1 Inntektssystemet

1.1 Innledning

Inntektssystemet er et kriteriebasert system for fordeling av statlige rammetilskudd til kommunene og fylkeskommunene. Rammetilskudd og skatteinntekter utgjør i 2003 om lag 75 prosent av kommunesektorens samlede inntekter. Disse inntektene er frie inntekter, det vil si inntekter som kommuner og fylkeskommuner kan disponere fritt uten andre bindinger fra staten enn lover og forskrifter. Som en del av omleggingen av inntekts- og finansieringssystemet i perioden 2002-2006 er det forutsatt at skattens andel av kommunesektorens samlede inntekter skal trappes opp til 50 prosent innen 2006. Andelen i 2003 er anslått til 48,4 prosent. Det legges opp til en ytterligere opptrapping av skatteandelen i 2004. Regjeringen vil fastsette skatteøren for 2004 i statsbudsjettet.

Det overordnende formålet med inntektsystemet er å fordele midlene som blir tilført kommunesektoren på en rettferdig måte. Fordi kommunene og fylkeskommunene i Norge er svært forskjellig demografisk, geografisk og sosialt, og fordi skatteinntektene varierer, er det ønskelig med et system som korrigerer og kompenserer for slike forskjeller. Det er isolert sett for eksempel dyrere å gi et godt tjenestetilbud i en kommunene med mange eldre, enn i en kommune med få eldre. Inntektssystemet skal ivareta den overordnede målsetningen om å utjevne slike forskjeller, slik at kommuner og fylkeskommuner får mulighet til å gi sine innbyggere et mest mulig likeverdig tjenestetilbud. Inntektssystemet skal også ivareta distriktspolitiske målsettinger. Et eget tilskudd til kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge, Nord-Norgetilskuddet, og et eget tilskudd til små kommuner med relativt lav skatteinntekt, regionaltilskuddet, inngår derfor som komponenter i inntektssystemet.

I tillegg til å gi en rettferdig fordeling mellom kommunene og fylkeskommunene og til å ivareta distriktspolitiske målsettinger, gir inntektssystemet kommunesektoren rammebetingelser som gjør at den kan ta ansvar for lokale oppgaver uten statlig detaljstyring. Ved at (fylkes)kommunene selv kan tilpasse tjenestetilbudet vil man få en prioritering av oppgaver som er tilpasset lokale forutsetninger, ønsker og behov. Rammefinansiering bidrar også til kostnadseffektivitet ved at gevinsten av effektivisering tilfaller kommunesektoren selv.

Formålet med dette kapittelet er å gi en generell beskrivelse av inntektssystemet for kommunene og fylkeskommunene, samt å orientere om planlagte endringer i inntektssystemet fra og med 2004.

1.2 Inntektssystemets komponenter

Det samlede rammetilskuddet for kommunene og fylkeskommunene er for 2003 delt i sju tilskudd for kommunene og fire tilskudd for fylkeskommunene. Tilskuddene tilsvarer poster på kapittel 571 og 572 i statsbudsjettet. For kommunene har Kommunal- og regionaldepartementet i 2003 bevilget følgende tilskudd over kapittel 571:

• Innbyggertilskudd.

• Nord-Norgetilskudd.

• Regionaltilskudd.

• Skjønnstilskudd.

• Hovedstadstilskudd.

• Storbytilskudd.

• Forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd.

For 2004 foreslår departementet, jf. omtale under, å avvikle hovedstadstilskuddet, storbytilskuddet og tilskuddet til forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd. I tillegg opprettes det en egen post for ressurskrevende brukere, jf. omtale i kapittel 10.

For fylkeskommunene har departementet i 2003 bevilget følgende tilskudd over kapittel 572:

• Innbyggertilskudd.

• Nord-Norgetilskudd.

• Skjønnstilskudd.

• Hovedstadstilskudd.

Innbyggertilskudd

Innbyggertilskuddet fordeles i utgangspunkt som et likt beløp per innbygger til alle kommuner og fylkeskommuner. Størrelsen på innbyggertilskuddet bestemmes ved at en trekker ut beløpene på de andre postene fra det samlede rammetilskuddet. Det betyr at den samlede summen på innbyggertilskuddet til kommunene i 2003 framkommer som differanse mellom samlet rammetilskudd og summen av Nord-Norge tilskuddet, regionaltilskuddet, skjønnstilskuddet, hovedstadstilskuddet, storbytilskuddet og tilskuddet til forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd.

På grunn av store forskjeller mellom kommunene med hensyn til kostnadsstruktur, skatteinntekter, demografisk sammensetning med videre, blir innbyggertilskuddet omfordelt gjennom utgifts- og inntektsutjevningen samt diverse overgangsordninger.

Utgiftsutjevning

Gjennom utgiftsutjevningen tar en, ved fordeling av innbyggertilskuddet, midler fra de relativt sett lettdrevne kommunene og gir til de relativt sett tungdrevne kommunene. Utgiftsutjevningen er en ren omfordeling av midler. Størrelsen på omfordelingen bestemmes ved at utgiftsbehovet estimeres for de forskjellige (fylkes)kommuner ved hjelp av et sett kriterier som karakteriserer den enkelte kommunen. Disse kriteriene skal være objektive, det vil si at (fylkes)kommunene selv ikke skal kunne påvirke sin verdi på disse kriteriene. Ved hjelp av en kostnadsnøkkel gis forskjellig vekt til de objektive kriteriene når utgiftsbehovet estimeres.

Departementet foreslår at kostnadsnøkkelen for kommunene endres fra og med 2004. Endringene har for det første sammenheng med at det innføres et eget urbanitetskriterium i kostnadsnøkkelen som skal fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri, jf. omtale i kapittel 9. For det andre har endringene sammenheng med at kommunenes variasjoner i utgiftsbehovet knyttet til landbruk og miljøvern skal fanges opp, blant annet ved å innføre en ny delkostnadsnøkkel for miljø og landbruk, jf. nærmere omtale i kapittel 11.1. Tabell 1.1 presenterer kommunenes kostnadsnøkkel i 2003 og 2004. Det vil bli vurdert å justere kostnadsnøkkelen i forbindelse med gjennomføring av rusreform II, og departementet vil presentere endelig kostnadsnøkkel for 2004 i statsbudsjett for 2004 1

.

Departementet foreslår også å endre kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene med virkning fra 2004. Endringene har sammenheng med at staten og kommunene overtar fylkeskommunenes ansvar for rus fra og med 2004 (rusreform I og II), samt at staten overtar ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet og familievernet fra og med 2004, jf. omtale i kapittel 12.1. Tabell 1.2 presenterer fylkeskommunenes kostnadsnøkkel i 2003 og 2004.

Inntektsutjevning

Gjennom inntektsutjevningen utjevnes forskjeller i skatteinntekter mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Som en del av omleggingen av inntekts- og finansieringssystemet i perioden 2002-2006 er det forutsatt at trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter skal trappes ned til 130 prosent innen 2006. I 2003 er trekknivået 136 prosent. I 2004 vil trekknivået reduseres til 134 prosent.

For 2004 vil inntektsutjevningen baseres på at kommuner med en skatt under 110 prosent av landsgjennomsnittet får kompensert 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og referansenivået på 110 prosent. Kommuner som har skatt over 134 prosent av landsgjennomsnittet trekkes for 50 prosent av skatteinntektene over trekknivået på 134 prosent. For fylkeskommuner gjelder at fylkeskommuner med skatt under 120 prosent av landsgjennomsnittet kompenseres 90 prosent av forskjellen mellom egen skatt og referansenivået på 120 prosent. Det er ingen trekkordning for fylkeskommunene.

I likhet med utgiftsutjevningen er inntektsutjevning en omfordelingsordning som på landsbasis summerer seg til null. Det inntektsutjevnende tilskuddet for kommuner beregnes i tre trinn. Først beregnes brutto inntektsutjevning med utgangspunkt i at kommuner med skatt under referansenivået skal få kompensasjon og at kommuner med høye skatteinntekter skal få et trekk. Siden kompensasjonen som skal betales til kommuner med lave skatteinntekter er høyere enn summen av trekkene fra kommuner med høye skatteinntekter, må det i andre trinn beregnes hva brutto inntektsutjevning koster i tillegg. Finansieringen av differansen mellom den totale kompensasjonen for kommuner med lave skatteinntekter og de totale trekk fra kommuner med høye skatteinntekter, skjer ved at alle kommuner får et likt trekk i kroner per innbygger. I tredje trinn beregnes netto inntektsutjevning. Netto inntektsutjevning er brutto inntektsutjevning minus fratrekket for finansieringen. Finansieringen av fylkeskommunene beregnes etter samme prinsipp som for kommunene, med den forskjell at det ikke er en trekkordning i systemet.

Bruk av nyere befolkningstall

Fra og med 2003 er innbyggertilskuddet (inkludert utgiftsutjevning og inntektsutjevning) basert på befolkningstall per 1. januar i budsjettåret (i stedet for befolkningstall per 1. januar året før budsjettåret). Dette betyr i praksis at innbyggertallet per 1. januar 2003 blir brukt for å beregne innbyggertilskuddet for 2003. Bruk av nyere befolkningstall ved beregningen av innbyggertilskuddet medfører at (fylkes)kommuner med befolkningsvekst får kompensasjon for nye innbyggere raskere.

I beregningsteknisk dokumentasjon til St.prp. nr. 1 (2002-2003) for Kommunal- og regionaldepartementet («Grønt hefte») ble det i 2003 kun presentert et foreløpig innbyggertilskudd med utgiftsutjevning for den enkelte kommune og fylkeskommune. Årsaken til dette var at befolkningstall per 1. januar 2003 ikke var kjent da statsbudsjettet ble lagt fram. Endelig innbyggertilskudd med utgiftsutjevning vil gjøres kjent for (fylkes)kommunene i juni måned 2003. I juli-utbetalingen av rammetilskuddet vil de (fylkes)kommunene som har fått utbetalt for mye i innbyggertilskudd få et trekk i innbyggertilskuddet, mens de (fylkes)kommunene som har fått for lite vil få et tillegg. Kommuner og fylkeskommuner som taper vesentlig på endringen, og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet, vil få kompensert tap utover 120 kroner per innbygger gjennom et eget skjønnstilskudd i juli måned. For nærmere omtale av bruken av nyere befolkningstall henvises det til kapittel 9 i St.prp. nr. 64 (2001-2002).

Overgangsordninger

Når kommuner overtar ansvaret for nye oppgaver, eller øremerkede tilskudd innlemmes i inntektssystemet, legges disse midlene oftest inn med en annen fordeling mellom kommunene enn fordelingen etter inntektssystemets kriterier. Tilsvarende gjelder også ofte dersom midler trekkes ut av rammetilskuddet. Det er ønskelig at disse midlene gradvis fordeles etter inntektssystemets kriterier for at ikke overgangen for den enkelte kommune skal skje for brått. Derfor har inntektssystemet en overgangsordning som skal sørge for at endringene skjer over tid. Det skal ta 5 år fra første året tilskuddet skal innlemmes (eventuelt midler trekkes ut) til hele prosessen er ferdig. Det samme gjelder endringer i tilskuddsfordelingen som følge av at kostnadsnøklene endres. For nærmere omtale om innlemming av tilskudd i 2004, se kapittel 5.

Inndelingstilskudd

Inndelingstilskudd er en kompensasjonsordning for kommuner som slutter seg sammen. Tilskuddet finansieres over post 60 (innbyggertilskudd) i statsbudsjettet. Ordningen skal sikre at kommuner ikke får reduserte rammeoverføringer som følge av kommunesammenslutninger. Inndelingstilskuddet fryses reelt på det nivået det har det året kommunene slutter seg sammen, og gis en varighet på ti år. Deretter nedtrappes inndelingstilskuddet med 20 prosent i hvert av de fem påfølgende år.

Nord-Norgetilskudd

Som et ledd i departementets distrikts- og regionalpolitikk skal kommuner og fylkeskommuner i Nord-Norge sikres muligheter for å gi et bedre tjenestetilbud enn kommuner og fylkeskommuner ellers i landet. Nord-Norgetilskuddet er derfor forbeholdt disse kommunene og fylkeskommunene. Tilskuddet skal også bidra til en høy kommunal og fylkeskommunal sysselsetting i et område med et konjunkturavhengig næringsliv.

Tilskuddet beregnes i dag etter en fast sats per innbygger innenfor hvert fylke. Det er fastsatt en felles sats per innbygger for alle kommunene innenfor hvert fylke og en sats per innbygger for hver av fylkeskommunene. I 2004 foreslår departementet å innføre to satser for kommunene i Troms: en for kommunene i Sør-Troms og en for kommunene i Nord-Troms. Årsaken til dette er at kommunene i Sør-Troms (i likhet med kommunene i Nordland) skal kompenseres for merutgifter som følge av avviklingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift gjennom en økning av Nord-Norgetilskuddet. Kommunene i Nord-Troms omfattes ikke av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, og skal derfor ikke motta kompensasjon gjennom Nord-Norgetilskuddet. For en nærmere omtale av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift henvises det til kapittel 8.

I tabell 1.3 presenteres Nord-Norgetilskudd for kommuner i 2003. Tabell 1.4 viser satsene for fylkeskommunene i 2003. Tilskuddet for 2004 fastsettes i statsbudsjett for 2004.

Regionaltilskudd

Regionaltilskuddet er på samme måte som Nord-Norgetilskuddet begrunnet ut fra regionalpolitiske hensyn. Departementets vurdering er at regionaltilskuddet er et hensiktsmessig virkemiddel i regionalpolitikken. For å være berettiget tilskudd for 2003 må kommunen ha færre enn 3 000 innbyggere og lavere skatteinntekter enn 110 prosent av landsgjennomsnittet. Fra og med 2004 foreslår departementet at også kommuner som har mellom 3 000 og 3 200 innbyggere skal være berettiget til å motta regionaltilskudd. Modellen er utformet som en omfordelingsordning som summerer seg til null på landsbasis. Denne trappetrinnsmodellen erstatter overgangsordningen som ble innført i 2003. For nærmere omtale henvises det til kapittel 11.2. Dagens fordeling av regionaltilskuddet vises i tabell 1.5. Tilskuddet for 2004 fastsettes i statsbudsjett for 2004.

Skjønnstilskudd

Skjønnstilskuddet består av ordinært skjønn og av ekstraordinært skjønn. Det ordinære skjønnstilskuddet blir brukt til å kompensere kommuner og fylkeskommuner for spesielle lokale forhold som ikke fanges opp av kostnadsnøkkelen. Det gis herunder skjønnstilskudd til kommuner i forbindelse med utgifter til særlig ressurskrevende brukere av kommunale tjenester, store utgifter til språkdelingsklasser med videre (jf. kapittel 7). Fra og med 2004 foreslår departementet å innføre en spesiell toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere. Midlene for ressurskrevende brukere foreslås derfor trekt ut fra det ordinære skjønnstilskuddet og overført til et eget post på kapittel 571 i statsbudsjettet for 2004. For en nærmere omtale av toppfinansieringsordningen henvises det til kapittel 10.

Som en del av omleggingen av inntekts- og finansieringssystemet i perioden 2002-2006 skal det ekstraordinære skjønnet gradvis avvikles i løpet av denne perioden. Tilskuddet har blitt redusert med 2/5 i 2002 og 2003, og vil bli redusert med ytterligere 1/5 i 2004.

Hovedstadstilskudd

Fra 1999 ble det innført et eget hovedstadstilskudd til Oslo kommune og Oslo fylkeskommune i inntektssystemet. Tilskuddet ble opprettet for å gi Oslo kompensasjon for om lag halvparten av inntektsbortfallet ved at selskapsskatten ble gjort statlig. Tilskuddet skal dekke utgifter til de spesielle utfordringer som følger med hovedstadsfunksjonen, og de særskilte utfordringer Oslo har innen helse- og sosialsektoren.

Departementet tilrår at hovedstadstilskuddet til Oslo kommune avvikles fra og med 2004. Årsaken til dette er at det innføres et eget urbanitetskriterium i kostnadsnøkkelen, som fanger opp at Oslo har et høyt utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri. Endringen av kostnadsnøkkelen og avviklingen av hovedstadstilskuddet vil omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet, noe som medfører at endringen kun får 20 prosent gjennomslag i 2004. For nærmere omtale henvises det til kapittel 9.

Ordningen med hovedstatstilskudd til Oslo fylkeskommune videreføres, men også her blir det endringer. I forbindelse med statens overtagelse av fylkeskommunenes ansvar for barnevern, står Oslo i en spesiell stilling. Oslo kommunes helhetsansvar for barneverntjenesten skal videreføres. Departementet legger derfor opp til at uttrekket fra Oslo som kan knyttes til barnevern tilbakeføres gjennom innlemming i den fylkeskommunale delen av hovedstadstilskuddet (jf. omtale i kapittel 12.1).

Storbytilskudd

I 2003 ble storbytilskuddet innført som et midlertidig tilskudd i inntektssystemet. Tilskuddet skulle kompensere Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Tromsø, Drammen, Fredrikstad og Skien for antatte merutgifter innen rus- og psykiatrisektoren. I forbindelse med innføringen av et nytt kriterium i kostnadsnøkkelen for kommunene, som skal fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov innen rusområdet og psykiatrisektoren, foreslår departementet å avvikle storbytilskuddet fra og med 2004. Endringen av kostnadsnøkkelen og avviklingen av storbytilskuddet vil omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet, noe som medfører at endringen kun får 20 prosent gjennomslag i 2004. Dette er nærmere omtalt i kapittel 9.

1.3 Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering

Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering innebærer at kommuner og fylkeskommuner får overta fylkeskommunale eller statlige oppgaver. Formålene med forsøkene er å prøve ut nye modeller å fordele ansvar og myndighet på, og legge forholdene til rette for et best mulig tjenestetilbud for brukerne.

Gjennomføring av forsøk med oppgavedifferensiering forutsetter at det foretas en flytting av midler fra forvaltningsorganet som har ansvaret for oppgaven i dag, og til (fylkes)kommunen som skal gjennomføre forsøket. Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering er nærmere beskrevet i kapittel 20.1.