1 En demokratisk og effektiv lokalforvaltning

1.1 Hovedpunkter i proposisjonen

Regjeringens politikk for økt kommunal handlefrihet er:

• vekst i inntektsrammene.

• økt bruk av rammefinansiering og sterk reduksjon av øremerkede tilskudd.

• forenkling av regelverk og rapportering.

• samordning av tilsyn.

• økt innbyggerkontroll og medvirkning.

• bedre rammebetingelser for lokalt utviklingsarbeid og kommunale omstillingstiltak.

Det økonomiske opplegget for 2004

Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 33/4 og 41/4 milliarder kroner fra 2003 til 2004, eller om lag 2 prosent.

Regjeringen legger opp til en betydelig sterkere vekst i kommunesektorens frie inntekter enn det som har vært tilfelle de senere år. Av den totale inntektsveksten på mellom 33/4 og 41/4 milliarder kroner er om lag 21/4 milliarder kroner vekst i frie inntekter. Dette tilsvarer en reell vekst på om lag 11/2 prosent.

Rammefinansiering skal være hovedfinansieringsformen for kommunesektoren og innlemming av tilskudd i inntektssystemet er et viktig bidrag for å øke handlefriheten. I 2004 foreslås det innlemmet/avviklet øremerkede tilskudd på om lag 8 milliarder kroner. Forslaget innebærer at de øremerkede tilskuddene i sum nær halveres fra 2003 til 2004.

Øvrige viktige forslag og tiltak:

• innføring av en toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere.

• kommunesektoren vil få full kompensasjon for merutgiftene som følger av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift.

• det foreslås en ny kostnadsnøkkel for sosiale tjenester for å fange opp utgiftsvariasjoner innen rusområdet og de psykiatriske tjenestene, og det foreslås ny kostnadsnøkkel for landbruk og miljø.

• et utvalg har utarbeidet forslag til en ordning som skal sikre et nøytralt merverdiavgiftsystem for kommunene. Et endelig forslag legges fram i statsbudsjettet for neste år.

• to ulike modeller for tilbakeføring av en andel av selskapsskatten vil bli sendt på høring med sikte på gjennomføring i 2005.

• følgende regelverk vil bli gjennomgått i 2004 med sikte på forenkling: barnehageregelverket, opplæringsloven, kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven samt alkohollovgivningen.

• regjeringen vil sette ned et utvalg til å foreta en gjennomgang av statlig tilsyn med kommunesektoren basert på prinsippet om en helhetlig tilnærming og samordning gjennom fylkesmannen.

1.2 Leserveiledning

1.3 Regjeringens politikk for styrket lokaldemokrati og økt kommunal handlefrihet

Regjeringen vil føre en politikk som styrker lokaldemokratiet og øker den kommunale handlefriheten. Regjeringens mål for en slik politikk er at:

• Innbyggerne skal oppleve nærhet til og innflytelse over beslutningene i lokalsamfunnet. Tillit, ansvar og frihet skal gjøre det meningsfullt å drive lokalpolitikk.

• Innbyggerne skal oppleve å bli tilbudt likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset individuelle og lokale behov - uavhengig av bosted.

• Organiseringen av tjenesteproduksjonen skal sikre best mulig tjenester til lavest mulig kostnad, uavhengig av kommunegrenser og grenser mellom forvaltningsnivåer.

Regjeringen vil styrke det lokale selvstyret gjennom desentralisering av oppgaver, myndighet og ansvar. Kommunene og fylkeskommunene vil på denne måten kunne utvikle tjenestetilbudet bedre tilpasset lokalsamfunnets ønsker og behov og den enkelte kommunes forutsetninger. Ved å flytte ansvar til politiske organ nærmest innbyggerne forsterkes mulighetene for aktiv brukertilpasning og brukermedvirkning.

Regjeringen vil øke kommunenesektorens andel frie inntekter gjennom en betydelig reduksjon av øremerkede tilskudd. Høy andel frie inntekter styrker lokaldemokratiet og bidrar til økt effektivitet i den kommunale tjenesteproduksjonen.

Regjeringen vil forenkle og redusere regelverket rettet mot kommunesektoren og forenkle kravene til rapportering og oppfølging. Regjeringen vil at det statlige tilsynet mot kommunesektoren opptrer helhetlig og samordnet. Tilsynet mot kommunesektoren skal tilligge fylkesmannen. Tilsynet skal ha både en veileder- og en kontrollrolle.

Behov for en systemendring

Etter regjeringens vurdering er det et stort behov for systemendringer i forholdet mellom staten og kommunesektoren. Indikasjonene på endringsbehovet er mange: Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren er over tid svekket. Staten styrer kommunene i stor grad gjennom øremerkede tilskudd og detaljert regelverk, og statlig tilsyn med kommunene er ikke tilstrekkelig samordnet. Den sterke statlige styringen gir kommunene lite handlingsrom til en effektiv utnyttelse av ressursene i samsvar med lokale forhold. Det er også et realitet at den sterke statlige styringen i liten grad har medført utjevning mellom kommunene, slik intensjonen har vært. Tvert imot kan sterk statlig styring bidra til å forsterke forskjellene. Samtidig er det mindre oppslutning om tradisjonelle demokratiske arenaer på lokalt nivå, blant annet illustrert ved synkende deltakelse ved lokalvalg.

Statlig detaljstyring binder opp betydelige administrative ressurser både i staten og kommunene - ressurser som ved regjeringens opplegg kan kanaliseres til tjenesteproduksjon. Sterk styring bidrar videre til passivisering av kommunene. Istedenfor å utvikle kommunen i et samspill med innbyggerne ut fra lokale behov, ser vi eksempler på at lokale folkevalgte forholder seg passive i påvente av neste statlige handlingsplan. I noen grad opplever vi en konkurranse mellom ulike statlige sektorer om å styre kommunene sterkest mulig til fordel for egen sektor - med den effekt at ulike statlige virkemidler motvirker hverandre innenfor de gitte inntektsrammene. Utstrakt grad av lovfesting av individuelle rettigheter til ulike tjenester vil også kunne bidra til å flytte ansvaret for prioriteringer av knappe ressurser fra folkevalgte organer til domstolene.

Kommunene opplever at summen av statlige pålegg og forventninger er vanskelig å realisere med inntektene staten stiller til rådighet innenfor rammene av et ansvarlig totalbudsjett. Det kan trolig argumenteres godt for hvert enkelt styringsvirkemiddel isolert sett. Problemet er at summen av alle gode enkelttiltak binder opp så mye ressurser at det blir vanskelig for kommunene å tilpasse seg begrensede totalrammer. Dette skaper økende grad av mistillit mellom sentrale og lokale myndigheter - og økende grad av mistillit mellom lokale folkevalgte og innbyggerne. Dette er trolig også en av årsakene til svekkelsen av den finansielle situasjonen i kommunesektoren.

Men kommunesektoren må også ta sin del av ansvaret for ubalansen mellom oppgaver og økonomiske rammer. Kommunene har et klart ansvar for å tilpasse utgiftene til inntekstsnivået. Ikke alle kommuner har vist tilstrekkelig evne og vilje til økonomistyring. Noen har valgt å skyve ubehagelige, men nødvendige tilpasninger foran seg og videreført - og i noen grad økt - investerings- og driftsnivået utover de realistiske inntektsrammene.

I hovedsak er innbyggerne fornøyd med kommunene som tjenesteprodusenter. Brukerundersøkelser viser at kommunene innfrir i forhold til innbyggernes forventninger. Men det er fortsatt rom for forbedringer. Mange studier dokumenterer store forskjeller i effektivitet mellom kommunene, noe som klart indikerer at mange kommuner har mye å lære av de som gjør den beste jobben.

Lokaldemokratiet er folkestyre, nærhet og engasjement

Et vitalt lokaldemokrati er en verdi i seg selv. Regjeringen vil derfor gi lokaldemokratiet vide rammer og stort handlingsrom. Vår grunnleggende holdning er at kommunene ved sin nærhet til innbyggerne er de som best kan ivareta ansvaret for sentrale velferdsgoder. Lokalt selvstyre gir både den mest kostnadseffektive utnyttelsen av ressursene og det tilbudet som best er tilpasset lokale behov og ønsker i landets mange og svært ulike kommuner. Det er derfor et mål for regjeringen å styrke kommunene ved å øke det handlingsrommet de arbeider innenfor.

Kommunen er innbyggernes egen arena for utøvelse av myndighet, formidling av sentrale velferdstjenester og lokal samfunnsutvikling. Som utøvere av offentlig myndighet vil kommunene blant annet kunne regulere utbygging innenfor sitt geografiske område og fatte vedtak med hjemmel i lov. Kommunene står for størstedelen av den offentlige velferdsproduksjonen, og viktige oppgaver innen infrastruktur og fysisk planlegging. Dette gir de lokale folkevalgte en sentral posisjon i utviklingen av velferdssamfunnet. Viktige verdier som folkestyre, nærhet til innbyggerne og lokalt engasjement er forankret i kommunene. Ved lokalvalgene kan innbyggerne gi uttrykk for hva de mener om sine lokale ledere. Er ikke velgerne fornøyde med den sittende politiske ledelsen, har de anledning til å velge nye ledere. Retten til selv å velge sine ledere utgjør selve grunnlaget i lokaldemokratiet. Samtidig må innbyggerne gis muligheter både foran valget og mellom valgene til å delta i meningsutveksling med sine valgte ledere om kommunens virksomhet.

Økt deltakelse

Mer myndighet og ansvar til kommunene er viktig for å revitalisere lokaldemokratiet. Regjeringens politikk vil stimulere til økt kommunalpolitisk interesse, større valgdeltakelse ved lokalvalg og bredere rekruttering av folkevalgte.

Ved de siste lokalvalg har vi sett en klar tendens til synkende valgdeltakelse og mindre oppslutning om tradisjonelle demokratiske arenaer på lokalt nivå. Det representerer en utfordring for kommunene og de politiske partiene å ta et sterkere felles ansvar for å snu denne utviklingen. Samtidig opplever vi at innbyggernes engasjement og politiske deltakelse faktisk har økt på andre arenaer. Flere engasjerer seg i enkeltsaker og i ad hoc aksjoner, som ofte er relatert til deres rolle som brukere av kommunale tjenester. Dette engasjementet må kommunene utnytte for å skape dialog og debatt om lokalpolitiske saker. Men det er også kommunenes ansvar å sørge for en balanse mellom ulike gruppers interesser innenfor en helhetlig ramme. Kommunene må derfor sikre at også de brukergruppene som ikke evner å organisere seg i sterke pressgrupper blir hørt og tilgodesett. En utfordring for kommunen som demokratisk institusjon ligger derfor i å forene innbyggernes engasjement i enkeltsaker og aksjoner som brukere med deres ansvar som borgere for den helhetlige utviklingen av lokalsamfunnet.

Bedre effektivitet

Politikk er å prioritere innenfor økonomiske rammer. Kommunenes nærhet til innbyggerne gir kommunesektoren bedre forutsetninger enn staten til å tilrettelegge for effektiv tjenesteproduksjon innenfor en rekke av de viktigste velferdsoppgavene. Behovene og ønskene for hvilke oppgaver som skal prioriteres, vil variere fra kommune til kommune. Kjennskap til innbyggernes behov og ønsker, gir muligheter til å prioritere ressursene i samsvar med innbyggernes preferanser. Kommunenes brede oppgaveportefølje gir også gode forutsetninger for å se ulike tjenesteområder i sammenheng. Resultatet er prioriteringseffektive løsninger - ressursene blir best brukt i samsvar med gjeldende lokale behov. Ved å gi kommunene et helhetlig ansvar, inkludert det finansielle, for sine oppgaver skaper vi i tillegg et insentiv for å finne de løsningene som kostnadsmessig er mest effektive. Et sterkt og helhetlig kommunalt ansvar bidrar til at vi får mer igjen for pengene.

Større handlefrihet

Regjeringen vil gjøre kommunal handlefrihet til en grunnleggende strategi på de politikkområder der kommunene er sentrale aktører. Handlefrihet er en viktig forutsetning for at kommunene skal kunne utnytte sin nærhet til innbyggerne til å prioritere ressurser i samsvar med variasjoner i lokale forhold. Fra sentralt hold kreves det derfor politisk mot og vilje til å gi avkall på makt og muligheter til å detaljstyre kommunenes virksomhet. Nytenking må derfor til i statens styring av kommunesektoren. Den statlige styringen må i større grad preges av dialog og veiledning, ikke absolutte pålegg og krav. I minst mulig grad skal det fastsettes særskilte krav til organisering, saksbehandling, kompetanse og bemanning. Vi må også være varsomme med å innføre individuelle rettigheter til særskilte grupper som går ut over kommunenes muligheter til å gjennomføre helhetlige prioriteringer innenfor gitte økonomiske rammer. Reelle muligheter til å prioritere ressurser i samsvar med lokale behov krever også redusert bruk av øremerkede tilskudd og et mer samordnet statlig tilsyn.

1.4 Fra ord til handling

Regjeringen arbeider bredt for å styrke lokaldemokratiet og øke den kommunale handlefriheten. Økt økonomisk handlefrihet, enklere regelverk, økt frihet til å organisere egen virksomhet og bedre rammebetingelser for innovasjon og nytenking er hovedelementene i regjeringens tiltak. I det følgende gis en oversikt over de viktigste tiltak regjeringen allerede har gjennomført, og forslag til nye tiltak for å øke det kommunale handlingsrommet.

• Regjeringen vil styrke kommunesektorens frie inntekter. Det legges opp til en reell vekst i frie inntekter i 2004 på 21/4 milliarder kroner. Regjeringen foreslår å innlemme/avvikle 15 øremerkede tilskudd tilsvarende om lag 8 milliarder kroner i 2004. For perioden 2005-2007 vil omfanget av øremerkede midler reduseres med ytterligere 9 tilskudd tilsvarende om lag 3 milliarder kroner.

• Regjeringen vil tilbakeføre deler av selskapsskatten til kommunene. Dette vil gi kommunene en større del av gevinsten ved å drive en bevisst lokal næringspolitikk. Målet er å presentere regjeringens valg av modell for tilbakeføring av selskapsskatten i kommuneproposisjonen for 2005, etter en forutgående høringsprosess.

• Regjeringen har vedtatt at forhandlingsansvaret for lærerne skal overføres til kommunene.

• Regjeringen vil forenkle og redusere regelverket rettet mot kommunesektoren. Utdannings- og forskningsdepartementet har allerede i en egen lovproposisjon (Ot.prp. nr. 67 (2002-2003)) foreslått betydelige forenklinger i opplæringsloven, blant annet når det gjelder klassedelingsreglene og kompetansekrav for rektorer. Ytterligere forenkling vil i løpet av 2004 bli vurdert i opplæringsloven samt i barnehageregelverket, kommunehelsetjenesteloven/sosialtjenesteloven og alkohollovgivningen.

• Regjeringen vil forenkle kravene til rapportering og oppfølging. Forslagene til forenklinger som ble foreslått i kommuneproposisjonen for 2002 og 2003 er i hovedsak gjennomført. I tillegg arbeides det med å bygge opp et rapporteringsregister med oversikt over kommunesektorens samlede oppgaveplikter, samt med å fjerne kravene til rapportering knyttet til små øremerkede tilskudd.

• Regjeringen vil samordne det statlige tilsynet med kommunesektoren. Det vil bli satt ned et eget utvalg til å foreta en nærmere gjennomgang av organisering av tilsynet og regelverket som danner grunnlaget for statlig tilsyn med kommunene på de ulike sektorer, basert på prinsipper om en helhetlig tilnærming og samordning gjennom fylkesmannen.

• Regjeringen vil overføre oppgaver som krever lokalpolitisk skjønn fra fylkesmannen til kommunene innenfor landbruks- og miljøområdet.

• Regjeringen ønsker å styrke fylkeskommunen som regional utviklingsaktør. Fra og med 2003 er derfor hoveddelen av midlene i regional- og distriktspolitikken desentralisert til fylkeskommunene.

• Regjeringen vil gi rammebetingelser som legger til rette for økt bruk av konkurranse. Kommunal- og regionaldepartementet fremmet i april 2003 en odelstingsproposisjon for Stortinget som åpner for at kommuner og fylkeskommuner som ønsker det kan konkurranseutsette revisjon av sin virksomhet. I tillegg tar regjeringen sikte på å innføre et momssystem som sørger for likebehandling mellom private og offentlige leverandører.

• Regjeringen vil samle ansvaret for styring og finansiering av barnehagesektoren hos kommunene. Barne- og familiedepartementet la 11. april 2003 fram en egen stortingsmelding om barnehagepolitikken, og en odelstingsproposisjon om endringer i barnehageloven.

• Regjeringen vil arbeide for en rettferdig inntektsfordeling mellom kommuner. Endringer i innbyggertall får fra og med inneværende år raskere effekt for kommunenes inntekter. I denne proposisjonen legges det fram et forslag til nye kriterier i kostnadsnøkkelen til kommunene innen rusområdet og psykiatritjenesten og på miljø- og landbrukssektoren, og det foreslås en ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. Regjeringen vil i løpet av høsten 2003 nedsette et nytt inntektssystemutvalg.

• Regjeringen vil støtte opp om, og initiere prosjekter og forsøk som bidrar til nytenking og innovasjon i kommunesektoren. Eksempler fra Kommunal- og regionaldepartementets område er forsøk med differensiert oppgavefordeling, forsøk med direkte ordførervalg og utvidet myndighet for ordføreren, støtte til utredninger og forsøk med interkommunalt samarbeid og kommunesammenslutning, kommunalt omstillingsprogram, nettverkssamarbeid for «friere brukervalg» og videreutvikling av effektivitetsnettverkene.

1.5 Staten og kommunesektoren

Regjeringens mål er at det er godt samsvar mellom oppgaver og inntekter i kommunesektoren. Regjeringen innfrir løftene fra Sem-erklæringen og styrker kommunesektorens økonomiske situasjon. Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 33/4 og 41/4 milliarder kroner fra 2003 til 2004, eller om lag 2 prosent. Veksten er regnet fra nivået på kommunesektorens inntekter i 2003 som er lagt til grunn i revidert nasjonalbudsjett 2003. Av den totale inntektsveksten er om lag 21/4 milliarder kroner frie inntekter.

I tillegg til vekst i de frie inntektene, foreslår regjeringen også en omfattende innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet. I forhold til 2003 vil sum øremerkede tilskudd i 2004 nær halveres.

De viktigste elementene i regjeringens politikk for økt kommunal handlefrihet er følgende:

• Økt bruk av rammefinansiering og sterk reduksjon av øremerkede tilskudd.

• Avvikling og forenkling av lover, regler og forskrifter.

• Samordning av tilsyn.

• Nye styrings- og kontrollformer med vekt på økt innbyggerkontroll og medvirkning.

• Rammebetingelser som motiverer til fornyelse og effektivisering.

1.5.1 Kommunesektoren skal rammefinansieres

Halvering av øremerkede tilskudd

Regjeringen har som overordnet mål å sikre kommunene og fylkeskommunene større handlefrihet til egne prioriteringer og organisatoriske løsninger tilpasset brukerne. Derfor ønsker vi å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommunesektoren.

Regjeringen har satt som prinsipp at rammefinansiering skal være hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. I 2003 blir om lag 3/4 av kommunesektorens inntekter fordelt som frie inntekter, det vil si skatt og rammetilskudd.

I utgangspunktet kan alle tilskudd til kommunene inndeles i to grupper, øremerkede tilskudd og rammetilskudd. Rammeoverføringene blir gitt som frie midler i én sum etter objektive kriterier. Kommunene kan bruke disse pengene fritt uten andre føringer enn gjeldende lover og regelverk. Øremerkede overføringer er finansiering av utvalgte formål, og er derfor et sterkt statlig styringsverktøy. Øremerkede tilskudd bør derfor være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eventuelt til finansiering av oppgaver som bare enkelte kommuner har ansvaret for. Som regel må kommunesektoren bruke av de frie midlene for å utløse tilskuddet og fullfinansiere tjenesten. Øremerking vil derfor svekke kommunenes satsinger på andre områder. Om ressursbruken på noen områder skjermes fra de kommunale prioriteringene gjennom øremerking, kan resultatet bli at andre områder blir forsømt. I neste omgang blir det disse områdene som må styrkes gjennom nye statlige ordninger eller handlingsplaner. Kravet om egenandeler forsterker i tillegg eksisterende inntektsforskjeller mellom kommunene ved at de rikeste kommunene i størst grad klarer å nyttiggjøre seg de øremerkede tilskuddene. Øremerkede tilskudd krever også unødige administrative ressurser både lokalt og sentralt. Ressurser som kan benyttes til tjenesteproduksjon ved andre styringsformer. Dette er noe Riksrevisjonen dokumenterte i sin gjennomgang av øremerkede tilskudd som virkemiddel for staten i styringen av kommunene.

Når øremerkede tilskudd innlemmes i rammetilskuddet til kommunene, kan oppgaven som blir finansiert over det øremerkede tilskuddet videreføres. Gjennom rammefinansiering legger regjeringen til rette for økt prioriteringseffektivitet ved at beslutninger tas lokalt i et samspill mellom lokale folkevalgte og innbyggerne. At regningene for tjenestene også i sin helhet må dekkes lokalt - og at kommunene beholder gevinsten ved god oppgaveløsning, bidrar til at kommunene finner løsningene som gir mest igjen for pengene. Prinsippet om at det forvaltningsnivået som yter tjenesten også har ansvaret for finansieringen, bidrar ved siden av økt kostnadseffektivitet også til kostnadskontroll i sektoren.

Reduksjon av øremerkede tilskudd er derfor et viktig ledd i regjeringens arbeid med å styrke det lokale selvstyret. Økt økonomisk handlingsrom vil legge til rette for større grad av samspill mellom lokale folkevalgte og innbyggerne. På denne bakgrunn foreslår regjeringen i 2004 å innlemme/avvikle 15 øremerkede tilskudd tilsvarende om lag 8 milliarder kroner. Det betyr at øremerkede tilskudd i sum nær halveres i forhold til i 2003. For perioden 2005-2007 vil omfanget av øremerkede midler reduseres med ytterligere 9 tilskudd tilsvarende om lag 3 milliarder kroner. For en nærmere redegjørelse av forslag til reduksjon i øremerkede tilskudd vises det til kapittel 5.

Endringene i inntekts- og finansieringssystemet 2002-2006

I samsvar med Regjeringen Stoltenbergs forslag ga Stortinget sin tilslutning til at disse endringene skulle gjennomføres i løpet av perioden 2002-2006:

• Det ekstraordinære skjønnet skal avvikles.

• Det skal innføres nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene.

• Skattens andel av kommunesektorens inntekter skal trappes opp til om lag 50 prosent.

• Inntektsutjevningen for kommunene skal økes ved at trekknivået for. kommuner med høye skatteinntekter reduseres fra 140 til 130 prosent.

Regjeringen vil følge opp disse endringene i 2004 i samsvar med tidligere vedtak. Det vises for øvrig til kapittel 6 for en nærmere redegjørelse.

Som varslet i tidligere kommuneproposisjoner legger Kommunal- og regionaldepartementet opp til en større revisjon av finansieringssystemet om lag hvert tiende år, det vil si neste gang i 2006-2007. Departementet vil derfor i løpet av høsten 2003 nedsette et nytt utvalg for finansiering av kommunal sektor. Utvalget vil gjennomføre en grundig faglig gjennomgang av både inntekts- og utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

Nye kostnadsnøkler for sosiale tjenester og miljø- og landbrukssektoren.

I tråd med Sem-erklæringen legges det i denne proposisjonen fram forslag til ny delkostnadsnøkkel for sosialhjelp i inntektssystemet for kommunene. Forslaget innebærer mellom annet at det foreslås et nytt urbanitetskriterium basert på folketallet i kommunene, for å fange opp kostnadene særlig i storbyene knyttet til rus og psykiatriske problemer. For en nærmere omtale vises det til kapittel 9. Det foreslås også nye kriterier knyttet til kommunenes forvaltningsoppgaver innenfor miljøvern og landbruk, jf. nærmere omtale i kapittel 11.

Forslag til toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere

I samsvar med tidligere vedtak i Stortinget, foreslås innført en ny finansieringsordning for ressurskrevende brukere av helse-, sosial-, pleie- og omsorgstjenester. Den nye finansieringsordningen innebærer at staten dekker deler av kommunens utgifter som overstiger et bestemt utgiftsnivå per innbygger. Fra og med 2004 styrkes ordningen med 300 millioner kroner. For en nærmere omtale vises det til kapittel 10.

Tilføring av selskapsskatt til kommunene

En arbeidsgruppe har vurdert tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene. Det er vurdert to modeller, en skattesimuleringsmodell og en fondsmodell. Begge modellene gir kommunene økte insentiver til å legge til rette for næringsutvikling og lønnsomme arbeidsplasser i kommunene. Omfordelingsvirkningene og insentivvirkningene vil være like med begge modellene. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at selskapsskatten vil omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet, slik den også var på 1990-tallet før kommunal selskapsskatt ble avviklet i 1999. For å øke intensivvirkningen og begrense omfordelingsvirkningene vil regjeringen vurdere innføring av symmetrisk inntektsutjevning samtidig med en eventuell innføring av selskapsskatt. Innenfor en slik modell vil det også være mulig med en ekstra kompensasjon for kommuner med lave skatteinntekter. De ulike modellene vil bli sendt på høring etter at kommuneproposisjonen er lagt fram. For en nærmere presentasjon av arbeidet med tilbakeføring av selskapsskatt vises det til kapittel 14.

Barnehager

Regjeringen la 11. april i år fram en egen stortingsmelding om barnehagepolitikken, og en odelstingsproposisjon om endringer i barnehageloven. Regjeringens overordende mål for barnehagepolitikken er:

• Barnehageplass til alle som ønsker det.

• Økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager.

• Lavere foreldrebetaling.

• Mangfold og kvalitet i tilbudet.

Regjeringen ønsker en modell som samler ansvaret for styring og finansiering av barnehagesektoren hos kommunene. Det er først og fremst kommunene som har forutsetninger for å kjenne det lokale behovet for barnehager og som har størst kunnskap om lokale kostnadsforhold. Hovedpunktene i regjeringens forslag er:

• Overføring av finansieringsansvaret for eksisterende barnehageplasser til kommunene fra 2004 gjennom å innlemme statstilskuddet i inntektssystemet.

• I en overgangsfase fram mot full behovsdekning gis det statstilskudd til drift av nye barnehageplasser. Det innføres også et statlig investeringstilskudd til etablering av nye plasser.

• Det lovfestes en plikt for kommunene til å sørge for full behovsdekning.

• Det lovfestes en plikt for kommunene til økonomisk likebehandling av private og kommunale barnehager.

• Forenklinger i barnehageregelverket utredes med sikte på å gjøre det enklere å etablere og drive barnehager.

For en nærmere gjennomgang av endringer innen barnehagesektoren vises det til kapittel 11 og kapittel 22.

Grunnskole og videregående opplæring

Regjeringen har gjennom moderniseringsprosjektet «Skolen vet best!» foretatt en omfattende gjennomgang av finansieringsordningene både for offentlige og private skoler. Samtidig med denne proposisjonen legges det fram en melding fra regjeringen om ressurssituasjonen i grunnopplæringen og en vurdering av finansieringssystemet for grunnskolen (St.meld. nr 33 (2002-2003) Om ressurssituasjonen i grunnopplæringen m.m.)). Det foreslås ingen endringer i finansieringsordningene for kommunal grunnskoleopplæring. Når det gjelder videregående opplæring, er det behov for ytterligere utredning av finansieringsordningen, og regjeringen vil komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

Videre la Undervisnings- og forskningsdepartementet i desember 2002 fram en lovproposisjon om frittstående skoler (Ot.prp. nr. 33 (2002-2003)). Den nye friskoleloven skal gjøre det enklere å starte frittstående grunnskoler og skal gi den enkelte elev økt valgfrihet. Retten til godkjenning er betinget av at godkjenningen ikke medfører vesentlige negative konsekvenser for de berørte kommunene og deres innbyggere.

Undervisnings- og forskningsdepartementet la også i april fram en lovproposisjon om endringer i finansieringen av frittstående skoler (Ot.prp. nr. 80 (2002-2003)). Det legges fortsatt opp til at staten skal betale tilskudd direkte til den enkelte skole. Systemet blir imidlertid lagt om slik at frittstående og kommunale skoler av om lag samme størrelse i samme kommune får mer like økonomiske rammevilkår, når man ser offentlige tilskudd og foreldrebetaling under ett. For å unngå at omleggingen skal føre til urimelige endringer av tilskuddet til enkeltskoler, vil det bli etablert overgangsordninger for de etablerte frittstående skolene.

For en nærmere gjennomgang av endringene på skolesektoren vises det til kapittel 11 og kapittel 22.

1.5.2 Enklere regelverk og rapporteringskrav og samordnet tilsyn

Enklere regelverk

Stortinget ble sist orientert om arbeidet med regelverksforenkling i kommuneproposisjonen for 2003. Arbeidet var da knyttet til prosjektet «Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren». I foreliggende proposisjon gir regjeringen en oppdatert status for arbeidet i dette prosjektet. I tillegg har Kommunal- og regionaldepartementet gjennomført både en idedugnad med utvalgte kommuner og rettet en e-posthenvendelse til alle landets kommuner - begge med sikte på å få fram ytterligere synspunkter fra kommunesektoren på behovet for regelforenkling. I kapittel 16 samt vedlegg 4 gis det en samlet gjennomgang for disse to delprosjektene. For eksempel har Utdannings- og forskningsdepartementet i en egen lovproposisjon (Ot.prp. nr. 67 (2002-2003)) foreslått betydelige forenklinger i opplæringsloven, blant annet når det gjelder klassedelingsreglene og kompetansekrav for rektorer. Det ble i vår vedtatt at forhandlingsansvaret for lærerne skal overføres til kommunesektoren og dermed samles med det øvrige arbeidsgiveransvaret for lærerne.

Regjeringen har vedtatt retningslinjer for fremtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. Retningslinjene bygger på en grunnleggende forståelse av at når kommunesektoren har fått ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for blant annet å finne måter å organisere oppgaveløsningen, delegere etter behov, planlegge tjenesten, og ansette de rette personene i de rette stillingene. Disse retningslinjene skal ligge til grunn for en gjennomgang av blant annet følgende regelverk:

• barnehageregelverket

• kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven

• alkohollovgivningen

• opplæringsloven

Enklere rapportering

I 2001 ble det i regi av en interdepartemental arbeidsgruppe foretatt en omfattende gjennomgang av statlige rapporteringskrav overfor kommunesektoren. Formålet med gjennomgangen var å redusere kommunesektorens samlede oppgavebyrde knyttet til rapportering. Hittil er 3/4 av vedtatte kutt og forenklinger gjennomført. Gjenstående oppfølgingspunkter er i hovedsak knyttet til områder der det pågår forvaltningsreformer som også omfatter vurdering av rapporteringsbehovene (for eksempel gjelder dette kommunenes oppgaver innenfor miljø og landbruk). Prosessen med rapporteringsgjennomgangen har ført til økt bevissthet om behovet for forenkling når nye rapporteringskrav skal utformes eller eksisterende ordninger revideres. For å sikre at framtidig rapportering skjer på enkleste og rimeligste måte, har departementet satt i gang et prosjekt for å utrede etablering av et rapporteringsregister med oversikt over kommunesektorens samlede oppgaveplikter. I tillegg vil det bli foretatt justeringer i statens økonomireglement slik at rapportering på små øremerkede tilskudd frafalles. For en nærmere omtale vises det til kapittel 16.

Samordnet tilsyn

I regjeringens stortingsmelding om tilsyn (St.meld. nr. 19 (2002-2003)) ble statlig tilsyn med kommunesektoren ikke behandlet, da det etter regjeringens vurdering gjør seg gjeldende særskilte hensyn når det gjelder statlig tilsyn med kommunene.

Integreringen av fylkeslegen og utdanningskontoret i fylkesmannsembetet fra og med inneværende år, var begrunnet i behovet for å styrke fylkesmannens funksjon som hovedansvarlig for statens tilsyn med kommunene. Regjeringen vil holde fast på en hovedmodell som gir en helhetlig og samordnet tilsynsfunksjon. Dette er særlig basert på tre hensyn som regjeringen mener best kan ivaretas ved at tilsynsoppgavene samles hos fylkesmannen.

For det første er det ikke mulig å utforme et helt entydig og klart regelverk for kommunalt finansiert tjenesteproduksjon og det er heller ikke ønskelig sett i lys av behovet for økt kommunal handlefrihet. Tilsynet med kommunene må derfor være basert på noen grad av skjønnsbasert tolkning av regelverket. Slik skjønnsutøvelse kan ha politisk karakter og må derfor ligge til tilsynsorganer som er direkte underlagt folkevalgt styring.

Skjønnsutøvelsen kan blant annet være knyttet til å finne en balanse mellom summen av statlige pålegg og kommunenes økonomiske rammer (som også er gitt av staten). Det er også nødvendig å påse at ulike statlige pålegg ikke motvirker hverandre. En samling av tilsynsoppgavene hos fylkesmannen vil kunne sikre den nødvendige samordning.

Til sist legger regjeringen vekt på at tilsynsorganene bør ha både en veileder- og en kontrollrolle. Tilsynet må være medspiller som i samarbeid med kommunene legger et grunnlag for bedre tjenester. Et dialogbasert tilsyn bidrar også til å forhindre feil med påfølgende klage- og konfliktsaker. Det må imidlertid være rolleklarhet - slik at det er klart når fylkesmannsembetet opptrer som veileder og når det opptrer som kontrollør.

Regjeringen vil sette ned et eget utvalg til å foreta en nærmere gjennomgang av organisering av tilsynet og regelverket som danner grunnlaget for statlig tilsyn med kommunene på de ulike sektorer, basert på de prinsipper som her er nedfelt. I en slik gjenomgang skal utvalget også vurdere behovet for statlig tilsyn sett i sammenheng med andre kontrollordninger knyttet til kommunesektorens virksomhet:

• klage

• lovlighetskontroll

• egenkontroll og revisjon

• velger-, innbygger- og brukerkontroll (jf. avsnitt 1.5.3 nedenfor)

Utvalget bør evaluere statlig tilsyn med kommunesektoren i et helhetlig perspektiv. Når det gjelder statlig tilsyn med helsetjenesten, er dette nylig gjennomgått og omorganisert. Prinsippene i disse endringene ligger fast. Derfor vil det videre arbeid på dette området bli avgrenset til grensesnittet mellom tilsynet med helsetjenester og tilsynet med sosialtjenester.

1.5.3 Økt innbyggerkontroll og medvirkning

Regjeringen ønsker i mindre grad å kontrollere kommunalt finansiert tjenesteproduksjon gjennom statlig detaljstyring. Vi ønsker i større grad å la innbyggerne kontrollere sine egne kommuner. Den viktigste kontrollen skjer gjennom lokalvalgene og den løpende kontakten mellom velgerne og deres representanter mellom valgene. Det er imidlertid ønskelig å videreutvikle grunnlaget for innbyggernes kontroll med kommunenes virksomhet.

Utviklingen av et levedyktig lokaldemokrati er et sentralt mål for regjeringen. Lokaldemokratiet har er en verdi i seg selv, samtidig som det bidrar til en bedre og mer effektiv forvaltning. Det utgjør en kontrollmekanisme i forhold til kommunenes oppgaveløsning og bidrar til at kommunene kan tilpasse sin virksomhet til innbyggernes ønsker og behov. På den ene siden er det derfor viktig at innbyggerne deltar ved valg og dermed er med og påvirker de politiske prioriteringene i kommunen. Regjeringen ser muligheter i å utvikle dagens valgordning for å stimulere til økt deltakelse og større lokalpolitisk engasjement. På denne bakgrunn blir det gjennomført forsøk med alternative valgordninger. Forsøk med direkte valg av ordfører i 37 kommuner, forsøk med utvidet myndighet til ordfører og forsøk med en egen valgdag i Nittedal kommune er eksempler på dette.

Det er samtidig viktig at kommunene prioriterer arbeidet med å skape god kontakt og arenaer for dialog mellom lokalpolitikerne og innbyggerne også mellom valgene. Det gir politikerne et bedre beslutningsgrunnlag for sine prioriteringer. Stor grad av åpenhet mellom kommune og innbygger bør være et mål i alle kommuner.

Kommunene bør legge vekt på god informasjon til sine innbyggere. Dette er en forutsetning for at innbyggerne skal kunne delta i den lokale samfunnsdebatten og gjøre seg opp meninger om kommunens beslutninger og resultater. Dette skjer på ulike måter; gjennom lokalpresse, kommunale informasjonsaviser, på folkemøter og gjennom egne sider på internett. Internett er også et medium kommunene bør utnytte til tovegskommunikasjon med sine innbyggere. Det vil gi innbyggerne bedre muligheter til å fungere som et korrektiv for den kommunale oppgaveløsningen.

Regjeringen ønsker også å stimulere til at kommunene utvikler gode systemer for mer direkte innbygger- og brukerkontroll som grunnlag for kvalitetsutvikling i tjenesteproduksjonen. Flere gode eksempler på denne typen ordninger finnes allerede. For eksempel vil brukerundersøkelser både kunne bidra til kunnskap om hvordan tjenestetilbudet skal tilpasses brukerne, og gi et grunnlag for å føre «tilsyn» og «kontroll» med tjenestene kommunen leverer. På samme måte blir serviceerklæringer og brukergarantier benyttet som et utgangspunkt for å forbedre kvaliteten på tjenesteproduksjonen. Istedenfor statlig fastsatte og lovpålagte rettigheter inngår den enkelte kommune selv en «kontrakt» med sine innbyggere om hvilke tjenester som skal leveres.

I et samarbeid mellom Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund er det etablert en rekke «effektivitetsnettverk» der grupper av kommuner sammenligner seg med hverandre ved bruk av KOSTRA-data, kvalitetsindikatorer og svar fra brukerundersøkelser. Det er et siktemål at slike sammenlignbare data etter hvert skal gjøres lett tilgjengelig på internett for alle innbyggere (slik tilfellet allerede er for KOSTRA-data). Vi vil også vise til Utdannings- og forskningsdepartementet sitt arbeid med en egen «Kvalitetsportal» for utdanning, som blant annet skal gi elever og foreldre muligheter til å sammenligne ulike skoler. Kombinert med større grad av muligheter for innbyggerne til selv å velge leverandør (kommunal eller privat) og lokale stykkprisordninger, vil dette kunne gi et vesentlig bedre grunnlag for innbyggerne til selv å føre «tilsyn» med kommunenes virksomhet.

En mer overordnet og helhetlig måte å arbeide med åpenhet og kvalitetsutvikling på vil være å utarbeide en samlet servicestrategi for den kommunale tjenesteproduksjonen. Eksempel på en statlig initiert ordning med servicestrategier finner vi i Danmark. «Lov om servicestrategi og utfordringsrett» inneholder et krav om at kommunene skal utarbeide en servicestrategi ved kommunestyrevalgperiodens start. Dette skal være en strategi for utvikling av kvalitet og effektivitet i tjenesteproduksjonen. Her må kommunene utpeke innsatsområder, utforme en politikk for konkurranseeksponering og redegjøre for hvordan kommunen har fulgt opp egen servicestrategi ved utgangen av hver valgperiode. Det er videre et krav om at servicestrategien og oppfølgingsredegjørelsen skal gjøres offentlig kjent og tilgjengelig for innbyggerne i kommunen på «hensiktsmessig måte».

Regjeringen vil oppfordre kommunene til å ta i bruk servicestrategi eller lignende i sitt arbeid med å utvikle kvaliteten og legge til rette for åpenhet om den kommunalt finansierte tjenesteproduksjonen. Servicestrategien bør være et kortfattet dokument som gjør rede for kommunens mål og prinsipper for organisering og utvikling av kvalitet, effektivitet og brukermedvirkning i tjenesteproduksjonen. Den bør være et uttrykk for kommunestyrets politikk på de viktigste tjenesteområdene i den kommende valgperioden, og bør på overordnet nivå si noe om hvilke virkemidler og tiltak en vil benytte seg av for å oppnå målene kommunen setter seg. Servicestrategien bør gjøres offentlig kjent og tilgjengelig for innbyggerne i kommunen i begynnelsen av en valgperiode, og bør etterfølges av en oppfølgingsredegjørelse det året det er nytt valg.

En servicestrategi vil bidra til økt fokus på omfang og kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen framfor et ensidig fokus på bevilgningsnivå. Videre vil den kunne gi større åpenhet om den kommunalt finansierte tjenesteproduksjonen for kommunens innbyggere, og bidra til å avstemme innbyggerens forventninger til hva kommunen har realistiske muligheter til å oppnå. Systematisk bruk av slike servicestrategier med oppfølgingsredegjørelser i kommunesektoren kan også bidra til å forskyve fokus fra statlig kontroll til innbyggerkontroll.

På sentralt nivå vil en videreutvikling av konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren kunne bidra til å tone ned behovet for tradisjonell statlig styring gjennom regelverk og øremerking. En mulig vei å gå er å etablere avtaler på enkeltsektorer, for eksempel når det gjelder kvalitetsutvikling i eldreomsorgen eller utbygging og foreldrebetaling i barnehagesektoren. En slik videreutvikling krever imidlertid mekanismer som bidrar til at den enkelte kommune følger opp slike sentralt inngåtte avtaler. Et eksempel på en slik mekanisme kan være at kommunene i sine servicestrategier overfor innbyggerne gjør rede for hvordan kommunen vil følge opp de forhold som en blir enige om i konsultasjonsordningen og gjennom avtalen mellom Kommunenes Sentralforbund og regjeringen.

Et alternativ til tradisjonell statlig styring vil også være å stimulere til lokalt utviklingsarbeid og fremme læring mellom kommunene ved å løfte fram de gode eksemplene. Arbeidet i «effektivitetsnettverkene» er nå i en slik fase der deltakerkommunene skal lære av de «beste» med sikte på å gjennomføre omstilling i egen virksomhet. Utdannings- og forskningsdepartementets arbeid med bonus- og demonstrasjonsskoler er eksempler på samme tilnærming.

1.6 Lokalt utviklingsarbeid og kommunale omstillingstiltak

Mange kommuner har over lang tid drevet et aktivt utviklingsarbeid som har gjort dem til mer effektive tjenesteprodusenter og bedre samfunnsutviklere på lokalt nivå. Arbeidet i «effektivitetsnettverkene» og øvrig utredningsarbeid har imidlertid dokumentert at det fortsatt er store forskjeller mellom kommunene når det gjelder kvaliteten i økonomistyringen og effektiviteten i ressursbruken. Siden kommunesektoren står for en stor del av den offentlige velferdsproduksjonen, er det helt avgjørende at kommunene utfører oppgavene effektivt og til det beste for innbyggerne. Regjeringen ønsker derfor å bidra i kommunenes videre arbeid med å modernisere og effektivisere sin virksomhet ved forbedring av rammebetingelsene, og ved å støtte opp om lokalt utviklingsarbeid og kommunale omstillingstiltak.

Behov for en helhetlig tilnærming til det lokale utviklings- og omstillingsarbeidet

Begrensede økonomiske rammer og økte forventinger fra innbyggerne stiller nye krav til kommunene. Avgjørende er god økonomistyring i kommunene som sørger for at utgiftene er tilpasset inntektene. Det innebærer blant annet å organisere driften på en kostnadseffektiv måte, og tilpasse aktivitetsnivået til de gjeldende økonomiske rammer.

Stadig flere kommuner opplever et behov for å gjennomføre et større og mer helhetlig omstillingsarbeid. Det er blant annet begrunnet ut fra erkjennelsen av at omstillingsarbeid gir best resultater der kommunene evner å tenke helhet og se ulike virkemidler i sammenheng.

Dette er store og krevende prosesser som mange kommuner har begrensede ressurser til å gjennomføre alene. Kommunal- og regionaldepartementet har derfor etablert et nytt kommunalt omstillingsprogram. Innenfor rammen av dette programmet vil et utvalg kommuner (anslagsvis fem til sju kommuner), etter søknad bli plukket ut til å delta. Målgruppen for programmet er kommuner som kan dokumentere administrativ og politisk vilje til å gjennomføre helhetlig omstilling. Det grunnleggende kriteriet for utvelgelse er at aktuelle prosjektkommuner synliggjør at de vil ta i bruk et bredt spekter av nye virkemidler som bidrar til en gjennomgående og helhetlig omstilling.

Kommunesammenslutning og interkommunalt samarbeid

Regjeringen mener dagens kommunestruktur på mange måter ikke er tilstrekkelig sett ut fra kommunenes oppgaver og utfordringer. Større kommuner vil kunne gi grunnlag for desentralisering av flere oppgaver og beslutninger til kommunesektoren, noe som vil kunne vitalisere lokaldemokratiet. På flere tjeneste- og politikkområder vil det gi en større nærhet mellom innbyggere og beslutningstakere. Desentralisering av flere oppgaver til kommunene vil også gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til brukerne, noe som særlig vil kunne gjøre hverdagen til brukere med størst behov lettere og bedre.

I årene framover vil det bli økt konkurranse om arbeidskraften. Små kommuner vil trolig i mange sammenhenger ha vansker med å tilby tilstrekkelig brede nok fagmiljøer til å kunne konkurrere om kompetent arbeidskraft innenfor spesialiserte tjenester. Større kommuner kan videre ha bedre muligheter til å utnytte de økonomiske ressursene på en mer effektiv måte. Kan kostnader deles på flere innbyggere blir de som regel lavere per innbygger. Dette vil særlig gjelde kommunal administrasjon. Kommunesammenslutninger skal imidlertid skje på frivillig basis, og regjeringen vil stimulere med positive virkemidler til dette. I tillegg til ordninger som støtte til konsekvensutredninger, informasjon og folkehøringer tilknyttet disse, inndelingstilskudd, engangstøtte til sammenslutningsprosessen med videre, ønsker regjeringen å kunne bidra med støtte til utbygging av kommunikasjonsmessig infrastruktur for å legge til rette for et effektivt og tilgjengelig tjenestetilbud i den sammensluttede kommunen.

Et mer forpliktende interkommunalt samarbeid kan for mange være et alternativ og et supplement til kommunesammenslutning. Derfor vil regjeringen legge til rette for at kommuner kan inngå et mer forpliktende samarbeid med nabokommuner om utførelse av tjenester og/eller administrative oppgaver.

Kommunal- og regionaldepartementet har gitt støtte til en rekke utredninger av fordeler og ulemper ved kommunesammenslutninger og interkommunalt samarbeid i ulike regioner. For en nærmere gjennomgang vises til kapittel 19 og vedlegg 7.

Konkurranse som virkemiddel for bedre og mer effektiv tjenesteproduksjon

I kapittel 18 i proposisjonen gir vi en grundig drøfting av konkurranse i kommunal tjenesteproduksjon. Regjeringen mener at kommunene i større grad kan benytte konkurranse som virkemiddel for å få mer igjen for pengene. De tre hovedformene for konkurranse som er mest aktuelle i kommunesektoren er anbudskonkurranse, friere brukervalg og benchmarking.

Anbudskonkurranse innebærer at det etableres en konkurranse på pris og kvalitet mellom offentlige og private tilbydere av en kommunal oppgave. Forutsetningene for å lykkes med anbudskonkurranse er grundige forberedelser, god gjennomføring av selve anbudsprosessen og gode rutiner for oppfølging og kontroll. Kommunene må også ha, eller tilegne seg kompetanse på rollen som bestiller og det å styre gjennom kontrakter. Videre er det en forutsetning at det eksisterer et marked og at konkurransen blir oppfattet som reell. Erfaringene med anbudskonkurranse er at det kan bidra til høyere effektivitet, bedre kvalitet og økt innovasjon i tjenesteytingen. Det vil være mulig å spare penger uten at det går ut over kvaliteten, og i mange tilfeller bidrar konkurranse til viktig nytenking. Regjeringen vil legge til rette for økt bruk av anbudskonkurranse ved å innføre et momssystem som sørger for likebehandling mellom private og offentlige leverandører, og ved å åpne for at kommuner og fylkeskommuner som ønsker det kan konkurranseutsette revisjon av sin virksomhet. Vi vil også bidra til kompetanseheving på konkurranse i kommunene, samt til å formidle gode eksempler på bruk av konkurranse gjennom å etablere en nettbasert kunnskapsportal for konkurranseeksponering. Videre har Kommunal- og regionaldepartementet støttet et pilotprosjekt i Fet kommune for konkurranseutsetting av vann- og avløpsektoren. Departementet vurderer på bakgrunn av dette å initiere et prosjekt med sikte på å utarbeide standard kontraktsbestemmelser for drift av vann- og avløpsanlegg.

Friere brukervalg innebærer at brukerne av kommunale tjenester i større grad selv får velge hvem de skal motta den offentlige tjenesten fra. Det kan her være snakk om valg mellom ulike kommunale tilbydere, eller både kommunale og private tilbydere. I tillegg til å stimulere til konkurranse på kvalitet og pris mellom tilbydere, bidrar denne typen ordninger til at oppgaveløsningen i større grad tar utgangspunkt i brukernes ønsker og behov. Det gir også brukerne større valgfrihet, noe som er en verdi i seg selv. Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund etablert et nettverkssamarbeid med 11 kommuner som på ulike tjenesteområder benytter seg av, eller forbereder innføring av friere brukervalg. Nettverket fungerer som et forum for erfaringsutveksling og kompetanseheving for deltakerkommunene. Erfaringene fra nettverket vil også bli gjort tilgjengelig for andre kommuner som ønsker å etablere ordninger med friere brukervalg.

Benchmarking (målestokkonkurranse) er et godt alternativ på tjenesteområder hvor anbudskonkurranse eller friere brukervalg ikke er egnet. Benchmarking er også et viktig supplement til disse konkurranseformene på øvrige områder. Ved å sammenlikne egne prestasjoner både på ressursbruk og kvalitet med andre kommuner, og seg selv over tid, vil en kunne skape grunnlag for forbedringer i tjenesteproduksjonen. KOSTRA vil her fungere som et godt verktøy for å foreta sammenlikninger. Dette kan suppleres med kvalitetsdata og brukerundersøkelser. I effektivitetsnettverkene som Kommunal- og regionaldepartementet driver sammen med Kommunenes Sentralforbund, jobber kommunene etter en slik metodikk. I 2002 deltok 143 kommuner og bydeler i til sammen 25 nettverk. I 2003 vil om lag 60 nye kommuner bli med i prosjektet, og det vil bli opprettet 11-13 nye nettverk. For de nettverkene som har gjennomført kartleggingen og identifisert mål og tiltak vil neste fase dreie seg om iverksetting av forbedringstiltakene.

I kapittel 18 drøftes også innføring av såkalt utfordringsrett etter dansk modell som et virkemiddel for å stimulere til økt konkurranse. Utfordringsrett slik den er utformet i Danmark innebærer at det åpnes for at private tilbydere gis anledning til å legge inn et konkret tilbud på kommunal tjenesteproduksjon. Kommunene er så forpliktet til å sammenlikne dette tilbudet med sin egen oppgaveløsning med hensyn til pris, og fatte et politisk vedtak om tjenesteproduksjonen på området fortsatt skal være kommunal. Regjeringen mener at det nå ikke er hensiktsmessig å innføre en statlig pålagt utfordringsrett. Hovedbegrunnelsen for dette er at et slikt lovpålegg vil være i strid med regjeringens overordnete politikk for utvikling av økt handlefrihet i kommunesektoren. Det er også overveiende sannsynlig at et lovpålegg vil gi betydelig administrativt merarbeid i et flertall kommuner. Videre vil en lovpålagt privat utfordringsrett kunne virke forstyrrende/forsinkende i kommuner som allerede har en helhetlig konkurransestrategi. Det kan også være hensiktsmessig å avvente nærmere danske erfaringer med utfordringsrett. Det er likevel slik at kommunene på eget initiativ kan gi private tilbydere denne retten. Dette bør kommunene da la inngå i en helhetlig politikk for bruk av konkurranse.

Oppgavedifferensiering

Regjeringen mener et best mulig tjenestetilbud for brukerne kan oppnås ved å desentralisere ansvar for tjenester til det forvaltningsnivået som har størst nærhet til innbyggerne. Flere oppgaver til kommunene vil kunne skape gode vilkår for innbyggernes aktive deltakelse, og for en videreutvikling av et levende folkestyre i kommunene. Dagens generalistkommunesystem er basert på at alle kommuner har de samme oppgavene - og det forventes at disse oppgavene ivaretas på en forsvarlig måte uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn. Kommunal oppgavedifferensiering innebærer at kommuner med ulike forutsetninger spesielt med hensyn til størrelse, får ulike oppgaver. På denne måten er det mulig til en viss grad å skreddersy forvaltningsløsninger etter de lokale forutsetningene i hver enkelt kommune. Regjeringen vil prøve ut et system med nye modeller for fordeling av ansvar og myndighet gjennom kommunal oppgavedifferensiering og har åpnet for en rekke forsøk på dette området, jf. nærmere omtale i kapittel 20. Forsøk med oppgavedifferensiering er også en viktig del av regjeringens politikk for å prøve ut modeller som kan gi mer ansvar og myndighet til storbyene, jf. St. meld. nr. 31 (2002-2003) Om utvikling av storbypolitikk.

1.7 Det økonomiske opplegget for 2003 og 2004

Inntektsvekst i 2004

Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 33/4 og 41/4 milliarder kroner fra 2003 til 2004, eller om lag 2 prosent. Veksten er regnet fra nivået på kommunesektorens inntekter i 2003 som er lagt til grunn i revidert nasjonalbudsjett 2003.

Av den totale inntektsveksten er om lag 21/4 milliarder kroner frie inntekter. Det tilsvarer en reell vekst på om lag 11/2 prosent. Veksten i frie inntekter omfatter bl.a en styrking av midlene til ressurskrevende brukere med 300 millioner kroner.

Kommunesektoren vil bli kompensert for beregnede merkostnader på om lag 240 millioner kroner i forbindelse med skolepakke II. Dette kommer i tillegg til den foreslåtte inntektsveksten.

Regjeringen legger for 2004 opp til en betydelig sterkere vekst i kommunesektorens frie inntekter enn det som har vært tilfelle de senere årene. En slik utvikling øker det lokale handlingsrommet og forbedrer kommunesektorens finansielle stilling.

Justeringer i det økonomiske opplegget for 2003

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2002 til 2003 anslås nå til omlag 4 milliarder kroner, eller om lag 2 prosent. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med om lag 1,3 milliarder kroner, eller 0,9 prosent fra 2002 til 2003. Veksten er regnet i forhold til regnskap for 2002. På grunn av svikt i skatteinntektene ble regnskapet for 2002 2 milliarder kroner lavere enn anslaget i nasjonalbudsjettet i oktober.

Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2003 er nå nedjustert med 1 milliard kroner sammenliknet med Stortingets budsjettvedtak. Nedgangen i skatteinntekter kompenseres ikke. Dette er i tråd med tidligere praksis som innebærer at kommunesektoren har fått beholde eventuell merskattevekst.

Kommunesektoren vil nyte godt av rentenedsettelsen den senere tid. Siden desember 2002 er Norges Banks styringsrente satt ned fire ganger med til sammen 2 prosentpoeng. For kommunesektoren utgjør den langsiktige effekten av dette om lag 1,6 milliarder kroner.

1.8 Oppfølging i denne proposisjonen av tidligere stortingsvedtak og komitemerknader

Ved stortingsbehandlingen av kommuneproposisjonen og statsbudsjettet for 2003 ble det fattet vedtak i Stortinget og avgitt komitemerknader som medfører oppfølging fra regjeringen. Vedtak og komitemerknader som følges opp i denne proposisjonen, er gjengitt i det følgende, med henvisning til hvilket sted i proposisjonen spørsmålet er behandlet.

1.8.1 Stortingsbehandling av kommuneproposisjonen 2003

Vedtak

Stortinget ber Regjeringen fremme endelig forslag om toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere i kommuneproposisjonen for 2004.

Oppfølging, se kapittel 10.

Komitemerknad - rus og psykiatri

Komiteen mener det er ønskelig at disse utgiftsvariasjonene kommunene imellom, fanges opp i inntektssystemet. Kommunal- og regionaldepartementet har satt i gang et forskningsprosjekt som skal utarbeide kriterier for å fange opp nevnte utgiftsforskjeller i inntektssystemet, og komiteen har merket seg dette. Komiteen har forståelse for at slike utgiftsutjevnende kriterier ikke har vært mulig å utarbeide for inntektsåret 2003, men forventer at Regjeringen finner en permanent løsning på utfordringen fra inntektsåret 2004.

Oppfølging, se kapittel 9.

1.8.2 Stortingsbehandling av statsbudsjettet 2003 (finanskomiteens innstilling)

Vedtak

Stortinget ber Regjeringen komme tilbake med en vurdering av rammene for kommunesektoren i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett for 2003, når prognosene for skatteinntektene foreligger.

Oppfølging, se kapittel 4.

Stortinget ber Regjeringen i kommuneproposisjonen for 2004 drøfte alternative modeller for å stimulere til økt bruk av konkurranse i kommunesektoren. En av modellene som skal vurderes, er den danske «utfordringsrett».

Oppfølging, se kapittel 18.

Stortinget ber Regjeringen foreslå løsninger som nøytraliserer momsen for kommunene ved kjøp av tjenester fra private bedrifter. Dette iverksettes fra 1. januar 2004.

Oppfølging, se kapittel 13.

1.8.3 Stortingsbehandling av statsbudsjettet 2003 (kommunalkomiteens innstilling)

Vedtak

Stortinget ber Regjeringa i kommuneproposisjonen for 2004 vise omfordelinga mellom kommunar som har skjedd som fylgje av endringar i inntektssystemet frå 1997 til og med vedteke budsjett for 2003.

Oppfølging, se kapittel 26.

Stortinget ber Regjeringen i kommuneproposisjonen for 2004 legge fram forslag til statens finansiering og kommunesektorens medfinansiering av landets krisesentre, slik at tilbudet kan samsvare med det reelle behovet for beskyttelse og hjelp, både når det gjelder omfang og kvalitet.

Stortinget ber Regjeringen så raskt som mulig legge fram helhetlige planer for finansiering av nødvendige krisetiltak, herunder:

• fosterhjem og kriseboliger med sikkerhet

• nødvendig personellressurser i ulike etater og opplæring av disse.

Oppfølging av disse to vedtakene, se kapittel 5 og kapittel 22.

Komitemerknad - regionaltilskudd

Komiteen er oppmerksom på at kommuner som mister regionaltilskuddet på bakgrunn av at de ikke lenger fyller vilkårene får en betydelig reduksjon i inntekten. Komiteen mener derfor det er viktig å vurdere tiltak som kan ivareta dette inntektstapet både på kort og lang sikt, og viser i den forbindelse til at Regjeringen fra og med 2003 har lagt inn en gradvis nedtrapping av tilskuddet over 5 år for de kommuner hvor befolkningstallet overstiger 3 000 innbyggere. De kommuner som mister regionaltilskuddet som følge av at skatteinntektene overstiger 110 pst. av landsgjennomsnittet vil Regjeringen vurdere i forbindelse med skjønnstildelingen. Komiteen mener at disse tiltakene vil være verdifulle, men ønsker en vurdering av eventuelle andre tiltak som kan være enda mer treffsikre for kommuner i denne situasjonen. Komiteen ber derfor Regjeringen legge fram en proveny-nøytral modell som er folketallsbasert når det gjelder nedtrappingen av regionaltilskuddet, når folketallet overskrider 3 000 innbyggere, i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2004.

Oppfølging, se kapittel 11.

1.8.4 Stortingsbehandling av St.prp. nr 41 (2002-2003) Om tilleggsbevilgning til dekning av utgifter knyttet til økte strømpriser for bostøttemottakere

Vedtak

Regjeringen bes i Revidert nasjonalbudsjett for 2003 legge fram en vurdering av hvordan kommunenes økonomiske situasjon påvirkes av de økte strømprisene, og herunder av økte kostnader til sosialhjelp.

Oppfølging, se kapittel 4.