3 Kommunelovsforskningsprogrammet og andre aktuelle prosjekter

Det kommunale selvstyret innebærer innbyggernes og dets lederes frihet til å utforme den lokale forvaltning ut fra egne prioriteringer og egen utforming av tjenestetilbudet. Kommunene skal ivareta lokalsamfunnets felles oppgaver og lokale fellesinteresser i regi av innbyggerne. Det er viktig at kommunene organiseres politisk og administrativt slik at det muliggjør bred deltakelse og muligheter for innbyggernes innflytelse i kommunale politiske prosesser, det vil si i kommunal saksbehandling, utviklingsarbeid og prioriteringer. Kommunal- og regionaldepartementet har et ansvar for å hegne om kommunenes rolle i samfunnet og dermed også ansvar for at det legges til rette for lokaldemokrati. En sentral oppgave i forhold til dette, er å sikre det kommunale selvstyret og ivareta de tre verdiene, demokrati, effektivitet og frihet som selvstyretanken bygger på. I det følgende presenteres aktuelle prosjekter som departementet forvalter, med tanke på de ovenfor nevnte verdiene.

3.1 Forskningsprogrammet «Kommuneloven»

3.1.1 Bakgrunn og mål for programmet

Forskningsprogrammet «Kommunale beslutningsprosesser og statlig intervensjon - En vurdering av Kommunelovens og særlovenes betydning for utviklingen av kommunaldemokratiet og kommunalforvaltningen» kom i gang i 1996-97 i regi av Norges forskningsråd, etter initiativ fra Kommunal- og regionaldepartementet (daværende Kommunal- og arbeidsdepartementet). Programstyret ble oppnevnt våren 1996 med Arne Heilemann, rådmann i Lørenskog kommune som programstyrets leder.

For øvrig besto programstyret av syv sentrale forskere og representanter fra departementer og kommuner . I 1997 ble styret supplert med ytterligere ett medlem (fra kommunesektoren). Kommunal- og regionaldepartementet har vært representert i programstyret i hele perioden. Faglig ledelse av forskningsprogrammet har vært ivaretatt av sentrale samfunnsforskere.

Formålet med forskningsprogrammet ble formulert slik:

• Å kartlegge endringene i det kommunale og fylkeskommunale styringssystemet og i den statlige styringen av kommunesektoren samt de utslag dette gir for innbyggerne - både som velgere og som brukere av kommunale/fylkeskommunale tjenester. Denne kartleggingen skal relateres til kommuneloven og til endringene i særlovgivningen som følge av kommuneloven, men det vil være nødvendig å ta hensyn også til andre forhold som har eller kan ha konsekvenser for styringen i og av kommuner

• Å studere og analysere virkningene av endringene for kommuneinstitusjonen, for den statlige styring og for innbyggerne i kommunene/fylkeskommunene

• Sluttbrukerperspektivet innebærer at programmet ikke alene skal vies studiet av styringssystemer som sådanne, men også rette oppmerksomheten mot spørsmål knyttet til i hvilken grad den nye loven og dens praksis virkelig fremmer en effektiv ressursbruk og et levende lokalt og regionalt folkestyre

Hensikten var å øke det generelle kunnskapsgrunnlag om, og den generelle forståelsen for, kommuneinstitusjonen og de endringer som har funnet sted i denne. Videre var hensikten å bidra til et kunnskaps- og forståelsesmessig grunnlag for eventuell ny lovgivning og nye tiltak, samt å videreutvikle den forskningsmessige kompetansen på feltet.

Programnotatet som var utgangspunkt for forskningen, skisserer følgende temaer:

• Styring i kommuner/fylkeskommuner

• Statlig styring og forholdet til kommunenes/fylkeskommunenes autonomi

• Forholdet til innbyggerne

Den aktiviteten som kom i gang etter utlysning og vurdering av innkomne prosjektsøknader, er senere blitt inndelt etter hvilke temaer forskningen omhandler:

Tema 1: Lokalsamfunn, borger

Tema 2: Beslutningsprosesser og -utfall

Tema 3: Arbeidstakere, profesjoner, likestilling

Tema 4: Mellomnivået: Fylkeskommunen, fylkesmannen

Tema 5: Møte- og dokumentoffentlighet: Åpenhet i kommunal forvaltning

Tema 6: Planforskning i Lokal Agenda 21-perspektiv

Tyngdepunktet har ligget på tema 2

3.1.2 Finansiering

Programmet har hatt et relativt begrenset omfang, med et samlet budsjett på totalt 38 millioner kroner, fordelt over årene fra 1996 til 2003.

Følgende parter har bidratt til programmets finansiering: Kommunal- og regionaldepartementet, Miljøverndepartementet, Sosial- og helsedepartementet (nå Helsedepartementet), Kommunenes Sentralforbund og Norges forskningsråd. Initiativtakeren, Kommunal- og regionaldepartementet, har vært den betydeligste økonomiske bidragsyter til programmet og har bidratt med 17,1 millioner kroner.

3.1.3 Faglige resultater fra programmet

Forskningsprogrammet har hatt et bredt utgangspunkt. Forskningen innenfor programmet har vært rettet mot å få fram hvordan kommunene og fylkeskommunene generelt har utviklet seg i perioden etter at kommuneloven ble vedtatt, både som demokratiske organer, styringssystemer og deler av et nasjonalt styringsverk. Det har ikke ensidig vært fokusert på kommunelovens betydning på utviklingen av kommunene. Også andre forhold som kan forklare utviklingen i kommunene/fylkeskommunene, har vært trukket frem. For eksempel at forholdet mellom staten og kommunene ikke helt utviklet seg slik det ble forventet tidlig på 1990-tallet. Sentralt i evalueringen har vært å få fram om intensjonene som lå bak loven har blitt oppfylt. En slik intensjon var å nedtone statlig tilsyn og kontroll, og videreføre intensjonene som lå i inntektssystemet om at kommunene skulle finansieres gjennom rammebevilgninger. Utviklingen i tiåret etter at kommuneloven ble vedtatt, har vært at kommunene møter et mer omfattende statlig lov- og regelverk og at omfanget av øremerkede tilskudd har vokst.

I en oppsummering programstyret har gjort av programmets faglige resultater trekkes følgende frem:

• Kommuneloven er bygget på en klar ide om verdien av en politisk styrt samordning av tjenestetilbudet i lokalsamfunnet. Således skal kommuneloven tjene som et redskap for å sikre politisk styring i forhold til det som kan oppfattes som et uheldig blandingsforhold mellom politikk og administrasjon. Loven skulle sikre samordningsmakt til kommunene og fylkeskommunene. Blant virkemidlene som skulle sikre lokalpolitisk, helhetlig styring står den kommunale økonomiplanleggingen sentralt. Likeledes var det et viktig signal at det nå er formannskapet og ikke rådmannen som innstiller til kommunestyret når det gjelder budsjettet for kommunen. Det skulle bli enklere linjer mellom politikk og administrasjon ved at administrasjonssjefen var ansvarlig for hele administrasjonen.

• Forskningen viser at kommuneloven langt på vei kan sies å være konsistent og uten større indre spenninger. På den andre siden kan den kritiseres for å ha et for snevert perspektiv på hva som er kommunale oppgaver. Loven kan for eksempel ikke sies å være godt integrert med planloven eller til kommunens mer omfattende samfunnsoppdrag som utvikler.

• Det kritiske for kommunelovens formål har vært på to nivåer: I hvor stor grad har den statlige velferdspolitikken tatt inn over seg verdien av kommunal samordning av tjenestetilbudet? I hvor stor grad har det lokaldemokratiske og lokaladministrative systemet vært i stand til å fylle rollen som kompetent styrings- og planaktør, i tråd med de forventningene som er uttrykt gjennom kommuneloven? I forholdet mellom staten og kommunene har utviklingen gått i motsatt retning i forhold til det kommuneloven la opp til. Det er ikke blitt mindre vanlig med øremerkede midler, slik det var forutsatt ved innføring av rammetilskudd. Tvert i mot, det har vært en vekst i den relative andelen av slike overføringer fra staten til kommunene. En rekke nyere reformtiltak har blitt gjennomført med øremerkede tilskudd til kommunene.

• Problematikken omkring mellomnivået ble i liten grad tatt opp i forbindelse med kommuneloven. Men den samordningsorienteringen som kommuneloven står for, er i svært liten grad tatt hensyn til i den statlige politikken for organisering av tjenester og forvaltning over kommunenivået. Dette tross i at forskningen innenfor kommunelovprogrammet har vist at fylkeskommunene har vært i stand til å operere med både klar politisk styring, og med en betydelig regional utviklingskompetanse på tvers av enkeltsektorer. Tross i de resultatene som er oppnådd har legitimiteten til dette styringsnivået blitt betydelig svekket i løpet av 1990-tallet, ikke minst i nasjonale elitemiljøer.

• Når det gjelder utviklingen internt i kommunene viser forskningsresultatet at det skorter mye på den demokratiske styringen, slik den er tenkt utøvd gjennom mål- og planstyring, og ved skjerpede kontrollrutiner. Systemet for politisk styring som kommuneloven legger opp til, forutsetter en rolle som lokalpolitiker som ligger fjernt fra den gjengse kommunalpolitiske hverdagen. Interesse for lokalsamfunnets ve og vel, enkeltsaks- og sektorpolitisk engasjement har tradisjonelt brakt mange inn i lokalpolitikken. Denne typen engasjement er det lite rom for i de politiske institusjonene som tar mål av seg til å leve opp til kommunelovens orientering mot samordnings- og økonomistyringskompetanse. En virkning av denne utviklingen er at det blir et mindre antall, mer profesjonelle politikere, som står for den politiske styringen, mens et bredere sjikt av samfunnsengasjerte i større grad vil være å finne i kommunepolitikken sine randsoner, som medlemmer av bydels- og lokalutvalg.

• Det er en uventet stor utbredelse av lokalsamfunnsbasert lokalpolitikk under kommunenivået, en politikk som blir utøvd gjennom bygging og forbruk av sosial kapital, nettverk og innovative prosjekter. Det er undersøkt i hvilken grad Lokal Agenda 21-prosesser har stått sentralt for å få til denne utviklingen, men forskningen viser at dette virkemidlet har hatt problemer med å finne en form og en institusjonell forankring, både på statlig og lokalt nivå.

• Spenningen mellom politisk aktive som arbeider lokalt i kommunens randsone og de som har en mer profesjonell rolle i sentrale kommunale organer skulle ideelt ivaretas gjennom sosialiseringsprosesser i de politiske partiene. Men på dette området viser forskningen at det lett oppstår et skille mellom partimedlemmer i og utenfor kommunestyret. De som ikke har kommunalpolitiske verv blir lett marginaliserte. I tråd med disse funnene er det grunn til å tro at en reduksjon i antallet valgte representanter i kommunal politikk vil ha negative virkninger for den demokratiske deltakelsen.

• Kommunene ble langt på vei fristilt når det gjaldt politisk og administrativ organisering. Men forutsetningen var at administrasjonssjefen skulle ha det fulle administrative ansvaret. Her viser forskningen at det er lagt ned et stort arbeid i å reorganisere administrasjonen i mange kommuner, men sammenligning av kommuner med ulik grad av reorganisering viser at effektene av dette har vært relativt begrenset.

• Kommunelovprogrammet har gitt oss bildet av en vital og stor sektor innenfor det samlede norske samfunnslivet. Kompleksiteten er stor, både på det organisatoriske og det politiske nivå, og kommunene klarer å opptre som lokalsamfunnets fremste politiske institusjon. «Kommunemodellen» - hvor en stor del av velferdsstatens tjenester blir levert gjennom et lokalt, folkevalgt organ - er en vellykket konstruksjon. Dette kommer til uttrykk i mange brukerevalueringer av tjenestetilbudet på kommunale ansvarsområder. Å finne gode mål på hvor vellykket samordnings- og utviklingsarbeidet i kommunene er, er langt mer problematisk. Forskningen viser at det finnes holdepunkter for at kommunens sentralitet i både folks og statens bevissthet er stor når det gjelder å finne måter å møte også framtidige utfordringer på.

• Forskningsresultatene viser at det demokratiske potensialet i kommunesektoren fremdeles er stort.

• Kommuneloven kan per 2003 vurderes som et i hovedsak passende redskap for å fremme et lokalt folkestyre med et bredt definert samfunnspolitisk oppdrag. Forskningen har bare i begrenset grad kunne føre de forhold som skaper problemer for kommunene tilbake til trekk ved selve kommunelovens innretning og utforming. Spenningene mellom kommunemodellen på den ene siden, og kombinasjonen av en statlig sektormodell og en privat tjenesteytingsmodell på den andre siden, er med på å skape store utfordringer for hele kommunesektoren. Det er grunn til å hevde at det er trekk ved omgivelsene mer enn trekk ved selve kommunemodellen, som oppleves som problematiske i dagens kommunale hverdag.

Vi skal til slutt gi en kort presentasjon av resultater for noen av de prosjektene som er gjennomført gjennom programmet innenfor ulike temaer.

Demokrati, organisering og intern styring i kommunene

Et viktig tema har vært hvordan rollen til lokalpolitikerne har utviklet seg i perioden etter at den nye kommuneloven ble vedtatt. Hvilken innflytelse får politikerne når den politiske organiseringen legges om og det vektlegges et klarere skille mellom politikk og administrasjon? Det som framlegges av funn tyder på at vi har fått et klarere skille mellom politikk og administrasjon. Det viser en studie gjort ved Vestlandsforsking. Et viktig utviklingstrekk når kommuner har gått over til komitémodell og parlamentarisk modell, er at informasjonsstrømmen mellom administrasjonen og politikerne reduseres. Administrasjonen får i mindre grad anledning til å legge fram sine premisser for kommunale beslutningsorganer. På denne måten kan det synes som at politikerne blir dårligere informert.

Hovedutvalgsmodellen slik den har vært utformet i mange kommuner, har den styrken at den gir kommunestyrepolitikerne god informasjon om det som skjer i sektorene og på bakkeplanet i kommunen. Dette viser en studie gjort ved Norsk Institutt for by- og regionalforskning. Dette gjør at kommunestyret er bedre informert om kommunens virksomhet på alle nivåer, enn når kommunen bruker en komitémodell hvor de folkevalgte er mer atskilt fra sektoradministrasjonene.

For å vedlikeholde styrken i demokratiet, kan det derfor stilles spørsmål ved om strategiske ledelsesmodeller som er mer framtredende i dagens kommuner bør suppleres med tiltak for informasjon og muligheter for politikerne for å få tilbakemeldinger på sine beslutninger. Dette for å styrke informasjonsgrunnlaget for beslutninger som skal fattes i kommunestyret.

Målstyring har etter hvert fått en stor utbredelse i kommunene. En viktig begrunnelse har vært ønsket om å gjøre politikerrollen mer strategisk. En studie utført ved Norsk institutt for by- og regionforskning, viser at politikerne er lite aktive i sin strategiske rolle. De fleste politikerne oppfatter administrasjonen som den aktive parten i å formulere politiske mål. Det er også manglende konsistens mellom overordnede mål og de praktiske målene som blir formulert på iverksettingsnivået ved gjennomføring. Det er også store mangler i forhold til evaluering og resultatoppfølging slik målstyringskonseptet forutsetter.

I en annen studie, utført ved Universitetet i Tromsø og Nordlandsforskning, har man undersøkt hvordan demokratiet utfolder seg i skjæringsflaten mellom kommuneinstitusjonen og lokalsamfunnet. Det viser seg at det i mange kommuner er en betydelig aktivitet i grenseflaten mellom organisasjoner som er forankret i kommunedeler. Dels kan dette være organisasjoner som har en kommunal forankring i den forstand at det er kommunen som har opprettet dem (kommunedelsutvalg), dels er det private organisasjoner som er territorielt baserte (for eksempel velforeninger) og som inngår samarbeid med kommunen for gjennomføring av oppgaver i en kommunedel. Disse fungerer som lokalutvalg og kan fungere som talerør for innbyggerne, og vil også i mange tilfeller mobilisere lokalbefolkningen til lokal innsats. I de fleste kommunene fungerer disse organene/organisasjonene utenfor kommunelovens system med kommunedelsnemnder. Lokalutvalgene bidrar til gjøre politikk målrettet og handlingsorientert. Lokalutvalgene kan sies å fylle et tomrom mellom lokalt sivilsamfunn og kommunal forvaltning.

I en tredje studie, som er utført ved Østlandsforskning, karakteriseres arbeidet med likestilling mellom menn og kvinner i norske kommuner som å gå «tregt». Etter kommunevalget i 1999 er det fortsatt ett av fire kommunale utvalg som ikke oppfyller kravet om at minst 40 prosent av utvalgsmedlemmene skal være av hvert kjønn. Blant formannskapene er det 54 prosent som oppfylte regelen om at minst 40 prosent av medlemmene skal være kvinner.

Forholdet mellom staten og kommunene

Kommuneloven har føringer om at statens tradisjonelle styring og kontroll skal tones ned til fordel for samspill, dialog og samordning. I en studie utført ved Universitetet i Tromsø, har man undersøkt fylkesmannens rolle som meklingsinstans i arealplansaker hvor det kommer statlige innsigelser mot kommunale arealplanvedtak. Studien viser at fylkesmannen ikke alltid kan oppfattes som en nøytral meklingsinstans slik denne rollen er tiltenkt. Meklerne kan opptre ganske forskjellig. I de sakene som forskerne har studert, finner man både at fylkesmannen opptrer som dommer, som ordstyrer eller konsensussøker. Det karakteriseres som et problem for meklingsrollen at fylkesmannsembetet selv kan stå for innsigelsen. Forskerne uttrykker at fylkesmannens rolle og ansvar som mekler må klargjøres bedre dersom arealkonflikter mellom stat, fylker og kommuner skal løses med samspill og dialog.

En annen studie som går inn i forholdet mellom staten og kommunene, knytter seg til lokal oppfølging av Lokal Agenda 21. Studien som er gjennomført ved Norsk Institutt for by- og regionforskning, viser at det varierer sterkt hvordan kommunene følger opp FNs handlingsplan for miljø og utvikling. Årsaken ligger dels i uklare nasjonale føringer og dels konflikter i tilknytning til feltet. For øvrig avdekker studien at kommunene etterspør statlig økonomisk støtte til Lokal Agenda 21-arbeidet, statlige opplæringstiltak og regionale nettverksmøter.

Kommunene som serviceinstitusjoner

En studie utført ved LOS-senteret i Bergen viser at fritt skolevalg gir mer engasjerte foreldre. Studien tar for seg foreldrenes muligheter for å utøve innflytelse over skolen i Norge, Sverige og Danmark. Den svenske modellen hvor foreldrene fritt kan velge skole i kommunen, enten det er kommunal skole eller privat skole, gjør at foreldrene kommer i en kunderolle i forhold til kommunen. Danmark har innført sterkere innslag av brukerstyring med flertall av foreldre i skolens driftsstyre. I studien er de norske foreldrene de som er minst engasjerte. De har muligheter for innflytelse gjennom foreldrenes arbeidsutvalg, men dette organet oppfatter de som et organ med liten innflytelse.

I en annen studie utført ved Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA) undersøkes forhold ved kommunens klagesystem. Blant publikum er det en utbredt oppfatning at kommuneadministrasjonen driver forskjellsbehandling. Det er også en sterk oppfatning blant publikum at det er viktig at kommunen følger regelverket samvittighetsfullt. Det er delt oppfatning om det nytter å klage. Halvparten av de spurte tror at det nytter, at man kan få medhold. Den andre halvparten tror at det er liten nytte i å klage.

Litteratur fra kommunelovsforskningsprogrammet

Følgende bøker er kommet ut i forbindelse med programmet (i tillegg kommer en rekke rapporter):

Amnå, Erik og Stig Montin (red.): Towards a New Concept of Local Self-Government? Fagbokforlaget 2000.

Bukve, Oddbjørn og Audun Offerdal (red.): Den nye kommunen. Kommunal organisering i endring. Det Norske Samlaget 2002.

Nyseth, Torill, Toril Ringholm, Asbjørn Røiseland og Nils Aarsæther: Dugnad og demokrati. Bydelsutval, bygdelag og velforeiningar som politiske institusjonar. Kommuneforlaget 2000.

Aarsæther, Nils og Signy Vaboe: Fristilt og velstyrt? Fokus på kommune-Norge. Det Norske Samlaget 2002.

3.2 IKT og lokaldemokrati

Som en del av Kommunal- og regionaldepartementet sitt arbeid med lokaldemokrati, fikk Rokkansenteret i 2002 midler til prosjektet IKT og lokaldemokratiet i norske kommuner. Formålet var å analysere bruken av IKT som hjelpemiddel til å styrke kontakten mellom innbyggerne og kommunen. I studien, som er gjennomført av Dag Arne Christensen og Jacob Aars, blir det i særlig grad tatt opp på hvilken måte kommunene tar i bruk hjemmesider på internett for å kommunisere med sine innbyggere. Med utgangspunkt i norske kommuner, har man videre hatt som formål å si noe om omfanget av og innretning på elektronisk demokrati i kommunene.

I rapporten fra Rokkansenteret blir informasjonsteknologien sett i forhold til virkninger den vil ha på lokaldemokratiet. Kommunene sine nettsider blir drøftet i forhold til to perspektiv på kommunene sin rolle i det politiske systemet: kommunen som politisk institusjon og kommunen som tjenesteleverandør.

Regjeringer, og internasjonale organisasjoner, ser i dag i retning av datateknologien når tjenester skal utformes og leveres. Dette gjelder også i Norge, hvor det i regjeringens samlede IT-plan e-norge 2005 vektlegges at IKT skal være et viktig medium for brukerne av offentlige tjenester. Regjeringens IKT-politikk er, som andre lands, preget av tre målsettinger; For det første ønskes økt rasjonalisering, altså økonomivarianten - for det andre ønskes bedre kvalitet på tjenestene, servicevarianten - og for det tredje ønskes demokratisk fornyelse, deltakelsesvarianten. Begrepsparet elektronisk forvaltning/elektronisk demokrati er dermed helt sentrale i den offentlige IKT-politikken.

En ser for seg at en stadig større del av samhandlingen mellom offentlige myndigheter og innbyggerne vil skje via Internett. Videre har offentlig sektor endret seg fra å være produksjonsorienterte til å bli stadig mer service- og kommunikasjonsorienterte, der hensynet til brukerne kommer mer i sentrum. For kommunene ligger utfordringen i at de har hovedansvaret for sentrale politikkområder der IKT kan utgjøre en viktig utviklingsfaktor. Det gjelder ikke bare innenfor helse-, sosial-, og næringslivspolitikk, men også når det gjelder demokratiutvikling.

Befolkningen sine forventninger er relativt høye med hensyn til hvilken rolle teknologien kan spille, ikke minst gjelder dette demokratispørsmålet. De fleste empiriske eksemplene på faktisk bruk av teknologien finnes i dag på servicesiden. Fremtidens elektroniske tjenester ser ut til å være knyttet til det å utnytte mulighetene for selvbetjening og integrasjon mellom styringsnivåene. Målsetningene når det gjelder den elektroniske forvaltningen er også mer konkrete, prinsipielt uproblematiske og relativt enkle å måle - det handler om økt effektivitet og bedre service.

Undersøkelsen fra Rokkansenteret viser at norske kommuner er tilgjengelige på nettet - de fleste kan nås via elektronisk post, og et klart flertall er representert på nettet med egne hjemmesider. Ambisjonsnivået og innholdet på kommunenes hjemmesider er imidlertid svært varierende, og teknologien brukes først og fremst som et informasjonsverktøy for kommunene til innbyggerne. Kommunenes nettsider brukes sjelden av politikerne for å konsultere innbyggerne. Det er slående at lokalpolitikerne i så liten grad ser ut til å være involvert i kommunenes nettsatsninger, og at det først og fremst er kommunen som tjenesteleverandør som er tilgjengelig på nettet. Formidling av virksomhet knyttet til kommunestyret og andre politiske organer kommer i bakgrunnen.

Hjemmesidene behandles i mange kommuner som en form for «hobbyvirksomhet», noe som ligger på siden av kommunens ordinære arbeid. Utviklingen ser derimot ut til å gå i retning av større profesjonalisering. Ikke minst den store økningen i antallet kommuner på nett, og at nykommerne gjerne velger velutviklede tekniske løsninger, tyder på det. Likevel, det er fremdeles lite som peker i retning av at teknologien som sådan har forandret særlig mye på måten norske kommuner fungerer på. Teknologien er rettet mot å støtte den tradisjonelle, formelle representative politiske prosessen. Teknologien benyttes først og fremst som et informasjonsverktøy, samtidig som enveiskommunikasjonen dominerer. Når kommunene går på nett ser det ikke ut til å være den folkelige politiske deltakelsen som står i sentrum, men de tjenestene som kommunene tilbyr. Det fokuseres på de «servicefordelene» teknologien kan gi innbyggerne - borgerrollen vektlegges altså mindre enn «medeierrollen».

3.3 Modellkommuneforsøket

Modellkommuneforsøket ble initiert av Norsk kommuneforbund og støttet av Kommunal- og regionaldepartementet, som også står som oppdragsgiver for evalueringen. Forsøket er gjennomført og avsluttet i Sørum kommune (1998-2001) og Steinkjer kommune (1999-2002). Som den tredje og siste kommunen startet Porsgrunn sitt forsøk i april 2000, og avslutter dette våren 2003.

De to sentrale målsetningene for modellkommuneforsøket har vært økt ressurseffektivitet og bedre kvalitet på tjenesteytingen. Bakgrunnen for at Norsk kommuneforbund initierte forsøket var at det skulle være et alternativ til konkurranseutsetting av kommunale tjenester. En viktig forutsetning for kommuner som skulle bli «modellkommuner» var derfor at de måtte inngå en avtale om å ikke vurdere konkurranseutsetting i forsøksperioden. Fellesnevneren for virkemidlene i modellkommuneforsøket var at kommunene skulle gjennomføre utviklingsarbeid ved hjelp av initiativ fra medarbeiderne. Tanken var at egne ansattes erfaringer med tjenestene var et godt utgangspunkt for å skape nye ideer om hvordan tjenestene kan forbedres.

Både modellkommunemetodikken og konkurranseutsetting er virkemidler for økt effektivitet og/eller økt tjenestekvalitet. Hensikten er å skape balanse i informasjonen om tjenesteproduksjonen mellom politikere og ansatte i kommunene. I begge tilfeller kreves det omfattende prosesser. Konkurranseutsetting er toppstyrt, med stort behov for forankring nedover i systemet. Evalueringen av modellkommuneforsøket viser at det kan være behov for mer styring og kontroll hvis effektivitet skal oppnås. Men dette er til gjengjeld i strid med hovedideen i selve metodikken. Ideene skal myldre og blomstre uten for mye styring og kontroll. Skal selve modellkommunemetodikken være et likeverdig alternativ til konkurranseutsetting, må imidlertid kravet om at de prosjekter som fremmes skal bidra til økt effektivitet, settes som premiss før en setter i gang.

Gitt at dette skjer er det mulig å oppnå økt produktivitet og kostnadsbesparelser. Sammenlignet med bruk av modellkommunemetodikken har konkurranseutsetting den fordelen at det er et sterkere virkemiddel for å oppnå rene kostnadskutt på kort sikt, i tillegg til at en gjennom kontraktene har rimelig forutsigbare utgifter i budsjettsammenheng de nærmeste årene. Spørsmålet er hvor lenge en kan forvente at kostnadene går ned. Erfaringene fra Sverige viser at det er grunn til å forvente at kostnadsreduksjonene med konkurranseutsetting vil dempes over tid. Det er begrenset hvor mye administrasjonskostnadene kan reduseres og hvor mange nye kostnadsreduserende måter å produsere tjenestene på en kan finne.

Modellkommunemetodikken representerer en noe langsommere omstillingsprosess. Skal metodikken tas på alvor ved å la de ansatte komme med egne ideer, viser modellkommuneforsøkene at tre år er nødvendig før en kan begynne å høste av investeringene. Skal modellkommunemetodikken ha fokus på effektivitet, må dette komme brukerne av tjenestene direkte til gode. Hvis besparelser som oppnås overføres til andre virksomheter eller tjenesteområder, vil de ansatte miste noe av insentivgrunnlaget for å komme med ideer. I evalueringen av modellkommunemetodikken er derfor vurderingen at denne er et virkemiddel som først og fremst vil fremme tiltak der virksomheten innenfor samme ressursbruken øker tjenesteproduksjonen, såkalte produktivitetstiltak.

En fordel ved modellkommunemetodikken, er at denne kan gjennomføres i alle kommuner uavhengig av størrelse og geografisk plassering. Konkurranseutsetting har den ulempen at det ikke er gitt at det finnes et velfungerende marked for alternative utøvere i alle kommuner. Dette gjelder også innenfor enkelte sektorer selv for sentrale kommuner.

3.4 Nettverkssamarbeid om friere brukervalg

Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund initiert et nettverkssamarbeid om friere brukervalg. Arbeidet inngår i regjeringens arbeid med å stimulere til ordninger i kommunene som legger til rette for større valgfrihet for brukerne av kommunale tjenester. Elleve kommuner deltar, og disse er Ålesund, Eide, Trondheim, Moss, Asker, Bærum, Larvik, Tønsberg, Eidskog, Oslo og Kristiansand. Dette er kommuner som enten har etablert ordninger med friere brukervalg for sine innbyggere på enkeltområder, eller som arbeider med å utrede muligheten for å etablere slike ordninger.

Friere brukervalg innebærer at kommunen legger til rette for et marked med flere aktører som tilbyr en kommunalt finansiert tjeneste. De lar så innbyggeren velge hvilken tilbyder de skal bruke. Slike ordninger kan etableres på flere måter. Tilbyderen kan være bare kommunale enheter, det vil si at brukerne kan få velge mellom ulike kommunale tjenesteenheter. Men det kan også etableres et marked av både private og kommunale tilbydere. Et tredje alternativ er et marked av utelukkende private tilbydere.

Nettverket skal fungere som et forum for erfaringsutveksling og utvikling gjennom faglige samlinger, nettverksarbeid og veiledning. Utviklingspartner og Samfunns- og næringslivsforskning er ansvarlige for å veilede kommunene i deres arbeid, samt for å evaluere og videreformidle erfaringene med friere brukervalg.

På bakgrunn av de erfaringene kommunene i nettverkssamarbeidet gjør med brukervalg, ønsker vi å få belyst en del sentrale elementer ved ordninger som legger til rette for større valgfrihet for brukerne. Vi ønsker blant annet å få utredet hvilke krav dette setter til den informasjonen brukerne trenger for å gjøre et valg. Hva kreves det av informasjon for at brukerne kan sammenlikne ulike tilbydere? I den sammenheng vil det bli utviklet verktøy, i betydningen veiledningsmateriale, som kommunene kan benytte. Et system med «penger følger bruker» kan være en hensiktsmessig mekanisme for fordeling av ressurser ved brukervalg. Pålitelige omkostningsberegninger ned på tjenestenivå er grunnlaget for utforming av slike lokale innsats og/eller stykkprisbaserte finansieringsordninger. Flere kommuner i nettverkssamarbeidet har utarbeidet denne typen kalkyler. Disse vil bli brukt som grunnlag for å videreutvikle en form for «standard» metode for kostnadsberegninger innenfor rammene av nettverkssamarbeidet. Det vil også utarbeides veiledningsmateriale for bruk av slike omkostningsmodeller. Vi vil også få utredet sentrale politiske og administrative problemstillinger en eventuell innføring av friere brukervalg fører med seg. Dette gjelder for eksempel: Hvilke konsekvenser har dette for lokaldemokratiet og politikernes muligheter for styring? Hvilke krav setter friere brukervalg til håndtering av kapasitetsspørsmålet? Hvilke budsjettmessige håndteringer kreves og hvilke økonomiske effekter vil innføring av friere brukervalg ha?

Prosjektet går over to år, og vil bli avsluttet med en større nasjonal konferanse våren 2004 der erfaringene fra arbeidet med friere brukervalg i nettverkskommunene vil bli presentert.

3.5 Effektivitet og effektivitetsutvikling i kommunesektoren

Effektivitet og effektivitetsmuligheter i kommunesektoren er et viktig tema for konsultasjonsordningen mellom staten og Kommunenes Sentralforbund. Det er imidlertid krevende å få fram et godt datagrunnlag for drøftingen av temaet.

Kommunal- og regionaldepartementet har invitert utvalgte forskningsinstitusjoner med bred erfaring fra arbeid med effektivitetsstudier, til å gi tilbud på et nytt treårig forskningsprosjekt. Det legges her opp til et langsiktig og systematisk utredningsarbeide, der det utvikles modeller for måling av fortrinnsvis størrelsen på produksjonen, effektivitetsutvikling og effektivitetspotensiale. Det tas sikte på sektorovergripende studier der det vises resultater både på makronivå og for enkeltkommuner. Studiene er tenkt basert på løpende statistikk, og en hovedmålsetning i prosjektet er å utvikle et opplegg for et tallmateriale over disse indikatorene som kan oppdateres fast og årlig. Det er et særskilt problem å finne gode kvalitetsindikatorer i effektivitetsstudier, og i prosjektet skal det gis en særskilt drøfting. Videre legges det opp til å supplere studiene basert på løpende statistikk med utvalgte case-studier for å få en bedre forståelse av hva som er suksesskriterier, det vil si hvilke forhold som kan fremme effektivitet lokalt. Kommunal- og regionaldepartementet har tenkt å opprette en referansegruppe, blant annet bestående av Kommunenes Sentralforbund, til å følge prosjektet.