16 Nummer, navn, domenenavn og adresser

16.1 Nummerressurser

16.1.1 Gjeldende rett

Reguleringen gjelder i første rekke offentlige nummerressurser som reguleres gjennom Den internasjonale teleunionen (ITU), slik som telefonnummer, nasjonale og internasjonalt rettede punktkoder og mobilnettkoder. Disse ressursene utgjør grunnleggende forutsetninger for elektronisk kommunikasjon.

Ekomloven kapittel 7 gir det overordnede rettslige grunnlaget for den norske nummer-, navn-, og adresseforvaltningen for elektronisk kommunikasjon. Ekomloven § 7-1 første ledd gir hjemmel for å fastsette planer for nasjonale nummer, navn og adresser. Den nasjonale nummerplanen er obligatorisk for telefoni med mer og er i samsvar med ITU-T rekommandasjon E.164. Planen har gjennomgått flere endringer de siste 20-30 årene. Sentrale endringer har vært overgangen til 8-sifrede geografiske nummer, innføringen av mobilnummerserier, tilbaketrekkingen av svarernummer og etableringen av nummerserier for maskin-til-maskin-tjenester (M2M-tjenester) eller tjenester for tingenes internett (IoT-tjenester). Det finnes i tillegg en rekke andre nummerplaner og kodeplaner.

Ekomloven § 7-1 andre ledd gir myndigheten hjemmel til å gi tillatelse til bruk av nummer, nummerserier, navn og adresser i samsvar med de fastsatte planene.

Også i andre deler av ekomloven finnes nummerrelaterte bestemmelser, herunder ekomloven § 2-6 om nødanrop, § 2-4 a om formidlingsplikt til nummer og § 2-15 om hemmelig nummer.

Nummer reguleres også i gjeldende ekomforskrift kapittel 6 som blant annet omhandler nummervisning, nødanrop, nød-SMS og MMS, nummeropplysning og sperring mv. Nummerportering reguleres i forskriftens kapittel 3. I tillegg reguleres nummer gjennom forskrift om nummerressurser for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester av 16. februar 2004 nr. 426 (nummerforskriften) som gir bestemmelser om forvaltning, tillatelse til bruk og bruken av nummerressurser innenfor de ulike nummerplaner.

Den overordnede nummerplanen fremgår i gjeldende rett av nummerforskriften § 16, jf. ekomloven § 7-1. Mer detaljerte nummerplaner og tildelinger offentligjøres i dag på Nasjonal kommunikasjonsmyndighets hjemmesider, og planene oppdateres fortløpende ved nye tildelinger. Nummer kan tildeles både til tilbyder og direkte til sluttbruker.

I 2009 etablerte Norge egne nummerserier for M2M- eller IoT-tjenester. Dette er definert som nummer fra nasjonal nummerplan som brukes til automatiserte eller delautomatiserte kommunikasjonstjenester for tale eller datatrafikk der nummeret har liten eller ingen selvstendig betydning for brukeren. En viktig årsak til dette var å skjerme den eksisterende mobilnummerressursen fra stadig økende etterspørsel etter nummer for tjenester innenfor M2M eller IoT. Seriene fremgår av overordnet nummerplan.

Nummerplanene kan etter gjeldende rett endres når det anses nødvendig, blant annet for å reservere nummerressurser til andre formål. Dette innebærer for eksempel at myndigheten kan gjennomføre nødvendige endringer i nummerplanen dersom EU harmoniserer en ny nummerserie.

Nummerregelverket fastsetter at anrop til utenlandske nett og tjenester med landskode tildelt av ITU, skal kunne gjennomføres ved bruk av internasjonalt prefiks for internasjonale anrop. Tildelte nummer kan ikke tilbys for permanent bruk utenfor Norge uten tillatelse fra Nasjonal kommunikasjonsmyndighet. Dette gjelder likevel ikke for tildelte nummer for M2M- eller IoT-kommunikasjon.

16.1.2 Ekomdirektivet

Ekomdirektivet artikkel 93 fremhever medlemslandenes ansvar for nummerforvaltningen og fastsetter prosedyrer for nummertildeling. Medlemsland skal sikre at tildeling av nummerressurser skal skje gjennom åpne, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmessige prosedyrer.

Artikkel 93 nr. 2 åpner opp for at det kan tildeles nummerressurser til aktører som ikke er tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett eller -tjenester. Ved tildeling til slike aktører, for eksempel brukere av M2M-tjenester eller IoT-tjenester (bilfabrikanter med videre), skal aktøren oppfylle tildelingsvilkår og vise sin evne til å forvalte de tildelte numrene. Det vises til at BEREC i mars 2020 publiserte retningslinjer1 til hjelp for de medlemslandene som velger å tildele nummerressurser til slike aktører.

Artikkel 93 nr. 3 stiller krav til at nasjonale nummerplaner og prosedyrer følges slik at alle tilbydere av offentlig tilgjengelige elektroniske kommunikasjonstjenester og aktører etter artikkel 93 nr. 2 behandles likt. Videre skal de som har fått tildelt nummerressurser ikke diskriminere andre tilbydere når de gir tilgang til sine tjenester via disse numrene.

Ekomdirektivet artikkel 93 nr. 4 stiller krav til at det skal gjøres tilgjengelig en nummerserie som kan brukes til elektroniske kommunikasjonstjenester som ikke er person-til-person-kommunikasjonstjenester. Denne serien skal kunne brukes i hele EØS. Et praktisk eksempel for denne typen bruk er M2M- eller IoT-tjenester. Bestemmelsen er ny.

I henhold til artikkel 93 nr. 4 skal medlemslandene sikre like strenge tildelingskriterier og oppfølging av tildelingene ved ekstraterritoriell bruk som ved nasjonal bruk. Dette følger av artikkel 94 nr. 6 første ledd og vedlegg 1 del E nr. 10, om at det ved bruk i EØS skal stilles krav om at forbrukerregler og andre regler knyttet til nummerbruk overholdes i de land hvor numrene benyttes.

I henhold til ekomdirektivet artikkel 93 nr. 5 skal medlemslandene sikre at koden «00» er standard internasjonalt prefiks for internasjonale anrop. Videre følger det av bestemmelsen at det kan opprettes eller videreføres spesielle ordninger for bruk av nummerbaserte person-til-person-kommunikasjonstjenester i grenseområder mellom stater. Medlemsland kan også enes om å dele nummerplaner. Berørte sluttbrukere skal i slike tilfeller informeres. Bestemmelsen er ny.

Ekomdirektivet artikkel 93 nr. 6 stiller krav til at det skal arbeides for løsninger som gjør det mulig å skifte tilbyder uten å måtte fysisk bytte SIM-kort, såkalt «over-the-air»-løsninger. Plikten gjelder der det er teknisk mulig, og skal gjøre det enklere for sluttbruker å bytte tilbyder av elektroniske kommunikasjonsnett eller -tjenester. Særlig innenfor M2M- og IoT-tjenester er det en risiko for innlåsing av kunder. Det skyldes utfordringene med fysisk å bytte SIM-kort i gjenstander som biler, måleravlesere eller sporingsenheter. Bestemmelsen er ny.

Ekomdirektivet artikkel 93 nr. 7 stiller krav til at nasjonale nummerplaner publiseres. Publisering kan unnlates dersom hensynet til nasjonal sikkerhet tilsier skjerming. Artikkel 93 nr. 8 gir en plikt til å støtte harmoniseringen av spesifikke nummerserier innenfor EØS.

Ekomdirektivet artikkel 94 nr. 1 fastslår at medlemslandene skal sørge for tildeling av bruksrettigheter til nummerressurser til søkere. Artikkel 94 nr. 2 fastsetter at rettighetene til å bruke nummerressurser skal tildeles gjennom åpne, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmessige fremgangsmåter. Videre skal myndigheten ved tildelingen spesifisere om den som får tildelt rettighetene kan overdra disse rettighetene, og eventuelt på hvilke vilkår. Dersom en tillatelse gis for en begrenset periode, skal varigheten av denne perioden være tilstrekkelig når det gjelder tjenestetype, tjenestemål og behovet for avskriving av investeringer.

Ekomdirektivet artikkel 94 nr. 3 og 4 gir regler om saksbehandlingstid og offentliggjøring ved nummertildelinger.

Etter artikkel 94 nr. 5 plikter myndighetene å ikke begrense antallet nummertildelinger. Det kan gjøres unntak dersom det er nødvendig for å sikre effektiv bruk av nummerressurser.

Det følger av artikkel 94 nr. 6 at dersom en tildelt bruksrett omfatter bruk over landegrensene, skal det stilles vilkår om oppfyllelse av forbrukerregler og andre regler i det landet der ressursene brukes. Det vises til liknende vurderinger etter artikkel 93 nr. 4, jf. ovenfor. Bestemmelsen er ny.

Myndigheten i landet som har tildelt nummerressursen (tildelingslandet) skal håndheve brudd på relevante regler i vertslandet jf. artikkel 94 nr. 6, det vil si det EØS-landet hvor numrene brukes. Plikten inntrer når relevant myndighet i vertslandet anmoder om det, og kan dokumentere brudd på relevante regler. Tildelingslandet skal i alvorlige tilfeller kunne trekke tilbake rettighetene til bruk over landegrensene for de tildelte ressursene. BEREC er tiltenkt en rolle i å koordinere utveksling av informasjon mellom landene ved bruk av nummer over landegrensene, jf. artikkel 94 nr. 6 siste avsnitt.

Bestemmelsen kommer også til anvendelse hvor myndigheten gir tillatelse til bruk av nummerressurser til andre selskaper enn ekomtilbydere, jf. ekomdirektivet artikkel 94 nr. 7.

16.1.3 Forslaget i høringsnotatet 2. juli 2021

Det er behov for enkelte endringer i ekomloven kapittel 7 om forvaltning av nummer, navn og adresser for bedre å synliggjøre hovedprinsippene i reguleringen, blant annet for å klargjøre skillet mellom overordnet planlegging og konkret forvaltning av ressurser. I tillegg ble det foreslått at regelverket for domenenavn blir synliggjort i egne bestemmelser.

Myndighetenes kompetanse til å fastsette nummerplaner og planer for navn og adresser ble foreslått fastsatt i § 12-1. Dette gjelder i første rekke offentlige nummerressurser som reguleres gjennom ITU. I tillegg reguleres navn og adresser som brukes til elektronisk kommunikasjon. Planer for navn og adresser som faller inn under denne reguleringen kan være sendernavn, objektidentifikator med videre. I tillegg ble det foreslått synliggjort i ny ekomlov at myndigheten kan endre nummerplanene når det anses nødvendig.

I andre ledd ble det foreslått å synliggjøre i lovens ordlyd at nasjonale nummerplaner skal være offentlig tilgjengelige. Dette følger i gjeldende rett av nummerforskriften. Det kan gjøres unntak av hensyn til nasjonal sikkerhet.

I bestemmelsens tredje ledd ble det foreslått at myndigheten gis kompetanse til å gi forskrift om blant annet internasjonale anrop, for å lage funksjonelle løsninger i grenseområder og dele nummerplaner for eksempel for særlige kategorier nummer.

Departementet foreslo en ny bestemmelse i loven § 12-2 som tydeliggjør at nummer, nummerserier, navn og adresser ikke skal tas i bruk uten at det foreligger tillatelse fra myndigheten. I bestemmelsens andre ledd ble det foreslått at lovens prinsipper og kompetansehjemler for nummertildeling også gjelder for tildelinger til andre enn tilbydere av elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester.

Når det gjelder kravet om at tildeling skal skje på åpne, objektive, transparente, ikke-diskriminerende og forholdsmessige fremgangsmåter, ble dette foreslått tatt inn i § 12-2 tredje ledd. Det ble foreslått tatt inn i tredje ledd andre punktum at antall nummertildelinger ikke skal begrenses med mindre det er nødvendig for å sikre effektiv bruk av nummerressurser.

I tillegg foreslo departementet å videreføre en forskriftshjemmel i fjerde ledd, i tillegg til et nytt femte ledd om regulering av bruk av nummerressurser over landegrensene. Dette er særlig aktuelt ved bruk av M2M- og IoT-nummer innenfor EØS for å sikre oppfyllelse av regler om forbrukerbeskyttelse og andre nummerrelaterte regler i det landet hvor ressursene brukes. Det ble foreslått at myndigheten kan gi forskrift om internasjonal koordinering av nummertildelinger og håndhevelse av disse, herunder om tilbaketrekking av ressurser.

Departementet legger opp til at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet i Arbeidsgruppe Nummer sammen med tilbyderne arbeider for å fremme løsninger for fjernstyrt portering, som gjør det lettere for sluttbrukere å skifte tilbydere, herunder tilbydere av maskin-til-maskin-tjenester. I lys av at det er en risiko for innlåsing av kunder, og at slike løsninger potensielt kan ha effekter på konkurransen i markedet, foreslo departementet også en forskriftshjemmel i ekomloven § 4-17 femte ledd. Forskriftshjemmelen kan tas i bruk ved behov, dersom en bransjeløsning ikke oppnås.

16.1.4 Høringsinstansenes syn

Det har ikke kommet inn merknader til forslagene om nummerressurs i høringen.

16.1.5 Departementets vurdering

Departementet foreslår ingen endringer og opprettholder lovforslaget.

16.2 Nummeropplysningstjeneste

16.2.1 Gjeldende rett

I henhold til ekomloven § 7-4 har tilbyder en plikt til fortløpende å melde opplysninger om nummer, navn og adresser og tilknyttede sluttbrukere til tilbydere av nummeropplysningstjenester. Formålet med bestemmelsen er å legge til rette for konkurranse i nummeropplysningsmarkedet og sikre sluttbrukerne informasjon om hvilke numre de kan nå hverandre på.

Videre kan myndigheten gi forskrifter om krav til tilbyders plikter og sluttbrukeres rettigheter når det gjelder opplysningstjenester. Det er gitt forskrifter om hvilken informasjon tilbyderne skal gi til nummeropplysningsvirksomhetene. Sluttbrukere kan reservere seg helt eller delvis mot at informasjon om eget nummer, navn og adresse utleveres til allmennheten via nummeropplysningsvirksomhetene.

16.2.2 Ekomdirektivet og kommunikasjonsverndirektivet

Ekomdirektivet artikkel 112 fastslår at tilbyder av nummerbaserte person-til-person-kommunikasjonstjenester skal imøtekomme enhver rimelig anmodning fra nummeropplysningsvirksomhet om å stille alle relevante opplysninger til rådighet på rettferdige, objektive, kostnadsorienterte og ikke-diskriminerende vilkår. Myndigheten skal ha kompetanse til å pålegge plikter og vilkår på tilbyder.

Kommunikasjonsverndirektivet gir i artikkel 12 regler om nummeropplysningstjenester. Bestemmelsen fastslår blant annet at sluttbruker skal kunne reservere seg mot oppføring i offentlige nummerregister, og ha mulighet til å få rettet eller slettet opplysningene.

16.2.3 Forslaget i høringsnotatet 2. juli 2021

Ved registrering av sluttbrukere gis tilbyder tilgang til store mengder informasjon. Deler av denne informasjonen er tilbyderne pliktig å stille tilgjengelig for nummeropplysningsvirksomheter etter gjeldende rett. Dette reiser problemstillinger knyttet til personvern og beskyttelse av mindreårige. Departementet har identifisert behov for å fastsette enkelte begrensinger og tydeliggjøre rettigheter og plikter vedrørende utlevering av informasjon til nummeropplysningstjenestene.

Departementet foreslo å ikke videreføre kravet i gjeldende ekomforskrift om at tilbyderne skal utlevere sluttbrukers fødselsdato til nummeropplysningsvirksomheter. Denne informasjonen vil lett kunne brukes til formål som ligger utenfor behandlingsformålet. Det er i utgangspunktet ikke behov for denne informasjonen for å sikre at sluttbrukerne kan nå hverandre, eller for å sikre konkurransen i nummeropplysningsmarkedet. Dersom det er behov for identifikatorer for å skille like navn eller lignende, bør det kunne etableres nøytrale løsninger for dette.

I gjeldende regelverk finnes ikke noe unntak for plikten til å utlevere nummeropplysningsinformasjon selv om et barn er registrert som faktisk bruker. Det betyr at med mindre den som inngår avtalen med tilbyder aktivt har foretatt en reservasjon om at informasjonen ikke kan utleveres, vil nummeropplysninger om barnet kunne utleveres til nummeropplysningsvirksomheter.

Selv om tilbydere etter gjeldende rett har plikt til å opplyse sluttbruker om at abonnementsopplysninger vil bli overført til nummeropplysningsvirksomheter, og sluttbruker aktivt kan reservere seg mot at informasjonen utleveres, har Nasjonal kommunikasjonsmyndighet erfart at dette ikke alltid er kjent for sluttbrukerne. Etter departementets syn bør opplysninger om barn ikke overføres til nummeropplysningsvirksomheter med mindre det gis et positivt samtykke til det. Departementet foreslo en forskriftshjemmel for å kunne fastsette dette. Det skal også kunne fastsettes forskrift for å sikre andre krav til nummeropplysningsvirksomheter som mottar informasjon fra tilbydere av nummerbasert person-til-person-kommunikasjonstjeneste.

16.2.4 Høringsinstansenes syn

Datatilsynet ber om at grensene for hva som er nummeropplysningsvirksomhet i § 12-5 tydeliggjøres, og at nummeropplysningstjenester ikke kan behandle utlevert nummeropplysningsinformasjon til andre formål enn nummeropplysningsvirksomhet. Tilsynet mener videre at utlevering av nummeropplysningsinformasjon til nummeropplysningsvirksomhet bør være basert på sluttbrukerens samtykke, i stedet for dagens reservasjonsrett. Reservasjonsretten blir i mange tilfeller illusorisk, blant annet fordi enkelte useriøse nummeropplysningsaktører ikke oppdaterer nummeropplysningsinformasjonen sin. Dersom det ikke innføres krav om samtykke ved all utlevering av nummeropplysningsinformasjon, støtter tilsynet departementets forslag om at nummeropplysningsinformasjon for mindreårige ikke skal utleveres uten samtykke. Datatilsynet ber også om at det klargjøres om nummeropplysningsinformasjon er omfattet av taushetsplikten i § 3-2 (nummerering endret i lovforslaget til § 3-10).

Telenor er positiv til de foreslåtte endringene om utlevering og lovlig bruk av informasjon til nummeropplysningstjenester. Telenor mener likevel at det er behov for å tydeliggjøre de rettslige rammene for utleveringsplikten. Selskapet mener at bruken av «elektronisk kommunikasjon» i første ledd er for vidtrekkende, og foreslår at dette endres til «nummerbasert-person-til-person-kommunikasjonstjeneste». I tillegg bør det allerede i første ledd klargjøres at utleveringsplikten kun gjelder offentlig tilgjengelig nummeropplysningsvirksomhet (dette viktige poenget fremkommer nå først i andre ledd og kun i tilknytning til kravet om at utlevering skal skje til kostnadsorientert pris). Telenors forslag om å avgrense lovlig bruk til «nummerbasert person-til-person-kommunikasjonstjeneste» vil også gi et mer konkret innhold til bestemmelsens omtale av «videre bruk» og «verdiøkende virksomhet i egen eller andres salgs- og markedsføringsøyemed av informasjon til nummeropplysningstjenester». I den grad mottaker av utlevert nummeropplysningsinformasjon ønsker å behandle de mottatte opplysningene til andre formål enn offentlig tilgjengelig nummeropplysningsvirksomhet for formidling av nummerbaserte person-til-person-kommunikasjonstjenester, må slik behandling ha et særskilt rettslig grunnlag, så som gyldig brukersamtykke. Telenor vil også understreke behovet for å klargjøre i merknadene hva som kan innregnes i en kostnadsbasert pris for utlevering. Tilsynsmyndigheten har uttrykt en klar forventning om at tilbyderne fremover tar et betydelig større ansvar for aktivt å kontrollere og følge opp at mottakere av nummeropplysningsinformasjon ikke anvender utlevert informasjon til andre formål enn lovlig nummeropplysningsvirksomhet. De norske tilbyderne har sagt seg villig til dette og blant annet oppdatert avtaler, kontrollrutiner samt satt av ressurser, noe som innebærer en ikke ubetydelig økning i tilbydernes kostnader. Det bør klargjøres i merknaden at slike kostnader inngår i den kostnadsorienterte prisen.

Telia har erfart at virksomheter som driver opplysningsvirksomhet også har behandlet opplysningene til andre formål og mener at det bør presiseres at opplysningene som tilbydere plikter å utlevere, kun kan benyttes til nummeropplysningstjeneste, og at et slikt krav skal håndheves strengt.

Flere høringsinstanser (Datatilsynet, Kripos 1881, 1880 og Gule Sider, Telia og El og IT Forbundet) har synspunkter på forslaget om fjerning av nummeropplysningsvirksomheters tilgang til fødselsdato. Disse innspillene gjelder forskriften og vil bli vurdert før fastsettelsen av ny ekomforskrift. Det samme gjelder forslaget om forutgående prisinformasjon for nummeropplysningstjenestene.

16.2.5 Departementets vurdering

Departementet viser til at grensene for nummeropplysningsvirksomhet foreslås presisert i forslaget til ny ekomlov § 12-5 andre ledd, hvor det fremgår at «nummeropplysningsvirksomhet omfatter ikke verdiøkende virksomhet i egen eller andres salgs- og markedsføringsøyemed til annen bruk enn nummeropplysning». Etter departementets oppfatning setter bestemmelsen begrensning slik at nummeropplysningstjenester ikke kan behandle utlevert nummeropplysningsinformasjon til andre formål enn nummeropplysningsvirksomhet.

Datatilsynet anfører at utlevering av nummeropplysningsinformasjon til nummeropplysningsvirksomhet bør være basert på sluttbrukerens samtykke, i stedet for dagens reservasjonsrett. Departementet viser til at det følger av direktivet at tilbyder av offentlig nummerbasert person-til-person-kommunikasjonstjeneste vederlagsfritt og før oppføring i nummeropplysningstjeneste skjer, skal gi sluttbruker informasjon om formålet med opplysningssystemer der opplysninger om sluttbrukeren vil fremgå. Det skal også informeres om mulig bruk av opplysningene som følge av søkemuligheter i elektronisk nummeropplysning. Det er med andre ord ikke noe EØS-krav til forhåndssamtykke. Departementet er bekymret for at et forhåndssamtykke vil redusere kvaliteten på nummeropplysningstjenestene. Etter en interesseavveining mellom forbrukerhensyn og næringsinteresser, foreslår departementet å opprettholde forslaget om reservasjonsadgang.

Videre ber Datatilsynet om at det klargjøres om nummeropplysningsinformasjon er omfattet av taushetsplikten i forslaget til ekomlov § 3-10. Taushetsplikten omfatter «innholdet av elektronisk kommunikasjon og andres bruk av elektronisk kommunikasjon, herunder opplysninger om tekniske innretninger og fremgangsmåter», jf. første ledd, første punktum. Etter departementets syn vil abonnementsopplysninger, herunder nummeropplysningsinformasjon, som utgangspunkt være omfattet av taushetsplikten i § 3-10. Departementet viser imidlertid til merknaden til § 3-10 hvor det slås fast at taushetsplikten ikke er til hinder for at opplysninger om avtalebasert hemmelig telefonnummer eller andre abonnementsopplysninger, samt elektronisk kommunikasjonsadresse, kan gis til annen myndighet i medhold av lov. Departementet vil imidlertid klargjøre i merknadene at nummeropplysningsinformasjon gjort tilgjengelig for allmennheten gjennom nummeropplysningsvirksomhet ikke er omfattet av taushetsplikten. Selv om disse opplysningene ikke er underlagt taushetsplikt, er det viktig å presisere at de ikke kan utleveres til andre enn virksomheter som driver nummeropplysningsvirksomhet. Etter departementets syn vil abonnementsopplysninger som utgangspunkt være omfattet av taushetsplikten i § 3-10. Departementet foreslår at det synliggjøres i bestemmelsen at taushetsplikten ikke er til hinder for at nummer, navn og adresser og tilknyttede sluttbrukere utleveres til nummeropplysningsvirksomhet som tilbyr offentlig tilgjengelige nummeropplysningstjenester. Dette utgjør med andre ord et unntak fra taushetsplikten.

Departementet er enig i Telenors forslag til presiseringer i bestemmelsen, og foreslår at «elektronisk kommunikasjon» i første ledd endres til «nummerbasert person-til-person-kommunikasjonstjeneste», og at utleveringsplikten endres til «offentlig tilgjengelig» nummeropplysningsvirksomhet.

16.3 Forvaltning av domenenavn

16.3.1 Gjeldende rett

De overordnede bestemmelsene om forvaltning av de norske landkodetoppdomenene er i dag regulert i ekomloven § 7-1, om forvaltning av nummer, navn og adresser for elektronisk kommunikasjon.

Ekomloven § 7-1 slår fast at det er myndighetene som fastsetter planer for forvaltningen av nummer, nummerserier, navn og adresser for elektronisk kommunikasjon. Videre slås det fast at det er myndighetene som gir tillatelser til selve bruken av disse ressursene i henhold til fastsatte planer, og at myndighetene utpeker offentlige organer eller private til å forestå selve administrasjonen av nummer, navn og adresser.

Betegnelsen domenenavn er ikke spesifikt benyttet i ekomloven § 7-1, men alle typer domenenavn i form av en kombinasjon av tegn for å identifisere for eksempel en person, en organisasjon, en applikasjon eller en tjeneste, er å anse som navn i henhold til ekomloven § 7-1. Tredje ledd gir hjemmel for myndigheten til å fastsette forskrifter om tillatelse til bruk av nummer, navn og adresser.

Forskrift om domenenavn under norske landkodetoppdomener (domeneforskriften) er gitt med hjemmel i ekomloven § 7-1. Forskriften fastlegger offentligrettslige rammebetingelser for forvaltningen av de norske toppdomenene .no, .sj og .bv, og for virksomheten som forvalter disse ressursene. Forskriften gjelder ikke forvaltningen av generiske domener.

Domeneforskriften fastsetter blant annet krav om teknisk kvalitet, kostnadseffektivitet, åpenhet, forutberegnelighet, ivaretakelse av internettbrukernes interesser, nasjonale interesser og internasjonal utvikling på internettområdet. Domeneforskriften fastsetter videre krav om bruk av domeneforhandlere eller registrarer i registreringsprosessen ved formidling av søknader, og om sikring av registreringsdata. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet skal føre tilsyn med at registerenheten Norid AS (Norid) oppfyller krav fastsatt i domeneforskriften, jf. gjeldende ekomlov § 10-1.

Et domenenavn under .no oppstår når en organisasjon eller privatperson tegner et abonnement. Det er domeneabonnenten som er ansvarlig for hva et domene under .no brukes til. Registrering av et domenenavn gir abonnenten en bruksrett til domenenavnet som opprettholdes så lenge abonnementet løper.

Domeneforhandlere (tidligere omtalt som «registrarer») er selskaper og organisasjoner som har inngått avtale med Norid om å bistå domeneabonnenten med å søke om domenenavn, og administrere abonnementet på abonnentens vegne, for eksempel ved å fornye, overføre eller avslutte det. Domeneforhandlerne er et viktig bindeledd mellom registerenheten og abonnenten, og veileder abonnenten i hva som er nødvendig for å abonnere på et domenenavn. Norid publiserer lister over alle registrerte domeneforhandlere på sine nettsider. Pr. mars 2023 opplyste Norid at det var registrert 258 domeneforhandlere som videreformidler.no-domener. De fleste er norske, men også danske og svenske forhandlere er registrerte, og en liten del forhandlere er tilhørende utenfor Skandinavia.

16.3.2 Endringsbehov

Informasjon som sendes mellom to datamaskiner over internett, benytter unike adresser slik at informasjonen rutes riktig mellom enhetene. Disse unike adressene benytter protokollen TCP/IP (av engelsk: Transmission Control Protocol/Internet Protocol) og blir som oftest omtalt som IP-adresser. IP-adresser er bygget opp av lange nummerserier. For at brukerne av internett skal slippe å huske disse lange tallrekkene brukes domenenavnsystemet (DNS) til å knytte unike domenenavn, som for eksempel regjeringen.no, til korrekt IP-adresse.

Domenenavn er en del av en hierarkisk navnestruktur på internett, der det siste leddet i en adresse er et toppnivådomene, og det andre leddet utgjør et underdomene. I kategorien toppnivådomener finnes det to hovedkategorier, nasjonale eller geografiske toppnivådomener, også omtalt som landkodetoppdomener slik som .no, .uk og .dk, og generiske toppnivådomener slik som .com, .biz og .net.

De tre norske landkodetoppdomenene er .no for Norge, .sj for Svalbard og Jan Mayen og .bv for Bouvetøya. Pr. i dag er det kun .no som er tatt i bruk.

Forvaltningen av de norske landkodetoppdomenene foretas av Norid. Selskapets navn er et akronym for Norsk registreringstjeneste for internett domenenavn. Norid driver navnetjenesten og registeret for norske domenenavn, der alle abonnement på domenenavn direkte under .no aktiveres og er registrert. I tillegg til teknisk drift av .no, har Norid blant annet ansvaret for utvikling av kontraktsvilkår for tildeling av abonnement under .no. Norid har en avtale med den internasjonale forvalteren av toppnivådomener ICANN (Internet Corporation for Assigned Names and Numbers) om å forvalte de norske domenenavnene.

Bruken av domenenavn er forbundet med stor samfunnsmessig verdi som en ressurs for bedrifter, virksomheter og enkeltpersoner som kjennetegnsfunksjon på firmanavn, varemerker og prosjekter. Domenenavnsforvaltningen er grunnleggende viktig for opprettholdelse av norske internettadresser og bruken av internett. Domenenavnsystemet er i dag en nødvendig komponent i all kommunikasjon på internett.

Gjeldende ekomlov kapittel 7 regulerer navn, nummer og adresser, og dette omfatter blant annet domenenavn. De rettslige rammene for sikkerhet og robusthet for de norske landkodetoppdomenene følger av domeneforskriften §§ 3 og 6.

Ekomdirektivet oppstiller ingen særskilte krav til nasjonale registerenheter eller til forvaltningen av nasjonale domenenavn. NIS2-direktivet (Direktiv (EU) 2022/2555) regulerer registerenhet og domeneforhandlere. Denne rettsakten er EØS-relevant, men ikke tatt inn i EØS-avtalen ennå.

På grunn av stor utbredelse og bruk av .no i det norske samfunnet, vil det måtte vurderes ytterligere regulatoriske krav til sikkerhet og stabilitet. Både sikkerhetsloven og det opprinnelige NIS-direktivet (EU/2016/1148) som nå er tatt inn i EØS-avtalen, etablerer sikkerhetsmessige funksjonskrav basert på rettslige standarder. Tilretteleggingsplikten i etterretningstjenesteloven § 7-2 stiller som utgangspunkt krav til ekomtilbydere, men skal også gjelde for «tilbydere av internettbaserte kommunikasjons- eller meldingstjenester som er tilgjengelige for allmennheten». Forarbeidene til etterretningstjenesteloven nevner at tjenester som omfattes av tilretteleggingsplikten, må ha kommunikasjons- eller meldingsfunksjonalitet, men at det ikke er et krav at dette er hovedformålet med tjenesten. Ettersom domener som sådan ikke har disse funksjonalitetene, bør en ny regulering for domeneområdet synliggjøre at Norid verken er ekomtilbyder eller skal regnes som tilbyder av internettbaserte kommunikasjons- eller meldingstjenester.

Det vil fortsatt være et overordnet mål at etablering av domener under det nasjonale toppdomenet .no skal være et naturlig førstevalg for brukere i Norge som ønsker å drive virksomhet på eller via internett. Forvaltningen av domenenavn skal være i brukernes interesser og forvaltes på en måte som sikrer rask etablering, god kvalitet og lave kostnader.

Internasjonalt skjer det omfattende og langsiktige endringer i domenemarkedet. Endringene kommer som følge av teknologisk utvikling og markedsmessige forhold. De siste årene er konkurransen på domenemarkedet blitt skjerpet som følge av at det er åpnet for etablering av nye internasjonale generiske toppdomener, herunder toppdomener med stedsnavn som kan være av nasjonal betydning for enkeltnasjoner. Nasjonal regulering av domenenavnsforvaltning bør derfor presisere at også slike domenenavn omfattes av forvaltningen.

16.3.3 Forslaget i høringsnotatet 2. juli 2021

Det ble foreslått å ta inn en ny bestemmelse § 12-7 om forvaltning av domenenavn i ny ekomlov, slik at reguleringen av domeneområdet løftes frem og tydeliggjøres. Bestemmelsen setter overordnede rammer og betingelser for nasjonal domenenavnsforvaltning og leveranser av domenenavnstjenester, og gir hjemmelsgrunnlag for relevante endringer i domeneforskriften som følge av teknologisk utvikling og krav til sikkerhet og stabilitet i domenenavnsystemet. Det ble også foreslått presisert at registrering av et domenenavn kun gir abonnenten en bruksrett til domenenavnet så lenge kontraktsforholdet løper.

Departementet foreslo også å videreføre forskriftshjemmelen som hjemler domeneforskriften.

16.3.4 Høringsinstansenes syn

Norid er positiv til forslaget om å synliggjøre domeneområdet bedre i loven gjennom en egen bestemmelse. Norid er videre positiv til forslaget om å lovfeste at det er abonnenten som har ansvar for hva domeneabonnementet brukes til, og at tildelingen av et domenenavn innebærer stiftelsen av en bruksrett, ikke en eiendomsrett. Norid mener det vil være klargjørende hvis lovteksten presiserer at registerenheter ikke er tilbydere i ekomlovens forstand, og foreslår at dette tas inn i lovteksten. Norid ber om at flere av de sentrale begrepene på domeneområdet defineres i § 1-5, blant annet domenenavn, toppdomene, registreringstjenesten, navnetjenesten for et toppdomene og domenenavnsystem.

Norid fremhever at selskapet i henhold til overenskomst med den internasjonale forvalteren av toppdomener har rett til å tildele, administrere og registrere domenenavn under de norske toppdomenene. Norid ber departementet vurdere å inkludere mer om det internasjonale rammeverket for domeneforvaltningen av .no i merknaden til bestemmelsen, fordi Norid er bekymret for at lovforslaget kan skape uklarheter om hva som er det rettslige grunnlaget til en registerenhet.

Norid mener at det bør fremgå av forslaget at tildeling av domenenavn skal skje på privatrettslig grunnlag og ikke innebærer utøvelse av offentlig myndighet. Dette bør komme i tillegg til presiseringen om at forvaltningsloven ikke gjelder for Norids virksomhet. Videre understrekes det at det er vanskelig for en registerenhet å påta seg en aktiv rolle for å fremme konkurranse mellom forhandlerne utover at registerenheten skal tilby forhandlerne ikke-diskriminerende vilkår i forhandleravtalen. Konkurransen mellom domeneforhandlerne ligger i å tilby best mulige tjenester til abonnentene både når det gjelder domeneabonnement og når det gjelder tilleggstjenester knyttet til bruken av domenenavnet, blant annet webhotell, e-post og verktøy for å lage websider. Norid foreslår at bestemmelsen endres for å tydeliggjøre dette.

Norid mener at domeneklagenemnda har en viktig funksjon og støtter at det også i fremtiden bør være utenrettslige klageordninger for tvister mellom en domeneabonnent og en tredjepart om bruksretten til et domenenavn under de norske landkodetoppdomenene eller andre fremtidige toppdomener av nasjonal betydning. Norid mener imidlertid at utviklingen av utenrettslige klageordninger som har skjedd siden rammene for domeneklagenemnda ble opprettet, tilsier at dagens klageordning bør evalueres. Herunder bør det vurderes om det er registerenheten eller myndigheten som skal etablere domeneklagenemnda. Norid foreslår at femte ledd utgår og at det i stedet tas inn en forskriftshjemmel slik at reglene kan gis i forskrift. Dersom dette ikke gjøres, foreslås bestemmelsen endret slik at det fremkommer at registerenheten har samme rett som andre parter til å bringe en eventuell avgjørelse fra nemnda videre i rettssystemet.

Norid krever at alle som vil registrere et domenenavn, må identifisere seg ved enten et organisasjonsnummer i Enhetsregisteret eller et fødselsnummer i Folkeregisteret. Ansvaret for å verifisere identiteten til abonnenten er, gjennom forhandleravtalen, overlatt til domeneforhandlerne. Selv om ordningen i det store og hele fungerer etter hensikten, har utviklingen ført til økte krav til autentisering av sluttbrukere, jf. § 2-8 i lovforslaget. Norid ber derfor departementet vurdere krav til sikker identifikasjon av domeneabonnenter, for eksempel ved å utvide forskriftshjemmelen, slik at kravene kan stilles i domeneforskriften.

Norid mener videre at forskriftshjemmelen må klargjøre at hjemmel til å fastsette nærmere regler også skal gjelde for virksomheten til de ulike aktørene, og ikke bare være hjemmel til å fastsette vilkår for forvaltning av domener.

Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) viser til at trusselaktørenes digitale angrep mot norske virksomheter i stor grad benytter ondsinnede lenker eller vedlegg for å bryte seg inn hos målet. For å øke sannsynligheten for at brukere hos målet trykker på slike ondsinnede lenker eller åpner vedlegg, benytter trusselaktøren e-postdomener som i størst mulig grad etterligner legitime domener, såkalt typosquatting. Dette innebærer at trusselaktøren for eksempel oppretter et .no-domene som etterligner navnet til en norsk virksomhet, og dette domenet benyttes så til å sende en e-post til en annen virksomhet. For å avdekke forsøk på kompromittering av norske virksomheter, har NSM behov for tilgang til en oversikt over nyopprettede domener. NSM ber om at det vurderes en hjemmel som åpner for at denne informasjonen kan gjøres tilgjengelig for NSM til bruk for oppgaver etter sikkerhetsloven.

16.3.5 Departementets vurdering

Digitaliserings- og forvaltningsdepartementet forvalter statens eierskap i Norid. Departementets mål med eierskapet i selskapet er å sikre bærekraftige sektorpolitiske mål og mest mulig effektiv oppnåelse av disse. Det sektorpolitiske målet med eierskapet i Norid er sikre og tilgjengelige registrerings- og navnetjenester til internettbrukerne. Dette gjenspeiles i regelverket.

Departementet foreslår å synliggjøre Norids rolle som registerenhet for norske landkodetoppdomener i bestemmelsens ordlyd. Registerenheten må ha en overenskomst med den internasjonale forvalteren av toppdomener (ICANN/IANA) for å kunne ha ansvaret for landkodetoppdomener. Norid har dette for de norske landkodetoppdomenene «.no» (Norge), «.sj» (Svalbard og Jan Mayen) og «.bv» (Bouvetøya). Det følger av første ledd at Norid har en plikt til å være registerenhet for «.no» for å sikre at «.no» er tilgjengelig for brukerne i Norge. Eventuelle registerenheter som skal administrere andre toppdomener av nasjonal betydning må også ha en slik overenskomst med den internasjonale forvalteren. Den internasjonale domeneforvalteren ber nasjonale myndigheter om en uttalelse i spørsmål som gjelder nasjonale interesser. Departementet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet uttaler seg på vegne av Norge i slike spørsmål.

Departementet er enig med Norid i at det vil være en fordel å synliggjøre at Norid ikke utøver offentlig myndighet. Departementet foreslår å presisere dette i merknaden til bestemmelsen. Departementet mener at det følger klart av definisjonen av tilbyderbegrepet at registerenheter ikke er ekomtilbydere, og ser derfor ingen grunn til å presisere dette i ordlyden i bestemmelsen om domener. Departementet er derimot enig i at det er hensiktsmessig å definere noen av de mest sentrale begrepene på domeneområdet for å gjøre reguleringen av domenenavn lettere tilgjengelig, og foreslår å inkludere tre slike definisjoner i § 1-5.

Departementet foreslår også å klargjøre i bestemmelsens ordlyd at Norid skal gi domeneforhandlerne tilgang til registreringstjenesten på ikke-diskriminerende vilkår. Departementet mener at dette vil bidra til å legge til rette for konkurransen mellom domeneforhandlerne, og understreker at dette er ment som en klargjøring av bestemmelsen og ikke en realitetsendring.

Domeneklagenemnda videreføres i sin nåværende form, men departementet foreslår å generalisere klageordningen i loven slik at det fremkommer at Norid får en plikt til å påse at det etableres en klageordning for behandling av tvistesaker om registrering av norske domenenavn. Det klargjøres i bestemmelsens ordlyd at registerenhetene skal rette seg etter klageorganets avgjørelser. I tillegg foreslår departementet at det kun skal være ett klageorgan for domener. Dette medfører at registerenheter som eventuelt får administrere andre toppdomener av nasjonal betydning, også skal inkluderes i klagerodningen. Formålet med en felles klageordning er at domenebrukerne kan henvende seg til ett sted for å få avgjort alle tvister som gjelder norske landkodetoppdomener og domenenavn av nasjonal betydning.

Departementet foreslår videre, basert på Norids innspill, å klargjøre forskriftshjemmelen for å sikre at domeneforskriften kan revideres på en hensiktsmessig måte.