6 Erfaringene med konkurranseeksponering

Norske, skandinaviske og øvrige internasjonale erfaringer med konkurranseeksponering er grundig gjennomgått i NOU 2000:19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse? I dette vedlegget refererer vi kort noen sentrale konklusjoner herfra, og supplerer med funn i nyere forskning. De ferskeste data som finnes om norske erfaringer er en tverrsektoriell evaluering av konkurranseutsetting i Bærum kommune (2002) og evalueringer av konkurranseutsetting og omstilling innen pleie og omsorg i kommunene Trondheim (2002) og Oslo (2003). 1

Vedlegget sorteres i underkapitler for erfaringer i forhold til henholdsvis kostnader, kvalitet, forhold for de ansatte, politikerrollen og forholdet for brukerne.

6.1 Kostnader

En anbudskonkurranse om driften av et tjenesteområde/en tjenesteenhet skaper en konkurranse på pris mellom de ulike tilbyderne. Dette gir et potensial for kostnadsmessige innsparinger for kommunene. Benchmarking kan gi en kostnadsreduserende konkurranseeffekt ved at enheter får et mer bevisst forhold til eget kostnadsnivå. Sammenlikninger med andre kommuner og mellom egne enheter gir også kommunen anledning til å lære om «effektiv drift». I hvor stor grad konkurranse bidrar til kostnadseffektivitet i tjenesteproduksjonen varierer selvsagt mellom ulike sektorer. Vi vil her vise til noen av de studiene som er gjort om potensielle kostnadsbesparelser ved anbudskonkurranse, benchmarking og privat drift.

6.1.1 Relevante studier og erfaringer

Det er anslått at man ved å konkurranseutsette kommunale tjenester i Sverige har spart 10-20 prosent av kostnadene ved å frembringe tjenestene. En evaluering av konkurranseutsetting av eldreomsorg i Stockholm viser for eksempel en gjennomsnittlig kostnadsreduksjon på 11,8 prosent. En tilsvarende undersøkelse som tar for seg vedlikehold og «misbruksvärd for vuxna» viser til en innsparing på 18 prosent. 2

ECON har gjennomført en analyse av erfaringene med konkurranseutsetting på tjenesteområdene eldreomsorg, veivedlikehold og renhold i utvalgte eksempler i Norge, Sverige og Danmark. I alle deres case er det dokumentert eller rapportert om kostnadsbesparelser. Men materialet viser store variasjoner, både innenfor samme sektor og mellom sektorene. Oslo kommune oppnådde 5-10 prosent årlig besparelse ved bruk av anbudskonkurranse på renhold ved skolene. I Sverige viser en til at konkurranseutsetting har gitt besparelser på i gjennomsnitt 12 prosent i eldreomsorgen, og 25 prosent på drift knyttet til veivedlikehold. På bakgrunn av dette konkluderer ECON med at anbudskonkurranse i seg selv utløser kostnadsmessige gevinster. Kostnadsbesparelsene utløses fordi det oppstår en konkurranse om tjenesteleveransen, ikke fordi driftsoperatøren er privat eller offentlig. De hevder videre at kostnadsbesparelsen i hovedsak utløses av bedre og flatere organisering samt bedre utnyttelse av arbeidskraft. 3

Når det gjelder erfaringer fra norske kommuner, viser Asplans evaluering av konkurranseutsetting av driften av to nye sykehjem i Trondheim ingen vesentlige direkte kostnadsreduserende effekt av konkurranseutsettingsprosessen. Kommunen valgte her et tilbud som tilbød omtrent samme pris som det interne kommunale budet. Bærum kommune valgte tre ulike former for konkurranseeksponering. Anbud ble gjennomført for driften av et sykehjem, på hjemmebaserte tjenester i en sone, på prosjektledertjenester, på renhold og på vaktmestertjenester. Benchmarking ble gjennomført på et sykehjem, mens det er innført fritt brukervalg for hjemmebaserte tjenester i en sone. Nytte-/kostnadsanalysen viser en samlet gevinst på 53,7 millioner 2001 kroner for perioden 2001-2005. I dette regnestykket er transaksjonskostnadene (utrednings-, gjennomførings-, og oppfølgingskostnader) trukket fra. Evalueringen av konkurranseutsettingen i Oslo kommune konkluderte med at de tre bydelene som satte ut drift av omsorgstjenester på anbud samlet har spart 44 millioner kroner sammenlignet med før-situasjonen.

6.1.2 Kommunal- og regionaldepartementets vurdering

Til tross for at de fleste analyser altså viser at det er kostnadsbesparelser å hente ved konkurranseutsetting/konkurranseeksponering, hefter det enkelte usikkerhetsmomenter ved vurderingene av kostnader. For det første er det ikke gitt at eksempler fra andre land er direkte overførbare til norske forhold. Som Bogen og Nyen peker på er det sannsynlig at svenske kommuner har vært bedre bemannet i utgangspunktet enn det norske kommuner er, og at de fleste undersøkelsene i Sverige er gjennomført på et tidlig tidspunkt i prosessen. For det andre er beregningen ofte begrenset til innsparinger i offentlige utgifter før og etter konkurranseutsetting knyttet til den enkelte virksomhet. Transaksjonskostnader, som kostnader til overføring av funksjoner, kontraktsforhandlinger, kontroll av kontraktsoppfyllelse og kontraktsbrudd, er ofte ikke med i disse beregningene. For det tredje er det problemer knyttet til å fremskaffe gode kostnadsdata, ettersom regnskapsmessig kvalitet og type regnskapssystem kan variere mellom virksomheter i offentlig og privat regi. Det kan også være et problem å vurdere hva en skal sette som «nullpunkt» for en evaluering av effekter av konkurranseutsettingen.

På bakgrunn av foreliggende materiale er det likevel grunnlag for å si at bruk av konkurranse i ulike former kan gi kostnadsbesparelser og økt effektivitet. Konkurranse og sammenlikning gir økt fokus på pris og effektivitet også i egne enheter. Ved å bringe inn private aktører gjennom anbudskonkurranse bidrar markedsmekanismene til billigere og mer effektiv drift, uavhengig om det er en privat eller en offentlig aktør som får tilslaget. Når det gjelder bruk av anbudskonkurranse, indikerer de fleste studier at dette har størst effekt på kostnadene på kort sikt. Det er mer usikkert om kostnadsbesparelsen er mulig å opprettholde over tid, og mye tyder på at kostnadsforskjellene mellom offentlige og private leverandører avtar over tid. Dels skyldes dette at offentlige etater lærer nye arbeidsmåter av de private, dels er årsaken å finne i at de private kan ha satt en for lav pris i utgangspunktet for å vinne kontrakten, slik at kontraktsprisen ved neste anbudsutlysning øker. 4

I tillegg viser det foreliggende materialet at det er variasjoner mellom sektorer, og også innenfor sektorer når det gjelder potensialet for besparelser. Dette viser at det er en rekke forutsetninger knyttet til gjennomføring av anbudskonkurransen, kontraktstyring, kompetanse og lignende som avgjør om en oppnår kostnadsbesparelser. Dette er nærmere omtalt i kapittel 18.2.

Videre synes det klart at å bringe inn konkurranseelementet i forhold til tjenesteproduksjonen i seg selv har effekt på kostnadene. Dette omtales gjerne som «konkurransetrusseleffekten». Erfaringene både fra Sverige og Norge viser at anbudskonkurranser, friere brukervalg og benchmarking har virkninger utover de direkte berørte tjenestene. 5

6

Uten at det blir foretatt noen direkte inngrep på virksomhetsområdet, viser det seg at en kan oppnå effektivitetsforbedringer gjennom å utsette annen del av virksomheten for konkurranse. Trusselen om selv å bli utsatt for konkurranse legger et press på de ansatte, og dette fungerer som et insentiv til å drive virksomheten mer effektivt.

6.2 Kvalitet

Hvordan kvaliteten i tjenesteytingen blir påvirket av konkurranse er selvsagt et helt sentralt element. Det blir hevdet at konkurranse sporer til innsats og fokus på kvalitet, og derigjennom bidrar til en kvalitetsheving. Samspillet mellom private og offentlige aktører i en konkurransesituasjon skal bidra til at begge parter bedrer sin evne til å holde høy kvalitet på tjenestetilbudet. Ordninger der en legger til rette for friere brukervalg og «penger følger bruker» skal på samme måte sørge for at det blir konkurranse på, og nivåheving av kvalitet.

6.2.1 Relevante studier og erfaringer

Kvalitet er en vesentlig mer komplisert variabel å «måle» enn kostnader. Som ECON peker på i sin rapport er kvalitet på tjenester ikke et entydig begrep. Kvalitet sier noe om egenskapene ved den tjenesten som produseres, og kan vurderes på flere måter. Det kan vurderes etter objektive (ofte) ekspertdefinerte kriterier, som standarder, eller etter subjektive kriterier, det vil si brukerdefinert kvalitet. Ofte vil ulike sektorer kreve ulike kriterier. Det oppstår derfor også måleproblemer ved vurdering av kvalitetsutvikling. I tillegg kommer at det ikke alltid har vært foretatt kvalitetsmålinger av tjenesten før den ble eksponert for konkurranse. En mangler derfor ofte et sammenlikningsgrunnlag.

ECON sine analyseobjekter er vurdert i forhold til anbud og kvalitet. Ingen av casene kan dokumentere signifikante kvalitetsendringer i form av endringer i «objektiv» målbar eller brukerdefinert kvalitet. Vurderingene er gjennomført både som «før-etter»-vurderinger, og som sammenlikninger (benchmarking) mellom henholdsvis private og offentlige aktører innenfor det samme feltet etter en konkurranseutsetting. I noen tilfeller er der registrert bedre kvalitet, i andre tilfeller dårligere. I NOU 2000:19 konkluderes det også med at en verken i de norske eller i de internasjonale erfaringer finner noen systematisk sammenheng mellom bruk av anbud og kvaliteten på tjenestene.

Det svenske kommuneforbundet har gjennomført intervjuer med politikere og administrasjonen i fem kommuner om effektene av anbudskonkurranse på kvalitet. De konkluderer med at i de fleste tilfeller oppleves det forberedende arbeidet med å utvikle kvalitetsmål og krav til utførelse i forbindelse med anbudskonkurranser å ha ledet til økt kvalitet. 7

I Asplans evaluering er det bare erfaringene fra Trondheim som er vurdert i forhold til kvalitet. Basert på kommunens brukerundersøkelser fant en at de to sykehjemmene som var satt ut på anbud, og som var i privat drift, hadde den høyeste kvaliteten. Men undersøkelsen viste også at det som i størst grad påvirker opplevd tjenestekvalitet var strukturelle forhold som alder og størrelse på sykehjem, samt individuelle forhold som brukernes alder og om de har enerom. Kontrollert for disse variablene var det derfor heller ingen signifikante forskjeller på de private og de offentlige sykehjemmene.

6.2.2 Kommunal- og regionaldepartementets vurdering

En oppsummering av tilgjengelige data viser ingen signifikant målbar sammenheng mellom bruk av konkurranse og kvalitet, verken i positiv eller negativ retning. Når det gjelder anbud og den variasjonen en finner i oppnådd kvalitet, kan den for en stor del tilskrives i hvilken grad oppdragsgiveren mestrer utformings- og kontrolloppgaven overfor de virksomhetene som står for produksjonen. Blir disse oppgavene løst tilfredsstillende, er også forutsetningene gode for å oppnå den kvaliteten som bestilles. Der kvaliteten blir dårligere som følge av anbudsutsetting, skyldes dette i første rekke for dårlig forarbeid forut for en anbudsutlysning.

Det synes også som om anbudskonkurranser kan være et virkemiddel til å øke kvaliteten på tjenestene, dersom det konkurreres om å tilby høyest mulig kvalitet innenfor en gitt budsjettramme. Denne måten å anbudsutsette på ble blant annet brukt av Trondheim kommune, og er i økende grad tatt i bruk i Sverige. Mens kostnadsbesparinger var det dominerende motivet for svenske kommuner på 1990-tallet, har en stor del av dagens reformer kvalitetsforbedring som hovedmotivasjon.

Konkurranse om brukere i et marked innebærer at tilbyderne har et krav på seg til å levere tjenester av høy kvalitet for å trekke til seg og beholde brukere. Ofte vil det også gi et grunnlag for mer mangfold innenfor gitte rammer på tjenesteområdet ettersom tilbyderne må profilere seg overfor brukerne. I seg selv vil økt mangfold og større valgfrihet være en kvalitetsforbedring.

6.3 Forholdet til de ansatte

Bruk av konkurranse kan lede til relativt store endringer for de ansatte som blir berørt. Anbudskonkurranser leder til usikkerhet om fremtidig jobbsituasjon og kan lede til virksomhetsoverdragelser, og liknende. Benchmarking vil lede til bruk av sammenlikninger med andre og seg selv over tid, og derigjennom lede til eventuelle endringer i prosedyrer og organisering. Denne typen endringer kan igjen påvirke effektivitet og kvalitet i tjenesteproduksjonen. De fleste relevante studier på dette området fokuserer på eventuelle forskjeller for de ansatte i private og kommunalt drevne enheter.

6.3.1 Relevante studier og erfaringer

Asplans evaluering av forhold for de ansatte viser bare små forskjeller mellom de to private sykehjemmene som ble lyst ut på anbud og de kommunale sykehjemmene. De ansatte ved både de kommunale og de konkurranseutsatte sykehjemmene i Trondheim opplever at det er bra trivsel og godt arbeidsmiljø på arbeidsplassene. De to konkurranseutsatte hjemmene utmerker seg imidlertid ved at de ansatte her oppgir at det må samarbeides mer, de må ta større hensyn til hverandre og at de er mer «sammensveiset». Samtidig har de ansatte fått flere og mer varierte oppgaver som renhold, kjøkken og innkjøp. De ansatte som jobber i de konkurranseutsatte virksomhetene utmerker seg også ved å fremheve medansvar gjennom en flat organisasjonsstruktur. 8

Liknende observasjoner er gjort i en undersøkelse gjennomført av FAFO som viser at arbeidsforholdene ikke er dårligere i de kommersielle omsorgsinstitusjonene enn i de kommunale. Undersøkelsen viser tvert imot at de ansatte trives noe bedre i de kommersielle virksomhetene hvor de i større grad kan forme sin egen arbeidssituasjon enn ansatte i kommunale virksomheter. 9

Asplan viser også til undersøkelser utført av ECON og De Facto som imidlertid har konkludert med at det er noe utydelige og motstridende tendenser når det gjelder arbeidsforhold og arbeidsmiljø i konkurranseutsatte virksomheter. 10

En observasjon i De Factos undersøkelse var at grunnlønnsnivået var noe høyere i private enn kommunale institusjoner. Samtidig viste undersøkelsen at de private tjenestepensjonsordningene var dårligere enn ordningene i Kommunal Landspensjonskasse. Videre viste undersøkelsen at de ansatte opplevde større innflytelse på sin lokale arbeidsplass og større frihet i selve arbeidssituasjonen i private enn i kommunale sykehjem. Overfor ledelsen i det private konsernet de ble en del av, opplevde de ansatte på den annen side svært liten medbestemmelse. Et annet viktig funn fra De Factos undersøkelse var at de privat drevne institusjonene åpnet nye karriereveier for hjelpepleierne. 11

6.3.2 Kommunal- og regionaldepartementets vurdering

På bakgrunn av foreliggende erfaringsmateriale er det ikke grunnlag for å si at forholdene for de ansatte generelt er dårligere hos private aktører som driver kommunal tjenesteproduksjon. På en del områder, som lønn, karrieremuligheter, ansvar og liknende, synes ansatte hos private driftsaktører å ha bedre vilkår enn kommunalt ansatte. Bare når det gjelder pensjonsbestemmelser og muligheten til medbestemmelse synes de å komme dårligere ut.

6.4 Styring og kontroll med konkurranseutsatt virksomhet

Økt bruk av konkurranse på flere områder gir kommunene utfordringer med hensyn til styring, oppfølging og kontroll. Anbudskonkurranser, uansett om de leder til privat eller kommunal utfører, gir et behov for andre styringsmekanismer enn de som er mulige og vanlige i en tradisjonell «etatsorganisering». Det er behov for nye måter å styre på som sikrer kvalitet i tjenesteytingen, at kontrakter følges opp og at forholdet til de ansatte og brukerne blir ivaretatt. Der oppdraget går til en privat eid virksomhet vil kommunen i stor grad ensidig måtte basere seg på kontraktstyring. Der oppdraget går til en kommunalt eid virksomhet vil kommunen i tillegg ha mulighet til å drive eierstyring. 12

Der kommunen lar egne virksomheter konkurrere med private om å få oppdraget, vil det som regel være hensiktsmessig at virksomheten skilles ut i en mer eller mindre fristilt utførerenhet. Enten som en vanlig utførerenhet, et eget selskap eller som et kommunalt foretak. Det innebærer at utfører får videre fullmakter. Bestiller definerer hva utfører skal gjøre, men ikke hvordan. Denne typen organisering kan følges opp med intern kontraktstyring av egen resultatenhet.

6.4.1 Relevante studier og erfaringer

En nødvendig forutsetning for kontraktstyring av egen utførerenhet eller en privat utfører er tydeliggjøring av roller og ansvarliggjøring i de enkelte ledd. Kommunens Sentralforbund presiserer i en veileder for kontraktstyring at intern kontraktstyring i tillegg blant annet innebærer at det er vedtatt målsettinger, kravspesifikasjoner og oppfølgingsrutiner for det aktuelle tjenesteområdet. Det må også etableres et system for dialog mellom kommunestyret, institusjonene og brukerne. 13

På bakgrunn av danske erfaringer med kontraktstyring i kommunene viser Niels Ejersbo og Carsten Greve til tre grunnleggende spørsmål som må stilles forut for en kontraktsinngåelse: Hva skal leveres på kontrakten (tjenestebeskrivelse og kravspesifikasjon)? Hvem skal levere ytelsen? Hva har man fått levert (oppfølging og kontroll)? Erfaringene fra danske kommuner viser at vellykket kontraktstyring blant annet krever at styringskonseptets formål og innhold må forankres bredt i egen organisasjon. De viser også til at selv danske kommuner som har kommet langt i bruken av kontraktstyring ser på arbeidet med å beskrive selve ytelsen som den største utfordringen. I tillegg krever det en avklaring av ønsket kvalitet, og hvordan denne kvaliteten kan sikres. Når det gjelder oppfølging og kontroll, viser de til at denne delen i Danmark er dialogbasert med fokus på hvordan tingene kan gjøres bedre. Dialogbasert oppfølging innebærer at det er mindre fokus på tradisjonelle sanksjoner. 14

6.4.2 Kommunal- og regionaldepartementets vurdering

Kontrakter og kontraktstyring er ikke et nytt fenomen i norske kommuner. Kommunene har lang erfaring med bruk av juridiske kontrakter ved kjøp av tekniske tjenester som for eksempel bygningsarbeid, snømåking og renhold. Men når det gjelder kommunenes kjerneområder, som oppvekst, helse og omsorg er norske kommuners erfaringer med både ekstern og intern kontraktstyring mer beskjedne.

Kontraktstyring kan gi gode muligheter for styring. For det første vil det kunne bidra til en tydeligere rolleavklaring mellom bestillere og utførerere. For det andre vil politikerne som bestillere kunne få bedre kontroll med å definere tjenestens innhold, målgruppen for tjenesten og prosessen med kontraktsinngåelse og oppfølgingen av utføreren. For det tredje vil det å utarbeide tjenestebeskrivelser, kravspesifikasjoner, kvalitetskrav og liknende gi politikerne et bedre styringsgrunnlag. For de aller fleste norske kommuner vil mer bruk av ekstern og intern kontraktstyring fordre utvikling av egen kompetanse, både i administrasjonen og blant politikerne på dette området.

6.5 Politikerrollen

Vi har ovenfor vist til at nye modeller for styring er påkrevd når kommunene enten innfører bestiller-utfører-modeller internt, overlater driften til private aktører eller privatiserer. Dette endrer utøvelsen av offentlig tjenesteproduksjon fra hierarkisk styring og organisering av tjenesteproduksjon til en modell hvor myndighet utøves gjennom rollen som bestiller. Hva gjør dette med politikerrollen? I NOU 2000:19 vises det til at ved anbudsutsetting endres det politiske systemets rolle fra å tilby tjenestene i egen regi til å organisere etterspørselen etter dem. Nye typer av beslutninger må fattes med et krevende presisjonsnivå, og rutiner for kontroll med måloppnåelse må utvikles. Rollen som politisk beslutningstaker kommer sterkere fram, mens administrasjons- og eierfunksjoner blir redusert.

6.5.1 Kommunal- og regionaldepartementets vurdering

Anbudsutsetting innebærer at det politiske beslutningssystemet i større grad fokuserer på de overordnede målene for bruken av fellesskapets ressurser. Klarere prioriteringer kan bety klarere skillelinjer i politikken, noe som kan stimulere interessen for politikk. Samtidig vil delegering av ansvar og myndighet også kunne bidra til at politikerne i større grad kan innta rollen som premissleverandører av overordnede styringssignaler.

Men det må understrekes at politikerrollen også vil kunne svekkes. Styring gjennom kontrakter innebærer at mulighetene for direkte inngrep reduseres, eller til og med fjernes. Dette vil være med på å svekke ombudsrollen til politikerne, ved at politikernes mulighet til å følge opp direkte henvendelser fra publikum og brukere svekkes. Mer myndighet og flere avgjørelser blir overlatt til leverandørene av tjenestene, og den tradisjonelt sterke nærheten de som styrer har til utførelsen av tjenesteproduksjonen blir redusert.

6.6 Forholdet mellom kommunen og innbyggerne

Dersom drift av tjenesteproduksjon blir overført til en privat aktør, vil kommunene likevel fortsatt ha ansvaret for at tjenesten blir levert. De finansierer tjenesten, og har fortsatt ansvaret for utforming, oppfølging og kontroll av tjenesten. Eksempelvis vil kommunen når det gjelder kommunale helse- og sosialtjenester, uansett valg av driftsform, etter dagens lovgivning ha ansvar for å sørge for nødvendige og forsvarlige tjenester til sine innbyggere. Kommunene har også ansvar for å fatte enkeltvedtak etter kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven, uavhengig av hvem som utfører tjenestene. Regional stat fører tilsyn med at helse- og sosialtjenestene er forsvarlige og behandler klager på enkeltvedtak etter de to tjenestelovene.

Når kommunen selv står for utførelsen av en oppgave, er oftest ansvarlinjene klare. Innbyggerne vet at de må forholde seg direkte til kommunen dersom de for eksempel ønsker å klage over en ytelse. Der en annen enn kommunen driver virksomheten, vil innbyggerne i utgangspunktet måtte forholde seg til den nye enheten når det gjelder å uttrykke misnøye med ytelsen. Kommunen vil da som regel ha små muligheter til å gripe inn i den enkelte sak, men må forholde seg til sin kontraktspart på generelt grunnlag når det gjelder kvaliteten på de ytelser utføreren tilbyr innbyggerne. Visse kontroll- og tilsynsmekanismer kan imidlertid bygges inn i kommunens avtale med utfører.