4 Status for elektronisk kommunikasjon i Norge

4.1 Den digitale grunnmuren

Elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester danner sammen med datasentre grunnmuren i et moderne digitalisert samfunn. Denne digitale grunnmuren er en forutsetning for all digitalisering og er avgjørende for å bygge landet videre. Innbyggere, virksomheter og organisasjoner forventer å ha tilgang til faste og mobile bredbåndsnett både på sine faste adresser og der folk arbeider og ferdes. Det er viktig å legge til rette for at alle skal kunne delta i den digitale utviklingen.

Når alle blir mer avhengige av nett med høy kvalitet, er også høy sikkerhet og beredskap avgjørende for funksjon og trygghet for folk og bedrifter i hele landet. Staten bidrar til økt sikkerhet og robusthet i nettene gjennom regulering, krav, tilsyn og tilskudd.

Utbyggingen av høyhastighetsbredbånd skjer med stor fart, og tilbudet har bedret seg betydelig de siste årene, men det er fremdeles store geografiske forskjeller.

På landsbasis hadde om lag 97 prosent av husstandene tilbud om fast bredbånd med 100 Mbit/s nedlastningshastighet pr. første halvår 2023. I tettbygde områder hadde 99 prosent av husstandene tilbud om slikt bredbånd, mens i spredtbygde områder var tilsvarende dekning på 82 prosent.

Det er viktig å motvirke at noen områder systematisk blir hengende etter resten av landet når det gjelder tilgang til bredbånd. Regjeringen har som mål at alle skal ha tilbud om bredbånd med minst 100 Mbit/s innen utgangen av 2025. Det vises i denne forbindelse også til kapittel 9 som omhandler tiltak for å fremme utbygging av nett med svært høy kapasitet og kapittel 10 om tilrettelegging for infrastrukturutbygging. Her fremkommer bestemmelser som kan bidra til å nå politiske mål på ekomområdet.

Det viktigste virkemiddelet for videre utbygging er å legge til rette for markedsbaserte investeringer. I noen områder er det ikke kommersielt grunnlag for utbygging, og i slike områder bidrar staten med tilskudd. For 2024 er det bevilget 400 millioner kroner i statlige tilskudd til bredbånd. I tillegg til offentlig støtte, kan leveringsplikt være et aktuelt virkemiddel for å legge til rette for bredbånd i hele landet. Det vises i denne forbindelse til kapittel 12.

Den teknologiske utviklingen går svært raskt. Regjeringen arbeider for å tilrettelegge for videre utbygging av 5G og industriens behov, blant annet gjennom frekvensforvaltningen og 5G-industriforum. For levering av 5G med høye forventninger til kapasitet og hastighet, kreves det mye frekvensspektrum. 5G vil kunne tilbys i alle frekvensbånd som er tildelt til mobilkommunikasjon.

Mobilnettene, spesielt med 5G-teknologien, er et viktig supplement til kabelbasert bredbånd og kan bidra til at hele landet får tilgang til bredbånd med høy hastighet. I tillegg til faste- og mobile bredbåndsnett, ble bredbåndstilbud over lavbanesatellittsystemer lansert i Sør-Norge i 2022 og er nå tilgjengelig over hele landet. Dette er et godt supplement til det allerede eksisterende bredbåndstilbudet i Norge, spesielt i distriktene.

4.2 Utviklingstrekk i markedet for elektronisk kommunikasjon i Norge

4.2.1 Markedsaktører og markedsandeler i mobil- og bredbåndsmarkedene

Norge har i dag tre mobilnett. I tillegg til Telenor og Telia sine landsdekkende nett, hadde Ice/Lyse ved utgangen av første halvår 2023 nådd en befolkningsdekning på 94 prosent.

Tjenestene i mobilmarkedet omfatter abonnement for mobiltelefoni, særskilte abonnement for mobilt bredbånd (for eksempel til PC, nettbrett eller mobil ruter), samt maskin-til-maskin kommunikasjon (M2M).

Mens utviklingen av taletrafikk i mobilnettene i Norge har vært relativt stabil de siste årene med kun beskjeden årlig økning, har bruken av mobildata økt kraftig, og dette gjelder særlig bruken av mobildata over ordinære mobilabonnement.

Mobilmarkedet er fortsatt preget av begrenset konkurranse med to store aktører, Telenor og Telia, som til sammen hadde en markedsandel på i underkant av 76 prosent målt i antall abonnement i sluttbrukermarkedet ved første halvår 2023.

Forstørr bilde

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Markedet for fast bredbånd består av et stort antall større og mindre tilbydere. Mange av tilbyderne har kun lokalt nedslagsfelt, mens noen dekker større deler av landet eller hele Norge. Altibox-samarbeidet, som består av flere lokale og regionale fibertilbydere, har nå samlet sett størst markedsandel i markedet for fast bredbånd i Norge, mens Telenor fremdeles er den største enkelttilbyderen.

Forstørr bilde

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Totalt antall aksesser for fast bredbånd i privat og bedriftsmarkedet var om lag 2,5 millioner ved utgangen av første halvår 2023. Totalt antall aksesser basert på fiber var nærmere 1,8 millioner på samme tidspunkt. Det er 71 prosent av totalt antall aksesser i privat- og bedriftsmarkedet på dette tidspunktet, en økning fra 68 prosent ett år tidligere. De senere årene har tilbudet av såkalt fast trådløst bredbånd blitt etablert og dekker nå store deler av landet. Dette tilbudet har også fått mange kunder og har for mange erstattet bredbånd over kobbernettet.

4.2.2 Mobil- og bredbåndsdekning

Bredbåndspolitikken har siden utbyggingen startet rundt år 2000, under alle regjeringer, som hovedregel vært markedsbasert og teknologinøytral. Dette vil si at det er markedsaktørene som er hoveddrivkraften i utbygging og tjenestetilbud. Det er en viktig statlig oppgave å sørge for gode rammevilkår for næringen, stille krav til forsvarlig sikkerhet og beredskap, samt å legge til rette for tilstrekkelig utbygging i alle deler av landet. En stor del av denne statlige tilretteleggingen handler om tiltak med budsjettmessige konsekvenser, som tilskuddsordningen som forvaltes av fylkeskommunene og utbyggingsforpliktelser i forbindelse med frekvensauksjoner, men også om regelverk. Eksempler på sistnevnte er lovpålagt leveringsplikt, regler for etablering av ledning under offentlig veg, regler om gjenbruk av infrastruktur og samordning av gravearbeider, krav om tilgang etter bredbåndsutbyggingsloven, krav til reservestrøm og andre krav til sikkerhet og robusthet fastsatt med hjemmel i lov eller forskrift.

Flere oversikter viser at bredbåndstilbudet i Norge i dag er godt i internasjonal målestokk. Tilbudet er imidlertid bedre i tettbygde enn i spredtbygde strøk. På landsbasis var det om lag 85 000 husstander (3,4 prosent) som ikke hadde tilbud om minst 100 Mbit/s nedlastningshastighet ved utgangen av første halvår 2023. Av disse ligger om lag 73 000 i spredtbygde områder. Nordland har lavest dekningsprosent. Gapet mellom tettbygde og spredtbygde strøk er redusert de siste årene, men det er fremdeles forskjeller.

Forstørr bilde

Kilde: Nasjonal kommunikasjonsmyndighet

Utbyggingen av høyhastighets bredbånd i Norge er kommet så langt at det nå kun er de dyreste områdene som gjenstår å bygge ut. Dette er ofte områder uten kommersielt grunnlag for investeringer. I slike områder har staten bidratt med tilskudd. Regjeringens mål er at alle husstander og virksomheter i Norge skal ha tilbud om høyhastighets bredbånd med minst 100 Mbit/s nedlastningshastighet innen utgangen av 2025.

Totalt antall bredbåndsaksesser i sluttbrukermarkedet vokser fortsatt. Fiber utgjør den klart største andelen av totalt antall aksesser, mens antall kobberbaserte aksesser fortsetter å synke. Nedgangen i antall kobberaksesser har økt betydelig de siste årene etter at Telenor i starten av 2019 kunngjorde at kobbernettet vil bli faset ut. Samtidig øker antall fiberaksesser fortsatt kraftig, og ved første halvår 2023 var det om lag 1,77 millioner slike aksesser. Telenors utfasing av kobbernettet har ført til ytterligere forsterket satsning på utbygging av nye fiberaksessnett, både fra Telenor og andre fiberaktører. Fast trådløst bredbånd vokser også fortsatt, og ved utgangen av første halvår 2023 var det om lag 190 000 slike aksesser. Antall bredbåndsaksesser i kabel-TV-nett fortsetter å synke. Nedgangen skyldes at mange kabel-TV-nett erstattes av fibernett. Ved utgangen av første halvår 2023 var det i underkant av 480 000 bredbåndsaksesser i kabel-TV-nett.

Store deler av landet er dekket av mobilnett med 4G. Det betyr at nesten alle husstander (bebodde boliger) har 4G-dekning utendørs med en håndholdt mobiltelefon. Ved basisdekning mottar mobiltelefonen en signalstyrke som gir stor sannsynlighet for tilgang til mobildata. Etablering av utendørs antenne kan gi mulighet for innendørs dekning og bedre ytelse enn kun ved bruk av en mobiltelefon. Abonnenten er imidlertid ikke sikret høyere hastigheter. Ved basisdekning er hastigheten gjennomgående lavere enn 30 Mbit/s. Når mobiltelefonen får tilgang til høyere signalstyrke vil abonnenten normalt få tilgang til høyere hastigheter.

Basisdekningen for 4G er 100 prosent husstandsdekning (utendørs) eller svært nær dette, i alle fylker. Dekningen for mobilt bredbånd (4G og/eller 5G) for landet samlet er beregnet til 98 prosent for tilgang til 30 Mbit/s og nærmere 82 prosent for tilgang til 100 Mbit/s ved utgangen av første halvår 2023. I tettbygde områder er dekningsprosenten høyere. I spredtbygde områder er dekningen beregnet til 91 prosent for tilgang til 30 Mbit/s og 40 prosent for tilgang til 100 Mbit/s.

Utbygging av 5G-nett startet i 2020, først og fremst i byområder, og har siden blitt bygget utover i landet. Utviklingen har gått svært raskt. Basisdekningen er oppgitt til å være over 95 prosent husstandsdekning (utendørs) ved utgangen av første halvår 2023. To år tidligere ble basisdekningen beregnet til om lag 23 prosent. Spredtbygde områder hadde en basisdekning på om lag 85 prosent ved utgangen av første halvår 2023. Flere tilbydere har uttrykt mål om å oppnå nasjonal 5G-dekning i løpet av 2024.

4.2.3 Nærmere om sanering av Telenors kobbernett

Telenors kobbernett (det opprinnelige fasttelefonnettet) var for inntil noen år siden hovednettet for fasttelefontjenesten og bredbånd. Antall abonnenter som bruker dette nettet har gått kraftig ned de senere årene. Som et ledd i moderniseringen av fastnettet, har Telenor nå gjennomført en gradvis utfasing av nettet. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet har gjennom markedsvedtak pålagt Telenor som hovedregel å opprettholde grossisttilgang på kobbernettet til september 2025, men det er gitt enkelte unntak.

Ved utgangen av januar 2024 gjensto rundt 18 000 bredbåndstilknytninger over kobbernettet.

De fleste boliger som fremdeles har eller har hatt tilgang til fast bredbånd over kobber (DSL), har også tilgang til andre bredbåndsteknologier. Selv om den totale dekningen derfor vil endre seg relativt lite som følge av bortfall av kobbernettet, så vil antall husstander som ender opp med kun mobil- eller andre radiobaserte løsninger øke. Dette betyr at selv om kobbersaneringen vil ha begrenset påvirkning på den totale bredbåndsdekningen, vil det være vesentlige endringer for mange boliger og næringsbygg når det gjelder mulighetene for redundans og tilgangen til flere alternative teknologier.

Grossisttilgang til kobbernettet har også vært et viktig virkemiddel for å legge til rette for konkurranse i bredbåndsmarkedet.

Telenors beslutning om å sanere kobbernettet har trolig ført til en raskere overgang til mer moderne og fremtidsrettede bredbåndstjenester. Samtidig er sentrale aktører i det norske markedet fortsatt avhengig av effektiv tilgang til kobbernettet inntil kundene er migrert over til nye løsninger. Det er derfor nødvendig at Nasjonal kommunikasjonsmyndighet fortsatt har en tett oppfølging av Telenor for å sikre at tilgangen til kobbernettet og regulerte erstatningsprodukter blir reell.

Myndighetene stiller i utgangspunktet ikke krav om at tjenestene leveres over en bestemt teknologi, for eksempel kobbernett, så lenge nettene og tjenestene leveres med forsvarlig sikkerhet. Kravene er med andre ord teknologinøytrale. Teknologinøytralitet er et viktig prinsipp i reguleringen av elektronisk kommunikasjon og gjelder likt for alle selskapene, jf. punkt 3.5. Bakgrunnen for dette er at tilbyderne selv har best forutsetning til å velge hvilken teknologi som er egnet til å levere de ulike tjenestene, mens myndighetene altså setter krav til sikkerhet for tjenestene. Samtidig har myndighetene ansvar for å føre tilsyn med at kravene til forsvarlig sikkerhet følges opp. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet gjennomfører årlig overordnede risiko- og sårbarhetsvurderinger av de norske elektroniske kommunikasjonsnettene.

4.2.4 Investeringer

Samlede investeringer i varige driftsmidler for elektroniske kommunikasjonsnett og -tjenester var i 2022 på i underkant av 14 milliarder kroner. Det er nær 0,8 milliarder kroner mer enn i 2021. Investeringene som kan relateres til fastnett var nær 8,2 milliarder kroner i 2022. Store deler av dette knyttes til fiber. Investeringene som kan relateres til mobilnett var nær 4,8 milliarder kroner i 2022. På to år har investeringer knyttet til mobilnett økt med mer enn 2,5 milliarder kroner. Dette skyldes i hovedsak store investeringer i 5G-utbygging.

4.2.5 Priser

Som grunnlag for vurdering av priser for elektroniske kommunikasjonstjenester i Norge, gjennomførte analyseselskapet Tefficient i 2023 to utredninger på oppdrag fra Kommunal- og distriktsdepartementet om henholdsvis mobilpriser og bredbåndspriser i Norge og de andre nordiske landene. Formålet med utredningene var å beskrive eventuelle forskjeller i mobil- og bredbåndspriser mellom Norge og de øvrige nordiske landene.

I rapporten «Assessment of Norwegian mobile revenues in a Nordic context – 2023, September update» konkluderes det med at norske sluttbrukere i 2022 betalte betydelig mer pr. GB mobildata sammenlignet med svenske, danske og finske sluttbrukere. Videre viser rapporten at norske sluttbrukere brukte om lag halvparten så mye data pr. måned som sluttbrukerne i Sverige og Danmark, og om lag 1/5 så mye data som i Finland. Disse tallene er på nivå med tallene i tidligere analyser som samme selskap har gjennomført.

Videre viser en sammenligning av mer enn 85 prisplaner med enten ubegrenset data eller datapakker på mer enn 30 GB pr. måned, at norske prisplaner i 2023 har blitt rimeligere og var på nivå med svenske prisplaner. Norske prisplaner med tilgang til ubegrenset datamengde inneholder imidlertid fortsatt flere begrensninger, for eksempel at hastigheten strupes etter at en viss mengde1 data er brukt, sammenlignet med øvrige nordiske prisplaner.

I en tilsvarende rapport fra 2020, konkluderte Tefficient med at den mest sannsynlige forklaringen på prisforskjellene mellom de nordiske landene når det gjelder mobilpriser, er at markedet i Norge er mer konsentrert enn i de andre nordiske landene. Vi har to sterke mobiltilbydere, der Telenor og Telia sammen kontrollerer store deler av det norske mobilmarkedet. Dette må sies å fremdeles være tilfellet, selv om konsentrasjonen er noe redusert siden 2020.2 Dette gir støtte til regjeringens mål om at det skal legges til rette for tre landsdekkende fullverdige mobilnett i Norge. Ice/Lyse bygger fremdeles det tredje nettet.

Den andre rapporten («Assessment of Norwegian fixed broadband pricing in a Nordic context – 2023, September update») viste at de norske abonnementsprisene for fiberbredbånd i begynnelsen av 2023 i de fleste tilfellene lå høyere enn prisene i de andre nordiske landene. Rapporten slo samtidig fast at prisene for etablering av ny fiberforbindelse var rimelige i Norge, sammenlignet med Sverige og Finland, mens tilsvarende priser i Danmark var lavere enn i Norge. Dersom man ser både priser for nyetablering av fiber og abonnementspriser samlet over en femårs-periode, lå de norske fiberprisene likevel høyest i Norden. Det samme var tilfellet dersom man ser på tilknytning til allerede etablerte fibernett over en femårs-periode (det vil si ved overtakelse av bolig hvor det allerede er etablert fiber).

Rapporten viser videre at prisene for fast trådløst bredbånd (over 4G eller 5G-nett) i Norge samlet over en femårs-periode, stort sett ligger høyere enn i de andre nordiske landene.

Rapporten understreker etter departementets vurdering viktigheten av at reguleringen av bredbåndsmarkedene i Norge fremover fortsatt, i tilstrekkelig grad, bidrar til bærekraftig konkurranse som kan føre til lavere priser for sluttbrukerne.

4.2.6 Utviklingen innen satellittbaserte tjenester

Satellittkommunikasjonssystemer kan gi dekning og tjenestetilbud i områder der det ellers er vanskelig å bruke annen elektronisk kommunikasjon. Den senere tids utvikling innenfor satellittkommunikasjon har gitt mulighet for etablering av nye bredbåndstilbud i store deler av Norge. Det er særlig nye såkalte lavbanesatellittsystemer med store satellittkonstellasjoner på opptil flere tusen satellitter, som nå materialiserer seg og begynner å tilby tjenester. Selskapet SpaceX står bak et slikt system, og det har allerede etablert tilbud om bredbånd i Norge. En annen aktør er selskapet OneWeb, som også har lansert et bredbåndstilbud i Norge. Lavbanesatellittsystemer er i utgangspunktet i stand til å levere bredbåndstjenester med datahastigheter over 100 Mbit/s og med lav tidsforsinkelse som er sammenlignbar med det brukerne i dag opplever i 4G-mobilnett. Videre er Norge gjennom selskapet Space Norway i ferd med å etablere et satellittsystem med to satellitter i såkalt høy-elliptisk bane over Arktis, som vil gi pan-Arktisk kontinuerlig bredbåndsdekning i nordområdene over 65. breddegrad. Dette norske satellittsystemet vil gi vesentlig forbedrede kommunikasjonsmuligheter på Svalbard og i havområdene i nord, og det vil være et viktig bidrag til forbedret beredskap.

4.2.7 Sikkerhetsarbeidet

Det har de siste årene vært gjennomført mange tiltak fra myndighetenes side for å styrke den digitale infrastrukturen i Norge og mellom Norge og utlandet. Myndighetene har i tillegg bidratt med tilskuddsmidler for å styrke redundans og robusthet, og for å spre rutingen av internettrafikk.

Myndighetene bidrar videre til å styrke infrastrukturen i sårbare regioner. Nasjonal kommunikasjonsmyndighet gjennomfører på oppdrag fra departementet risiko- og sårbarhetsanalyser, i dialog med tilbyderne, lokalt næringsliv og lokale og statlige myndigheter. Analysene kartlegger infrastrukturen, felles punkter og føringsveier, og på bakgrunn av analysene gjennomføres tiltak for å redusere sårbarheter i transportnett og ved enkeltpunkter.

På slutten av 2022 ble mobilbasert befolkningsvarsling, som skal styrke sikkerheten under kriser og supplere de gamle løsningene (tyfoner og meldinger på radio), lansert. Systemet gir evne til varsling svært raskt og målrettet, og varslinger kan sendes enten nasjonalt, regionalt eller lokalt.

Nasjonal kommunikasjonsmyndighet forvalter programmet «Forsterket ekom», som er et viktig bidrag fra staten for å styrke sikkerheten i sårbare distriktskommuner. Tiltaket hindrer bortfall av mobilkommunikasjon ved for eksempel ekstremvær og strømbrudd over lengre tid. Frem til 2023 er det blitt igangsatt eller ferdigstilt forsterket ekom i over 90 kommuner.

Departementet har innført en skjerpet beredskap i sektoren siden invasjonen av Ukraina i februar 2022. I den spente situasjonen Europa står i, har departementet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet en tett dialog med tilbyderne for å sikre at markedsaktørene har forhøyet oppmerksomhet rundt kritisk infrastruktur. Det er innført en generelt skjerpet beredskap i ekomsektoren og en særlig oppmerksomhet rundt sjøfiberkabler.

Departementet og Nasjonal kommunikasjonsmyndighet er både myndighet etter ekomloven og sektormyndighet etter sikkerhetsloven. Sikkerhetsloven og ekomloven utfyller hverandre. Sikkerhetslovens bestemmelser gjelder i hovedsak for aktører som er utpekt etter sikkerhetsloven, mens kapittel 3 i ekomloven om sikkerhet og kommunikasjonsvern vil gjelde for alle ekomtilbydere. I tillegg foreslår departementet at det innføres regler om forsvarlig sikkerhet for datasenteraktører i § 3-7.