som gjelder straffesaksbehandlingen, og departementet og Politidirektoratet for det meste av den øvrige virksomheten (det to-sporede system). Styringen internt i påtalemyndigheten skjer gjennom instrukser og avgjørelser i enkeltsaker, og ved generelle direktiver, herunder riksadvokatens årlige mål- og prioriteringsrundskriv for politiet og statsadvokatene. Riksadvokaten har den overordnede ledelsen av påtalemyndigheten. Bare Kongen i statsråd kan utferdige alminnelige regler og gi bindende pålegg om utføringen av hans verv.
Statsadvokatene har en sentral funksjon i den faglige oppfølgingen av straffesaksbehandlingen i politiet, er klageinstans for politiets avgjørelser i straffesaker, og fører selv saker for domstolene. Gjennom fagledelsen overfor politiet skal statsadvokatene bidra til at politidistriktene kan nå de mål som er satt for kvalitet, oppklaringsprosent, saksbehandlingstid mv. i straffesaksbehandlingen. Også statsadvokatene kan gi generelle retningslinjer for straffesaksbehandlingen i politiet, men har i praksis vært tilbakeholdne med å gi slike. Det kan variere mellom regionene hvordan statsadvokatene prioriterer og utøver fagledelsen av politiet, ut fra både lokale forhold og tradisjon ved det enkelte statsadvokatkontor. Det hører ikke under den høyere påtalemyndighet å gi pålegg om å endre generelle administrative rutiner eller organiseringen i politidistriktene.
Systemet med påtalemyndighet integrert i politiet legger til rette for et nært samspill mellom etterforskning og påtale under straffesaksbehandlingen. Videre skal påtalemyndigheten i politiet sikre en politisk uavhengig straffesaksbehandling. Et lignende system finnes i Danmark, mens de fleste andre vestlige land har større grad av organisatorisk skille mellom politi og påtalemyndighet.
Politidistriktene skal ivareta oppgavene som påtalemyndighet innenfor de samme budsjettmessige rammer som øvrige oppgaver. Utgangspunktet for å foreta prioriteringer er godt, ved at politimesteren både styrer ressursdisponeringen i politidistriktet og selv er en del av påtalemyndigheten (i praksis bistått av en påtaleleder i straffesaksarbeidet). Samtidig er departementets inntrykk at det i dag er for liten styring av straffesaksarbeidet i politidistriktene. I tillegg til den styrkingen av fagmiljøer mv. som den nye politidistriktsinndelingen vil innebære, vil det være behov for et nært samspill mellom henholdsvis riksadvokaten og Politidirektoratet, og statsadvokatembetene og politimestrene for å få et godt styringsmessig «grep» om utviklingen fremover. God samhandling, god ledelse og en hensiktsmessig organisering er vesentlig for å oppnå forbedringer på dette området. Det skal foretas en utredning av om påtalemyndigheten har riktig kapasitet og kompetanse. Nødvendige endringer i påtalemyndigheten kan gjennomføres uavhengig av arbeidet med nærpolitireformen. Målet med utredningen er ikke å endre det integrerte to-sporede system.
I punkt 12.5.2 nedenfor går departementet noe nærmere inn på spørsmålet om hvordan straffesaksbehandlingen i politidistriktene bør organiseres.