7 Utredninger om interkommunalt samarbeid og kommunesammenslutninger

Stadig flere kommuner ønsker å utvikle et interkommunalt samarbeid som kan gjøre dem bedre i stand til å møte framtidige utfordringer. Mange kommuner utreder også konsekvensene av en sammenslutning med nabokommunen(e). Nedenfor gis en omtale av de prosjektene departementet støtter økonomisk. På nettstedet www.komsam. dep.no ligger en oversikt med milepæler i prosessene for kommunene som utreder sammenslutning. Oversikten oppdateres jevnlig.

Det ble i 2002 gjennomført en kartlegging av vellykket interkommunalt samarbeid i Norge. Resultatene av kartleggingen er kort omtalt i kapittel 19. En fyldigere omtale følger til slutt i vedlegget.

7.1 Kommunesammenslutninger

Hobøl og Spydeberg (Østfold)

Kommunene har i 2003 fått midler til å utrede kommunesammenslutning og interkommunalt samarbeid. Utredningen skal være ferdig sommeren 2003. Utredningen vil ha særlig fokus på sosial- og helsetjenester, tekniske tjenester og deler av pleie- og omsorgstjenesten. Det er lagt opp til en rådgivende folkeavstemning i september 2003 om sammenslutningsspørsmålet.

Aurskog-Høland, Sørum, Fet, Rælingen, Lørenskog, Skedsmo og Nittedal - Nedre Romerike (Akershus)

Kommunene på Nedre Romerike vedtok høsten 2002 å gå inn i en forprosjektfase, der man skal kartlegge hvilke strukturelle alternativer man står overfor i regionen (hvor mange kommuner), og få en grov vurdering av konsekvenser. Man skal i forprosjektet også vurdere hvilken endringer som må skje i dagens interkommunale samarbeid for at det skal være et reelt alternativ til sammenslutning. Det legges opp til at resultatene fra forprosjektet skal foreligge våren 2003.

Sør-Aurdal, Nord-Aurdal, Vestre Slidre og Øystre Slidre (Oppland)

Kommunene Vestre Slidre, Øystre Slidre, Sør-Aurdal og Nord-Aurdal kommuner i Valdres i Oppland har i 2002 fått midler til å utrede fordeler og ulemper ved kommunesammenslutning. Dette er en videreføring av utredningen som seks kommuner i Valdresregionen gjennomførte om videreutvikling av det interkommunale samarbeidet i regionen. Utredningen om konsekvenser av en eventuell kommunesammenslutning ble utført av Asplan Viak AS våren 2003. 1

Asplan Viak mener de viktigste fordelene ved en kommunesammenslutning vil være at en storkommune vil bli mer effektiv og kunne bruke en større andel av sine ressurser til utadrettet virksomhet. Det legges også vekt på at en storkommune vil legge til rette for sterkere fagmiljøer som gir grunnlag for bedre tjenester til innbyggerne og kanskje også tjenester man ikke har i dag. En storkommune vil bli en større, mer kompetent og tydeligere samfunnsaktør som vil kunne få oppgaver som mindre kommuner ikke får. Asplan Viak legger vekt på at en storkommune vil bli en funksjonell enhet som omland rundt regionsenteret Fagernes og vil kunne bidra til å styrke Valdres-regionen som helhet. Behovet for tid- og ressurskrevende interkommunale samarbeidsordninger vil reduseres. Utredningen konkluderer med at det også bør kunne bli mer interessant å være politiker i den nye kommunen.

Asplan Viak mener de største ulempene ved en kommunesammenslutning synes å være reduksjon av antall kommunestyremedlemmer og konsentrasjon av kommunal virksomhet. Dagens kommunesentra Bagn, Slidre og Heggenes vil miste tilbud, arbeidsplasser og på sikt også bosetting, noe som kan svekke deres framtidige utviklingsmuligheter. Videre vil deler av befolkningen få økte reiseavstander for å oppsøke de kommunale tjenester som ikke lenger tilbys lokalt. Det vil også bli behov for omplassering av kommunalt ansatte; evt. oppsigelser hvis overtallighet i administrasjon ikke kan løses ved naturlig avgang.

Når det gjelder de økonomiske konsekvensene av en sammenslutning konkluderer Asplan Viak med at kommunene på kort sikt (de første 10 årene) vil få økte rammeoverføringer på 6 millioner kroner årlig. På mellomlang sikt (10-15 år etter sammenslutning) reduseres overføringene med 4 millioner kroner årlig. Etter 15 år vil storkommunen få om lag 16 millioner kroner mindre i rammetilskudd enn som fire selvstendige kommuner. Asplan Viak mener imidlertid det vil være realistisk at en kommunesammenslutning vil gi en innsparing tilsvarende bortfallet i rammeoverføringene på 16 millioner kroner. Rapporten peker imidlertid på at det er betydelig usikkerhet rundt regjeringens framtidige politikk på dette området på bakgrunn av at departementet skal foreta en ny gjennomgang av inntektssystemet.

Kommunene legger opp til rådgivende folkeavstemming, fortrinnsvis i forbindelse med kommunevalget i september 2003. En eventuell kommunesammenslutning vil kunne gjennomføres i løpet av påfølgende valgperiode.

Gol og Hemsedal (Buskerud)

Kommunene har i 2002 fått midler til å utrede mulige konsekvenser av en sammenslutning, samt utredning av nye samarbeidsområder. Samarbeidsområder som skal vurderes er felles innfordringsfunksjon, felles barnevernstjeneste, felles plan- og forvaltningsenhet og felles næringskontor. Midlene skal også brukes til folkehøring og informasjonsprosesser i tilknytning til dette. Det skal lages en sluttrapport som skal sendes alle husstandene i kommunene. Det tas sikte på å avholde rådgivende folkeavstemning dersom styringsgruppa og kommunestyrene går inn for sammenslutning. Utredningsarbeidet skal starte opp våren 2003. Det tas sikte på at sluttrapport fra prosjektet vil foreligge første halvår 2004.

Hol og Ål (Buskerud)

Sommeren 2001 gjorde kommunestyrene i Hol og Ål vedtak om å utrede konsekvenser, fordeler og ulemper, ved en eventuell sammenslutning og et tettere samarbeid mellom de to kommunene. Utredningen ble gjennomført av Næringssenteret i Vestfold, og forelå i 2002. 2

I rapporten pekes det på at det vil være fordeler ved både sammenslutning og et tettere interkommunalt samarbeid. Noen av fordelene kan imidlertid bare nås gjennom sammenslutning. I rapporten beregnes et innsparingspotensiale på mellom 6 og 16 millioner kroner per år innenfor administrasjon, styring og fellesutgifter ved en kommunesammenslåing. Dessuten viser studier at en kommunesammenslåing vil kunne gi en merinntekt på om lag fire millioner kroner per år som følge av bortfall i trekk i skatteinntektene (forutsatt at opplegget for endringer i inntekstutjevningen gjennomføres som planlagt og at skatteinntektene i Hol og Ål opprettholdes på dagens nivå). Erfaringsmessig vil det riktignok ta noe tid før innsparingspotensialet realiseres fullt ut. I 10-15 år etter sammenslåingstidspunktet beholder derfor en eventuell ny kommune et inndelingstilskudd som «en økonomisk buffer».

I rapporten pekes det på at kommunene i dag har en relativt sett god økonomi, men at situasjonen er sårbar for endringer i både statlige overføringer og i kraftprisene. For å opprettholde dagens nivå på tjenesteproduksjonen kan det derfor være hensiktsmessig å «ta ut» det innsparingspotensialet som er knyttet til sammenslåing av kommunene.

Videre peker rapporten på at en kommunesammenslåing kan være en viktig forutsetning for rekruttering av kvalifisert arbeidskraft. Både Hol og Ål kommuner har betydelige kraftverdier. Et styrket samarbeid på kraftsektoren vil kunne føre til kompetanseheving når det gjelder forvaltning av kraftressursene. Dette vil også kunne lette rekrutteringen av fagkompetanse. Også på dette området vil derfor en kommunesammenslåing kunne være en fordel for kommunene.

En kortversjon av rapporten i form av en argumentsamling for og mot sammenslutning er distribuert til alle innbyggerne i de to kommunene. Deretter har det blitt gjennomført folkemøter i kommunene om temaet.

31. mars 2003 ble det gjennomført en folkeavstemming i begge kommunene. I begge kommunene stemte et flertall blant de fremmøtte innbyggerne nei til kommunesammenslutning. Kommunestyrene har valgt å gjøre resultatet av folkeavstemmingene bindende. En sammenslutning forutsetter flertall i begge kommunene. Etter folkeavstemmingene valgte derfor begge kommunene ikke å gå inn i en sammenslutningsprosess. I det videre vil vekten bli lagt på å videreutvikle det interkommunale samarbeidet mellom kommunene.

Etne, Vindafjord og Ølen (Rogaland)

Etne, Ølen og Vindafjord har med støtte fra departementet utredet konsekvensene av et utvidet samarbeid mellom de tre kommunene og konsekvensene av en sammenslutning av Ølen og Vindafjord. 3

Utredningen viste at det for kommunene er knyttet betydelige gevinster både til et utvidet samarbeid og til en sammenslutning. En kommunesammenslutning vil også kunne gi en rekke gevinster utover de rent økonomiske, blant annet heving av kompetansen til de ansatte i kommunen, lettere rekruttering av fagpersonell, mindre personavhengige fagområder, bedre ressursutnyttelse og kvalitativt bedre tjenester. Utredningen peker på at noen av disse gevinstene også kan oppnås gjennom et kommunesamarbeid.

Ølen og Vindafjord innledet deretter en prosess med sikte på å vurdere kommunesammenslutning. Etne ønsket ikke å delta i denne prosessen.

I en rådgivende folkeavstemming 17. februar 2003 ble det flertall i både Vindafjord og Ølen for sammenslutning. Det tas sikte på sammenslutning av kommunene fra 1.1.2006.

Askvoll, Hyllestad og Fjaler (Sogn og Fjordane)

Kommunene fikk i 2001 midler til å utrede interkommunalt samarbeid og kommunesammenslutning. Utredningen ble ferdigstilt i 2002. 4

Telemarksforsking har utredet to alternativer, 1) Sammenslutning av alle tre til en kommune (HAF-alternativet) og 2) sammenslutning av Hyllestad og Fjaler (HF-alternativet), der Askvoll fortsatt er selvstendig kommune. En av hovedkonklusjonene i utredningen er at kommunene i en realisering av HAF-alternativet vil kunne spare 8-10 millioner årlig ved å slå seg sammen. HAF-alternativet forutsetter imidlertid at Dalsfjordsambandet (broforbindelse) er på plass. Den broløse Dalsfjorden utgjør en barriere mellom Askvoll i nord og Fjaler/Hyllestad i sør, og medfører at HAF ikke fungerer som en felles arbeids-, bo- og serviceregion.

Kommunestyrene i Askvoll, Hyllestad og Fjaler har gjennom behandling av utredningen tatt stilling til om de skal gjennomføre en folkeavstemning om en ev. sammenslutning. På bakgrunn av usikkerheten knyttet til realiseringen av Dalsfjordprosjektet ønsker Hyllestad og Fjaler ikke å invitere velgerne til folkeavstemnning nå. Askvoll har fattet vedtak om at det skal gjennomføres folkeavstemning samtidig med kommune- og fylkestingsvalget i 2003. På bakgrunn av kommunestyrevedtakene i Hyllestad og Fjaler har Askvoll kommune imidlertid omgjort sitt kommunestyrevedtak i april 2003.

Gaular, Jølster, Førde og Naustdal (Sogn og Fjordane)

Kommunene Naustdal, Førde, Jølster og Gausdal i Sogn og Fjordane fikk midler i 2002 til å utrede kommunesammenslutning og en regionkommunemodell. Utredningen er utført av PricewaterhouseCoopers og bygger på Telemarksforsking sin rapport fra 1998, Indre Sunnfjord - kommunesamanslåing, samarbeid eller status quo?5

Denne rapporten danner grunnlag for nå å vurdere kommunesammenslutning.

I utredningen konkluder PricewaterhouseCoopers med at vurderinger av virkninger overfor innbyggerne, lokaldemokrati, ansatte og bosettingsstruktur tilsier at kommunene bør slå seg sammen. Denne konklusjonen bygger på utviklingene i trendene fra forrige rapport, økonomiske vurderinger, og at arbeidsgruppen og kommuneledelsene er positive til en kommunesammenslutning nå. Det tilrås videre at en har fokus på å hente ut effektiviseringsgevinster i forbindelse med sammenslutningen. Bakgrunnen for dette er at kommunenes økonomiske utfordringer er større enn de en kan hente ut i stordriftsfordeler i administrasjon.

Det fremgår av rapporten at en innenfor administrasjon bør kunne hente ut stordriftsfordeler på om lag 12 millioner kroner etter to år etter sammenslutningen. Isolert sett vil kommunene gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet få 4 millioner kroner i økt inntektsgrunnlag, pga. endringer i avstandskriteriene. De første 10 årene vil en sammensluttet kommune motta om lag 29 millioner kroner i inndelingstilskudd, som tilsvarer bortfall av basistilskudd og regionaltilskudd. Deretter vil inndelingstilskuddet gradvis trappes ned til 0 de påfølgende 5 årene. I forhold til dagens situasjon vil en sammenslått kommune ha 25 millioner kroner mindre i rammetilskudd i 2017 enn de fire kommunene samlet sett har i dag.

Rapporten går gjennom ulike former for organisering ved kommunesammenslutning eller ved ev. sammenslutning som regionkommune. Når det gjelder sammenslutning vurderes både en sentralisert og desentralisert modell. Det konkluderes med at en ev. sentralisert modell trolig vil gi best vilkår for å bygge faglige robuste enheter, og at en organisasjon som bygges opp rundt nye strukturer vil gi et bedre tjenestetilbud til innbyggerne enn en modell som tar utgangspunkt i den organisasjonen en har i dag. Det fremgår også av rapporten at en ulempe ved å velge noe i retning av en sentralisert modell vil være at dette vil føre til større omstilling for ansatte og endring for innbyggerne enn ved valg av en desentralisert modell.

Når det gjelder en regionkommunemodell har PricewaterhouseCoopers sett på en primærkommunemodell og en konsernmodell.

I primærkommunemodellen vil det være de nåværende kommunene som får inntekter fra staten og kommunene som står som «eier» av regionkommunen som er indirekte valgt. Regionkommunen skal ha ansvar for administrasjon/teknisk, miljø og natur. I konsernkommunemodellen vil det være regionkommunene som er «eier» av primærkommunene. Regionkommunen avgjør hvordan primærkommunene skal tilføres inntekter og regionkommunen velger representanter til kommunestyrene i primærkommunen. Ansvaret for tjenesteyting blir som i primærkommunemodellen. PricewaterhouseCoopers konkluderer med at regionkommunemodellen har så mange svakheter at en ikke bør bruke ressurser på å utrede denne videre.

Kommunene skal behandle utredningen i kommunestyrene i juni 2003. Det tas sikte på å avholde folkeavstemning om sammenslutning samtidig med kommune- og fylkestingsvalget høsten 2003.

Leikanger og Sogndal (Sogn og Fjordane)

Leikanger og Sogndal har vedtatt å utrede konsekvensene av en sammenslutning. Utredningen skal foreligge i mai 2003 med kommunestyrebehandling i juni 2003. Det tas sikte på å avholde folkeavstemming om sammenslutning i forbindelse med kommune- og fylkestingsvalget høsten 2003.

Frei og Kristiansund (Møre og Romsdal)

Kommunestyrene i Frei og Kristiansund vedtok høsten 2001 at fordeler og ulemper ved en ev. kommunesammenslåing skal utredes. Vedtaket innebærer at fordeler og ulemper av en kommunesammenslåing skal vurderes opp i mot dagens situasjon med to selvstendige kommuner. Utredningen forventes å foreligge i løpet av første halvår 2003. Deretter legges det opp til behandling i styringsgruppa for prosjektet og i kommunestyrene i løpet av andre halvår 2003. Det planlegges å avholde en samtidig folkeavstemming om temaet i begge kommunene i løpet av første halvår 2004.

Aure og Tustna (Møre og Romsdal)

Aure og Tustna har vedtatt å utrede fordeler og ulemper ved en eventuell sammenslutning mellom kommunene. Kommunene legger til grunn at en broforbindelse mellom kommunene (Imarsundprosjektet) skal være på plass før kommunesammenslutning kan gjennomføres.

Utredningen forelå i mars 2003.⁶Pelle Engesæter, Birgitta Ericsson og Reidun Grefsrud (2003): Fordeler og ulemper ved å slå sammen kommunene Aure og Tustna. Østlandsforskning, ØF-rapport nr. 07/2003 I rapportens sammenfattende vurderinger antas det at en sammensluttet kommune vil kunne få økt økonomisk handlefrihet. En innsparing på om lag 10 millioner kroner kan være mulig. Innsparingen kommer først og fremst som en reduksjon i utgiftene vedrørende politisk styring, ledelse og administrasjon, men det er også forutsatt innsparinger på skolesiden og i enkelte saksbehandlerstillinger på ulike tjenesteområder. På inntektssiden vil en sammenslått kommune få om lag 2,5 millioner kroner i økt kompensasjon for lengre avstander og reisetider. Det er usikkert hvor mye reisekostnadene i en sammenslått kommune vil øke og i hvilken grad denne kompensasjonen bør bli betraktet som en «netto» inntekt.

Det forutsettes en viss sentralisering av tjenestetilbudet for å redusere kostnadene. Dette vil medføre lengre avstander og reisetider for en del av innbyggerne. Avstanden mellom befolkning og styrende organer blir større. Likevel vil en eventuell ny kommune fortsatt være liten og forholdsvis oversiktlig.

Omfattende innsparinger kan ikke realiseres uten å redusere bemanningen. Det vil særlig være ansatte i sentraladministrasjonen som berøres, og i særlig grad lederstillinger, saksbehandlere og merkantilt personell. Nedbemanningsbehovet er imidlertid ikke betydelig når en ser det i forhold til antall ansatte.

Sett i forhold til «generalistkommunekravet» vil en eventuell sammensluttet kommune fremdeles være liten. Østlandsforskning tror likevel at en sammenslutning vil kunne bidra til litt større grad av spesialisering og litt større fagmiljø.

I forhold til regional utvikling er det først og fremst realisering av Imarsundbrua som betyr noe i forhold til bosetting og arbeidsplasser. Dersom broen realiseres vil dette føre til en sterkere sammenbinding av Aure og Tustna. Det er også Imarsundbrua som aktualiserer en kommunesammenslutning. Uten broen vil reisetiden med ferge gjøre det mindre attraktivt å slutte sammen kommunene. Realisering av en broforbindelse vil gi bedre mulighet for en samordnet planlegging og utvikling i en ev. sammensluttet kommune. En sammensluttet kommune vil imidlertid fortsatt være såpass liten at Østlandsforskning mener det er tvilsomt om sammenslutningen vil gi større tyngde utad.

Det legges opp til folkeavstemming i forbindelse med kommunestyrevalget høsten 2003. Gitt positivt resultat av folkeavstemmingen tas det sikte på sammenslutning fra 1.1.2006, eventuelt i forbindelse med åpning eller iverksetting av Imarsundforbindelsen.

Bodø og Skjerstad (Nordland)

Bodø og Skjerstad utreder fordeler og ulemper ved en eventuell sammenslutning mellom Bodø og Skjerstad kommuner. Nordlandsforskning har utredet mulige konsekvenser, sett fra et Skjerstad- perspektiv. Utredningen ble ferdigstilt i februar 2003. 6

Utredningen baserer seg både på en økonomisk analyse og en spørreundersøkelse blant befolkningen i Skjerstad.

Nordlandsforskning finner lite å hente på inntektssiden ved å slå sammen Bodø og Skjerstad til én felles storkommune. Argumenter for en sammenslåing må knyttes til andre aspekter. Ved en sammenslåing med Bodø vil Skjerstadsamfunnet kunne oppnå større forutsigbarhet og trygghet i det å være en del av en mer «slagkraftig» kommune. Nordlandsforsknings konklusjon er at inntekts- og kostnadseffektene ved en sammenslåing i seg selv ikke vil være store nok til å veie opp for de økonomiske utfordringene som Skjerstad står overfor som selvstendig kommune.

Nordlandsforskning trekker frem at flertallet av Skjerstads befolkning generelt sett har en klar negativ holdning til spørsmålet om kommunesammenslåing. Årsakene til motstanden kan være mange. Én årsak kan være tilfredsheten med de kommunale tjenestene. Nordlandsforsknings undersøkelse viser at tilpasningen mellom tjenester og behov i kommunen oppfattes som god. Hvis de økonomiske prognosene for kommunen slår til, vil likevel denne situasjonen forverres betydelig i årene som kommer - såfremt Skjerstad fortsetter sin eksistens som selvstendig kommune.

Nordlandsforskning skriver at den sentraliseringen av beslutninger som trolig skjer ved en sammenslåing, vil medføre at Skjerstadsamfunnet mister noe av den direkte kontrollen over bygdas framtid. Hvis de økonomiske rammebetingelsene ikke endres vesentlig, er likevel den lokale friheten allerede begrenset i utgangspunktet. Det som da gjenstår er friheten til å fatte nedskjæringsvedtak. For Skjerstads vedkommende vil en sammenslåing være et kompromiss mellom å miste noe av nærheten mellom innbyggere og beslutningstakere, og det å få en mer forutsigbar utviklingshorisont for lokalsamfunnet. Etter Nordlandsforsknings oppfatning er det imidlertid ikke gitt at en sammenslåing med Bodø vil løse problemene med å tilpasse tjenester til behov i det framtidige Skjerstadsamfunnet. Dette vil avhenge av den nye storkommunens vilje til satse på bygdene.

Det er vedtatt å gjennomføre en folkeavstemming om sammenslutningsspørsmålet i Skjerstad kommune i løpet av mai 2003.

Tjeldsund (Nordland) og Skånland (Troms)

Tjeldsund og Skånland har vedtatt å utrede fordeler og ulemper ved en eventuell sammenslutning av kommunene. Dette innebærer også en utredning av konsekvenser for fylkestilhørighet, i og med at kommunene ligger i hvert sitt fylke. Det legges opp til en presentasjon av resultatene fra utredningen vinteren 2003. Dato for gjennomføring av folkeavstemming i begge kommunene er foreløpig satt til 27. mai 2003.

Harstad og Bjarkøy (Troms)

Bjarkøy og Harstad har utredet fordeler og ulemper knyttet til en sammenslutning av de to kommunene. Rapportene fra utredningen ble ferdigstilt i april 2002. 7

Det er i utredningen lagt til grunn at Bjarkøyforbindelsene, som er en vei-, bro- og tunnelløsning mellom Bjarkøy, Sandsøy og Grytøy, blir realisert. Gjennomføring av kommunesammenslutningen er knyttet opp til forutsetninger om statlig vedtak om og finansiering av bygging av Bjarkøyforbindelsene, samt positivt resultat av folkeavstemmingen i Bjarkøy.

16. september 2002 ble det avholdt folkeavstemming i Bjarkøy. I overkant av 64 prosent av de stemmeberettigede avga stemme. Av disse stemte 90 prosent ja til sammenslutning av Bjarkøy og Harstad, under forutsetning av en realisering av Bjarkøyforbindelsene. I Harstad kommune gjennomføres det en åpen høring med anledning for innbyggerne til å si sin mening før kommunestyrets avgjørelse. På dette grunnlaget arbeides det videre med en avklaring av grunnlaget for å få realisert Bjarkøyforbindelsene.

7.2 Interkommunalt samarbeid - lokale og regionale prosjekter

Glåmdal regionråd (Hedmark)

Glåmdalen regionråd har fått bevilget 1,5 millioner kroner fordelt over fire år til prosjektet «Bedre service til lavere kostnad gjennom regionalt samarbeid» (BSL-prosjektet). Prosjektet startet opp i 2000. Glåmdalregionen består av kommunene Eidskog, Grue, Kongsvinger, Nord-Odal, Sør-Odal, Våler og Åsnes. Siktemålet med prosjektet er å utrede økonomiske, administrative og servicemessige virkninger av regional samhandling på ulike områder som kompetanse/rekruttering, felles driftstjenester, administrative tjenester og utviklingsoppgaver, å utarbeide strukturer, foreta en prosjektorganisert utprøving, og etablere eventuelle permanente samarbeidsløsninger.

Det ble initiert 12 delprosjekter knyttet til samarbeid om planarbeid og miljøvern, vegvedlikehold, oppmålingstjenester, brannvern, rusomsorg, barnevern, lønn og lønnsbehandling, personalforvaltning, kommunale innkjøp, IKT, utredningsoppgaver og vann og avløp.

Av disse prosjektene er samarbeid om oppmålingstjenester etablert, med felles utstyr. Det rapporteres om besparelser ved utstyrsanskaffelse i tillegg til kapasitets- og kompetanseheving innenfor oppmålingsvirksomheten. På sikt antas tiltaket også å resultere i personellbesparelse.

Brannvernprosjektet har resultat i et tettere samarbeid i form av bistandsavtaler med mer, mens felles brannvern på sikt kan bli en realitet. Innen barnevern er det etablert en felles barnevernsvakt for alle kommunene i regionen. Når det gjelder samarbeid om lønn og lønnsbehandling, avventer prosjektet en bredbåndsløsning. I påvente av denne er kommunene enige om å synkronisere programvarer med mer. Samarbeid om kommunale innkjøp er etablert, og har fungert i om lag ett år. Prosjektet anslår at det så langt har vært en felles innsparingsgevinst på om lag 4 millioner kroner. Kommunene i regionen samarbeider nå om utredningsoppgaver, og har fordelt ulike saksområder mellom seg.

Innen samarbeid om personalforvaltning, IKT og vann og avløp er det etablert faste nettverk.

I februar 2003 kunne prosjektet rapportere at det var synliggjort at kulturforskjellene kommunene i mellom var større enn hva kommunene på forhånd hadde antatt. Holdninger og vilje til endringer var sterkt varierende. Det rapporteres at prosessen i så måte har medført vesentlige endringer, og lagt et godt grunnlag for samarbeid, herunder evne og vilje til å delta i strukturelle endringer. Videre framheves det at prosessen har satt fart i samarbeidstanker og ideer. Dette har resultert i at to eller flere kommuner er blitt enige om en rekke nye samarbeidstiltak i tillegg til de 12 som prosjektet var tuftet på. Denne knoppskytingen ville neppe skjedd på nåværende tidspunkt dersom BSL-prosjektet ikke hadde blitt iverksatt. Så langt er det denne tilleggseffekten som trekkes frem som den største gevinsten ved prosjektet i et lengre tidsperspektiv.

Videre har prosjektet synliggjort behovet for et bredbåndsnett mellom kommunene som en forutsetning for realisering av flere av delprosjektene. Det pågår for tiden et arbeid i regionen for å etablere et bredbåndsnett med målsetting om å få på plass et slikt nett i løpet av første halvår 2003.

Prosjektet avsluttes høsten 2003. Frem til avslutning vil det bli arbeidet med iverksetting av tiltakene, samtidig som effekter både av økonomisk, faglig og praktisk art skal synliggjøres, så langt som mulig.

Øvre Eiker og Nedre Eiker - samarbeid om skatteoppkreving (Buskerud)

Kommunene Øvre Eiker og Nedre Eiker fikk i 2002 midler til å utrede mulighetene for å etablere et felles skatteoppkreverkontor. Etter initiativ fra rådmennene i kommunene, ble prosjektet igangsatt 1. mai 2002.

I prosjektet ble det vurdert ulike former for et utvidet samarbeid og det ble besluttet å slå de to kontorene sammen, men med opprettholdelsen av en delt ledelse. Begge kommunestyrene vedtok sammenslåingen høsten 2002, og det nye felles kontoret, Skatteoppkreveren i Eiker, ble etablert som en varig løsning 1. januar 2003. Rapport fra utredningsarbeidet forventes å foreligge i løpet av juni 2003.

9-kommunesamarbeidet i Vestfold

Kommunene Andebu, Borre, Hof, Holmestrand, Nøtterøy, Re, Stokke, Tjøme og Tønsberg i Vestfold har i 2001 og 2002 fått til sammen 1 million kroner til å videreutvikle interkommunalt samarbeid gjennom prosjektet «Kommunesamarbeid i Tønsbergregionen». Prosjektet skal blant annet utrede organisasjons- og styringsmodeller for interkommunalt samarbeid samt evaluere disse. Høgskolen i Vestfold er tilnyttet prosjektet og skal blant annet bidra med sitt forskningsnettverk.

Vestfold-kommunene samarbeider i hovedsak om drifts- og utviklingsoppgaver. Samarbeidet er organisert slik at all beslutningsmyndighet er lagt til kommunestyrene hos deltakerne. ECON senter for økonomisk analyse har utredet organisasjonsmodell for samarbeidet i Vestfold. 8

jf omtale i St.prp nr. 64 (2001-2002) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2003. 9-kommunesamarbeidet har videre bedt ECON Senter for økonomisk analyse evaluere samarbeidsprosjektene kart og oppmåling, ressurskrevende brukere, areal og bosetting og overordnet styringsmodell for samarbeidet. Denne evalueringen vil være ferdigstilt våren 2003.

Våren 2003 har Høgskolen i Vestfold fått støtte til en FoU-studie i forbindelse med et 9-kommunesamarbeidsprosjekt «Sola for alle?» Prosjektet startet høsten 2001 og er et toårig forsøksprosjekt som legger til rette for korttidsopphold i Spania for personer som av helsemessige eller sosiale årsaker ikke kan benytte seg av vanlige pakketurer. Støtten fra Kommunal- og regionaldepartementet går til systemperspektivet i studien, som blant annet tar for seg kommunenes ressursbruk, realisering av eventuelle gevinster tilsvarende den faktiske reduksjonen av tjenestebehovet hjemme, og i hvilken grad kommunene klarer å integrere tilbudet i sin ordinære omsorgskjede.

Midt-Telemark (Telemark)

Midt-Telemarkrådet har i 2003 fått støtte til å gjennomføre et interkommunalt utviklingsarbeid i forbindelse med konflikthåndtering i pengespørsmål ved interkommunalt samarbeid. Prosjektet skal gjennomføres innen utgangen av 2003.

Samarbeidet i Midt-Telemark bygger på en særskilt viljeserklæring om interkommunalt samarbeid, der lokaliseringsspørsmål er grundig behandlet. Prosjektet som støttes tar sikte på å etablere verktøy som er særskilt utviklet for å håndtere budsjettprosesser innen interkommunalt samarbeid. Prosjektet skal ta utgangspunkt i budsjett og budsjettrutiner ved to eksisterende samarbeidstiltak, og utarbeide et budsjettverktøy som så skal benyttes på disse to tiltakene og to nye samarbeidstiltak. Det tas sikte på at det skal utarbeides budsjettrutiner for alle fire samarbeidstiltakene, som kan benyttes for budsjettåret 2004. Prøveprosjektene skal evalueres, og det skal lages anbefalinger for videre drift.

Follo (Akershus)

Kommunene i Follo og Akershus fylkeskommune har våren 2003 fått støtte til det toårige prosjektet «Utviklingsavtale Follo». Prosjektet skal bidra til å avklare omlandskommunenes rolle i en samordnet areal- og transportutvikling i hovedstadsområdet. Hensikten med prosjektet er å få til en forpliktende, langsiktig avtale mellom Follokommunene, statlige samferdselsmyndigheter og Akershus fylkeskommune om samordnet areal- og transportutvikling i Follo.

Nord-Jæren (Rogaland)

Et flertall i kommunalkomiteen ba ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 om at det ble iverksatt en prosess fra statens side for å se på både modeller med sterkere interkommunalt samarbeid og eventuelle grensejusteringer, for Nord-Jæren. Kommunal- og regionaldepartementet ga på denne bakgrunn økonomisk støtte til Rogaland fylkeskommune som sammen med Stavanger, Sola, Sandnes og Randaberg ønsket å iverksette et program kalt Felles Administrative Ressurser (FAR-programmet). Den økonomiske støtte til samarbeidsprogrammet var betinget av at kommunene som del av prosjektet kom med et innspill til hvordan de på en forpliktende måte skal kunne samarbeide om regionale helhetsløsninger for arealdisponering og utbyggingsmønster. Forutsetningene og utviklingen av dette arbeidet er omtalt nærmere i St.prp. nr. 64 (2001-2002) (kommuneproposisjonen for 2003).

Kommunal- og regionaldepartementet vurderte i 2002 den skisserte styringsmodellen for organisering av samarbeidet til å kunne gi gode helhetsløsninger for arealbruken i regionen, men understreket at denne vurderingen forutsatte at kommunene fulgte opp planen. Dette betyr at en vurdering av om dette opplegget er et godt alternativ til en endring i kommuneinndelingen først vil kunne gjøres når styringsmodellen har vært utprøvd.

I februar 2003 forelå en rapport fra FAR-samarbeidet vedrørende arealregnskap for planområdet. Fylkesdelplanens formål er å integrere hensynet til bærekraftig utvikling i en planprosess der arealdisponering, transportbehov, verne- og miljøhensyn sees i sammenheng og i langsiktig perspektiv for hele regionen. I rapporten konkluderes det med at arealrapporteringen for øyeblikket ikke kan gi gode svar på alle spørsmålsstillinger i forhold til oppfølging av fylkesdelplanen. Dette begrunnes først og fremst med at det foreløpig kun foreligger data fra første års bruk av planen, og at først etterfølgende datainnsamlinger vil gjøre det mulig å kartlegge og sammenlikne endringer. Likevel konkluderes det med at det i de forskjellige kommuneplanene vises en høy grad av lojalitet mot fylkesdelplanens prinsipper, og at det i all hovedsak legges vekt på å følge disse.

I 2002 har innsatsen i de øvrige delprosjektene i FAR-prosjektet vært knyttet til å få på plass detaljutredninger og politisk behandling av prosjektene. Resultatet fra denne prosessen er at Rogaland fylkeskommune og kommunene Randaberg, Sandnes og Stavanger slutter fullt opp om at de ulike prosjektene gjennomføres, mens Sola bare delvis ønsker å gå videre. Arbeidet med implementeringen startet 1. januar 2003.

Granvin og Ulvik (Hordaland)

Granvin og Ulvik fikk i 2002 støtte til å videreutvikle samarbeidet mellom kommunene gjennom kontinuerlig vurdering av muligheten for å dele funksjoner mellom kommunene. Kommunene ønsker å utarbeide og utprøve en samarbeidsmodell som omhandler alle tjenester og beslutningsnivåer som er praktisk mulig å få til. I 2001 fikk kommunene felles administrasjonssjef og kommunene har siden da gjort vedtak om følgende fellesfunksjoner: Økonomisjef, skatteinnkrever, IT-kompetanse og flyktningkonsulent. Også felles pleie- og omsorgssjef og økonomikonsulent tilknyttet denne er vurdert.

Gjennom prosjektet tas det sikte på å utarbeide et idéhefte og en sluttrapport, som skal foreligge i mai 2004.

Stord, Sveio, Bømlo og Fitjar - Sunnhordland (Hordaland)

Kommunene Bømlo, Fitjar, Stord og Sveio fikk i 2002 støtte til et prosjekt som innebærer » . . .eit omfattande og forpliktande utgreiingsarbeid med sikte på eit tettare samarbeid i tenesteproduksjonen og om administrative oppgåver». Målet er at den enkelte kommune gjennom prosjektet skal få svar på om et tettere samarbeid kan gi økonomiske gevinster, lette rekrutteringen og sikre kompetansen, effektivisere saksbehandlinga og liknende. Departementet ga støtte til delprosjekter som knytter seg til utprøving av samarbeidsmodeller for barnevern, overformynderi og landbruk/miljøvern.

Det tas sikte på å legge fram konklusjonene fra prosjektgruppene knyttet til de forskjellige prosjektene til politisk behandling i juni 2003.

Midtre Namdal regionråd - Flatanger, Fosnes, Namdalseid, Namsos, Overhalla (Nord-Trøndelag)

Midtre Namdal regionråd, som består av kommunene Flatanger, Fosnes, Namdalseid, Namsos og Overhalla, gjennomførte i 2002 med støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet en utredning om nye samarbeids- og kommunemodeller for kommunene. Prosjektet har hatt fokus på å bedre forståelse og kunnskap om regional organisering gjennom nye former for kommuneorganisering som kan utfordre dagens generalistkommune/enhetskommune. Prosjektet ble lagt opp som en åpen utviklingsprosess over et halvt år med bred deltakelse fra politikere, ansatte og tillitsvalgte.

Rapporten er utarbeidet av Agenda utredning og utvikling. 9

I rapporten pekes det blant annet på tre alternative strategier for samarbeid for Midtre Namdal:

1. Pragmatisk samarbeidsstrategi, dvs. fortsettelse som tidligere.

2. Omdanning av regionrådet til en strategisk allianse. Regionrådet skal ikke være et eget forvaltningsnivå med selvstendig beslutningsmyndighet overfor kommunene. Det er dagens kommunestyrer som skal bestemme i alle saker som gjelder etablering, deltakelse og finansiering av nye samarbeidstiltak. Regionrådet skal ha som sin fremste oppgave å finne fram til samarbeidsordninger som kan bidra til bedre ressursbruk i administrasjonen, tjenesteyting og en styrking av kommunenes påvirkningskraft i samfunnsutviklingen.

3. Omdanning av den strategiske alliansen til et selvstendig forvaltningsnivå, dvs. med beslutningsansvar for egne oppgaver, egen økonomi, egen administrasjon og et indirekte valgt regionting.

I utredningen er det skissert fire alternative modeller for mer langsiktige veivalg i Midtre Namdal. Disse er:

1. Utvidet interkommunalt samarbeid hvor flere undermodeller er mulige.

2. Felles kommuneadministrasjon som innebærer formell sammenslutning av kommuneadministrasjonene i regionen. Modellen innebærer at alle kommunene i regionen opprettholder status som egne kommuner.

3. Kommunesammenslutning hvor det finnes minst to hovedmodeller mht. organisering, én med kommunedelsorganisering (i eksisterende kommuner) og én uten. I tillegg kommer at ulike kommuner kan tenkes å gå sammen.

4. Differensiert ansvarsfordeling i regionen som kan bety at noen kommuner får færre oppgaver enn andre kommuner i regionen.

Ved behandling av utredningen vedtok kommunestyrene høsten 2002 en intensjonserklæring for utvidet samarbeid. Kommunene slo fast at det er behov for et tettere og mer forpliktende samarbeid i Midtre Namdal. Det ble samtidig vedtatt at regionrådet skulle omorganiseres etter en modell av en strategisk samarbeidsallianse. Det nye regionrådet ble etablert 1. oktober 2002. Felles kommunikasjonsløsning ble innført fra desember 2002. Felles økonomi-, lønns- og personalsystem og felles pleie- og omsorgssystem er ute på anbud. Det er lagt opp til at kommunestyrene skal ta stilling til regionalisering av følgende funksjoner før sommeren: felles IKT-strategi med en rekke nye tiltak, felles skatteoppkrever, felles landbruk, natur- og miljøforvaltning, felles barnevernstjeneste, felles brann- og redningstjeneste, felles kommuneoverlege, felles legevaktordning, felles kart-, oppmålings- og arealplanfaglig tjeneste, samordning av grunnskole- og barnehageadministrasjon og samordning av skolehelsetjeneste. Kommunestyrene skal også vedta felles prinsipper for personalhåndtering til bruk ved omstillingene. Innenfor de aktuelle områdene er det i dag ansatt 120 personer (80 årsverk). Det er lagt opp til at de nye ordningene skal være innført fra 1. januar 2004. Når det gjelder næringsutvikling, er det innført et regionalt fond som administreres av en fast næringsgruppe med regionrådet som styre. En regionalpolitisk strategi er under utarbeiding og vil blant annet omhandle behovet for et felles regionalt utviklingsapparat. Det er lagt opp til en drøfting av andre langsiktige kommunemodeller i 2004.

Sortland, Andøy, Bø, Hadsel, Øksnes og Lødingen - Vesterålen (Nordland)

Hadsel, Bø, Øksnes, Sortland, Lødingen og Andøy kommuner (Vesterålen-kommunene) har fått midler over tre år til å utrede og konkretisere to samarbeidsmodeller. Kommunene har utredet 1) arbeidsdelingsmodellen som innebærer at kommunene inngår formelle avtaler om arbeidsdeling på ulike felt og 2) den virtuelle kommune som innebærer at kommunene juridisk sett slutter seg sammen med et indirekte valgt regionsting som det øverste politiske organ. Styringsgruppen for prosjektet oppfattet arbeidsdelingsmodellen som mest interessant og har med utgangspunkt i denne modellen utredet samarbeid på områdene IKT, teknisk sektor, økonomiforvaltning, personalforvaltning, næringsutvikling og næringsmiddeltilsyn.

Sluttrapport fra prosjektet ble ferdigstilt mars 2003. 10

I rapporten foreslås det 1) å opprette interkommunale selskap innenfor tjenesteområdene brannvern, næringsmiddeltilsyn og geodata, 2) avtaler/vertskommuneløsninger på områdene informasjons- og kommunikasjonsteknologi, økonomiforvaltning, næringsutvikling og felles lønningskontor og opprette faglige fora på områdene Arkiv Vesterålen, innkjøp, næringsutvikling og UFDVU (utbygging, forvaltning, drift, vedlikehold og utvikling). De foreslåtte samarbeidstiltakene berører hovedsakelig kommunale støttefunksjoner. Utredningen gir indikasjoner på at kommunene vil ha noe å hente mht effektivisering og bedre kvalitet på tjenestene gjennom interkommunalt samarbeid. Det tas sikte på at utredningen skal behandles i kommunestyrene før sommeren 2003.

Steigen og Hamarøy (Nordland)

Steigen og Hamarøy kommuner har fått midler i 2002 til å prøve ut samarbeid om økonomifunksjonene i kommunene. Kommunene ønsker å etablere nye strukturer i den enkelte kommune og på tvers av kommunene gjennom samordning av ledelse og/eller samordning av en eller flere enkeltfunksjoner som en prøveordning eller på permanent basis. Steigen og Hamarøy kommuner ønsker gjennom samarbeidet å styrke det økonomifaglige miljøet (rekruttering og kompetanse), eliminere sårbarhet og på sikt effektivisere ressursbruken. Prosjektet er startet opp og skal etter planen avsluttes sommeren 2004.

Kåfjord, Lyngen og Storfjord (Troms)

Lyngen, Storfjord og Gaivuona/Kåfjord kommune fikk i 2002 støtte til å gå sammen om interkommunalt samarbeid, Lyngenfjordsamarbeidet. Bakgrunnen for initiativet er vanskeligere økonomi, kompetanse og kvalitetsutfordringer som kommunene står ovenfor. Det skal også utvikles kriterier for forpliktende avtaler mellom flere kommuner.

Målsettingen med prosjektet er:

• Å utrede fordeler og ulemper ved et interkommunalt samarbeid, hvilke tjenester kommunene kan samarbeide om og hvilke modeller for samarbeid som er egnet.

• Å gjennomføre forsøk med utvidet samarbeid mellom kommunene innenfor minst tre tjenesteområder.

• Å utvikle kriterier for forpliktende avtaler mellom flere kommuner.

Det er lagt spesiell vekt på å vurdere samarbeid innen kommunal administrasjon og ledelse.

Rogaland, Hordaland, og Sogn og Fjordane

De tre fylkeskommunene fikk midler i 2001 til å utrede ulike former for samarbeid og se nærmere på hvilke premisser som må legges til grunn for en mulig utvikling i retning av en ny regional enhet på Vestlandet. Utredningen er avsluttet og det ble i et felles fylkestingsmøte i januar 2002 vedtatt at utredningen skal sendes ut på en bred høring i fylkene. Møre og Romsdal fylkeskommune ble også invitert til å komme med synspunkter, samt ta del i den videre prosessen dersom den ønsker det. Fylkestingene behandlet utredningen i juni 2002 og fattet vedtak om å opprette Vestlandsrådet fra 1. januar 2003 som et steg i retning av å utvikle en mer samlet Vestlandsregion. Rådet skal settes sammen med representanter fra de fire fylkeskommunene, og er opprettet med hjemmel i kommuneloven § 27. Fylkeskommunene på Vestlandet skal gjennom forpliktende samarbeid innen nærmere definerte områder som for eksempel kompetanse, energi, samferdsel, næringsliv, kultur og folkehelse utvikle Vestlandsregionen.

Aust- og Vest-Agder og Telemark

Agderfylkene og Telemark fylke fikk midler i 2001 til å utrede sammenslutning av Aust- og Vest-Agder, og sammenslutning av Agderfylkene med Telemark. Utredningen ble behandlet i fylkestingene i desember 2001. Vest-Agder ønsker en sammenslutning med Aust-Agder fra 2004, mens Aust-Agder ønsker et storfylke (Helseregion sør). Fylkestinget i Aust-Agder har imidlertid i april 2002 fattet vedtak om at det skal nedsettes et forhandlingsutvalg som skal avklare rammene for en eventuell sammenslutning mellom Aust- og Vest-Agder. Agderfylkene arbeider nå med et forprosjekt for å avklare rammebetingelsene for et ev. hovedprosjekt som grunnlag for å vurdere sammenslutningsspørsmålet. Det tas sikte på at forprosjektet skal være ferdig før sommeren 2003.

Telemark, Buskerud og Vestfold

De tre fylkeskommunene fikk midler i 2001 til å utrede sammenslutning. En administrativ arbeidsgruppe utredet i 2001 en sammenslutning av Telemark, Buskerud og Vestfold i rapporten «Det nye Fylket». Det ble i fylkestingene høsten 2001 besluttet at en tverrpolitisk arbeidsgruppe skal legge fram en konkret tilrådning om den politiske organiseringen av framtidige regionale oppgaver innen høsten 2002. Fylkesrådmennene fikk også i oppdrag å gjennomføre konkrete utredninger med sikte på arbeidsdeling for aktuelle administrative enheter i de tre fylkene.

Utredningen om den framtidige organiseringen av regionale oppgaver ble behandlet i fylkestingene høsten 2002. Fylkestingene vedtok at det skulle fremmes en søknad om forsøk til departementet som innebar samarbeid om regionale oppgaver.

7.3 Kartlegging av vellykket interkommunalt samarbeid

Telemarksforsking har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet kartlagt vellykket interkommunalt tjenestesamarbeid og gjort en casestudie av fire samarbeider høsten 2002. 11

Dette er siste del i en tredelt studie om interkommunalt samarbeid.

Data for undersøkelsen er samlet inn gjennom en spørreskjemaundersøkelse rettet mot regionråd og andre samarbeidskonstellasjoner valgt ut slik at alle landets kommuner har vært representert blant de som har fått skjemaet. Undersøkelsen har vært landsomfattende, men av metodemessige årsaker har ikke ambisjonen vært å foreta en totalkartlegging av alt interkommunalt samarbeid. Ambisjonen har heller vært å få en landsomfattende oversikt over den delen av samarbeidene som har vist seg å være mest vellykket.

Dominerende samarbeidssektorer

De sektorene som omfattes av flest innrapporterte tiltak er administrasjon og styring, kommunehelse, VAR, grunnskoleopplæring, brann- og ulykkesvern og næring. 86 prosent av tiltakene hører inn under disse sektorene. Det som ser ut til å karakterisere områdene med flest vellykkede tjenestesamarbeid er at disse stort sett omfatter konkrete driftsoppgaver med relativt klare potensielle stordriftsfordeler. Dette er områder som gjerne er mindre politisk følsomme, og der lokalisering og organisering av tjenestene trolig ikke er så viktig for innbyggerne. De fleste samarbeidstiltakene har fra 2-6 deltakere.

Kvalitet og kompetanse

Dersom man ser på alle samarbeidende under ett, så er de viktigste motivene å lage mer kompetente og bærekraftige tjenesteenheter, samtidig som man får mer tjenester ut av hver krone. Motivet om å spare penger er mest fremtredende på de tradisjonelle tekniske driftsområdene (VAR, brann- og ulykkesvern). Svært få samarbeider er motivert ut fra at man vil unngå kommunesammenslutning eller ønsker å legge til rette for kommunesammenslutning

Økonomisk omfang

Samarbeidstiltak innen VAR-sektoren er mest omfattende med hensyn til antall årsverk og økonomisk omfang. De minste tiltakene målt i kroner og antall årsverk finnes innen administrasjon, styring og næring.

Juridisk forankring

38 prosent av tiltakene er forankret i særlov, og 19 ulike særlover er nevnt. De samarbeidsområdene som i størst grad er forankret i særlovgivningen er brann- og ulykkesvern, revisjon, næringsmiddeltilsyn og PPT. De tre viktigste hjemlene for organisering av samarbeid er: 1. skriftlig avtale uten lovhenvisning (38 prosent), 2. kommuneloven § 27 (25 prosent) og 3. lov om interkommunale selskaper (13,5 prosent).

Med hensyn til drift av samarbeidstiltakene, er det selvstendige driftsenheter og vertskommuneordninger som dominerer. Samarbeid forankret i selskapslovgivningen drives naturligvis som selvstendige driftsenheter. Av samarbeid organisert etter kommunelovens § 27, blir 54 prosent karakterisert som selvstendige driftsenheter. De resterende samarbeidene domineres av vertskommuneordninger.

Finansiering

Om lag ett av tre tiltak har ekstern grunnfinansiering fra andre enn deltakerkommunene, noe som indikerer at det knytter seg spesielle samfunnsinteresser til disse samarbeidene. De områdene som har den største andelen av tiltak med ekstern finansiering, er næring/reiseliv (71 prosent), kultur (67 prosent), grunnskoleopplæring (53 prosent) og kommunehelse (41 prosent). Det er i varierende grad statlige eller fylkeskommunale etater som står bak den eksterne finansieringen.

I de vellykkede samarbeidene som inngår i denne undersøkelsen, er det i 70 prosent av tiltakene kun ett prinsipp som ligger til grunn for utgiftsfordelingen. Det vil si at utgiftene enten fordeles etter innbyggertall (31 prosent), etter kommunes bruk av tiltaket (15 prosent), etter faste beløp (11 prosent) eller etter annet fordelingsprinsipp (13 prosent). I de øvrige 30 prosent av tilfellene er fordelingen basert på kombinasjoner av disse fordelingsprinsippene.

Gevinst ved samarbeid

Alle de innrapporterte samarbeidstiltakene blir vurdert til å gi langt bedre resultater, samlet sett, enn hvis hver av samarbeidskommunene skulle løse oppgavene hver for seg. Dette er imidlertid en naturlig konsekvens av at det eksplisitt er bedt om rapportering av de mest vellykkede samarbeidstiltakene.

Sammenlikning med en kartlegging av interkommunalt samarbeid som ble gjort i 1990

Norsk Institutt for by- og regionforskning gjorde i 1991 en kartlegging av interkommunalt samarbeid. 12

En sammenlikning med denne viser at det er de samme samarbeidstiltakene som dominerte i 1990 som også dominerer samarbeid i dag, dvs. renovasjon, PPT, brannvern, næringsmiddeltilsyn og næringssamarbeid. Det kan imidlertid virke som tilfredsheten med resultatene av samarbeidene vurderes noe forskjellig. I 1990 var næringstiltak og PPT blant de samarbeidsområdene man var minst tilfreds med. Et relativt stort antall innrapporterte vellykkede tiltak på disse områdene i dag kan indikere at tilfredsheten med disse samarbeidene er blitt bedre.

I 1990 var også vurderingene av resultatene av samarbeidet bedre enn vurderingene av mulighetene for styring og kontroll. Mulighetene for styring og kontroll sett i forhold til hensynet til beslutningsdyktighet, er et dilemma som alltid vil være til stede ved interkommunale samarbeid. Dette gjelder spesielt politisk følsomme områder. Det er således en særlig utfordring knyttet til å etablere vellykkede dyptgripende samarbeid om kommunale kjerneoppgaver.

Så langt det er mulig å sammenligne kartleggingene, er det vanskelig å peke på de store endringene. En kan merke seg at godt over halvparten av tiltakene som er rapportert inn i vår undersøkelse, er etablert etter kartlegging i 1991. En stor del av tiltakene er etablert så sent som etter 1995, og en del av tiltakene omfatter områder som det tradisjonelt ikke har vært så mye samarbeid på.

Casestudie

Det har også vært en målsetting for prosjektet å gi et bilde av kostnadseffektiviteten knyttet til interkommunalt tjenestesamarbeid, sett i forhold til om kommunene løser oppgavene hver for seg. Dette er gjort på grunnlag av en casestudie av 3 følgende samarbeider: landbrukskontoret i Follo, Nordhordland legevakt og kulturskolen på indre Nordmøre.

Et felles trekk ved alle de tre samarbeidene er at de har vært viktige for å gi muligheter for spesialisering, få mer attraktive stillinger og således styrke fagmiljøene. Videre har økonomi vært en viktig motivasjonsfaktor. Dersom kommunene skulle ha etablert tilsvarende tilbud som det man har fått gjennom samarbeidet, ville dette blitt vesentlig dyrere for den enkelte kommune. Gjennom samarbeid har man fått mer tjenester for hver krone og mer kostnadseffektive løsninger. Ulemper som nevnes søm følge av samarbeidene er økte avstander og svakere integrasjon/medvirkning i enkelte kommuner. Men i casene vurderes ulempene langt mindre enn fordelene ved samarbeid. Casene viser også at samarbeidene har medvirket til at det er etablert samarbeid på andre områder.

Samarbeidsmodeller

I rapporten peker Telemarksforsking på gode samarbeidsmodeller og grep som andre kommuner kan nyttiggjøre seg i arbeidet med å utvikle interkommunalt samarbeid. De viktigste samarbeidsmotivene for de vellykkede tjenestesamarbeidene, er å etablere større og mer kompetente tjenesteenheter samt å få mer penger igjen for hver krone. Grunnlaget for et vellykket samarbeid er for det første at man har et klart formål med å operere i fellesskap, for det andre at alle kommunene ser seg tjent med å velge en samarbeidsløsning, og for det tredje at det foreligger en sterk vilje til å få samarbeidet til å fungere - også gjennom vanskelige tider. Undersøkelsen viser at også tjenestesamarbeid som i dag rangeres som vellykkede, gjerne tidligere har hatt problemer knyttet til lokalisering, organisering og drift, ambisjoner for samarbeidet, økonomi/utgiftsfordeling o.l. Dersom samarbeidsviljen ikke er sterk nok, kan diskusjoner om slike praktiske spørsmål bidra til at samarbeidet ikke kommer i gang, eller at det raskt kommer i miskreditt.

Interkommunale møteplasser gir grunnlag for kommunikasjon og informasjonsutveksling som kan være viktig for å bli klar over felles utfordringer og muligheter for samarbeid på ulike områder. Dersom man starter å samarbeide om tiltak som gir klare fordeler for alle parter, kan dette også lettere resultere i samarbeid også på andre områder. Tung politisk og administrativ forankring styrker mulighetene for at samarbeidet blir vektlagt og prioritert i kommunene. Som grunnlag for samarbeid på bred basis synes det å være hensiktsmessig å etablere en samarbeidsavtale som fundament for arbeidet, dvs. hvordan man skal tenke på kort og lang sikt, hvordan ansvar og aktiviteter skal fordeles på kommune, og hvordan disse skal organiseres og koordineres.

Resultatene fra kartleggingen viser at man kan få til vellykket interkommunalt samarbeid med ulike driftsmodeller, men at det er noen klare tendenser: 85 % av de innrapporterte tiltakene har valgt en organisering med en selvstendig driftsenhet (45 %) eller en vertskommunemodell (40 %). Dette er modeller med tydelig plassering av ansvar, men som kanskje gir mindre rom for styring fra den enkelte kommunes side. Den tredje mest valgte modellen (9 %) er at hver kommune bidrar med hver sine personellressurser inn i et samarbeid.

Flesteparten av vertskommunesamarbeidene er regulert av en skriftlig avtale uten lovhenvisning, men det er også en del slike samarbeid som er basert på Kommunelovens § 27, som jo stiller krav om et felles styre for virksomheten. I rapporten stilles det spørsmål til hvilken kompetanse et slikt styre har når samarbeidet består i å kjøpe tjenester fra en vertskommune.

Et viktig utgangspunkt for valg av driftsmodell vil være hvordan den aktuelle tjenesten plasserer seg i forhold til det prinsipielle dilemmaet mellom ønsket om effektivitet/resultat på den ene siden og behovet for styring/kontroll over hva som skjer i samarbeidet på den andre siden. Hvis effektivitet/resultat er viktigst, peker dette i retning av en avtalebasert vertskommunemodell eller et «profesjonelt» interkommunalt selskap. Hvis politisk styring/kontroll er viktigst, bør man velge en modell som sikrer den enkelte kommune innflytelse tett på tjenesten gjennom et § 27-samarbeid med et styre sammensatt av representanter for hver kommune, eventuelt et IKS der sentrale politikere bemanner styret.