Del 3
Resultater i kommunal sektor

23 Økonomi og tjenesteproduksjon - Sammendrag

Utviklingen i kommuneøkonomien frem til 2002 (kapittel 24)

I perioden 1997-2002 har kommunesektoren hatt en gjennomsnittlig realinntektsvekst på 1,6 prosent per år. Gjennomgående har veksten i de frie inntektene i denne perioden vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. I samme periode har aktiviteten i sektoren vært høy. Dette henger i første rekke sammen med reformer og handlingsplaner innen skolen, eldreomsorgen og helsesektoren. Disse tiltakene har medført sterk vekst i investeringene. Investeringsvolumet økte med over 35 prosent i 1997, fulgt av ytterligere økning i 1998 og 1999. I årene deretter har det vært svingninger i investeringsaktiviteten. Sysselsettingen og produktinnsatsen (vareinnsatsen) har økt mindre enn investeringene, men har hatt en noe jevnere utvikling.

I årene 1997-99 var aktivitetsveksten klart sterkere enn inntektsveksten, noe som førte til en betydelig økning i underskudd før lånetransaksjoner. Betydelige underskudd før lånetransaksjoner de senere år, må ses i sammenheng med den høye investeringsaktiviteten i kommunesektoren. Fra statens side er det lagt opp til at en betydelig del av disse investeringene skal lånefinansieres, og at det gis kompensasjon for renter og avdrag over en lang periode framover.

Det er bekymringsfullt at netto driftsresultat har ligget på et svært lavt nivå gjennom flere år, og at det for kommunene svekkes ytterligere i 2002. I kommunene utenom Oslo utgjorde netto driftsresultat mellom 2 og 2,5 prosent av inntektene i årene 1998-2001. I 2002 fikk kommunene utenom Oslo en vesentlig svekkelse av netto driftsresultat, til 0 prosent av inntektene. I årene 1999-2001 hadde fylkeskommunene samlet sett negative netto driftsresultat. Det spesielt svake driftsresultatet i 2001 (-1,8 prosent av inntektene) må imidlertid ses i sammenheng med sykehusreformen. Fylkeskommunene får en klar forbedring av netto driftsresultat i 2002, til 0,8 prosent av inntektene.

Kommunal tjenesteproduksjon (kapittel 25)

Mesteparten av offentlig velferdsproduksjon utføres i kommunene. I 2002 var om lag 20 prosent av arbeidstakerne sysselsatt i kommuner og fylkeskommuner. I kapittel 25 og i vedlegg 11 gis en oppsummering av tjenesteproduksjonen i kommunesektoren med vekt på 2002. Gjennomgangen er i hovedsak basert på foreløpige KOSTRA-tall for 2002. Rapporteringen bygger på tall fra 427 kommuner, men er ikke fullstendig for alle slik at datagrunnlaget varierer noe. Enkelte hovedpunkter som kan trekkes fram er:

Barnehager

I løpet av perioden 1998-2002 økte antallet barnehageplasser med om lag 8500, dette gir 196 373 barnehageplasser i 2002.

Fra 2001 til 2002 økte dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år fra 63,3 til 65,7 prosent. Dekningsgraden er høyest for de eldste barna. Det er til dels store geografiske variasjoner i barnehagedekningen. Som i 2001 var barnehagedekningen størst i Finnmark, Sogn og Fjordane og Oslo.

Grunnskole

I løpet av perioden 1998-2002 har elevtallet i gruppen 6-15 år økt med om lag 44 000, og elevtallet vil også fortsette å øke de nærmeste årene. I samme periode har antallet klasser økt noe, mens det gjennomsnittlige elevtallet per klasse har økt fra 19,9 til 20,4. Kommunene prioriterer grunnskolesektoren. Kommunene bruker nesten like mye ressurser målt som andel av samlede nettodriftsinntekter på grunnskolesektoren som på pleie- og omsorgssektoren (henholdsvis om lag 31 og 34 prosent). For 2002 viser foreløpige KOSTRA-tall at kommunene, eksklusive Oslo, i gjennomsnitt brukte i underkant av 57 000 kroner i netto driftsutgifter per elev. Demografi og bosettingsmønster er de viktigste forholdene som påvirker kommunenes ressursinnsats innenfor grunnskolen. I småkommuner ligger antallet elever per klasse mellom 14,0 og 17,4, mens det i mellomstore kommuner ligger mellom 17,9 og 19,2. Antallet elever per klasse er høyest i storbyene.

Pleie- og omsorgstjenester

Antallet mottakere av hjemmetjenester har økt i løpet av perioden 1998-2002, mens antallet beboere på institusjon har gått noe ned. Andelen brukere av hjemmetjenester har vært stabil i perioden 1998-2002. I 2002 var 19,8 prosent av eldre over 67 år brukere av hjemmetjenesten. Andelen brukere av institusjonsplasser 80 år og over var 14,8 prosent i 2002.

Det er klare variasjoner kommunene i mellom innen pleie- og omsorgstjenesten. Mindre kommuner har en bedre dekningsgrad for institusjonsplasser enn større kommuner. Videre er det en tendens til at dekningsgraden for institusjonsplassene øker med økende inntekt. Det er også en tendens til at kommuner med høye inntekter bruker mer ressurser per institusjonsplass enn kommuner med lave inntekter.

Videregående opplæring

Også antallet elever i videregående opplæring øker som et resultat av den demografiske utviklingen. Fra 2001 til 2002 økte elevtallet med i overkant av tre prosent, mens antallet lærlinger var konstant. Om lag 89 prosent av ungdom fra 16 til 18 år gikk i videregående opplæring. Den laveste dekningsgraden hadde Finnmark og Troms. I 2002 kostet en elevplass i gjennomsnitt 105 000 kroner.

24 Utviklingen i kommuneøkonomien fram til 2002

24.1 Den økonomiske situasjonen i kommunesektoren

Departementet viser til analysen av den økonomiske situasjonen i kommunesektoren som Det tekniske beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) presenterte i aprilrapporten for 2003. Departementet vil i all hovedsak slutte seg til utvalgets situasjonsforståelse.

I perioden 1997-2002 har kommunesektoren hatt en gjennomsnittlig realinntektsvekst på 1,6 prosent pr. år. Gjennomgående har veksten i de frie inntektene i denne perioden vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. I årene 1997-99 var aktivitetsveksten klart sterkere enn inntektsveksten, noe som førte til en betydelig økning i underskudd før lånetransaksjoner. Betydelige underskudd før lånetransaksjoner de senere år må ses i sammenheng med høy investeringsaktivitet i kommunesektoren knyttet til reformer og handlingsplaner. Fra statens side er det lagt opp til at en betydelig del av disse investeringene skal lånefinansieres, og at det gis kompensasjon for renter og avdrag over en lang periode framover.

Det er mer bekymringsfullt at netto driftsresultat har ligget på et svært lavt nivå gjennom flere år, og at det for kommunene svekkes ytterligere i 2002 (jf. pkt. 24.4). I kommunene utenom Oslo utgjorde netto driftsresultat mellom 2 og 2,5 prosent av inntektene i årene 1998-2001. I 2002 fikk kommunene utenom Oslo en vesentlig svekkelse av netto driftsresultat, til 0 prosent av inntektene. I årene 1999-2001 hadde fylkeskommunene samlet sett negative netto driftsresultat. Det spesielt svake driftsresultatet i 2001 (-1,8 prosent av inntektene) må imidlertid ses i sammenheng med sykehusreformen. Fylkeskommunene får en klar forbedring av netto driftsresultat i 2002, til 0,8 prosent av inntektene.

Netto driftsresultat bør over tid ligge på minst 3 prosent av driftsinntektene. Det vil sette kommuner og fylkeskommuner i stand til å sette av midler til framtidig bruk og til egenfinansiering av investeringer. For å sette kommuner og fylkeskommuner i stand til å bedre driftsresultatet, vil staten bidra med realvekst i kommunesektorens frie inntekter (jf. kap. 3). Videre vil staten legge til rette for bedre ressursutnyttelse i kommunesektoren gjennom forenkling av regelverk og rapportering (jf. kap. 16). Kommuner og fylkeskommuner må på sin side fortsatt effektivisere og omstille tjenesteproduksjonen for å bedre den økonomiske balansen.

24.2 Kommunesektorens plass i norsk økonomi

Tabell 24.1 viser noen indikatorer for kommunesektorens plass i norsk økonomi. Indikatorene tegner i grove trekk et relativt stabilt bilde av kommunesektorens plass i norsk økonomi fra 1990 og fram til 2001. Nedgangen fra 2001 til 2002 målt ved samtlige indikatorer har i all hovedsak sammenheng med at staten overtok ansvaret for spesialisthelsetjenestene (sykehusreformen).

Nedgangen i bruttoprodukt og utgifter i alt i prosent av BNP fra 1999 til 2000 skyldes i hovedsak sterk vekst i BNP som følge høy aktivitet i petroleumssektoren og økte oljepriser.

Den kommunale sysselsettingen (målt i timeverk) som andel av landets sysselsetting økte fra 17,2 prosent i 1990 til 19,5 prosent i 2001. Andelen var stabil på om lag 19 prosent fra midten av 1990-tallet til 2000. Andelen falt til 15,6 prosent i 2002 som følge av sykehusreformen. Om lag 20 prosent av landets sysselsatte var ansatt i kommunesektoren i 2002. Høy deltidsandel er grunnen til at kommunesektorens andel av landets sysselsatte personer er høyere enn sektorens andel av timeverkene.

Fra 1990 til 2001 har kommunal sysselsetting i prosent av sysselsetting i offentlig forvaltning økt fra 68,6 prosent til 72,9 prosent. Den økende kommunale sysselsettingsandelen må ses i sammenheng med reformer innen kommunal tjenesteyting, i første rekke i skolen og eldreomsorgen.

24.3 Inntekts- og aktivitetsutvikling

Aktiviteten i kommuneforvaltningen kan måles med en indikator hvor sysselsetting målt i timeverk, produktinnsats og bruttoinvesteringer inngår som komponenter. I figur 24.1 sammenlignes aktivitetsutviklingen i kommuneforvaltningen med veksten i BNP for fastlands-Norge i perioden 1980-2002.

Den kommunale aktiviteten økte gjennomgående betydelig mer enn BNP for fastlands-Norge i andre halvdel av 1980-årene og fram til 1992. I årene 1993 til og med 1996 økte aktiviteten i kommunene svakere enn BNP for fastlands-Norge. Dette må ses i sammenheng med at privat etterspørsel tok seg kraftig opp i disse årene. Aktivitetsveksten i disse årene var rundt 2 prosent årlig. I 1997 økte aktiviteten i kommunesektoren med 5,5 prosent, i første rekke som følge av høye investeringer i forbindelse med grunnskolereformen. I 1998 var aktivitetsveksten 2,6 prosent og i 1999 3,1 prosent. Den høye aktiviteten i 1999 skyldtes blant annet investeringer i forbindelse med handlingsplanene innenfor eldreomsorgen og helsesektoren. Nedgangen i aktiviteten i 2000 skyldtes først og fremst reell nedgang i investeringene. I 2001 var aktivitetsveksten i kommunesektoren 2,1 prosent. Årsaken til veksten var i første rekke ny vekst i investeringene. I 2002 sank aktiviteten med 0,2 prosent. Dette skyldtes nedgang i investeringer og vareinnsats på om lag 1 prosent, mens det var en svak økning i sysselsettingen.

Etter 1997 har veksten i BNP avtatt. I samme periode har det også vært en nedadgående trend i aktivitetsveksten, men utviklingen her har vært mer ujevn. Dette skyldes i første rekke store svingninger i investeringsaktiviteten over tid.

I tabell 24.2 vises aktivitetsveksten i kommunesektoren i perioden 1995-2002 dekomponert i utvikling i sysselsetting, produktinnsats (vareinnsats) og bruttoinvesteringer.

Tabell 24.3 viser realutviklingen i kommunesektorens samlede og frie inntekter fra 1997 til 2002. I gjennomsnitt har kommunesektorens samlede inntekter økt med 1,6 prosent per år i denne perioden. Gjennomgående har veksten i de frie inntektene i denne perioden vært lavere enn veksten i de samlede inntektene. Dette har i særlig grad sammenheng med at reformer og satsinger innen eldreomsorgen og helsesektoren er finansiert ved øremerkede tilskudd. Den sterke inntektsveksten i 1997 skyldtes delvis en uforutsett sterk skattevekst. Den svake inntektsveksten i 1998 kom bl.a som følge av høye nominelle tillegg i lønnsoppgjøret og en betydelig økning i kommunale pensjonspremier. Dette bidro til å redusere realverdien av inntektene. I 2000 og 2001 var det reell vekst i frie inntekter, i motsetning til de to foregående år.

Inntektsveksten i 2002 ble lavere enn forutsatt i Stortingets budsjettvedtak. Det var lagt til grunn realvekst i de samlede inntektene på vel 2 prosent og i de frie inntektene på knapt 11/2 prosent. Årsaken til at realveksten ble lavere enn forutsatt var svikt i skatteinntektene og høye pensjonsutgifter.

24.4 Netto driftsresultat

Netto driftsresultat for kommuner og fylkeskommuner angir forholdet mellom driftsinntekter og driftsutgifter, og hvor netto renteutgifter og låneavdrag er medregnet. TBU anser netto driftsresultat som den primære indikatoren for økonomisk balanse i kommunesektoren. Netto driftsresultat viser hvor mye som kan avsettes til framtidig bruk og til egenfinansiering av investeringer. Netto driftsresultat kan dermed sies å være et uttrykk for kommunesektorens økonomiske handlefrihet.

For at kommuner og fylkeskommuner ikke skal tære på formuen, har de som hovedregel ikke anledning til å budsjettere med et negativt netto driftsresultat («formuesbevaringsprinsippet»). Vurdert i forhold til dette prinsippet er det etter TBUs oppfatning en svakhet at netto driftsresultat baseres på netto avdrag i stedet for avskrivninger. TBU har derfor foretatt beregninger som indikerer at netto driftsresultat bør ligge på mellom 1 og 3 prosent av inntektene for at formuesbevaringsprinsippet skal være oppfylt. Netto driftsresultat på i størrelsesorden 3 prosent av driftsinntektene vil kunne gi rom for avsetninger til framtidig bruk og egenfinansiering av kommunale investeringer.

Figur 24.2 viser utviklingen i netto driftsresultat for kommunene og fylkeskommunene. Kommunenes driftsresultater har vært lavere enn 3 prosent fra 1998. I 2002 var det en klar forverring av netto driftsresultat, som falt fra 1,9 prosent av driftsinntektene i 2001 til 0 prosent av driftsinntektene i 2002. Det svake resultatet i 2002 må bl.a ses i sammenheng med høye tillegg i det kommunale lønnsoppgjøret og høye pensjonsutgifter.

Fylkeskommunene hadde negative netto driftsresultater i årene 1999-2001. De svake resultatene i 2000 og 2001 hadde sammenheng med merforbruk innen spesialisthelsetjenesten. Etter at ansvaret for spesialisthelsetjenesten ble overført til staten, kunne en forvente noe bedre resultater for fylkeskommunene i 2002. Foreløpige regnskapstall viser nå at netto driftsresultat ble 0,8 prosent av driftsinntektene. Anslått netto driftsresultat i aprilrapporten fra TBU var 1,1 prosent av driftsinntektene.

Netto driftsresultat for de enkelte kommuner og fylkeskommuner i 2002 er vist i vedlegg 10.

24.5 Underskudd før lånetransaksjoner og netto gjeld

Figur 24.3 viser utviklingen i kommunesektorens underskudd før lånetransaksjoner og netto gjeld i perioden 1980-2001.

Overskudd før lånetransaksjoner måles som samlede inntekter minus totale utgifter, der låne- og avdragstransaksjoner er holdt utenom. Totale utgifter omfatter løpende utgifter og utgifter til bruttoinvesteringer.

Underskudd før lånetransaksjoner økte gradvis gjennom andre halvdel av 1990-tallet. I denne perioden økte aktiviteten mer enn inntektene. Det var betydelige reformer og satsinger innenfor grunnskolen, eldreomsorgen og helsesektoren. I disse sektorene er det foretatt store investeringer som har bidratt til økt underskudd. Økningen i underskuddet i 1998 skyldtes i hovedsak at sysselsettingen og utgiftene til produktinnsats økte betydelig mer enn inntektene. I 1999 bidro økte investeringer til økning i underskuddet. I 2000 økte inntektene betydelig mer enn aktiviteten, og dette bidro til redusert underskudd i kommunesektoren. I 2001 økte underskuddet på ny, i første rekke fordi både investeringer og vareinnsats økte betydelig mer enn inntektene.

Gjeldsandelen har falt gradvis etter at den nådde en topp i 1989. Figur 24.3 viser to indikatorer for utviklingen i kommunesektorens netto gjeld. Den ene indikatoren er ukorrigerte tall, men den andre indikatoren er korrigert for fordringer (aksjer og andeler) i kommunale foretak. Det framgår av den ukorrigerte serien at netto gjeld, målt som andel av inntektene, har blitt betydelig redusert siste halvdel av 1990-tallet, til om lag 14 prosent ved utgangen av 2001. Denne reduksjonen har skjedd til tross for en økning i nivået på underskuddene. At gjeldsandelen likevel ikke har økt, skyldes positive omvurderinger av balanseposter. Denne utviklingen er trolig i stor grad knyttet til omdanningen innenfor kraftsektoren. Omvurderinger knyttet til aksjer og andeler i kommuneforetak er holdt utenom i den korrigerte gjeldsandelen som inngår i figur 24.3.

25 Kommunal tjenesteproduksjon

Mesteparten av offentlig velferdsproduksjon utføres i kommunene. I 2002 var om lag 20 prosent av arbeidstakerne sysselsatt i kommuner og fylkeskommuner. Dette viser at kommunesektoren forvalter en betydelig del av de samlede ressurser i norsk økonomi. I forhold til 2001 har det vært en nedgang i antall sysselsatte i kommunesektoren på 4,4 prosentpoeng. Dette har sammenheng med at staten overtok ansvaret for de somatiske spesialisthelsetjenestene m.m. i 2002.

Kravene til den kommunal tjenesteproduksjon er stor. Etterspørselen er økende, både på grunn av reformer og en befolkningsutvikling som betyr at både barnetallet og eldreandelen øker i forhold til befolkningen ellers. Lokale myndigheter står også overfor en stadig mer bevisst, kunnskapsrik og krevende brukergruppe. Samtidig er de kommunale inntektsrammene knappe, og i sum medfører det at det er behov for å utnytte eksisterende ressurser bedre. Det er derfor nødvendig å ha et stadig fokus på utvikling, nivå og variasjoner innen den kommunale tjenesteproduksjonen.

KOSTRA (Kommune-Stat-Rapportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir informasjon om kommunal og fylkeskommunal virksomhet. Fra 2001 har alle kommuner og fylkeskommuner vært med i KOSTRA. KOSTRA gir et helt annet inntak til kommunal tjenesteproduksjon enn tidligere. For det første er økonomi- og tjenesteytingsdata tilpasset hverandre. I KOSTRA vektlegges en rapportering som måler produksjonen i antallet leverte tjenester, samtidig som regnskapsrapporteringen er knyttet til de samme tjenestene. Slik kan enhetskostnader beregnes, noe som gir mye bedre mulighet enn før til å vise utvikling i produktivitet og effektivitet i kommunesektoren. I vedlegg 11.2 er det vist et eksempel på dette. Forskningsstiftelsen Allforsk ved NTNU har ved hjelp av KOSTRA-data utviklet en produksjonsindeks for kommunale tjenester. Hensikten med indeksen er å si noe om samlet nivå på tjenesteytingen i kommunene. Allforsk antyder at maksimalt 20 prosent av variasjonene i produksjonsindeksen kan forklares med forskjeller i effektivitet.

I vedlegg 11 er det vist en omfattende rapportering av kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon. I avsnitt 11.3 presenteres utviklingen i perioden 1998-2002 i den kommunale og fylkeskommunale tjenesteproduksjonen. Hoveddelen av rapporteringen i vedlegg 11 baseres på ureviderte KOSTRA-tall for 2002, som Statistisk sentralbyrå publisert den 17. mars 2003. Rapporteringen bygger på data mottatt fra 427 av 434 kommuner, og fra alle fylkeskommunene. Rapporteringen er imidlertid mangelfull for mange kommuner. Regnskapstallene bygger på rapporter fra 276 kommuner, og fra alle fylkeskommunene unntatt Oslo. For de ulike delene av tjenesterapporteringen ligger svarprosenten mellom 79 og 98 prosent. I vedlegget presenterer avsnitt 11.4 den kommunale tjenesteproduksjonen i 2002 innen følgende sektorer: barnehager, grunnskolen, pleie og omsorg, primærhelsetjenesten, barnevern, sosialhjelp, bolig og administrasjon. For fylkeskommunene rapporteres det i avsnitt 11.5 fra videregående opplæring, barnevern og administrasjon. I avsnitt 11.6 er det gitt en egen omtale av den kirkelige virksomheten. I avsnitt 11.7 vises gruppering av kommuner og tjenesteytringsindikatorer for enkeltkommuner.

25.1 Kommunene

25.1.1 Utviklingen over tid

Barnehager

I løpet av perioden 1998-2002 økte antallet barnehageplasser med ca. 8500, dette gir 196 373 barnehageplasser i 2002.

Fra 2001 til 2002 økte dekningsgraden for barn i alderen 1-5 år fra 63,3 til 65,7 prosent. Dekningsgraden er høyest blant de eldste barna. Selv om vi har hatt en økning i dekningsgraden fra 2001 til 2002 er det fortsatt et stykke igjen før vi når målet om full barnehagedekning. Regjeringen har som mål at det skal være full behovsdekning i løpet av 2005.

Grunnskole

I løpet av perioden 1998-2002 har elevtallet i gruppen 6-15 år økt med om lag 44 000. I løpet av den samme perioden har antallet klasser økt noe, mens det gjennomsnittlige elevtallet per klasse har økt fra 19,9 til 20,4. Andelen elever med plass i SFO har økt fra 47 til 53 prosent fra 1998 til 2002.

Pleie- og omsorg

Antallet mottakere av hjemmetjenester har økt i løpet av perioden 1998-2002, mens antallet beboere på institusjon har gått noe ned. Andelen brukere av hjemmetjenester har vært stabil i perioden 1998-2002. I 2002 var 19,8 prosent av eldre over 67 år brukere av hjemmetjenesten. Andelen brukere av institusjonsplasser 80 år og over har blitt redusert fra 15,6 prosent i 2001 til 14,8 prosent i 2002.

25.1.2 Situasjonen i 2002

I dette avsnittet gis det en kort presentasjon av situasjonen innen ulike kommunale sektorer i 2002. Gjennomgangen viser at det er en klar sammenheng mellom nivået på den kommunale tjenesteproduksjonen og kommunenes økonomiske rammebetingelser. Kommuner med høye inntekter bruker gjennomgående mer ressurser på de ulike sektorene enn kommuner med lave inntekter.

Barnehager

Det er til dels store geografiske variasjoner i barnehagedekningen. Mens kommunene i Finnmark, Sogn og Fjordane og Oslo har en barnehagedekning på over 70 prosent, har kommunene i Aust-Agder, Vest-Agder og Østfold en barnehagedekning på rundt 60 prosent. I 2002 hadde kommunene, utenom Oslo, en barnehagedekning på 64,9 prosent for barn i alderen 1-5 år.

Det er en klar tendens til at barnehagedekningen øker med kommunale inntekter, og avtar noe med økende folketall. Videre er det en tendens til at utgiftene per barnehageplass øker med økende inntekt og folketall. Mens landsgjennomsnittet utenom Oslo har gjennomsnittskostnader per plass på i overkant av 86 000 kroner, har de minste kommunene med lave inntekter gjennomsnittskostnader på i underkant av 68 000 kroner. Storbyene, eksklusive Oslo, hadde med en gjennomsnittskostnad på om lag 106 000 kroner per plass, de høyeste kostnadene per plass i 2002. Variasjonene i utgiftene kan ha sammenheng med ulikheter i effektivitet, men også kvalitetsforskjeller, som mer kvalifisert bemanning eller variasjoner i driftsutgifter (for eksempel høyere husleie i sentrale strøk).

Grunnskole

Grunnskolen finansieres i hovedsak gjennom kommunenes frie inntekter. Demografi og bosettingsmønster er de viktigste forholdene som påvirker kommunenes ressursinnsats innenfor grunnskolen. Foreløpig KOSTRA-tall viser at kommunene, eksklusive Oslo, i gjennomsnitt hadde i underkant av 57 000 kroner i netto driftsutgifter per elev til grunnskoleopplæring i 2002. Det er en tendens til at utgiftene øker med økende inntekt og avtar med økende folketall.

I 2002 var det i gjennomsnitt 19,3 elever per klasse i 1.-7. trinn (landsgjennomsnittet, eksklusive Oslo). Det er en klar tendens til at antallet elever per klasser stiger med økende folketall. I småkommuner ligger antallet elever per klasse mellom 14,0 og 17,4, mens det i mellomstore kommuner ligger mellom 17,9 og 19,2. Antallet elever per klasse er høyest i storbyene.

Helsetjenester

Helsetjenestens viktigste oppgave er å sikre at alle får hjelp til å diagnostisere og, så langt som mulig, behandle og rehabilitere sykdommer. Helsetjenesten skal også bidra til helsefremmende og forebyggende arbeid. I 2002 var det 8,2 legeårsverk per 10 000 innbyggere i landet, utenom Oslo. Det er en tendens til at mindre kommuner har flere legeårsverk per innbygger enn større kommuner, og til at kommuner med høye inntekter har flere legeårsverk per innbygger enn kommuner med lave inntekter.

Pleie- og omsorg

Foreløpige KOSTRA-tall viser at kommunene, utenom Oslo, i 2002 brukte 8 794 kroner per innbygger på pleie- og omsorg. Det er til sammenligning om lag 1 200 kroner mer enn hva kommunene brukte på grunnskole. Pleie- og omsorgssektoren kan grovt sett deles opp i hjemmetjenester og institusjonstjenester. Det er langt flere brukere av hjemmetjenester enn av institusjonsplasser, men generelt har institusjonene mer krevende brukere enn hjemmetjenesten. Foreløpige KOSTRA-tall viser at en institusjonsplass i gjennomsnitt kostet om lag 582 000 kroner, mens en bruker av hjemmetjenesten i gjennomsnitt kostet om lag 118 000 kroner.

Det er variasjoner kommunene imellom med hensyn til bruk av institusjonsplasser versus hjemmebasert omsorg. Dette påvirker sammensetningen av utgiftsnivået til henholdsvis brukerne av hjemmebasert og institusjonsbasert omsorg. For hjemmetjenestene er det en tendens til at ressursinnsatsen per bruker øker med økende folketall. For de institusjonsbaserte tjenestene er det ingen klar sammenheng mellom ressursinnsatsen per plass og folketallet. Det er imidlertid en tendens til at kommuner med høye inntekter bruker mer ressurser per institusjonsplass enn kommuner med lave inntekter.

Mindre kommuner har en bedre dekningsgrad for institusjonsplasser enn større kommuner. Videre er det en tendens til at dekningsgraden for institusjonsplassene øker med økende inntekt.

Sosialhjelp

Økonomisk sosialhjelp ytes til den som ikke kan sørge for sitt livsopphold ved egen hjelp, arbeid m.v. I 2002 mottok 4,4 prosent av innbyggerne mellom 20-66 år sosialhjelp. Det er en tendens til at større byer har flere sosialhjelpstilfeller per innbygger enn mindre kommuner. Dette tyder på at urbaniseringsgrad har betydning for bruk av tjenesten.

Barnevern

Foreløpige KOSTRA-tall viser at kommunene i gjennomsnitt brukte om lag 3 300 kroner per innbygger i alderen 0-17 år på barnevernstjenesten. Det er en tendens til at utgiftene stiger med økende folketall og økende inntekt. I 2002 hadde storbyene Bergen, Trondheim og Stavanger i gjennomsnitt 4 764 kroner per innbygger i alderen 0-17 år i netto driftsutgifter til barnevernstjenesten.

Bolig

I 2002 var det i snitt 19 kommunalt disponerte boliger per 1 000 innbyggere. Det er ingen klar sammenheng mellom antallet kommunale boliger og kommunenes folketall. Det er en svak tendens til at antallet kommunale boliger øker med kommunenes inntekt.

Administrasjon

De administrative kostnadene varierer mye mellom kommunene. I 2002 brukte kommunene i gjennomsnitt i underkant av 2 400 kroner per innbygger på administrasjon. Det er en klar tendens til at mindre kommuner har høyere administrasjonsutgifter per innbygger enn større kommuner. Videre er det en tendens til at administrasjonskostnadene øker med økende inntekt. Storbyene (Bergen, Trondheim og Stavanger) hadde de laveste administrasjonsutgiftene i 2002 med 1 700 kr per innbygger.

Kirke

Kommunenes økonomiske ansvar for kirken er knyttet til drift og vedlikehold av kirker og kirkegårder, og lønn til lovbestemte stillinger. Foreløpige KOSTRA-tall viser at kommunene i gjennomsnitt brukte 386 kroner per innbygger på kirken i 2002. Det er en klar tendens til at mindre kommuner har høyere netto driftsutgifter til kirken enn større kommuner. Videre er det en tendens til at utgiften øker med økende inntekt. I vedlegg 11, i avsnitt 11.6, er det gitt en egen omtale av den kirkelige virksomheten.

25.2 Fylkeskommunene

Videregående opplæring

Fylkeskommunenes kostnader ved å drive videregående opplæring er påvirket av demografi, geografi og sammensetningen og dimensjoneringen av de ulike studieretningene. De yrkesfaglige studieretningene er generelt sett mer kostnadskrevende enn studieretninger som fører fram til generell studiekompetanse.

I 2002 gikk 88,8 prosent av innbyggerne i alderen 16-18 i videregående opplæring. Finnmark og Troms hadde den laveste dekningsgraden for videregående opplæring. I 2002 hadde 83,2 prosent av elevene og lærlingene i videregående opplæring lovfestet rett til videregående opplæring etter opplæringsloven.

Foreløpige KOSTRA-tall viser at fylkeskommunene, eksklusive Oslo, i 2002 hadde om lag 105 000 kroner i brutto driftsutgifter per elev i videregående skoler. Finnmark fylkeskommune hadde med 137 000 kroner i brutto driftsutgifter per elev de høyeste enhetskostnadene. Telemark fylkeskommune hadde de laveste enhetskostnadene (om lag 89 000 kroner per elev).

Administrasjon

Foreløpige KOSTRA-tall viser at fylkeskommunene, eksklusive Oslo, i gjennomsnitt brukte 491 kroner per innbygger på administrasjon i 2002. Dette er en nedgang i forhold til i 2001, hvor fylkeskommunene brukte 718 kroner per innbygger på administrasjon. Reduksjonen i administrasjonsutgiftene fra 2001 til 2002 må sees i sammenheng med sykehusreformen. Staten overtok ansvaret for de somatiske spesialisthelsetjenestene fra og med 2002.

Nivået på administrasjonsutgiftene varierer mye fylkeskommunene imellom. Mens Finnmark fylkeskommune brukte 821 kroner per innbygger på administrasjon, brukt Østfold 436 kroner per innbygger.

Barnevern

På landsbasis (utenom Oslo) er andelen barn og unge med fylkeskommunale barneverntiltak 0,3 prosent. Oslo har høyest andel av fylkeskommunene, med 0,5 prosent. Lavest andel har Møre og Romsdal med 0,1 prosent.

26 Omfordelingsvirkninger av vedtatte endringer i inntektssystemet i perioden 1997-2006

26.1 Bakgrunn

I forbindelse med Stortingets behandling av St.prp. nr 1 (2002-2003) for budsjetterminen 2003 ba kommunalkomiteen om en dokumentasjon av omfordelingsvirkningene som har skjedd (og vil skje) mellom kommunene som følge av endringene som har blitt vedtatt gjennomført i inntektssystemet siden 1997:

«Stortinget ber Regjeringen i kommuneproposisjonen for 2004 vise omfordelinga mellom kommunar som har skjedd som fylgje av endringar i inntektssystemet frå 1997 til og med vedteke budsjett for 2003».

På bakgrunn av kommunalkomiteens merknad vil departementet i dette kapitlet gjøre rede for virkningene av endringene som har blitt vedtatt gjennomført i inntektssystemet siden 1997. I løpet av perioden 1997-2003 har det blitt vedtatt tre store omlegginger i inntektssystemet for kommunene:

• Omlegginger som fulgte av Inntektssystemutvalgets første delutredning

• Omlegginger som fulgte av Inntektssystemutvalgets andre delutredning (avvikling av kommunal selskapsskatt)

• Omleggingene som er vedtatt gjennomført i løpet av perioden 2002-2006 (avvikling av ekstraordinært skjønn, innføring av nye bosettingskriterier, opptrapping av skatteandelen og økt inntektsutjevning).

Samlet sett vil endringene i inntektssystemet medføre at vi får en jevnere inntektsfordeling mellom kommunene.

Gruppering av kommuner

I tabellene i dette kapitelet presenteres virkningene av endringene for grupper av kommuner. Kommunene er gruppert etter økonomiske rammebetingelser og innbyggertall. Som mål på kommunenes økonomiske rammebetingelser er det brukt nivået på kommunenes utgiftskorrigerte frie inntekter i 2002. I tabell 26.1 vises antall kommuner i hver gruppe og hvor stor prosentvis andel av befolkningen kommunene i hver gruppe utgjør.

26.2 Inntektssystemutvalgets første delutredning

Inntektssystemutvalget som ble oppnevnt ved kongelig resolusjon av 24. februar 1995, leverte i sin første delutredning konkrete forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene. Utvalget foreslo endringer både i utgiftsutjevningen og inntektsutjevningen. Forslagene til endringer i utgiftsutjevningen innebar blant annet å gi sosiale kriterier større vekt i kostnadsnøkkelen. En annen viktig endring var lavere vekt på basistilskuddet. Videre ble de særskilte tilskuddene til storbyene og kommunene i Troms og Finnmark tatt ut av kostnadsnøkkelen. Utvalget foreslo videre at kriterieendringer, det vil si endringer i befolkningssammensetning, skulle få gjennomslag i inntektssystemet samme år som de fant sted. Tidligere hadde kriterieendringene gjennom overgangsordningen blitt innført over flere år. Utvalgets forslag til endringer i inntektsutjevningen innebar blant annet økt utjevning av forskjeller i skatteinntekt. For en nærmere redegjørelse av forslagene til Inntektssystemutvalget, henvises det til utvalgets første delutredning (NOU 1996:1).

Regjeringen sluttet seg i kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 (St.prp. nr 55 (1995-96)) i stor grad til utvalgets forslag til endringer i inntektssystemet for kommunene. En viktig endring fra regjeringens side var forslaget om å innføre et nytt regionaltilskudd og et ekstraordinært skjønnstilskudd. Gjennom regionaltilskuddet og det ekstraordinære skjønnstilskuddet skulle kommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet få full kompensasjon. Kompensasjonen skulle gis over 5 år, fra 1997 til 2001. Stortinget ga ved behandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 1997 tilslutning til regjeringens forslag om endringer i inntektssystemet. Omleggingen av inntektssystemet i 1997 medførte utjevning av inntekt mellom kommunene. Innføringen av tapskompensasjonsordningen medførte imidlertid at omfordelingsvirkningene ble redusert.

Ved omleggingen av inntektssystemet i 1997 ble om lag halvparten av tilskuddet til hjemmeboende psykisk utviklingshemmede lagt inn i inntektssystemet. Innlemmingen av disse midlene medførte at kostnadsnøkkelen ble endret i 1998. Departementet så innlemmingen av midlene og endringen i kostnadsnøkkelen i sammenheng med omleggingen av inntektssystemet i 1997.

Tabell 26.2 viser anslag på hvor mye kommunene, gruppert etter innbyggertall og inntektsnivå, har tjent/tapt på omleggingen av inntektssystemet i 1997, inkludert innføringen av nye kriterier for psykisk utviklingshemmede. Kolonne 1 i vedlegg 12 viser anslag på hvor mye den enkelte kommune vant/tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997.

26.3 Inntektssystemutvalgets andre delutredning

Inntektssystemutvalget så i sin andre delutredning på finansieringen av kommunesektoren generelt. Utvalget vurderte utformingen av finansieringssystemet opp mot politiske og samfunnsmessige målsetninger. Et viktig forslag fra utvalget var forslaget om å avvikle selskapsskatten som kommunal og fylkeskommunal skatt. Utvalget begrunnet forslaget med at skattegrunnlaget var svært ujevnt fordelt mellom kommunene. Videre pekte utvalget på at selskapsskatten ikke nødvendigvis gikk til den kommunen der bedriften var lokalisert, men til den kommunen der bedriftens hovedkontor var lokalisert.

I St.prp. nr 60 (1997-98) Om kommuneøkonomien 1999 m.v. sluttet regjeringen Bondevik I seg til utvalgets forslag om å avvikle selskapsskatten som kommunal skatt. Inntektbortfallet kommunene fikk ved avviklingen av selskapsskatten, ble erstattet med en tilsvarende økning av på skatt på alminnelig inntekt fra personlige skatteytere. Kommuner som tapte vesentlig på bortfallet av selskapsskatten fikk kompensasjon. Oslo kommune fikk kompensasjon gjennom etableringen av hovedstadstilskuddet, kraftkommunene gjennom en økning av naturressursskatten på 0,1 øre og andre kommuner gjennom en økning av skjønnstilskuddet.

Avviklingen av selskapsskatten som kommunal skatt medførte utjevning av inntekt mellom kommunene. Tabell 26.3 viser anslag på hvor mye kommunene, gruppert etter innbyggertall og inntektsnivå, har tjent/tapt på bortfallet av kommunal selskapsskatt. Kolonne 2 i vedlegg 12 viser anslag på hvor mye den enkelte kommune har tjent/tapt på avviklingen av selskapsskatten.

26.4 Omlegginger i perioden 2002-2006

I St.prp. nr. 62 (1999-2000), Om kommuneøkonomien 2001 m.v., foretok Kommunal- og regionaldepartementet en gjennomgang av inntektssystemet. På bakgrunn av gjennomgangen anbefalte regjeringen Stoltenberg at det i løpet av perioden 2002-2006 ble gjennomført endringer i tapskompensasjonsordningen, utgiftsutjevningen, inntektsutjevningen og i fordelingen mellom kommunenes skatte- og overføringsinntekter. Ved stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ga et flertall av kommunalkomiteen tilslutning til regjeringens forslag:

• Det ekstraordinære skjønnet skal avvikles.

• Det skal innføres nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene.

• Skattens andel av kommunesektorens samlede inntekter skal økes fra 44 til 50 prosent.

• Inntektsutjevningen skal økes ved at trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter reduseres fra 140 til 130 prosent.

De fire endringene i inntektssystemet medfører samlet sett et jevnere inntektsnivå mellom kommunene. Opptrappingen av skatteandelen medfører at kommunesektorens inntekter får en større lokal forankring. Kommuner som taper vesentlig på endringene, og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet, vil når endringen er fullt gjennomført i 2006 få kompensert tap utover 360 kr per innbygger. De fire endringene i inntektssystemet er nærmere beskrevet i kap. 8-12 i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001. Tabell 26.4 viser anslag på hvor mye kommunene, gruppert etter innbyggertall og inntektsnivå, tjener/taper på de fire endringene som gjennomføres i inntektssystemet i løpet av perioden 2002-2006. Kolonne 3 i vedlegg 12 viser anslag på hvor mye den enkelte kommune tjener/taper på de fire endringene i inntektssystemet.

26.5 Samlede fordelingsvirkninger i perioden 1997-2006

Studier som er gjennomført indikerer at hovedårsaken til variasjoner i nivået på det kommunale tjenestetilbudet er variasjoner i inntekt. Utjevning av inntekt med sikte på at innbyggerne skal få et likeverdig tjenestetilbud er derfor et viktig mål for regjeringen. Samlet sett medfører endringene som har blitt vedtatt gjennomført i inntektssystemet siden 1997 en utjevning av inntekt kommunene imellom.

Tabell 26.5 viser anslag på hvor mye kommunene, gruppert etter innbyggertall og inntektsnivå, samlet sett tjener/taper på endringene som har blitt vedtatt gjennomført i inntektssystemet siden 1997. Tabellen viser at det er kommuner med høyt innbyggertall og lave inntekter som tjener mest på endringene. Kolonne 4 i vedlegg 12 viser anslag på hvor mye den enkelte kommune tjener/taper på endringene.

Tabell 26.5 viser at mindre kommuner med høye inntekter taper på endringene som har blitt vedtatt gjennomført i inntektssystemet siden 1997. Til tross for at disse kommunene har tapt på endringene i inntektssystemet, har imidlertid disse kommunene fortsatt et høyt inntektsnivå. Tabell 9.5 i vedlegg 9 viser at kommuner med færre enn 2 295 innbyggere hadde frie inntekter korrigert for variasjoner i utgiftsbehov på 110 prosent av landsgjennomsnittet i 2002.

Kraftkommunene og Oslo har tapt betydelig på endringene som har blitt gjennomført i inntektssystemet siden 1997. Som de mindre kommunene har imidlertid også disse kommunene fortsatt et høyt inntektsnivå. Kraftkommunene og Oslo hadde i 2002 utgiftskorrigerte frie inntekter på henholdsvis 175 og 117 prosent av landsgjennomsnittet.

27 Rapportering fra fylkesmannsembetene

Fylkesmannsembetene rapporterer årlig om saksbehandling utført på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet på utvalgte områder. Departementet skal her presentere resultatene fra rapporteringen for 2002 på fire områder:

• behandling av kommunale budsjettvedtak,

• godkjenning av kommunale låneopptak,

• godkjenning av kommunale garantier,

• lovlighetskontroll.

Departementet vil i denne sammenhengen også presentere enkelte tall for tilsvarende rapportering fra 1996 til 2001.

Rapportering fra fylkesmennenes behandling av kommunebudsjetter

Fylkesmannen hadde fram til og med 2000 ansvar for automatisk å kontrollere kommunenes budsjetter, både de materielle og formelle sidene. Fra og med 2001 er kontrollen gjort betinget iht. forhold som angitt i kommuneloven § 59a. Dette har ført til en markant reduksjon av antallet budsjetter fylkesmannen kontrollerer. Av tabell 27.1 vil det gå fram at i 2002 ble kun 10 budsjetter opphevet av fylkesmennene. I 2001 opphevet fylkesmennene 13 budsjetter mot 27 i 2000 og 45 i 1999.

Godkjenning av låneopptak

Også fylkesmannens behandling av kommunale låneopptak ble gjort betinget fra og med 2001. I 2002 ble det behandlet 239 søknader om låneopptak mot 318 søknader i 2001. Ni av søknadene i 2002 ble ikke godkjent. Tilsvarende tall i 2001 var åtte. Tallene i tabell 27.2 viser også at det har skjedd en generell nedgang i antallet lånesøknader som ikke godkjennes etter at godkjenningen ble gjort betinget i 2001.

Godkjenning av garantier

Kommunene kan bare stille garanti for bestemte formål i følge kommunelovens § 51. Det er bl.a. ikke adgang til å stille garanti for andres forpliktelser knyttet til næringsvirksomhet. Fylkesmannen skal fortsatt kontrollere alle garantivedtak, herunder påse at formålet er lovlig, at kommunene vil ha økonomisk bæreevne til å påta seg forpliktelsen og at det ikke er begått formelle feil. I 2001 behandlet fylkesmannen 246 garantisaker. I 241 av disse tilfellene godkjent fylkesmannen kommunens garantivedtak. Tallet på antallet garantisaker som behandles er relativt stabilt over flere år. I 2002 var det ni kommunale garantivedtak fylkesmannen ikke godkjente.

Lovlighetskontroll

Kommuneloven § 59 nr.1 gir minst tre kommunestyremedlemmer anledning til å kreve at fylkesmannen kontrollerer lovligheten av avgjørelser truffet av folkevalgt organ eller av administrasjonen. Fylkesmannen kan også selv ta initiativ til lovlighetskontroll, jf kommunelovens §59 nr. 5. Det var en betydelig nedgang fra 2000 til 2001 i antallet saker med lovlighetskontroll som fylkesmannen behandlet, jf tabell 27.4. Det er fortsatt en reduksjon i antallet saker hvor fylkesmannen kontrollerer lovligheten etter klage. Tallet gikk ned fra 72 i 2001 til 53 klager i 2002 som det ble truffet vedtak i. Imidlertid var fylkesmannen mer aktiv i 2002 enn i 2001 med hensyn til å ta opp saker etter eget initiativ. Av de 84 sakene totalt som fylkesmannsembetene hadde oppe til lovlighetskontroll i 2002, ble 27 vedtak erklært ulovlig.