12 Leveringspliktige tjenester

12.1 Gjeldende rett

Leveringsplikt har vært en sentral del av ekompolitikken i mange år. Formålet har vært å sikre alle husstander og bedrifter over hele landet et minimumstilbud av elektroniske kommunikasjonstjenester. Etter gjeldende ekomlov § 5-1 kan myndigheten inngå avtale med, eller ved pålegg utpeke, en eller flere tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester for å sikre et tilbud av følgende tjenester:

• tilgang til offentlig telefontjeneste og digitalt elektronisk kommunikasjonsnett over hele landet

• offentlige betalingstelefoner og andre tilgangspunkter til offentlig telefontjeneste

• nummeropplysningstjeneste

• telefonkatalog

• særlige tjenester til funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov.

Med hjemmel i gjeldende ekomlov har myndigheten siden 2004 hatt en avtale med Telenor om å tilby blant annet offentlig telefontjeneste. Plikten til å levere særlige tjenester til funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov er videreført gjennom vedtak fattet 13. juni 2020. Det fremgår her at Telenor pålegges å tilby tjenester til funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov, jf. ekomforskriften § 5-5. De leveringspliktige tjenestene finansieres pr. i dag av Telenor.

Prinsippet om teknologinøytralitet ligger til grunn for tilbud av de leveringspliktige tjenestene. Dette innebærer at det er opp til den eller de tilbydere som pålegges å levere leveringspliktige tjenester å avgjøre hvilken overføringsteknologi som anvendes for å ivareta forpliktelsene. Det er etter gjeldende rett ingen føringer på hvorvidt fastnettet eller mobil teknologi skal benyttes. Myndigheten kan stille nærmere krav til innholdet i pliktene, blant annet om priser til sluttbrukere, geografisk enhetspris, kvalitetskrav til tjenestene, måling av kvalitet og informasjon. Dette kommer også til uttrykk i statens avtale med Telenor Norge av 18. mai 2022, hvor det fremgår at leveringsplikten kan oppfylles både med fast og mobil telefontjeneste. Plikten kan også i særlige tilfeller oppfylles ved å tilby satellittjeneste.

Bestemmelsene i gjeldende lov kapittel 5 med tilhørende forskriftsbestemmelser gjennomfører kravene i EUs USO-direktiv, og omfatter etter sin ordlyd ikke leveringsplikt for bredbånd.

Etter ekomforskriften § 5-1 skal tilbyder med leveringsplikt tilby offentlig telefontjeneste og tilgang til digitalt elektronisk kommunikasjonsnett til ethvert sted med fast helårlig bosetting eller næringsvirksomhet. Ved tilknytning utenfor normalt leveringsområde kan tilbyder kreve at kunden dekker ekstrakostnaden for tilknytningen. Det følger av bestemmelsen at «med normalt leveringsområde» menes sted med helårlig næringsvirksomhet og fast helårlig bosetting knyttet til dette. Status som normalt leveringsområde endres ikke ved bortfall av næringsvirksomhet, der etablert infrastruktur ligger til rette for fortsatt levering. I slike tilfeller skal det leveres relevante tjenester som var etablert på tidspunkt for bortfall av næringsvirksomhet.

Når det gjelder sluttbrukers kostnader ved at tilbyder eventuelt oppfyller leveringsplikten med trådløs tilknytning, er det fastsatt at dette ikke skal overstige sluttbrukers kostnader ved tilknytning til fastnett. Det er videre presisert at for leveringspliktig tilbyder gjelder leveringsplikten frem til koblingspunktet mot privat elektronisk kommunikasjonsnett når netteier har valgt annen tilbyder som tilbyr tjeneste i det private elektroniske kommunikasjonsnettet.

Gjeldende ekomlov § 5-2 om finansiering av leveringspliktige tjenester åpner for at kostnadene kan dekkes av et finansieringsfond dersom leveringspliktig tilbyder påføres en urimelig byrde ved å tilby tjenestene, og tilbyder har bedt om kostnadsdekning. Tilbyderen må i så fall legge frem en beregning over nettokostnadene knyttet til de leveringspliktige tjenestene. Nettokostnad beregnes som forskjellen mellom netto driftskostnad tilbyder har med slik leveringsplikt, og netto driftskostnad tilbyder ville hatt uten leveringsplikt, jf. gjeldende ekomforskrift § 5-7. Ved beregning skal fordeler ved immaterielle rettigheter, herunder merkevare, tas med. Nettokostnad skal beregnes særskilt for hver leveringspliktige tjeneste. Det er Nasjonal kommunikasjonsmyndighet som avgjør hva som skal regnes som nettokostnad, og som tar stilling til om dette utgjør en urimelig byrde. Regnskap som ligger til grunn for beregningen av nettokostnad skal godkjennes av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet eller av en utpekt uavhengig instans. Beregning av nettokostnad skal være offentlig.

Tilbydere kan pålegges å bidra til finansiering av et finansieringsfond. Nærmere regler om dette følger av ekomforskriften § 5-8 om finansiering av leveringspliktige tjenester. Den enkelte leveringspliktige tjeneste skal finansieres for seg, og det kan fastsettes forskjellige finansieringsordninger for hver tjeneste. Kostnadene deles mellom tilbydere etter markedsandel, tjenestetilbud med videre. Tilbydere som skal delta i finansieringsordningen skal motta informasjon om finansieringsbeløpets størrelse, herunder om egenandel. Det fremgår av forskriften at finansieringsordningen skal forvaltes av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet eller en uavhengig instans utpekt av Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet kan unnta tilbydere med lav markedsandel, som har tilbudt tjenester i kort tid eller har omsetning under en fastsatt grense, fra å omfattes av finansieringsordningen.

Gjeldende ekomlov § 5-1 fastsetter i andre ledd at myndigheten kan stille nærmere krav til de leveringspliktige tjenestene som er listet opp i loven, herunder om «priser til sluttbrukere». Pliktsubjektet etter bestemmelsen er leveringspliktig tilbyder. Videre er det i tredje ledd fastsatt at myndigheten kan gi forskrifter om leveringspliktige tjenester.

12.2 Ekomdirektivet

Leveringspliktige tjenester omhandles i ekomdirektivet artikkel 84 til 92.

Ekomdirektivet artikkel 84 pålegger blant annet medlemsstatene å sørge for at alle forbrukere på et fast sted, i tillegg til tilgang til talekommunikasjonstjeneste, skal ha tilgang til bredbånd med en hastighet som gjør det mulig å benytte et minimumsett av tjenester, til en overkommelig pris.

Det følger av ekomdirektivet at medlemsstatene selv skal definere hva som er tilstrekkelig bredbåndshastighet. Ved fastsettelsen skal det ses hen til både den minimumsbåndbredde flertallet av forbrukere i den aktuelle medlemsstaten nyter godt av, og BERECs rapport om medlemsstatenes beste praksis1. Det stilles krav til at bredbåndshastigheten minimum sikrer tilgang til de tjenester som er opplistet i vedlegg V til ekomdirektivet. Dette omfatter:

• e-post,

• søkemotorer for å finne frem til informasjon,

• grunnleggende nettbaserte verktøy for opplæring og videreutdanning,

• aviser og nyheter på nett,

• kjøp eller bestilling av varer og tjenester på nettet

• jobbsøking og verktøy for jobbsøking,

• sosial nettverksbygging i forretningsøyemed

• digitale banktjenester,

• offentlige digitale tjenester,

• sosiale media og direktemeldinger,

• føre samtaler og videosamtaler med standard kvalitet.

Det fremgår av direktivets fortale at minimumssettet av tjenester bør gjenspeile de tjenester som anvendes av flertallet av brukerne. Listen er ikke ment å være statisk. Kommisjonen skal derfor følge med på utviklingen av internettbruken og ajourføre listen slik at den omfatter tjenester som er nødvendige for sosial og økonomisk deltakelse i samfunnet. Ekomdirektivet styrker i vesentlig grad forbrukerens rettigheter sammenlignet med USO-direktivets forpliktelser, som kun omfatter en rett til å foreta oppkobling mot internett.

I ekomdirektivet artikkel 84 er formålet med leveringsplikten først og fremst å sikre «forbrukere» tilgang til tilstrekkelig bredbåndstilgang og talekommunikasjonstjenester (telefontjeneste). Medlemsstatene kan imidlertid utvide leveringsplikten til også å omfatte «mikroforetak» og «små og mellomstore foretak». I Kommisjonens anbefaling 2003/361/EF er mikroforetak og små og mellomstore foretak, definert som foretak med under 250 ansatte og med en årlig omsetning som ikke overstiger 50 millioner euro eller en årlig samlet balanse som ikke overstiger 43 millioner euro.

Ekomdirektivets artikkel 84 nr. 1 og artikkel 85 stiller krav om at det skal være mulig for forbrukere å få tilgang til tilstrekkelig bredbånd- og talekommunikasjonstjenester til overkommelig pris. Dersom medlemslandene i lys av nasjonale forhold fastslår at sluttbrukerprisene for slike tjenester ikke er overkommelige, skal de treffe tiltak for å bøte på problemet. Dette vil være tilfelle hvis forbrukere med lav inntekt eller særlige sosiale behov hindres i å få tilgang til slike tjenester. Et aktuelt tiltak kan i henhold til artikkel 85 være å tilby økonomiske støtteordninger for forbrukere med lav inntekt.

Dersom tilstrekkelig bredbåndstilgang ikke kan sikres på kommersielle vilkår eller gjennom andre offentlige virkemidler, kan én eller flere tilbydere pålegges leveringsplikt for å imøtekomme alle rimelige anmodninger fra sluttbrukere om tilgang til en bredbåndstjeneste som dekker minimumssettet av tjenester som nevnt ovenfor jf. artikkel 86.

Det følger av ekomdirektivet artikkel 89, at dersom tilbud om leveringspliktige tjenester påfører tilbyderen en urimelig byrde, skal tilbyderen få dekket nettokostnadene ved leveringsplikten dersom tilbyder ber om det. Det er den nasjonale regulatøren som avgjør om nettokostnaden utgjør en urimelig byrde. Ved fastsettelsen av nettokostnaden skal det tas hensyn til eventuelle markedsfordeler tilbyder får som følger av plikten til å tilby leveringspliktige tjenester. Alternativt kan en legge til grunn nettokostnaden slik den er fastsatt ved bruk av en utpekingsmekanisme (for eksempel ved anbudskonkurranse), jf. artikkel 86 nr. 4.

Dersom myndigheten utpeker en tilbyder til å imøtekomme rimelige anmodninger om tilgang til bredbåndstjeneste og plikten utgjør en urimelig byrde, kan tilbyderen kreve nettokostnadene ved leveringsplikten kompensert jf. artikkel 90. Kompensasjonen kan finansieres gjennom offentlige tilskudd, eller ved å dele nettokostnadene ved leveringsplikten mellom tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, eller gjennom en kombinasjon av offentlige midler og deling av kostnadene mellom tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester, jf. ekomdirektivet artikkel 90.

Skal nettokostnadene fordeles mellom tilbydere, må fordelingen skje på objektive og ikke-diskriminerende vilkår og være i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet. Det er ifølge direktivet adgang til å unnta tilbydere med en omsetning under en fastsatt grense, fra å delta i en eventuell finansieringsordning. En eventuell finansieringsordning der nettokostnadene fordeles mellom tilbydere, skal administreres av tilsynsmyndigheten eller en annen uavhengig instans under tilsyn av tilsynsmyndigheten. Ordningen må innrettes slik at eventuelle gebyrer knyttet til deling av kostnaden forbundet med de leveringspliktige tjenestene, skal utskilles og fastsettes særskilt for hver tilbyder, jf. artikkel 90.

Når det gjelder valg av teknologi for de leveringspliktige tjenestene, følger det av direktivets fortale punkt 214 at det skal legges til rette for teknologinøytrale løsninger:

«[…] There should be no limitations on the technical means by which the connection is provided, allowing for wired or wireless technologies, nor any limitations on the category of providers which provide part or all of universal service obligations.»

12.3 Forslaget i høringsnotatet 3. september 2019

12.3.1 Leveringsplikt for bredbånd

Departementet foreslo i høringen at bredbånd i form av funksjonell tilgang til internett inkluderes i de leveringspliktige tjenestene i ekomloven. Etter gjeldende rett er ikke bredbåndstjenester omfattet av de leveringspliktige tjenestene i ekomloven. Dette skyldes at den viktigste tjenesten tradisjonelt har vært telefontjeneste. Utviklingen i samfunnet har imidlertid ført til at de fleste nå har behov for å ha tilgang til bredbånd. Det finnes i dag et fåtall husstander og bedrifter i Norge uten tilbud om bredbånd.

Utgangspunktet er at bredbånds- og telefontjenester skal leveres av markedsaktører på kommersiell basis. Dette er et grunnleggende prinsipp i ekomregelverket. I enkelte deler av landet finnes det imidlertid ikke et kommersielt bredbåndstilbud, og andre mindre inngripende virkemidler har heller ikke ført frem (som for eksempel utbygging med støtte fra bredbåndstøttemidler). For å kunne sikre et bredbåndstilbud til de som står uten et tilbud, er det behov for å oppdatere gjeldende ekomregelverk og gjennomføre ekomdirektivet i norsk rett på dette punkt, slik at myndigheten gis kompetanse til å kunne pålegge leveringsplikt for bredbånd. Formålet med forslaget er å sikre at alle får et tilbud om tilgang til funksjonelt internett over hele landet.

I tråd med handlingsrommet i direktivet, ble det foreslått å utvide leveringsplikten til å omfatte mikroforetak og små og mellomstore foretak (i tillegg til forbrukere). Dette vil i praksis videreføre dagens rettsstilling når det gjelder rettssubjektet. I Norge finnes det ikke noen entydig definisjon på hva mikroforetak og små og mellomstore foretak er, men det er vanlig å definere små og mellomstore foretak som bedrifter med under 100 ansatte. Tall fra SSB viser at dette omfatter 99,4 prosent av virksomhetene i Norge.

I høringen ble det videre foreslått at alle forbrukere skal ha krav på tilgang til tilstrekkelig bredbånds- og telefontjeneste «på et fast sted». I denne sammenheng skal «på et fast sted» forstås som der sluttbruker anses bosatt (folkeregistrert adresse). Det kan være tilfeller der sluttbrukers hovedoppholdssted er et annet sted enn folkeregistrert adresse, for eksempel i tilfeller der sluttbruker er pendler eller student med folkeregistrert adresse i foreldrehjemmet. I slike tilfeller bør sluttbruker ha rett til tilgang til offentlig bredbånds- og telefontjeneste også der denne har sitt hovedoppholdssted.

Departementet foreslo at det lovfestes en mulighet for myndigheten til å gjøre unntak fra leveringsplikten dersom sluttbrukers anmodning om tilgang til telefoni- og bredbåndstjeneste ikke kan anses rimelig. Opprettholdelse av leveringsplikten må vurderes i lys av kostnadene leveringsplikten medfører, samtidig som det tas hensyn til private og allmenne interesser som blir berørt av at unntak innvilges. I høringen ble det lagt til grunn at hva som vil anses som en rimelig anmodning i de fleste tilfeller vil være knyttet til kostnadsmessige forhold. Blir kostnadene svært høye sammenlignet med estimerte kostnader i en normalsituasjon (med normalsituasjon menes tilfeller der utbygging skjer på kommersielle vilkår), kan det være grunnlag for å gjøre unntak. I den skjønnsmessige vurderingen av om unntak fra leveringsplikten skal gis, ble det foreslått at myndigheten skal avveie kostnadene ved å tilby tjenesten opp mot virkningen av et leveringsfritak for den enkelte sluttbruker og samfunnet for øvrig. En slik vurdering av om det i en konkret sak foreligger en rimelig anmodning om tilgang til telefoni- og bredbåndstjeneste, vil høre under myndighetens frie skjønn å avgjøre. Alternativt ble det i høringen foreslått at det fastsettes nærmere kriterier for hva som vil være en rimelig anmodning i forskrift, for eksempel med regler om hvor mange bosettinger det må være på stedet, hvor lang avstand det kan være mellom bosettingene med videre, for at det skal være leveringsplikt. Det ble i høringen også foreslått et tredje alternativ, hvor det fastsettes en beløpsgrense for å avgjøre om sluttbrukers anmodning er rimelig.

Departementet foreslo i høringen en videreføring av gjeldende leveringspliktordning om at tilbyder med leveringsplikt også vil ha plikt til å levere tjenester utenfor normalt leveringsområde, dersom kunden selv betaler ekstrakostnaden for tilgangen. Slik tilknytning utenfor normalt leveringsområde skal gjøres på gunstigst mulig måte for kunden. Ekstrakostnaden fastsettes i hvert enkelt tilfelle etter en konkret vurdering.

Videre foreslo departementet i høringen at myndigheten gis kompetanse til å fastsette konkrete hastighetskrav for den leveringspliktige bredbåndstjenesten i forskrift. Dette gir myndigheten mulighet til å kunne endre kravet til hastighet over tid i takt med teknologiutvikling og endrede brukerbehov.

12.3.2 Teknologinøytralitet

Det ble i høringen ikke stilt krav om at de leveringspliktige tjenestene skal leveres over en bestemt teknologi, for eksempel kablet nett, så lenge nettene og tjenestene leveres med forsvarlig sikkerhet og oppfyller lovens øvrige krav. Kravene til infrastrukturen som følger av regelverket er med andre ord teknologinøytrale. Tilbyderne har selv best forutsetning til å velge hvilken teknologi som er egnet til å levere de ulike tjenestene, og som oppfyller myndighetenes krav til tjenestene. Departementet har i høringen lagt vekt på at det er grunn til å tro at de tekniske egenskapene ved de ulike teknologiene over tid vil forbedres. For eksempel ble det antatt at 5G i mobilnettet ville kunne gi økt kapasitet og kvalitet, i tillegg til redusert forsinkelse.

12.3.3 Leveringspliktig tilbyders kostnader ved leveringsplikten

Departementet foreslo i høringen å videreføre gjeldende ordning om at leveringspliktig tilbyder kan få dekket nettokostnader som leveringsplikten medfører, når kostnaden utgjør en urimelig byrde, jf. gjeldende ekomloven § 5-2. Dersom myndigheten etter en anbudskonkurranse inngår avtale med en tilbyder om leveringsplikt, vil prisen på tilbudet måtte anses som nettokostnad som kan kreves dekket. Skjer utpeking av leveringspliktig tilbyder gjennom et pålegg, vil både spørsmålet om det foreligger en urimelig byrde og beregning av nettokostnadene, måtte avgjøres av myndigheten etter en konkret vurdering.

Høringen synliggjorde flere alternative måter å finansiere leveringsplikten på, herunder ved bruk av offentlige midler, ved å dele nettokostnadene mellom tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester, eller ved en kombinasjon av disse løsningene.

Departementet foreslo å videreføre gjeldende ordning om at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet kan pålegge tilbydere å bidra til å finansiere leveringspliktige tjenester, jf. gjeldende ekomlov § 5-2 andre ledd og ekomforskriften § 5-8. I tilfeller hvor nettokostnadene skal fordeles mellom tilbydere, må fordelingen skje på objektive og ikke-diskriminerende vilkår, og være i overensstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet. Det ble i høringen vist til åpningen i ekomdirektivet for å unnta tilbydere som har omsetning under en fastsatt grense, fra å delta i finansieringen, jf. ekomdirektivet artikkel 90 nr. 2.

Det kan også være aktuelt å innføre en ordning med egenandel/anleggsbidrag fra sluttbruker tilsvarende hva kostnadene normalt er for å få etablert en slik grunnleggende tilgang til telefontjenesten og internett. På bakgrunn av dette ble det foreslått en ordlydsendring i loven som reflekterer myndighetens kompetanse til å gi forskrift om egenandel for sluttbrukere.

12.3.4 Leveringsplikt som foreslås opphevet

Departementet foreslo i høringen å oppheve gjeldende ekomlov § 5-1 første ledd nr. 2 til 4 om leveringsplikt på offentlig betalingstelefon og andre tilgangspunkter til offentlig telefontjeneste, nummeropplysningstjeneste og telefonkatalog. Dette er ment som en oppdatering i tråd med utviklingen på området, for å reflektere gjeldende praksis. Ekomdirektivet stiller heller ikke krav om leveringsplikt for offentlig betalingstelefon og andre tilgangspunkter til offentlig telefontjeneste, nummeropplysningstjeneste eller telefonkatalog.

12.4 Høringsinstansenes syn

12.4.1 Leveringsplikt for bredbånd

De aller fleste høringsinnspillene støtter i utgangspunktet forslaget om innføring av hjemmel til å fastsette leveringsplikt for bredbånd. Flere har konkrete innspill til blant annet teknologivalg, leveringspliktens innretning, omfang og finansiering.

Levanger kommune, Nordland fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Vestland fylkeskommune og Huseiernes Landsforbund mener det bør innføres leveringsplikt til alle innbyggere uansett bosted. Det vises til at tilgang til internett er helt sentralt for å kunne delta i samfunnet, og kunne nyttiggjøre seg tjenester som tilbys på internett, ikke minst offentlige digitale tjenester. Hemnes kommune, Hattfjelldal kommune og Villmarksnett mener også fritidseiendommer i stor grad vil ha nytte av mulighetene for å kunne benytte seg av høyhastighetsbredbånd.

Trøndelag fylkeskommune og NBR mener tilgang til telefontjenesten og internett i utgangspunktet skal leveres av markedsaktører på kommersiell basis, og at leveringsplikten skal omfatte mikroforetak og små og mellomstore foretak.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter forslaget om at det kan gjøres unntak fra leveringsplikten, når sluttbrukers anmodning om tilgang til telefoni- og bredbåndstjeneste ikke kan anses rimelig. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter at vurderingen om at hva som bør anses som en rimelig anmodning i de fleste tilfeller vil være knyttet til kostnadsmessige forhold. Etter Nasjonal kommunikasjonsmyndighets syn bør det settes en beløpsgrense for å avgjøre om en anmodning er rimelig. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet viser til at en beløpsgrense vil være objektiv og sikre likebehandling av sluttbrukere. For myndigheten vil avgrensning av hva som er rimelig anmodning gjennom en beløpsgrense, være klart mindre ressurskrevende enn om rimeligheten av en anmodning skal avgjøres skjønnsmessig ved å veie kostnadene opp mot virkningen et leveringsfritak vil ha både for den enkelte sluttbruker og samfunnet for øvrig. I tilfeller der kostnadene overstiger beløpsgrensen, er det foreslått at sluttbruker likevel vil kunne kreve tilgang til leveringspliktige tjenester ved selv å dekke de overskytende kostnadene ved tilgangen. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet støtter en slik løsning.

Telia støtter at leveringsplikten overfor sluttbruker begrenses til steder der disse har sin faste helårlige bosetting eller helårlige næringsvirksomhet. Skulle leveringsplikten dekke områder med sesong- eller periodevis bosetting, eller mer sporadisk næringsvirksomhet, ville plikten vært langt mer kostnadskrevende å oppfylle. Telia mener blant annet at det er nødvendig med generelle unntak fra leveringsplikten for å hindre at det pålegges leveringsplikt til topografisk og/eller samfunnsøkonomisk lite rasjonelle områder, uavhengig av om det er fast bosetting eller helårlig næringsvirksomhet på stedet. Telia mener det også er nødvendig å trekke en grense for individuell leveringsplikt, basert på om anmodningen fra sluttbruker kan anses rimelig eller ikke. Når det gjelder grensen for når en anmodning kan anses rimelig, mener Telia denne må gjøres så klar som mulig av hensyn til forutberegnelighet og etterprøvbarhet for tilbyderne. En klar grense vil dessuten bidra til effektivitet og enklere administrasjon hos myndighetene. Forslaget om en skjønnspreget rimelighetsvurdering som skal se hen til kriterier av typen «virkninger for samfunnet» vil etter Telia sitt syn i liten grad sikre forutberegnelighet. Telia mener det er en bedre løsning å konkretisere rimelighetsgrensen i form av en bestemt beløpsgrense, eventuelt i kombinasjon med en adgang for sluttbruker til å utløse leveringsplikt mot selv å dekke overskytende kostnader. Tilbyderne vil på sin side kostnadsberegne utbyggingen basert på rimeligste, aktuelle teknologi.

Nå det gjelder fastleggingen av den konkrete beløpsgrensen, mener Telia at denne bør ta utgangspunkt i tilbydernes gjennomsnittlige utbyggingskostnad for kommersielt begrunnede prosjekter. Eventuelt med tillegg av et prosentuelt påslag og lignende. Telia mener det er viktig at beløpsgrensen tar hensyn til at den aktuelle utbyggingen må forventes å knytte seg til områder med bruksinntekter under gjennomsnittet for den kommersielle utbyggingen. Ved en mer spredt bosetting vil bruksinntektene pr. investerte krone være lavere.

Telia mener kostnadsvurderingen opp mot en eventuell beløpsgrense må inkludere samtlige relevante kostnader hos tilbyderen. For eksempel vil ny infrastruktur i form av basestasjoner også måtte driftes, og Telia mener relevante kostnader må inkludere både CAPEX og OPEX. En eventuell beløpsfastsatt rimelighetsgrense må holdes adskilt fra spørsmålet om den etterfølgende finansieringen av leveringsplikten og tilbydernes mulighet til å få dekket utbyggingskostnadene.

Telenor støtter at det innføres en avgrensning av leveringsplikten mot anmodninger som ikke anses rimelige. Det foreslås at det i forskriften fastsettes et kostnadsmessig tak for tilknytninger. Dersom den konkrete tilknytningen er over kostnadstaket, foreslår Telenor at det ikke skal være leveringsplikt med mindre kunden selv betaler overskytende. I tilfeller hvor tilknytningskostnaden er under taket, mener Telenor det likevel bør foretas en konkret vurdering av om anmodningen er rimelig. Telenor foreslår at man ved en slik vurdering kan vektlegge forhold på kundens side, praktiske og tekniske forhold, samt kostnader forbundet med opprettholdelse av tilgangen. Telenor mener en slik løsning sikrer forutsigbarhet og åpner for å hensynta nasjonale forhold slik direktivet legger opp til.

Telenor er enig i at rimelighetsvurderingen i de fleste tilfeller vil være knyttet til kostnadsmessige forhold, og mener det må presiseres at kostnader forbundet med leveringsplikt, inkluderer kostnader forbundet med opprettholdelse av tilgangen, herunder drift, vedlikehold og feilrettinger. Dette er kostnader som i praksis har vist seg å kunne bli betydelige. Telenor mener grensen for hva som anses urimelig vil kunne variere avhengig av forhold på tilbyders side. Telenor mener det er grunn til å understreke at vurderingen ikke må begrenses til utelukkende å være en direkte sammenligning av nettokostnad for tilknytning og tilbyders omsetning. I så fall mener Telenor regelverket vil miste all praktisk betydning for større selskaper, som for eksempel Telenor.

Telenor mener også ekomloven må ta høyde for at forholdene rundt opprettholdelse av bredbåndstilgang kan endre seg over tid. For eksempel i tilfeller der selve tilknytningen av en kunde er rimelig på tilknytningstidspunktet, og tilknytningen heller ikke påfører tilbyder en «urimelig byrde», men hvor opprettholdelsen av tilgangen etter hvert blir uforholdsmessig kostnadskrevende. Telenor påpeker at det for eksempel kan bli aktuelt med feilrettinger som blir langt dyrere og mer komplisert enn man kunne forutse på tilknytningstidspunktet. I slike tilfeller mener Telenor det må være adgang til å anmode om at myndighetene foretar en fornyet vurdering både av spørsmålet om bredbåndstilgang er rimelig, og også om tilbyder påføres en urimelig byrde.

Telenor støtter forslaget om å videreføre ordningen med at tilbyder alltid har leveringsplikt, dersom sluttbruker selv dekker de kostnader som overstiger det fastsatte kostnadstaket. Telenor foreslår at sluttbruker i slike tilfeller selv må betale alle kostnader forbundet med tilgangen, herunder kostnader forbundet med drift, vedlikehold og feilrettinger, med fratrekk for kostnadstaket. Telenor mener likevel det må være adgang til å gjøre unntak fra leveringsplikten også i slike tilfeller når det for eksempel er fare for liv og helse for montørene, eller andre tungtveiende hensyn gjør seg gjeldende.

Telenor viser til at selskapet i dag har en avtale med staten «om levering av tilgang til offentlig telefontjeneste og digitalt elektronisk kommunikasjonsnett». Telenor mottar ingen kompensasjon for oppfyllelsen av leveringsplikten. Dersom leveringsplikt på bredbånd innføres i Norge, og det kommer på plass ordninger for finansiering og utpeking av leveringspliktige tilbydere, mener Telenor at det er naturlig at avtalen for telefontjenesten mellom staten og Telenor opphører. Dette bør også, ifølge Telenor, fremgå klart av forarbeidene til lovteksten.

Eidsiva Bredbånd AS (Eidsiva) mener forslaget om å videreføre kravet om at normalt leveringsområde forutsetter helårlig næringsvirksomhet og fast helårlig bosetning er en lite hensiktsmessig avgrensning, og er ubegrunnet diskriminerende overfor sesongbasert næringsvirksomhet. Virksomheter med fast tilhold, men basert på aktiviteter knyttet til årstider, vil da falle utenom «normale leveringsområder». Eidsiva kan ikke se at ekomdirektivet artikkel 84 nr. 5, jf. nr. 1, begrenser adgangen til å la sesongbasert virksomhet omfattes. I mange områder i Distrikts-Norge er nettopp sesongbasert virksomhet, for eksempel turistrelaterte næringer, en viktig del av næringsstrukturen. Det påpekes at det er nettopp i slike områder leveringsplikten vil ha reell betydning. Eidsiva mener videre det er utilstrekkelig belyst hvordan avgrensningen av leveringsplikten er tenkt gjennomført, og at det er nødvendig å gi aktørene som får leveringsplikt forutsigbarhet med hensyn til omfang og investeringer.

NextGenTel viser til at hensynet til likebehandling og forutsigbarhet tilsier at «rimelighetsvurderingen» bør operasjonaliseres ved at det i forskrift fastsettes et «tak» for hva som vil være en rimelig anmodning.

Nasjonalt breibandsråd (NBR) er uenig i forslaget om unntak «[…] i områder der det er rasjonelt ut fra geografiske, tekniske eller økonomiske hensyn». Slike begrensninger i leveringsplikten kan ramme de som har det aller dårligste tilbudet, og dette kan bidra til å segmentere det allerede eksisterende digitale klasseskillet mellom periferi og sentrale strøk.

Kommunesektorens organisasjon (KS) forstår at det i unntakstilfeller kan være behov for å begrense leveringsplikten ut fra kostnadsmessige vurderinger, men mener det er viktig at leveringsplikten ikke blir praktisert på en måte som hindrer eller begrenser tilgangen til og bruken av offentlige digitale tjenester. Det vil være uheldig dersom en kommune ikke kan tilby velferdsteknologitjenester til de mest spredtbygde boligene i kommunen. KS mener at spørsmålet om hva som er en rimelig anmodning ikke bare må vurderes i lys av kostnadsmessige forhold, men også må hensynta positive nytteeffekter ved at offentlige digitale innbyggertjenester kan tilbys til og benyttes av alle innbyggere i en kommune, uavhengig av hvor de bor. Gevinstene av digitaliseringsarbeidet i kommunal sektor vil bli mye større dersom analoge tjenester og verdikjeder kan avvikles og erstattes av digitale tjenester i sin helhet, enn om analoge tjenester og verdikjeder må opprettholdes for et fåtall husstander. KS mener derfor at vurderinger av eventuelle unntak for leveringsplikten ikke må baseres på kostnadsmessige forhold alene, men vurderes ut fra en helhetlig kost-nyttetilnærming.

Politiets sikkerhetstjeneste påpeker at det bør inngå en vurdering av om aktuelle tilbydere kan skade norske sikkerhetsinteresser ved valg av leveringspliktige tilbydere. Utenlandske aktører med tilgang til norsk ekominfrastruktur kan utgjøre stor skade for stat og samfunn.

Forbrukerrådet mener det bør utredes om husholdningene bør kompenseres ved nedetid av tjenesten, og at det bør vurderes om flere kriterier enn hastighet bør inngå i leveringsplikten. Forbrukerrådet påpeker videre at konsekvensen av mislighold fra sluttbrukers side nå som bredbånd blir en rettighet ikke er belyst. Når dette lovfestes, mener Forbrukerrådet at det bør fastsettes en høy terskel for stenging av bredbåndsavtaler ved slikt mislighold.

Flere av høringsinstansene har synspunkter når det gjelder datakvoter, herunder Trøndelag kommune, Huseiernes Landsforbund, Alta Kraftlag, Abelia og Arbeidsgruppen «Fiberbredbånd uti Neste», som mener leveringsplikt for bredbånd bør stille krav til tilstrekkelig store datakvoter eller at begrensninger i databruk ikke skal tillates.

12.4.2 Teknologinøytralitet

Departementet har i høringen mottatt en rekke høringsinnspill med synspunkter av miljø- og helsemessig karakter knyttet til valg av teknologi for eventuell leveringsplikt og helsemessige konsekvenser som følge av kobbersaneringen. Blant disse høringsinnspillene er det tre foreninger som har inngitt høringssvar:

• Norges miljøvernforbund

• Foreningen for el-overfølsomme

• Foreningen for EMF-reform

Norges Miljøvernforbund (NMF) støtter forslaget om leveringsplikt for bredbånd, men mener det må være leveringsplikt for kablet bredbånd og at kobbersaneringen må stoppes inntil kablet bredbåndstelefoni er på plass for alle brukere som ønsker det. NMF mener at trådløs kommunikasjon er å anse som en miljøgift. Det anføres at den menneskeskapte eksponeringen for stråling i dag har 1 milliard milliarder ganger høyere strålingstetthet enn naturlig bakgrunnsstråling, i frekvensområdet rundt 1 GHz. Eksponeringen må senkes, ikke økes. NMF mener stråling fra trådløse nett kan skade alt biologisk liv. NMF viser til at et spekter av skadevirkninger er funnet på planter, rotter, insekter, fugler og menneskelige sædceller, i et stort antall studier. NMF mener at studiene det vises til er å anse som anerkjent forskning i dag, og må tas på alvor. Videre mener NMF at der hvor fasttelefonen blir erstattet med trådløs mobilkommunikasjon, kan det få utilsiktede helse- og miljømessige konsekvenser. Kablet bredbåndstelefoni er et alternativ som er miljømessig forsvarlig.

NMF opplyser at Europeiske Miljømedisineres Forening har uttalt at el-sensitivitet må behandles som en fysisk sykdom, og at den beste behandling er å unngå eksponering for elektromagnetiske felt. NMF mener at det er

«belegg for å inkludere elsensitive i «funksjonshemmede og brukere med spesielle behov», som omtalt i USO-direktivet (Europarlaments- og rådsdirektiv 2002/22/EF av 7. mars 2002). Direktivet slår fast at bl.a. taletelefoni, katalogtjenester, telefonautomater, nødtjenester, og tjenester for funksjonshemmede og brukere med særskilte behov skal være såkalte universelle tjenester (USO-tjenester) som alle brukere skal ha tilgang til. Med «brukere» forstås alle EU-borgere, men også alle norske borgere siden direktivet er del av norsk lov. Dersom elsensitive fratas muligheten til å ha fasttelefoni, er det antakelig et brudd på dette regelverket.»

Foreningen for el-overfølsomme (FELO) mener at leveringsplikt for bredbånd ikke kan bygge på prinsippet om teknologinøytralitet, fordi teknologiene ikke er likeverdige når det gjelder hensyn til folkehelse og miljøet. FELO mener helserisikoen ved trådløs telefoni gjelder hele befolkningen, og viser til at WHOs kreftforskningsinstitutt klassifiserte mobilstråling som mulig kreftfremkallende i 2011. FELO hevder at et stort forskningsmateriale det siste tiåret dokumenterer økt risiko for kreft, søvnproblemer, redusert immunforsvar og fertilitet, og skader på det nevrologiske systemet. FELO mener politikken derfor må bygge på føre-var-prinsippet og kablet telefoni. Det bes om at myndighetene sikrer at kobbernettet holdes ved like i områder der kablet bredbånd ennå ikke er tilgjengelig.

FELO anfører at el-overfølsomme har en funksjonsnedsettelse, og påpeker at likestillings- og diskrimineringsloven skal sikre lik mulighet for deltagelse i samfunnet, uavhengig av funksjonsnivå. Den skal bidra til å bygge ned samfunnets funksjonshemmende barrierer, og hindre at nye skapes. FELO mener el-overfølsomhet er en vesentlig, miljørelatert funksjonshindring, og at trådløs telefoni vil være diskriminerende og sosialt ekskluderende. Mennesker med funksjonsnedsettelser har rett til særskilte telefontjenester, og FELO mener telefoni i seg selv er en særskilt tjeneste for el-overfølsomme. Hvis kobbernettet skal erstattes, mener FELO dette må skje med kablet bredbånd.

Foreningen for EMF-reform viser til at norsk bredbåndspolitikk i lang tid har lagt vekt på teknologinøytralitet, som innebærer at utbyggere, og ikke myndighetene, bestemmer hvilke teknologier som skal brukes i utbygging av bredbåndstjenester. Teknologinøytralitet har vært en fornuftig politikk utfra den forutsetning som til nå har ligget til grunn, nemlig at de ulike teknologiene er nøytrale eller likeverdige med hensyn til helse- og miljømessige virkninger. Denne forutsetningen er ifølge Foreningen for EMF-reform ikke vitenskapelig holdbar, og fører til utforming og omfang av trådløs teknologi som gir skadevirkninger på helse- og miljø. Foreningen for EMF-reform mener slik teknologiinnføring rammes av loven, og av generelle krav til samfunnsansvar. I den grad det skulle være tvil, rammes det av føre-var-prinsippet.

Foreningen for EMF-reform mener norske myndigheter må forlate teknologinøytralitet som prinsipp, og basere teknologivalg og utbyggingsstrategi på grundige vurderinger av teknologienes helse- og miljømessige skadepotensiale. Det anføres at å

«[…] unnlate en nøyere utredning av miljøkonsekvensene når man er kjent med at disse innvendingene framsettes av miljøer man må anta kan være kompetente, er i strid med kravet om miljøutredninger, i strid med føre-var-prinsippet, og i strid med etablerte normer for samfunnsansvar. Det kan – og bør – rammes av lovverket som miljøkriminalitet og som en forbrytelse mot elementære menneskerettigheter. Inntil slike vurderinger er foretatt, må norske myndigheter derfor stille de planlagte lovendringer om leveringsplikt på bredbånd på vent, og foreta nye kostnadsvurderinger der det inngår analyser av miljøkonsekvensene, og der valg av teknologi styres utfra disse.»

Et antall privatpersoner har sendt høringssvar som gjelder miljømessige og helsemessige konsekvenser av teknologinøytralitet og kobbersanering. Flere av disse har tatt utgangspunkt i teksten til EMF-reform, eller budskapene i høringsinnspillene til NMF og FELO. Synspunktene som er fremmet er derfor i stor grad sammenfallende. Hovedbudskapet er at kobbersaneringen må stanses inntil kablet bredbåndstelefoni er på plass for alle brukere som ønsker det. Argumentene som fremføres for dette synet omfatter blant annet at el-overfølsomhet faller under kategorien funksjonshemming, og at de el-overfølsomme derfor skal dekkes av samme hjemmel som funksjonshemmede og brukere med spesielle behov etter ekomregelverket. Enkelte privatpersoner har også trukket frem statens plikter etter Grunnlovens 112.

Videre anføres det at føre-var-prinsippet bør benyttes, og at det foreligger forskning som tilsier at de foreslåtte lovendringene om leveringsplikt for bredbånd bør settes på vent inntil helse- og miljøkonsekvensene er analysert nærmere. Enkelte av privatpersonene mener unnlatelse av å utrede dette kan og bør omfattes av lovverket for miljøkriminalitet, og anses som forbrytelse mot menneskerettighetene. Det er også enkelte privatpersoner som kritiserer dagens grenseverdier fastsatt av ICNIRP, og som anfører at disse er utdaterte sammenlignet med nyere forskning, som de mener gir et nyansert bilde på ulike skadevirkninger mikrobølgestråling kan ha ved langt lavere stråleverdier. Disse høringsinstansene mener teknologinøytralitet som prinsipp bør forlates, og at teknologivalg og utbyggingsstrategi må baseres på vurderinger av teknologienes helse- og miljømessige skadepotensiale.

KS viser til Telenors beslutning om å legge ned kobbernettet innen 2023, og at det innenfor dette tidsperspektivet ikke anses realistisk å etablere 100 prosent fiberdekning i Norge. KS mener derfor at leveringsplikten for bredbånd som ble foreslått innført i løpet av 2020, i realiteten dreier seg om å sikre at alle landets husstander, bedrifter og offentlige arbeidsplasser sikres tilgang til innendørs mobil bredbåndsdekning. KS mener derfor at leveringsplikten bør innrettes og omtales som en rettighet til innendørs mobil bredbåndsdekning med tilstrekkelig kapasitet og robusthet, og til en fast og forutsigbar kostnad. KS mener den foreslåtte leveringsplikten bør innrettes slik at alle husstander, bedrifter og offentlige arbeidsplasser kan få god nok innendørs mobil bredbåndsdekning så raskt som mulig.

Telenor mener leveringsplikten må være teknologinøytral, og kunne oppfylles med fiber, mobilnettet og satellitt i de tilfeller der kostnadene ved bakkebasert infrastruktur blir altfor høye. Etablering av fiberkabler eller mobilmaster for enkeltkunder er særdeles kostnadskrevende når avstandene blir store, og da må etablert infrastruktur som satellitt kunne benyttes. Telenor viser til ekomdirektivets fortale punkt 214, og at det i utgangspunktet ikke skal legges begrensninger ved valg av teknologi for den leveringspliktige tjenesten. Samtidig er det grunn til å tro at de tekniske egenskapene ved de ulike teknologiene over tid vil forbedres. Høringsnotatet viser til at aktuell teknologi for utbygging antas primært å være radiobasert eller mobilt bredbånd. Telenor viser til den teknologiske og kommersielle utviklingen som har funnet sted innen satellittkommunikasjon de senere årene. I enkelte tilfeller vil bruk av satellitt være den best egnede løsningen for oppfyllelse av leveringsplikten, og Telenor mener dette også bør fremgå av forarbeidene til lovteksten.

Lyse frykter at en leveringsplikt for bredbånd med lave hastigheter som er tilrettelagt for mobile løsninger vil gjøre det vanskeligere å finne gode utbyggings- og finansieringsmodeller for et langsiktig mål om «fiber til alle». Dette fordi det kan flytte fokus fra fiberutbygging til tilgjengeliggjøring av «gode nok» mobilløsninger. Lyse oppfordrer til å innta en mer nøytral tilnærming til teknologi i tråd med fortalen til ekomdirektivet punkt 214.

SpaceX mener at det er viktig med en teknologinøytral tilnærming. Myndigheten bør ha fleksibilitet til å velge alternative teknologiske løsninger beroende på hva som vil være best egnet til å oppfylle målsetning om å sikre et grunnleggende tilbud av bredbånds- og telefonitjenester til alle.

12.4.3 Leveringspliktig tilbyders kostnader ved leveringsplikten

De fleste av høringsinstansene som har kommentarer til finansieringen av leveringsplikten mener at det bør velges en statlig og ikke tilbyderfinansiert ordning. Dette gjelder blant annet Finnmark fylkeskommune, Levanger kommune, Telenor, Telia, NextGenTel, Eidsiva Bredbånd AS (Eidsiva), Lyse, KS Bedrift, Nasjonalt breibandsråd (NBR), Hemnes kommune, Hattfjelldal kommune, Villmarksnett, IKT-Norge og Abelia.

Videre mener flertallet av disse at det må bevilges friske midler til finansieringen, og at det ikke må gå på bekostning av bredbåndsstøtteordningen. Dette gjelder blant annet Nordland fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune, Forbrukerrådet, Telia, Eidsiva, NBR, Huseiernes landsforbund, Fjellnettverket, IKT-Norge og Abelia. I høringsinnspillene knyttet til dette påpekes det blant annet at bredbåndsstøtteordningen er ment å støtte utbygging av høyhastighets-bredbånd til områder som ikke er kommersielt utbyggbare, og ikke er ment å gi bare en «minimumsløsning». Videre viser enkelte av høringsinstansene til at staten kan pålegge leveringsplikt som «siste utvei», men at dette forutsetter at det er konstatert at tilstrekkelig bredbåndstilgang ikke kan sikres på normale kommersielle vilkår eller gjennom andre politiske virkemidler. Dette tilsier blant annet at bredbåndsstøttemidlene ikke reduseres til fordel for leveringsplikt.

Nordland fylkeskommune anbefaler en kombinasjon av offentlige midler og deling av kostnadene mellom tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. Både Nordland og Trøndelag fylkeskommuner mener at dagens ordning om at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet kan pålegge tilbydere å bidra til å finansiere leveringspliktige tjenester bør videreføres.

Telenor mener fra et samfunnsøkonomisk perspektiv at man bør velge en skattlegging som minimerer dødvektstapet. Generelt er det grunn til å anta at finansiering ved direkte skatt er adskillig mer effektivt enn en industriskatt, særlig i land som Norge, som har et effektivt generelt skattesystem. En bransjefinansiert ordning vil i praksis bli tungrodd og ineffektiv. Kravene til at fordelingen av byrden mellom aktørene skal være objektiv og ikke-diskriminerende og være i overenstemmelse med proporsjonalitetsprinsippet, underbygger at en slik ordning ikke er å foretrekke. Alternativet som kalles en kombinasjon vil nødvendigvis ha med seg tilsvarende ineffektivitet, siden enhver slik bransjefinansiering vil utløse behovet for administrasjon av ordningen. Sist, men ikke minst avtar attraktiviteten til bruk av en slik bransjeskatt med økt grad av konkurranse og antatt lavere lønnsomhetsnivå som følge av konkurranse. I et marked som er avhengig av rammebetingelser som gir gode investeringsincitamenter, bør lovgiver være varsom med å innføre skattlegging som åpenbart gjør det mindre lønnsomt å satse i sektoren.

Telenor påpeker at for det tilfelle at det ikke gis tilbud fra aktørene og utpeking av leveringspliktig tilbyder skjer gjennom et administrativt pålegg, kan den offentliggjorte maksimumssubsidien utgjøre et naturlig utgangspunkt. Tilbyder som får pålegget om leveringsplikt på minimumstilbudet av bredbånd kan imidlertid oppleve at kompensasjonsbeløpet ikke dekker kostnaden ved leveringsplikten. I et konkurransemarked vil dette kunne innebære en kostnadsulempe og dermed en urimelig byrde, og i slike tilfeller bør tilbyder kunne søke om å få nettokostnaden refundert.

Telia mener forslaget som er sendt på høring fremstår som utilstrekkelig utredet når det kommer til finansiering og kostnadsdekning, og at det er høyst uklart hva tilbyderne kan forvente seg i praksis. Telia mener at prinsippene for finansieringen av leveringsplikten må avklares før man kan konkludere på spørsmål om leveringspliktig hastighet, leveranseområde og prosedyrene for utpeking av leveransepliktig tilbyder. Videre må utbyggingen gjøres bedriftsøkonomisk lønnsom for tilbyderne. Det kan ikke legges på tilbyderne, verken direkte eller indirekte via innbetalinger til et fond, å bekoste realiseringen av et politisk mål om økt bredbåndsdekning i Norge. Ekomdirektivet pålegger den enkelte medlemsstat å sørge for at alle forbrukere skal ha rimelig tilgang til bredbånd med tilstrekkelig hastighet, og skisserer pålegg om leveringsplikt som et mulig virkemiddel dersom tilstrekkelig bredbåndstilgang ikke kan sikres gjennom kommersielle vilkår eller andre politiske virkemidler. Dette tilsier etter Telia sitt syn at bruken av tilskuddsmidlene gjennom bredbåndsstøtteordningen ikke kan reduseres under henvisning til leveringsplikten. En ordning med et finansieringsfond, som det både skal innbetales til og utdeles fra, synes å legge opp til en meradministrasjon i anledning bredbåndsutbyggingen som man bør styre klar av. Tilgjengelige offentlige midler bør brukes på utbygging og ikke på administrasjon.

Telia mener et finansieringsfond med innskudd fra tilbyderne kan være med på å forrykke konkurranseforholdene i markedet. Områder vurderes som kommersielt ulønnsomme dersom forventet inntekt fra bruk ikke dekker utbyggingskostnadene. Bruksinntektene fra enkeltkunder i ferdig utbygde område kan imidlertid ha samme verdi i tilbyderens regnskaper, uavhengig av om inntektene stammer fra et kommersielt utbygd eller pålagt utbygd område. Antakelig vil inntekter fra et pålagt utbygd område også kunne vurderes som mer verdifulle, siden kunder i områder med kun én tilbyder må forventes å være langt mer lojale enn kunder i områder med flere tilbydere. I lys av ovennevnte vil det ifølge Telia kunne være konkurransemessig uheldig om én tilbyder utpekes og mottar de etterfølgende bruksinntektene, mens det påhviler de øvrige tilbyderne å bidra til å bekoste den utpekte tilbyderens infrastruktur gjennom innbetalinger til et fond. Det vil særlig kunne være egnet til å frembringe uheldige virkninger dersom Telenor skulle bli utpekt som den foretrukne tilbyderen i et slikt scenario, og derigjennom settes i stand til å øke sin markedsstilling og konkurransekraft i utkant-Norge på de øvrige tilbydernes regning.

Ice viser til at selskapet er godt i gang med utbygging av et tredje landsdekkende mobilnett i Norge. Ice støtter derfor ikke forslaget der selskapet blir pålagt å betale inn i fond som utvider Telenor eller Telias nettverk ytterligere.

NextGenTel viser til at spørsmål om fondsfinansiering har vært vurdert tidligere jf. St.meld. nr. 24 (1998–99), og at de samme motforestillingene trolig gjør seg gjeldende i dag: manglende forholdsmessighet mellom økonomiske og administrative konsekvenser knyttet til opprettelsen av en fondsordning og det beløpet som skulle kreves inn til å dekke leveringspliktig tilbyders nettokostnader forbundet med leveringsplikten.

SpaceX påpeker at det vil være særlig kostbart å tilby bredbåndstjenester ved bruk av bakkebasert teknologi i utkantstrøk. Uansett om nettokostnadene ved et slikt tilbud betales av staten eller fordeles på tilbyderne, vil kostnadene til slutt måtte bæres av brukerne selv. For å unngå å pålegge forbrukere unødvendige utgifter er det viktig at løsningen som velges i hvert enkelt tilfelle er den mest kostnadseffektive løsningen som oppfyller målene. Den teknologiske utvikling går raskt, og løsninger som satellittbasert kommunikasjon kan vise seg å være et mer kostnadseffektivt bredbåndstjenestetilbud enn det som kan etableres av de valgte leveringspliktige tilbyderne. Lovverket bør inneholde tilstrekkelig fleksibilitet til å velge en kostnadseffektiv løsning. SpaceX mener en måte å oppnå dette på kan være å etablere et nytt offentlig leveringspliktsfond, eller ved å bruke eksisterende regionale bredbåndsfond. Slike midler bør da være tilgjengelige for enhver tilbyder, ikke bare tilbydere med leveringsplikt. Sluttbrukeren bør ha frihet til å velge en annen tilbyder enn tilbyder med leveringsplikt. I motsatt fall er det en risiko for at reguleringen utilsiktet skader konkurransen, og dermed begrenser forbrukernes alternativer og øker kostnadene.

SpaceX henviser videre til forslaget i høringsnotatet om at det kan gjøres unntak fra leveringsplikten i tilfeller hvor anmodningen om tilgang til telefoni- og bredbåndstjeneste ikke kan anses rimelig, og at dette blant annet knyttes opp mot vurderinger av om kostnadene blir svært høye sammenlignet med det som må anses som kostnadene i en normalsituasjon (utbygging på kommersielle vilkår). SpaceX påpeker at i de aller mest spredt befolkede områdene vil kostnader forbundet med utbygging av bredbåndsnett være for høye til at slik utbygging kan forsvares. Slike beskrankninger vil derimot ikke gjelde for satelittsystemer hvor kostnadene for det meste er knyttet til selve satellittene og ikke til etablering av tilknytningsnett. SpaceX mener departementet bør sikre regulatorisk fleksibilitet til å kunne finansiere et tilbud til forbrukere og bedrifter med andre teknologiske løsninger der dette er tilgjengelig fra andre tilbydere enn leveringspliktig tilbyder. SpaceX anbefaler at midler til dekning av de leveringspliktige tjenestene gjøres tilgjengelig for å finansiere et tilbud til forbrukere i de mest spredt befolkede områdene slik at disse får brukerterminalutstyr eller hjemmemodemer for å få tilgang til bredbåndssatellittnettverk eller andre teknologier, som et alternativ til å finansiere dyrere løsninger basert på bakkenettverk.

Fiberforeningen påpeker at der det ikke er dekning og må bygges eller graves, er det ofte ikke økonomisk bærekraftig å bygge eller levere bredbånd. Fiberforeningen påpeker at regionale bredbåndsselskaper kan bli «tvunget» til å bygge ut til en region eller adresse som vil påføre selskapet et tap eller underskudd, og at dette innebærer at det vil være behov for statlig støtte for å realisere bredbåndstilbudet.

Samfunnsbedriftene er opptatt av at implementeringen av leveringsplikt for bredbånd skjer på en måte som bidrar til å sikre en robust og stabil ekominfrastruktur i distriktene, og med en finansiering som sikrer tilbyderne full kostnadsdekning. Samfunnsbedriftene kan ikke se begrunnelsen for at tilbyderne og bransjen skal finansiere en lovpålagt videre utbygging av bredbånd. Finansieringen må dekkes gjennom statlige midler og eventuelle finansieringsløsninger for sluttbrukers andel. Tilbyders rolle i denne sammenheng må begrenses til levering av tjenester som det betales for i sin helhet. Samfunnsbedriftene påpeker at det er uklart hvordan finansieringen av leveringspliktige tjenester er tenkt, og spesielt hva som ligger i forslaget om å pålegge tilbydere å finansiere leveringspliktige tjenester.

Nasjonalt breibandsråd (NBR) anbefaler en kombinasjon av offentlige midler og deling av kostnadene mellom tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester. NBR mener dagens ordning hvor Nasjonal kommunikasjonsmyndighet kan pålegge tilbydere å bidra til å finansiere leveringspliktige tjenester, bør videreføres.

IKT-Norge påpeker at det er et statlig ønske at folk skal kunne fortsette å bo og arbeide i hele landet. Det er da et statlig ansvar å sikre tilgang på grunnleggende infrastruktur som gjør dette mulig i de få områdene som ikke ellers får tilstrekkelig bredbånd. IKT-Norge mener leveringsplikt må finansieres med statlige midler. Bransjen bidrar allerede betydelig til statens proveny gjennom verdiskaping på tjenestene de tilbyr og skatteinntekter knyttet til dette. I tillegg betaler ekombransjen høye beløp for tillatelsene til å bruke frekvenser til radiobaserte ekomtjenester. Utover dette er det stor investeringsvilje i bransjen, og det bygges ut ekominfrastruktur på markedsmessige vilkår i høyt tempo. IKT-Norge mener ytterligere finansieringsforpliktelser vil gå ut over muligheten til å investere i økt dekning, kapasitet og robusthet i de kommersielt drivbare områdene.

IKT-Norge mener forslaget fremstår utilstrekkelig utredet når det gjelder kostnader og finansieringsmodeller for leveringsplikt. Leveringsplikt for bredbånd må ikke gå på bekostning av markedsdrevet utbygging, og gode lokale initiativer basert på bredbåndsstøtteordningen. Statlig finansiering må på plass før leveringspliktens innhold kan fastsettes nærmere.

Når det gjelder de skisserte finansieringsmodellene for leveringsplikt, mener IKT-Norge det er problematisk at både kostnader og finansiering er lite utredet. Sammenholdt med forslaget om at eventuell dekning av nettokostnader skal fastsettes etter en skjønnsmessig vurdering av om leveringsplikt er en urimelig byrde, gir forslaget stor uforutsigbarhet.

IKT-Norge foreslår at nødvendige statlige investeringer i ekominfrastrukturen, herunder utbygging av tilstrekkelig bredbånd der det ikke lar seg gjøre på markedsmessige vilkår, ses i sammenheng med inntektene fra frekvensauksjoner. Auksjonen i 2019 av frekvenser i 700 MHz-båndet ga alene en pris på 735 millioner kroner.

Abelia mener det offentlige må dekke merkostnadene ved leveringsplikt til private aktører om utbygging og levering av ulønnsomme tjenester. Næringen investerer selv i infrastruktur gjennom en omfattende markedsdrevet utbygging, og en ordning med kostnadsfordeling gjennom fond eller tilsvarende vil være problematisk da dette påfører næringslivet kostnader for å dekke det offentliges forpliktelser. En fondsordning vil også kunne skape konkurransevridende effekter som følge av for eksempel skjevhet i fordelingsnøkkel. Faktorer som markedsandeler regionalt og nasjonalt, hvor midlene brukes og hvem som blir utpekt som pliktleverandører, vil påvirke markedsutviklingen. I tillegg vil det påløpe større administrasjonskostnader både for bedriftene og det offentlige. Abelia mener dagens ordning med bredbåndsstøtte er et godt tiltak for å sikre utbyggingstakt, og ordningen vil trolig være mer effektiv enn bruk av pålegg der den kan brukes.

Når det gjelder egenandel for sluttbruker, mener Finnmark fylkeskommune, Trøndelag fylkeskommune og Nasjonalt breibandsråd (NBR) at dersom det innføres en slik ordning må denne settes lik kostnaden for en «normal» tilknytning til nettet.

Nordland fylkeskommune og NBR mener det bør settes en øvre grense for hvor mye den enkelte husstand skal betale for å få tilknytning til bredbånd, slik det er i Sverige. NBR mener det ikke er rettferdig dersom husstander som i dag har dårlig tilgang til internett, skal måtte betale mer for tilgangen enn de som allerede for eksempel er tilknyttet fiber.

Forbrukerrådet og Huseiernes Landsforbund mener terskelen for dekning av etableringskostnader bør settes lavt i tråd med ekomdirektivets krav om rimelig tilgang på bredbånd.

Telenor mener at det vil være viktig å avklare på forhånd hva som bør være akseptabelt som maksimal standard tilknytningsavgift for sluttbruker før man kan få støtte, og hvor mye myndigheten maksimalt vil gi i anleggsbidrag til leveringspliktig tilbyder, slik at regimet for leveringsplikt er forutsigbart både for sluttbrukerne og aktørene.

Abelia mener at det er rimelig at leverandørene også i en pliktordning gis anledning til å kreve anleggsbidrag fra sluttbruker tilsvarende normale kostnader for dette i markedet.

Fjellnettverket mener det er avgjørende at sluttbruker får et tilbud til en overkommelig pris, og at det bør være et prinsipp at kostnadene og tilbudet bør være så likt som mulig uavhengig av hvor i landet man bor.

Videre har en privatperson i sitt høringsinnspill gitt uttrykk for at forbrukere ikke må belastes økonomisk for installasjon av nye kommunikasjonsløsninger som er «påtvunget», og at bredbåndstilgangen må dekkes av statlige midler uavhengig av hvor i landet man bor. Det er også fremkommet synspunkt om at sluttbruker ikke bør betale egenandel for leveringspliktig bredbåndstjeneste.

12.4.4 Leveringsplikt som foreslås opphevet

En privatperson har i høringen gitt uttrykk for at forslaget er et steg i feil retning for personvern og mulighet for anonymitet. Privatpersonen påpeker at uten offentlige telefonbokser, eller anonyme SIM-kort, er det nå ingen mulighet for å levere anonyme tips eller leve uten å bli sporet.

For øvrig er det ikke innkommet høringsuttalelser til denne delen av departementets forslag.

12.5 Departementets vurdering

12.5.1 Leveringsplikt for bredbånd

Departementet mener det er viktig at alle som ønsker det kan få tilgang til bredbånd der de bor eller arbeider. De aller fleste høringsinnspillene støtter i utgangspunktet forslaget. Hjemmelen til å pålegge leveringsplikt er ment som en «siste utvei» for å kunne sikre et tilbud av grunnleggende tjenester til forbrukere og næringsdrivende som mangler et tilbud. Dette vil være aktuelt i områder hvor tilbyderne ikke tilbyr bredbånd- eller telefontjenester på kommersiell basis, og andre mindre inngripende virkemidler ikke anses tilstrekkelig (for eksempel bredbåndsstøtteordningen eller eventuelle andre virkemidler som skal sikre innbyggere og virksomheter internettilgang). Bestemmelsen vil legge til rette for at alle husstander og mikro-, små og mellomstore foretak over hele landet får et tilbud om funksjonell internettilgang. Departementet opprettholder på bakgrunn av dette forslaget til § 5-1 om at myndigheten kan inngå avtale med eller ved pålegg utpeke en eller flere tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester som leveringspliktige tilbydere, for å sikre tilbud om leveringspliktig bredbånds- og telefonitjeneste.

Departementet hadde i høringen foreslått at tilbyder med leveringsplikt skal tilby offentlig telefontjeneste og tilgang til bredbåndstjeneste til enhver forbruker og til små og mellomstore foretak (samt mikroforetak), der denne har sin faste «helårlig bosetting eller helårlige næringsvirksomhet». Dette tilsvarer langt på vei målgruppen for gjeldende bestemmelse om leveringspliktig telefontjeneste. Enkelte høringsinstanser har imidlertid argumentert for at leveringsplikten også bør utvides til å omfatte sesongbasert næringsliv og fritidsboliger/hytter.

Ekomdirektivet artikkel 84 fastsetter at alle forbrukere, og eventuelt små og mellomstore foretak (samt mikroforetak), har krav på tilgang til tilstrekkelig bredbånds- og telefonitjeneste på et «fast sted». Etter departementets syn åpner ordlyden i utgangspunktet for at leveringsplikten nasjonalt kan utvides til også å omfatte sesongbasert næringsliv og fritidsboliger.

Departementet har fått utredet kostnadsanslag og potensielt offentlig støttebehov ved leveringsplikt for aktuelle målgrupper.2 I tabellen over er anslag på offentlig støttebehov gjengitt.

Sesongbasert næringsliv er en viktig del av næringsstrukturen lokalt flere steder i landet, som for eksempel sesongbaserte turistnæringer. Særlig er dette viktig i distriktene, og departementet er derfor enig i at dette taler for at denne gruppen bør inkluderes i det leveringspliktige tilbudet. De estimerte tilleggskostnadene for å dekke sesongbasert næringsvirksomhet er som det fremgår av tabellen relativt beskjedne. Departementet foreslår i lys av dette at både fast helårlig og sesongbasert næringsvirksomhet skal omfattes av leveringspliktig bredbånd og telefontjeneste, i tillegg til forbrukere og helårlig næringsvirksomhet.

Når det gjelder fritidsboliger/hytter, er det estimert relativt store tilleggskostnader med å gi denne gruppen et funksjonelt bredbånds- og telefonitilbud. Selv om god internettilgang kan være nyttig for mange hytteeiere, er likevel hovedformålet med leveringsplikten at forbrukere og næringsdrivende gis mulighet til sosial og økonomisk deltakelse i samfunnet. Departementet mener dette først og fremst oppnås ved å sikre et tilbud av tilstrekkelig bredbånds- og telefonitjeneste i hjemmet og til næringsbygg. Departementet er på bakgrunn av dette kommet til at leveringsplikten ikke bør utvides til å omfatte bredbånd til fritidsboliger/hytter.

Departementet hadde opprinnelig foreslått at det skulle fremgå av ekomforskriften at leveringsplikten gjelder til fast helårlig bosetting eller helårlig næringsvirksomhet. Det foreslås at dette løftes til loven, og at det presiseres at også sesongbasert næringsliv er omfattet. Se forslag til § 5-1 andre ledd.

Det er ikke innkommet innvendinger til at handlingsrommet i direktivet benyttes til å utvide målgruppen for leveringsplikten til «mikro-, små og mellomstore foretak» – i tillegg til forbrukere. Departementet foreslår derfor at det synliggjøres i loven at leveringsplikten omfatter denne gruppen. Se forslag til § 5-1 første ledd.

Når det gjelder ekomdirektivets krav til å sikre et tilbud av bredbånds- og talekommunikasjonstjenester til en overkommelig pris, er det etter departementets syn tilstrekkelige hjelpe- og stønadsordninger i Norge etter folketrygdloven og sosialtjenesteloven til å ivareta dette. Departementet har derfor ikke foreslått særskilt regulering av dette i ekomloven.

Departementet har merket seg høringsinnspillene til forslaget om at myndigheten kan gjøre unntak fra tilbyders leveringsplikt, dersom anmodningen fra sluttbruker om leveringspliktig tjeneste ikke kan anses som «rimelig». Flere av høringsinstansene mener leveringsplikten skal gjelde for alle uansett bosted, fordi tilgangen til internett er helt sentralt for å kunne delta i samfunnet og kunne nyttiggjøre seg av offentlige digitale tjenester, mens andre høringsinstanser støtter at det kan gjøres unntak fra leveringsplikten dersom anmodningen om tilgang ikke er rimelig.

Departementet er på bakgrunn av høringsinnspillene kommet til at lovforslaget i større grad bør reflektere at hovedregelen er at det skal sikres et bredbåndstilbud til alle, og at det kun åpnes for unntak i særlige tilfeller. Det foreslås derfor at det angis i lovteksten at myndigheten kan gjøre unntak fra leveringsplikten i «særlige tilfeller», fremfor en vurdering av om anmodningen om tilgang til bredbånds- og telefontjeneste er rimelig. Ordlydsendringen er ment å synliggjøre at det skal være en høy terskel for å fravike hovedregelen.

Departementet har notert seg synspunktene om å fastsette en bestemt beløpsgrense som yttergrense for leveringsplikten. Selv om det på den ene siden er ønskelig med en enkel regel og størst mulig grad av forutsigbarhet, er dette samtidig et dynamisk område hvor den tekniske og markedsmessige utviklingen går fort. Det er en risiko for at et på forhånd fastsatt tak som grense for leveringsplikten vil kunne bli for statisk, og slå uheldig ut for målsetningen om å sikre et grunnleggende bredbåndstilbud til alle i Norge. Det foreslås at myndigheten som hovedregel foretar en konkret skjønnsmessig vurdering av om det foreligger «særlige tilfeller» som begrunner unntak fra leveringsplikten i det enkelte tilfellet. Departementet mener hensynet til likebehandling og forutberegnelighet i tilstrekkelig grad vil ivaretas ved å fastsette de nærmere vurderingskriterier for når det foreligger «særlige tilfeller» i loven og bestemmelsens merknader, og ved utvikling av forvaltningspraksis på området.

Departementet utelukker ikke at det kan være aktuelt å innføre en beløpsgrense for leveringsplikten på et senere tidspunkt, og foreslår at det sikres en forskriftshjemmel til dette, jf. § 5-1 femte ledd. Fastsettelse av en eventuell beløpsgrense i forskrift vil være gjenstand for alminnelig høring.

Av hensyn til økt forutberegnelighet for både tilbydere, forbrukere og næringsliv, foreslår departementet at det angis i lovteksten at myndigheten ved vurderingen av om det foreligger «særlige tilfeller» blant annet skal vektlegge om kostnadene ved å etablere leveringspliktig tjeneste står i rimelig forhold til nytten. Dette vil åpne for at myndigheten kan vektlegge både forhold på kundens side, praktiske og tekniske forhold, samt kostnader forbundet med opprettholdelse eller etablering av tilgangen. Ved vurderingen av om det foreligger «særlige tilfeller» vil kostnadene ved tilknytningen være et sentralt moment. Departementet er enig med Telenor i at både etablerings- og driftskostnader vil være relevante moment i denne vurderingen, og foreslår at det angis i merknaden til bestemmelsen at ved vurderingen av kostnadene skal det i tillegg til etableringskostnaden, også vektlegges løpende drifts- og vedlikeholdskostnader for å opprettholde tjenesten over tid. Departementet mener dette vil hensynta en del av det Telenor og Telia har påpekt i sine høringsinnspill, og at en slik løsning sikrer forutsigbarhet og åpner for å hensynta nasjonale forhold slik ekomdirektivet legger opp til.

Videre er departementet enig med Telenor i at forholdene rundt opprettholdelsen av bredbåndstilgangen vil kunne endre seg over tid. Etter departementets vurdering utelukker ikke ordlyden at myndigheten kan foreta en fornyet vurdering av om det foreligger «særlige tilfeller», når forutsetningene for tilgangen er vesentlig endret.

Til Politiets sikkerhetstjenestes uttalelse om at det bør gjøres en vurdering av om aktuelle tilbydere kan skade norske sikkerhetsinteresser ved valg av tilbydere til ekomtjenester, viser departementet til forslaget til bestemmelse om begrensninger i markedsadgang § 3-5, som åpner for at myndigheten kan fatte vedtak om at tilbyder nektes tilgang til markedet når det er nødvendig av hensyn til nasjonal sikkerhet eller andre viktige samfunnsinteresser. Sikkerhetsloven har også bestemmelser som kan være aktuelle i denne sammenheng. Etter sikkerhetsloven § 2-5 kan Kongen i statsråd fatte nødvendige vedtak for å hindre sikkerhetstruende virksomhet eller annen planlagt eller pågående aktivitet som kan innebære en ikke ubetydelig risiko for at nasjonale sikkerhetsinteresser blir truet. Departementet mener dette langt på vei vil ivareta høringsinnspillet.

Når det gjelder innspillet fra Forbrukerrådet om at det bør fastsettes en høy terskel for stenging av bredbåndsavtaler nå som bredbånd blir en rettighet, viser departementet til at det i forslaget til § 4-11 er stilt krav om at tilbyder skal gi sluttbruker minst én betalingsoppfordring før avtalen kan sies opp eller annen bruksbegrensning iverksettes. Tiltakene kan deretter tidligst iverksettes én måned etter at det er gitt betalingsoppfordring og forhåndsvarsling om dette. Så langt det er teknisk mulig skal bare den berørte tjenesten stenges, og sluttbruker skal fortsatt kunne kontakte nødetatene selv om tilbyder har stengt tjenesten for utgående samtaler. Departementet mener dette vil hensynta en del av det Forbrukerrådet har påpekt i sitt høringsinnspill.

Når det gjelder høringsinnspillet fra Telenor knyttet til gjeldende avtale med staten om leveringsplikt for telefontjeneste, legger departementet opp til å vurdere behovet for avtale i sammenheng med målrettede tiltak for å sikre bredbånd til alle på et senere tidspunkt.

Flere av høringsinstansene er opptatt av at andre aspekter ved tjenestekvalitet enn hastighet må inngå i leveringsplikten, herunder krav til datakvoter, krav til forsinkelse, krav til stabil leveranse osv. Det understrekes at fastsettelse av de konkrete tjenestekravene, slik lovforslaget legger opp til, vil skje i forskrift og være gjenstand for egen høring. Det vises til den foreslåtte hjemmelen i § 5-1 femte ledd til å fastsette nærmere krav til leveringsplikten i forskrift, herunder krav til tjenestekvalitet og hastighet. Dette åpner for at kravet til hastighet vil kunne endres over tid i tråd med teknologiutvikling og endrede brukerbehov. Det foreslås også hjemmel til at myndigheten kan gi forskrift om blant annet abonnementspriser, egenandel for forbrukere, og mikro-, små- og mellomstore foretak.

Departementet foreslår for øvrig enkelte strukturelle endringer i § 5-1, samt noen presiseringer av pedagogiske hensyn. Dette gjelder blant annet presiseringen om at valg av leveringspliktig tilbyder skal skje gjennom en åpen, objektiv og ikke-diskriminerende prosess. Presiseringen er i tråd med ekomdirektivet artikkel 86 nr. 4. Departementet foreslår samtidig at det presiseres at valg av leveringspliktig tilbyder skal være tidsbegrenset.

12.5.2 Teknologinøytralitet

Departementet har oversendt høringsinnspillene som inneholder synspunkter av helse- og miljømessig karakter til Helse- og omsorgsdepartementet og Klima- og miljødepartementet, for vurdering og innspill fra et henholdsvis miljøfaglig og helsefaglig perspektiv. I tillegg har departementet innhentet Nasjonal kommunikasjonsmyndighets vurdering av de aktuelle høringsinnspillene, siden Nasjonal kommunikasjonsmyndighet gir veiledning om eksponering fra basestasjoner og utfører målinger for å verifisere at eksponeringsverdiene ligger under de anbefalte grensene.

Klima- og miljødepartementet viser til at høringsinnspillene i hovedsak gjelder faren ved elektromagnetisk- og mikrobølgestråling, som faller utenfor Klima- og miljødepartementet sitt fagområde. Klima- og miljødepartementet har derfor ikke kommentarer til høringsinnspillene fra et miljøfaglig perspektiv.

Helse- og omsorgsdepartementet viser til at et fellestrekk ved de fleste av høringssvarene gjelder det som omtales som el-overfølsomhet, definert som helseplager tilskrevet elektromagnetiske felt (EMF). Når det gjelder el-overfølsomhet er Helse- og omsorgsdepartementet godt kjent med pasientgruppen og problemstillingen. I samarbeidet med underliggende etater og andre myndigheter har Helse- og omsorgsdepartementet gjort grundige vurderinger av problemstillingene. Blant annet har ressurser vært satt av til å utrede spørsmålet om hvorvidt svake elektromagnetiske felt gir helseskader med videre. En uavhengig ekspertgruppe finansiert av Helse- og omsorgsdepartementet og Samferdselsdepartementet fastslo i 2012 følgende (https://www.fhi.no/publ/2012/svake-hoyfrekvente-elektromagnetisk/):

«Samlet har et stort antall vitenskapelige studier sannsynliggjort at fysiske egenskaper ved EMF ikke er årsak eller medvirkende årsak til helseplager tilskrevet EMF (el-overfølsomhet).»

Europakommisjonens vitenskapelige komité kom i 2015 frem til tilsvarende konklusjon. En rekke land, blant annet i Europa, deler dette synet. Helse- og omsorgsdepartementet opplyser at det i tiden etter disse konklusjoner ikke er fremkommet avgjørende dokumenterte forskningsresultater som gjør at konklusjonene må endres. Direktoratet for stråling og atomsikkerhet, som er Helse- og omsorgsdepartementets fagetat på området, følger utviklingen nøye fordi teknologiske endringer skjer raskt. Norske helsemyndigheter bygger sin politikk på etablerte metoder for avklaring av årsak til ulike typer sykdommer. Dette gjøres blant annet for å gi så god behandling som mulig av sykdomssituasjonen til enkeltmennesker.

I 2019 ble Nasjonalt samarbeidsforum for elektromagnetiske felt og helse nedsatt av Helse- og omsorgsdepartementet (HOD) i 2019 i samråd med Kommunal- og distriktsdepartementet (KDD) og Energidepartementet (ED), og i samråd med tilhørende aktuelle etater. Hensikten er å ivareta informasjonsbehov, pasientgruppen tilknyttet feltet og å holde øye med den teknologiske utviklingen.

Samarbeidsforumet består av Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA), Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet. Helseforetakene, fastlegene, Nasjonal kommunikasjonsmyndighet (Nkom) og Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE) deltar ved behov. Samarbeidsforumet har som formål å få til en samordnet og helhetlig forvaltningspraksis tilknyttet elektromagnetiske felt og helse. Både lavfrekvente og høyfrekvente elektromagnetiske felt skal inngå i arbeidet til forumet. Etatene og direktoratene har sine egne lovdefinerte ansvarsfelt og samarbeidsforumet skal ikke gjøre innskrenkninger på deltagernes egne ansvarsfelt. Men fordi elektromagnetiske felt og helse har et nedslagsfelt i flere samfunnssektorer er det nødvendig med en bredere tilnærming der hensikten er å sikre samarbeid mellom nasjonale myndigheter eller etater om spørsmål der det anses som hensiktsmessig med samhandling i forbindelse med forskjellige spørsmål tilknyttet vurdering av ny og etablert kommunikasjonsteknologi, helserisiko og tilknyttet forvaltningspraksis. Helsemyndighetenes syn i Norge er at elektromagnetiske felt ikke er årsak eller medvirkende årsak til helseplager tilskrevet el-overfølsomhet. El-overfølsomhet er følgelig ikke ansett som en medisinsk diagnose. Helsemyndighetene setter ikke spørsmålstegn ved de helseplagene som personer med helseplager tilskrevet elektromagnetiske felt (el-overfølsomme) opplever, men er ikke enige i at det finnes vitenskapelig belegg for at helseplagene skyldes elektromagnetiske felt slik flere av høringsinstansene mener.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighets rolle på dette området er å forvalte frekvensspekteret og holde det rent for forstyrrelser. En av oppgavene er å utføre målinger av eksponering fra trådløs teknologi. Ingen av høringssvarene gjelder tekniske målinger som Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har ansvar for.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet vil, så langt det er mulig, bistå med å fremskaffe informasjon om eksponeringsnivået der folk oppholder seg. Dette kan skje i form av målinger eller teoretiske beregninger av feltstyrkenivåer. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet forholder seg til de grenseverdier som Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet anbefaler. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet opplyser at målingene som Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har utført ligger langt under de anbefalte grensene. Dette kan også verifiseres gjennom strålingskalkulatoren på finnsenderen.no, som gir en teoretisk beregning av maksimalt feltstyrkenivå i et gitt punkt.

Departementet viser til at grenseverdiene for elektromagnetisk stråling er fastsatt av den internasjonale organisasjonen ICNIRP (the International Commission on Non-Ionizing Radiation Protection). Direktoratet for strålevern og atomsikkerhet (DSA) har bestemt at disse grenseverdiene også skal gjelde i Norge. DSA er ansvarlig fagmyndighet og kompetanseorgan for eventuelle virkninger elektromagnetisk stråling har på mennesker. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet samarbeider med DSA og holder seg til de råd og retningslinjer DSA gir. I dette samarbeidet gjennomfører Nasjonal kommunikasjonsmyndighet tekniske målinger, og DSA vurderer helseeffekter og strålingskrav. De målingene som DSA har sett resultater fra, viser at nivåene for både 4G- og 5G-nettene ligger langt under de anbefalte grenseverdiene fra ICNIRP. I Norge har Helsedirektoratet og Folkehelseinstituttet ikke funnet holdepunkter for at stråling under de anbefalte grenseverdiene til ICNIRP gir helserisiko.

Departementet viser videre til Helse- og omsorgsdepartementets vurdering av høringsinnspillene som gjelder helse- og miljømessige konsekvenser som følge av prinsippet om teknologinøytralitet og kobbersanering, om at det ikke er helse- eller miljøfaglig grunnlag for å fravike prinsippet om teknologinøytralitet. Høringsinnspillene tas derfor ikke til følge på dette punkt. Etter departementets vurdering er det i lys av dette heller ikke grunnlag for å gå nærmere inn på synspunkt om at lovforslaget er i strid med EMK eller Grunnlovens § 112.

I enkelte av høringsinnspillene anføres det at el-overfølsomme må anses som brukere med nedsatt funksjonsevne («disabled end-users») etter USO-direktivet artikkel 7. Direktivforpliktelsen er gjennomført i norsk rett i gjeldende ekomlov § 5-1 og ekomforskriften § 5-5. Det følger av gjeldende ekomlov § 5-1 at myndigheten kan inngå avtale med eller ved pålegg utpeke, en eller flere tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett- og tjenester for blant annet å sikre et tilbud av særlige tjenester til «funksjonshemmede og andre sluttbrukere med spesielle behov». Tjenestene er rettet mot døve, hørselshemmede, blinde og svaksynte, og er ment å sikre likeverdig tilgang til grunnleggende elektroniske kommunikasjonstjenester tilsvarende det som tilbys andre sluttbrukere, jf. gjeldende ekomforskriften § 5-5. Til disse høringsinstansenes innspill, viser departementet til helsemyndighetenes syn om at elektromagnetiske felt ikke er årsak eller medvirkende årsak til helseplager tilskrevet el-overfølsomhet, og at el-overfølsomhet ikke er ansett som en medisinsk diagnose. El-overfølsomme vil på bakgrunn av dette ikke anses som brukere med nedsatt funksjonsevne i ekomregelverkets forstand. Det vises for øvrig til omtalen i punkt 14 når det gjelder forslag til gjennomføring av ekomdirektivets bestemmelser om likeverdig tilgang for brukere med nedsatt funksjonsevne.

Det er grunn til å tro at de tekniske egenskapene ved ulike teknologiske løsninger med tiden vil endre seg. Teknologier som i dag ikke er aktuelle fordi de ikke har tilfredsstillende tjenestekvalitet, vil kunne være et aktuelt alternativ i fremtiden dersom de tekniske egenskapene forbedres. Etablering av tilbud om bredbånd levert over lavbanesatellitter er et eksempel på dette. Dette taler for å velge en teknologinøytral løsning, og departementet foreslår derfor ikke å knytte leveringsplikten opp mot en bestemt teknologi. Dette er også i tråd med ekomdirektivets klare utgangspunkt om at det ikke bør legges begrensinger ved valg av teknologi for den leveringspliktige tjenesten. Dette forutsetter imidlertid at teknologien som benyttes kan levere de relevante tjenestene.

12.5.3 Leveringspliktig tilbyders kostnader ved leveringsplikten

Departementet ba i høringen særskilt om innspill til finansieringsmåte for eventuell leveringspliktig bredbåndstjeneste. De aller fleste kommentarene i høringsinnspillene når det gjelder finansiering av en eventuell leveringsplikt gjelder spørsmålet om statlig eller tilbyderfinansiert ordning.

Departementet viser til at ekomdirektivet artikkel 90 åpner for finansiering både gjennom offentlige midler og gjennom tilbyderfinansiering. Muligheten til å etablere en ordning med finansieringsfond følger allerede av gjeldende rett. Dette er derfor ikke noe nytt. Departementet har merket seg at flertallet av høringsinstansene mener at staten bør dekke kostnadene ved en leveringsplikt og at en tilbyderfinansiert ordning («USO-fond») ikke er å anbefale. Departementet mener likevel at det vil være hensiktsmessig å beholde muligheten for at leveringsplikten kan finansieres helt eller delvis gjennom et finansieringsfond. Departementet opprettholder derfor forslaget om at en eventuell leveringsplikt for bredbånd og telefontjeneste kan finansieres ved offentlige midler og/eller ved tilbyderfinansiering (det vil si gjennom et finansieringsfond).

Departementet har på bakgrunn av høringsinnspillene foreslått en presisering i § 5-2 for å i større grad synliggjøre at dersom leveringsplikten påfører en tilbyder en urimelig byrde, kan nettokostnadene kreves dekket enten gjennom offentlige midler og/eller gjennom et finansieringsfond (det vil si tilbyderfinansiert). Videre foreslår departementet at myndigheten gis kompetanse til i forskrift å fastsette nærmere regler om finansiering av kostnadene ved leveringspliktig tjeneste, samt om eventuelle unntak fra plikten til å delta i et eventuelt finansieringsfond. Et slikt unntak kan for eksempel være aktuelt for tilbydere med årlig omsetning under et gitt nivå, slik også direktivet artikkel 90 nr. 2 åpner for. Dette vil kunne fungere som en sikkerhetsventil slik at en eventuell tilbyderfinansiert ordning ikke slår urimelig ut for små tilbydere.

Når det gjelder høringsinnspillet fra en privatperson om at det ikke bør innføres egenandel (det vil si den prisen forbruker/næringsdrivende må betale for etablering av tilknytningen til bredbånds- og telefonitjenesten), viser departementet til at ordninger med egenandel fra bruker ikke er ukjent i Norge. For eksempel har ikke kunder rett til vederlagsfri tilgang til strømnettet gjennom leveringsplikten. Nettselskapene kan i samsvar med gjeldende regelverk kreve et anleggsbidrag for kostnaden som følger av hver enkel tilknytning (for å dekke kostnadene ved nye nettilknytninger, ved nettforsterkninger og når kunden ber om økt kvalitet). Hvor stor andel kunden skal dekke avhenger av kundens effektbehov, og om det er eller vil bli andre kunder som er tilknyttet anlegget. Ett av formålene med anleggsbidraget er å fordele kostnadene mellom kunden som utløser investeringen og nettselskapets øvrige kunder. Departementet mener at det kan være aktuelt å innføre en egenandel fra sluttbruker tilsvarende hva kostnadene normalt er for å få etablert tilgang til telefontjeneste og bredbånd, og opprettholder forslaget om at myndigheten gis kompetanse til å fastsette krav til egenandel for sluttbrukere i forskrift.

12.5.4 Leveringsplikt som foreslås opphevet

Når det gjelder høringsinnspillet fra privatperson knyttet til offentlige betalingstelefoner, viser departementet til at offentlige betalingstelefoner ikke har vært en del av de leveringspliktige tjenestene siden 1. januar 2016. Forslaget gjenspeiler altså det som allerede er praksis. Departementet opprettholder forslaget om å oppheve gjeldende ekomloven § 5-1 første ledd nr. 2-4. Dette innebærer at hjemmelen for å inngå avtale om eller pålegge leveringsplikt for offentlig betalingstelefon og andre tilgangspunkter til offentlig telefontjeneste, nummeropplysningstjeneste og telefonkatalog, fjernes. Det vises til at ekomdirektivet ikke stiller krav om leveringsplikt for disse tjenestene, og at en opphevelse vil være i tråd med gjeldende praksis.