Del 2
Kommunesektorens rammebetingelser og lokalt utviklingsarbeid

15 Sammendrag

I del II gjennomgås ulike målsetninger for statens styring av kommunesektoren og aktuelt lokalt utviklingsarbeid (kapittel 16 til kapittel 20). I kapittel 21 fastslås at det inntil videre er hensiktsmessig med fortsatt statlig eierskap av Kommunalbanken. I kapittel 22 gjennomgås endringer på departementenes fagområder med hensyn til oppgaver og regelverk. Departementene gjennomgås i alfabetisk orden.

I kapittel 16 gjennomgås forenkling av rapporteringskrav og regelverk. I 2001 ble det i regi av en interdepartemental arbeidsgruppe foretatt en omfattende gjennomgang av statlige rapporteringskrav overfor kommunesektoren. Formålet med gjennomgangen var å redusere kommunesektorens samlede oppgavebyrde knyttet til rapportering. Som det framkommer av kapittel 16.1 er 75 prosent av vedtatte kutt og forenklinger gjennomført.

I 16.2 omtales status i prosjektet «Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren». Kommunal- og regionaldepartementet har også gjennomført en idedugnad med utvalgte kommuner og rettet en e-posthenvendelse til alle landets kommuner med sikte på å få fram ytterligere synspunkter fra kommunesektoren på behovet for regelforenkling, og det gis en samlet oppsummering av begge disse prosjektene.

I regjeringens stortingsmelding om tilsyn (St.meld. nr. 19 (2002-2003)) ble statlig tilsyn med kommunesektoren ikke behandlet, da det etter regjeringens vurdering gjør seg gjeldende særskilte hensyn når det gjelder statlig tilsyn med kommunene. I kapittel 17 drøftes statlig tilsyn rettet mot kommunal sektor. Regjeringen legger vekt på at tilsynsorganene bør ha både en veileder- og en kontrollrolle. Tilsynet må være medspiller som, i samarbeid med kommunene, legger et grunnlag for bedre tjenester. Statlig tilsyn med kommunene skal være samordning gjennom fylkesmannen. Regjeringen vil sette ned et eget utvalg til å foreta en nærmere gjennomgang av statlig tilsyn med kommunene på de ulike sektorer, basert på de prinsipper som her er nedfelt.

I kapittel 18 drøftes på bredt grunnlag konsekvenser av konkurranseeksponering, samt forutsetninger for og lover og regler knyttet til bruk av konkurranse. Det blir også gjort rede for tiltak regjeringen arbeider med for å bidra til økt bruk av konkurranse. Videre drøftes en ordning med en statlig pålagt utfordringsrett for private som et alternativt virkemiddel for å stimulere til konkurranse i kommunesektoren. Regjeringen ønsker ikke å innføre en statlig pålagt utfordringsrett.

I kapittel 19 gjøres det først rede for utfordringer som kommunesektoren står overfor som kan møtes med interkommunalt samarbeid og/eller sammenslutning av kommuner. Videre følger en gjennomgang av ulike virkemidler som skal bidra til å stimulere til interkommunalt samarbeid og frivillige sammenslutninger. Til slutt i kapitlet gjøres det rede for forsøk, forskning og utredningsprosjekter.

Kommunal- og regionaldepartementet vil prøve ut et system med nye modeller for fordeling av ansvar og myndighet gjennom kommunal oppgavedifferensiering. Vi ønsker også å prøve ut ulike modeller for administrativ organisering på regionalt nivå. Det er åpnet for en rekke forsøk med kommunal oppgavedifferensiering og enhetsfylke, og disse er nærmere omtalt i kapittel 20.

16 Forenkling av rapporteringskrav og regelverk

16.1 Forenkling av rapporteringsoppgaver

Regjeringens mål er å gjøre nødvendig rapportering så enkel og lite ressurskrevende som mulig. Unødig rapportering og rapportering av samme forhold i flere kanaler bør avvikles. Med rapportering menes avgivelse av løpende informasjon om ressursbruk og tjenesteproduksjon fra kommunesektoren til bruk i nasjonale informasjonssystemer. Rapportering har vi fordi det skal være mulig å gi relevant informasjon om mål- og resultatoppnåelse for de oppgavene i kommunene som har nasjonal interesse. I tillegg trengs rapportering for å kunne produsere offisiell statistikk, blant annet som grunnlag for kostnadsanalyser og andre faglige studier. Videre er Norge bundet av internasjonale avtaler som forplikter oss til å utarbeide visse typer nasjonal statistikk og andre sammenstillinger.

Rapportering er nødvendig og påkrevd, men har potensiale for effektivisering og forenkling. I 2001 ble det i regi av en interdepartemental arbeidsgruppe foretatt en omfattende gjennomgang av statlige rapporteringskrav overfor kommunesektoren. Formålet med gjennomgangen var å redusere kommunesektorens samlede oppgavebyrde knyttet til rapportering.

Resultatet av rapporteringsgjennomgangen, med foreslåtte kutt og forenklinger, ble presentert i St.prp. nr. 82 (2000-2001). Ved påfølgende Stortingsbehandling sluttet Stortinget seg til forenklingstiltakene som ble foreslått i proposisjonen. I St.prp. nr. 64 (2001-2002) ble det gitt en foreløpig status for gjennomføringen.

Oppfølging av kutt og forenklinger

Målet var å gjennomføre flest mulig av de vedtatte kutt og forenklinger, samt øke bevisstheten om at det er summen av rapporteringskravene som er viktig når spørsmålet om tilstrekkelig informasjon og rapportering skal avgjøres. Det enkelte fagdepartement fikk ansvar for å gjennomføre forenklingene på sine fagområder.

Av vedtatte kutt og forenklinger er nå 75 % fulgt opp. Tiltak som er trukket gjelder saker der forutsetningene er endret som følge av nye vedtak i Stortinget, eller at tiltakene er knyttet til områder der det pågår prosesser og omlegging av forvaltning og finansiering, blant annet innenfor barnehagesektoren, landbruksforvaltning og regionalpolitikk. På alle disse områdene er imidlertid nå forenkling en grunnleggende premiss for omlegging/utforming av rapporteringsordninger.

Prosessen med rapporteringsgjennomgang har ført til økt bevissthet om behovet for forenkling når nye rapporteringskrav skal utformes, eller eksisterende ordninger revideres. Kommunal- og regionaldepartementet mener resultatet viser at prosessen i 2001-2003 rundt rapporteringsforenkling har vært vellykket.

Det er også viktig å sikre at framtidig rapportering skjer til lavest mulig kostnad. I rapporteringsgjennomgangen ble det foreslått flere langsiktige tiltak for å redusere oppgavebyrden. Departementet har prioritert to langsiktige tiltak.

Rapporteringsregister

Det er satt i gang et forprosjekt for å utrede etablering av et rapporteringsregister, med oversikt over kommunesektorens samlede oppgaveplikter. For staten og kommunesektoren vil det være nyttig at alle rapporteringskrav til kommunesektoren og hvilken lov kravet er hjemlet i, blir registrert på en plass. Registeret vil kunne være et verktøy for forenkling og et effektivt tiltak mot dobbeltrapportering. Forprosjektet skal ytterligere avklare grunnlaget for etablering av et register.

Redusert rapportering på øremerkede tilskudd

Rapportering knyttet til øremerkede tilskudd utgjør den største andelen av totale rapporteringsoppgaver for kommunene. Reduksjon i antall øremerkede tilskudd representerer derfor det største potensialet for å redusere omfanget og belastningen ved rapportering, jf. kapittel 5.1 om innlemming og avvikling av øremerkede tilskudd. Mange øremerkede tilskudd er små (lite beløp) når de er fordelt på kommuner/fylkeskommuner. Rapporteringsbyrden står ofte ikke i forhold til størrelsen på tilskuddet. Krav til rapportering er blant annet nedfelt i økonomiregelverket for staten. Finansdepartementet arbeider med en revisjon av økonomiregelverket. Forenkling av bestemmelsene om krav til rapportering fra tilskuddsmottaker er ett av flere sentrale elementer i dette arbeidet. Forenklingen vil også omfatte øremerkede tilskudd til kommuner, og vil innebære at krav til rapportering som hovedregel skal frafalles for øremerkede tilskudd som utgjør mindre enn 100.000 kroner for kommunen. Nye bestemmelser vil etter planen tre i kraft fra 1. januar 2004.

16.2 Forenkling av statlig regelverk

For regjeringen er regelforenkling et viktig tiltak for å bidra til større handlingsrom og færre bindinger på kommunesektoren. Dette er helt sentralt for at kommunene skal kunne fungere som en demokratisk arena for kommunens innbyggere og prioritere knappe ressurser i samsvar med variasjoner i lokale behov. Utgangspunktet vil være kommunens sentrale rolle for å ivareta det lokale fellesskapets oppgaver med utgangspunkt i innbyggernes krav, interesser og behov. Kommunen må kunne fungere som et demokratisk organ hvor innbyggerne bestemmer og har innflytelse over det kommunen foretar seg både gjennom valg og andre kanaler. Like viktig som hensynet til effektiv tjenesteproduksjon er den demokratiske siden: innbyggernes vilje til å delta i lokalpolitikken er avhengig av tillit til det lokale nivået og at det føles meningsfullt å delta i lokalpolitikken. Sterke statlige bindinger vil undergrave lokalt ansvar og muligheter for lokale tilpasninger. Dette vil innebære en fare for demokratiet- og det gir lite effektiv tjenesteproduksjon.

Som en del av regjeringens arbeid med modernisering av offentlig sektor videreføres prosjektet «Gjennomgang av statlig regelverk rettet mot kommunesektoren». Stortinget har tidligere blitt orientert om prosjektet blant annet gjennom St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat- en bedre oppgavefordeling og St.prp. nr. 82 (2000-2001) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2002 og St.prp. nr. 64 (2001-2002) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2003. Endringer i aktuelt regelverk som følge av prosjektet foretas i regi av det enkelte departement, slik at lovforslag på vanlig måte vil bli fremmet av fagansvarlig departement overfor Stortinget. Det gis i vedlegg 4.1 en departementsvis oversikt over status i de forslag som tidligere er presentert for Stortinget i kommuneproposisjoner og i St.meld. nr. 31 (2000-2001).

Det store antallet nasjonalt fastsatte regler er vanskelig å forene med modernisering i kommunesektoren. Sektorvise regelverk svekker den helhetlige, sektorovergripende rollen som kommunestyret og fylkestinget har. Slik sett svekker det store antallet regler grunnlaget for kommunenes og fylkeskommunenes virksomhet både som myndighetsutøver, tjenesteprodusent og samfunnsutvikler. Skal kommunesektoren kunne fungere effektivt, må kommunene endre seg i takt med samfunnsutviklingen for øvrig. Innbyggerne og andre aktører stiller nye krav til kommunen. Dette betyr blant annet at kommunene må være i stand til å endre prioriteringer og ressursbruk i takt med endringene i lokalsamfunnet. Statens jobb er å legge til rette for at kommunene kan prioritere hva som er viktigst og hvordan tjenestene skal utføres. Dette krever at kommunen, som er nærmest den enkelte innbygger, må ha frihet- og myndighet- til å tilpasse tjenestene til den enkelte innbyggers behov. Statlige fastsatte krav til utformingen av tjenestene kan hindre slik tilpasning.

Regjeringen har vedtatt retningslinjer for framtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. Retningslinjene bygger på en grunnleggende forståelse av at når kommunesektoren har fått ansvaret for å løse en oppgave, vil kommunene og fylkeskommunene også være ansvarlig for å blant annet finne måter å organisere oppgaveløsningen, delegere etter behov, planlegge tjenesten, og ansette de rette personene i de rette stillingene.

I fjorårets kommuneproposisjon framgikk det at departementet ikke var tilfreds med resultatene av forenklingsarbeidet. Arbeidet har derfor blitt forsterket med sikte på ytterligere forenkling av regelverket. I den anledning har kommunal- og regionalministeren blant annet avholdt en idédugnad hvor 20 ordførere og rådmenn var invitert for å bringe fram forenklingsforslag i statlig regelverk rettet mot kommunesektoren. For å favne videre enn de 20 som var invitert, oppfordret kommunal- og regionalministeren gjennom en e-postaksjon i september 2002 i tillegg alle ordføreretil å komme med tre forenklingsforslag hver. Departementet ønsket med dette å bringe fram en oversikt over regler som ut fra et kommunesynspunkt er spesielt uheldige ved at de hindrer effektiv drift og politisk styring i kommunene. Som følge av oppfordringen mottok departementet i underkant av 100 innspill. Kommunal- og regionaldepartementet har hatt en prosess med de ulike departementene om oppfølging av innspillene. Det gis i vedlegg 4.2 en oversikt over de innspillene som departementene går videre med.

Forslagene som kom inn gikk i stor grad, ikke overraskende, på at kommunene ønsker mindre detaljstyring og rapportering, samt mindre bruk av øremerkede tilskudd. Kommunene ønsker størst mulig bruk av rammefinansiering, slik at den enkelte kommune kan prioritere ut fra lokale behov. Det understrekes at kommunenes ønsker om større handlingsfrihet i stor grad handler om å ha tillit til kommunene og respekt for at oppgaver blir løst forskjellig ut fra lokale forhold og behov. Det ble også pekt på at det har vært altfor mange tidkrevende og kostbare reformer på kort tid og noen ordførere signaliserte ønske om en reformpause.

Av de mange forslagene som kom inn i forbindelse med idédugnaden/e-postaksjonen, gikk særlig følgende problemstillinger igjen:

• Veiledende retningslinjer må ikke utformes slik at de i praksis framstår som minimumsstandarder. Det store antallet rundskriv er også et problem.

• Tekniske krav og arealkrav gir administrativt merarbeid og dyrere løsninger.

• Lovbestemmelser som stiller krav om bestemte fagstillinger bør oppheves.

• Det er uheldig med plankrav fra ulike statlige instanser. Plankravene må samordnes.

• Kravene til dokumentasjon når det gjelder statlige overføringer, spesielt de som er øremerkede, er altfor store.

• Lovsperrer mot interkommunalt samarbeid bør fjernes.

• Økt statlig tilsyn vanskeliggjør lokal forenkling og tilpasning. Tilsynet må være mer samordnet og mindre fragmentert. Flere av tilsynene fokuserer på detaljer. I stedet bør en fokusere på kvalitet, hjelp og assistanse til kommunene. Tilsyn, veiledning og politikkformidling bør være samlet, gjerne i regi av fylkesmannen.

Svært mange av innspillene gikk på forenkling i regelverket om opplæring. Gjennom Utdannings- og forskningsdepartementets omfattende moderniseringsprogram «Skolen vet best» har regjeringen besvart ønskene fra kommunesektoren om forenkling. Dette prosjektet er et eksempel på hvordan regjeringen gjennom økt handlingsrom vil bidra til bedre kvalitet og styrket lokaldemokrati. Utdannings- og forskningsdepartementet fastsatte høsten 2002 forenklinger i bestemmelsene om kompetansekrav for pedagogisk personale i forskrift til opplæringsloven. Regjeringen la 11.04.2003 frem Ot.prp. nr. 67 (2002-2003) Om lov om endringar i lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa (opplæringslova) Om større lokal handlefridom i grunnopplæringa. Proposisjonen inneholder forslag om opphevelse eller forenkling av bestemmelsene om klassedeling, om klassestyrer, om kompetansekrav til rektor, om tegning av lærekontrakt med full opplæring i lærebedrift rett etter avsluttet grunnskole samt bestemmelsene om egenbetaling i skolefritidsordningen. Etter at forslagene er behandlet i Stortinget vil de bli fulgt opp med endringer i forskrift til opplæringsloven. Regjeringen tar sikte på å legge fram nye forslag om endringer i opplæringsloven neste vår. Siktemålet er å øke den lokale handlefriheten ytterligere. På denne måten følger regjeringen opp et svært viktig krav fra kommunesektoren.

Regjeringen har også vedtatt å overføre forhandlingsansvaret for undervisningspersonalet fra staten til kommunesektoren. Overføringen skal skje med virkning fra 01.05.2004. Jf. for øvrig vedlegg 4.1 om forenklinger av regelverket for opplæringssektoren.

Mange av innspillene gikk også på at det bør skje en samordning mellom kommunehelsetjenesteloven og sosialtjenesteloven. Regjeringen har nylig nedsatt et utredningsutvalg som skal vurdere harmonisering av sosialtjenesteloven og kommunehelsetjenesteloven. Utvalget skal være ferdig våren 2004. Siktemålet med harmoniseringen er å sikre ensartet regulering av likeartede tjenester, sikre helhetlige tilbud til brukere med sammensatte behov og bedre kommunenes mulighet til å gjennomføre dette, hindre ansvarsfraskrivelse mellom tjenester og sektorer og forenkle regelverket for brukere, tjenesteytere og kommuner. Jf. for øvrig vedlegg 4.1 og 4.2 om forenklinger av regelverket innen Sosialdepartementets områder.

En del innspill fra kommunesektoren rettet seg mot regler om bestemte organer og sammensetning/sekretariatsløsninger. Regjeringen vil arbeide videre med slike bestemmelser og tar blant annet sikte på å foreslå å erstatte dagens pålegg om eldreråd med en bestemmelse om medvirkning, som vil gi kommunene betydelig frihet med hensyn til hvordan dette skal skje.

Regjeringens retningslinjer for framtidig statlig regelverk rettet mot kommunesektoren skal legges til grunn for en gjennomgang av følgende regelverk i 2004:

• barnehageregelverket

• kommunehelseloven og sosialtjenesteloven

• alkohollovgivningen

• opplæringsloven

17 Statlig tilsyn rettet mot kommunesektoren

17.1 Bakgrunn

I Ot.prp. nr. 42 (1991-92) Om lov om kommuner og fylkeskommuner (kommuneloven) tok Kommunal- og regionaldepartementet til orde for at det burde gjennomføres en gjennomgang av hjemler om statlig tilsyn med kommunesektoren. I Ot.prp. nr. 59 (1992-93) Om tilpasning av særlovgivningen til ny kommunelov uttalte departementet: «Det kan også være naturlig å vurdere gjenværende tilsyns- og kontrollbestemmelser i særlovgivningen i lys av de erfaringer en vil få med praktisering av kommunelovens § 59 om statlig kontroll med lovligheten av kommunale og fylkeskommunale avgjørelser.» Som en oppfølging av Ot.prp. nr. 42 og Ot.prp. nr. 59, ser Kommunal- og regionaldepartementet tiden moden for å gjennomgå statlig tilsyn med kommunesektoren.

I St.meld. nr. 17 (2002-2003) Om statlige tilsyn heter det (s. 8): «Meldingen tar ikke opp spørsmål knyttet til tilsyn med kommunesektoren. En viktig del av statens tilsynsvirksomhet gjelder nettopp kommunene. Det er imidlertid så mange spesielle problemstillinger knyttet til denne delen av tilsynsarbeidet - blant annet fordi omfanget av tilsyn må veies opp mot det kommunale selvstyret og den demokratiske kontoll som utøves gjennom dette - at det ikke er naturlig å velge de samme løsninger på dette området som på andre områder der staten fører tilsyn. Regjeringen vil derfor senere komme tilbake til spørsmålet om tilsyn med kommunenes virksomhet som en egen sak i en dertil egnet form». Regjeringen legger til grunn at statens tilsyn med kommunesektoren skal være helhetlig og forankres hos fylkesmannen. Fylkesmannen skal ha både en veileder- og en kontrollrolle.

17.2 Faglige hensyn ved statlig tilsyn med kommunesektoren

Statlig tilsyn må utformes i spenningsfeltet mellom ulike hensyn og dilemmaer. Regjeringen ser det som et mål å komme frem til et statlig tilsynssystem som bidrar til å ivareta rettsikkerheten til den enkelte og til at tjenestene holder tilstrekkelig kvalitet, uten å komme i konflikt med det kommunale/fylkeskommunale selvstyret og de økonomiske rammebetingelsene som dette selvstyret utøves innenfor. Det er samtidig et mål å komme frem til et system hvor kommunene og fylkeskommunene i størst mulig grad er selvkontrollerende og har et helhetlig ansvar for sin virksomhet. I regjeringens moderniseringsarbeid er desentralisering til kommunesektoren et viktig prinsipp. Kommunene skal få større frihet i sin oppgaveløsning. Større lokal handlefrihet krever ikke nødvendigvis et styrket statlig tilsyn. Det er viktigere å forsterke innbyggernes muligheter til å kontrollere kommunenes oppgaveløsning gjennom større vekt på å synliggjøre ressursinnsats og resultater i kommunal tjenesteproduksjon.

Under utformingen av statlig tilsyn må det tas hensyn til at det i forholdet stat-kommune ikke ligger et over/underordningsforhold i den forstand at staten har generell instruksjonsmyndighet over kommunene, som om de skulle ha vært en integrert del av staten. Kommunene er selvstendige rettssubjekter, med selvstendig myndighet og et selvstendig ansvar for sin virksomhet. I utgangspunktet må derfor staten kanalisere sitt engasjement overfor kommunene gjennom lovgivning, eventuelt budsjettvedtak og forhandlinger, og benytte samme virkemidler som staten bruker for å påvirke privates handlingsvalg og atferd i ønsket retning.

Det er kommunene selv som har myndighet til å organisere sin virksomhet og er ansvarlig for at organiseringen fungerer slik at virksomhetens mål oppnås. Ut fra gjeldende lovgivning kan ikke statlige tilsynsorganer pålegge kommunene å velge en spesiell form for organisering.

Lokal frihet stiller krav til et system med tilsyn og kontroll som ivaretar rettssikkerheten til den enkelte og sikrer at tjenesten holder høy nok kvalitet. Samtidig bør det være et mål å utvikle et beslutningssystem og en forvaltning/administrasjon som i størst mulig grad er selvkontrollerende, slik at faglige og rettsikkerhetsmessige forhold ivaretas innenfor kommunenes/fylkeskommunenes organisasjon. Tilsynsarbeid og egenkontroll må derfor forankres både administrativt og i de politiske organer i kommunene. En god egenkontroll gjør at kommunene/fylkeskommunene opparbeider seg kompetanse både innen saksfeltet og med hensyn til bruk av ulike styringssystemer.

Det er fare for at et detaljert tilsyn med fokus på feil og avvik kan bidra til å vri kommunenes og fylkeskommunenes fokus mot passiv etterlevelse av tilsynets krav og forventninger, og bort fra kommunenes/fylkeskommunenes utviklingsrolle og kreativitet. Et slikt tilsyn på sikt virke mot sin hensikt - bedre tjenester. Utarbeiding av rutiner og administrasjon for å tilfredstille tilsynets behov, kan også binde store administrative ressurser i kommunene og fylkeskommunene.

En hovedbegrunnelse for desentralisering og kommunal handlefrihet, er at dette er en forutsetning for et velfungerende lokaldemokrati. Lokal deltakelse gjennom valg og andre deltakelsesformer er igjen en forutsetning for at kommunene skal kunne fylle sin rolle med å prioritere knappe ressurser i samsvar med lokale behov (prioriteringseffektivitet) - noe som også er av sentral betydning for den samlede makroøkonomiske styringen. Kommunenes rolle i prioriteringen av knappe ressurser må derfor også være en premiss for utformingen av statlig tilsyn.

17.3 Uavhengighet

En særlig problemstilling som statlig tilsyn med kommunesektoren reiser er hvorvidt det skal være mulig for politiske myndigheter - departement og statsråd- å instruere eller overprøve tilsynene (i enkeltsaker). Tilsynenes uavhengighet kan fremheves som viktig for at tilsynene skal fatte beslutninger på et rent faglig grunnlag

Siden grensen mellom politikk og fag er uklar vil tilsynene ofte måtte fatte beslutninger som i sin natur er delvis politiske og delvis faglige. Spørsmålet blir hvem som er nærmest til å fylle lovbestemmelsene med innhold. Svaret vil delvis bero på en verdimessig vurdering - om en legger vekt på faglig/administrativ styring eller folkevalgt styring. Det kan da hevdes at det ikke er ryddig å tilsløre politiskevalg som fag, og overlate disse til fagfolk i tilsynene. Ansvaret og innholdet tas i så fall «ut av politikken og bringes inn i tilsynene».

Dagens modell med at fylkesmannen ivaretar kommunerettet tilsyn på de fleste områdene, er bygget på muligheter for politisk styring av tilsynet. Fylkesmannen er underlagt departementene. I praksis legges det likevel svært sjelden politiske føringer på fylkesmannens tilsynsvirksomhet i enkeltsaker. Dessuten er politiske organer like bundet av rettsreglene som uavhengige tilsyn.

Spørsmålet om de statlige tilsynenes uavhengighet er særlig aktuelt når det er staten selv som har ansvar for virksomheten det føres tilsyn med. Forholdet til tilsyn med kommunene/fylkeskommunene blir noe annerledes. Uavhengighet i forbindelse med tilsyn med kommunene/fylkeskommunene behøver derfor ikke nødvendigvis bety uavhengighet fra staten, men uavhengighet fra tjenesteyter, dvs. kommune og fylkeskommune.

Samlet sett mener regjeringen at dagens modell med at fylkesmannen i hovedsak står for det spesifikt kommunerettede tilsynet bør videreføres og videreutvikles. Denne modellen har de beste forutsetninger for å ivareta både hensynet til rettssikkerhet og til demokratisk styring.

17.4 Samordning

En annen problemstilling er om tilsyn med ulike sektorområder skal legges til samme tilsynsorgan og samordnes av dette, eller om tilsynet skal utøves av sektortilsyn.

Et argument for sektorvise tilsyn er at disse foretar tilsyn i henhold til lovbestemte krav og derfor bør fylle de rettslige begrepene med innhold, uavhengig av f.eks. hensyn til kommuneøkonomi. At det ikke er ressurser nok for å oppfylle alle pålagte lovkrav, bør ikke «gjemmes bort» ved at tilsynene bestemmer hvilke lovkrav som skal oppfylles, og hvilke som må vike.

På den annen side må det erkjennes at en vil aldri komme dit at regelverket gir uttømmende svar på «nivået på rettighetene» etc. Hvis fagspesifikke tilsyn forfølger sinespesifikke mål uten hensyn til «omverdenen», vil både andre sektorer og det lokale selvstyret lide. De tilsynene som praktiserer den strengeste kvalitetsnormen, vil vinne kampen om ressursene i kommunebudsjettene. Videre vil rammene for kommuneøkonomien presses.

Regelverket for tilsyn må derfor utformes slik at tilsynet utføres til beste for kommunenes/fylkeskommunenes samlede oppgaver. For brukerne av kommunale og fylkeskommunale tjenester er det også viktig med en enhetlig og oversiktlig forvaltning.

Målet bør derfor være å komme frem til organisering og tilsynsformer som sikrer at tilsynene har faglig legitimitet, samtidig som tilsynene ikke opererer i et faglig vakuum der hensynet til helheten ikke tas i betraktning. Nødvendig samordning av statlige styringssignaler sikres best ved at tilsynet overfor kommunene samles hos fylkesmannen. Samordning innebærer her for det første å sikre at summen av pålegg ikke overstiger de økonomiske rammene som er til disposisjon og for det andre å sikre at ulike pålegg ikke motvirker hverandre.

17.5 Veiledning

Kommunesektoren står overfor betydelige utfordringer knyttet til å møte økende etterspørsel etter kommunale tjenester innenfor begrensede ressursrammer, herunder med en økende etterspørsel etter kvalifisert arbeidskraft. I denne situasjonen er det sentralt at tilsynet veileder og gir kommunen råd om hvordan den kan etterkomme tilsynets krav og ikke kun påpeker avvik og pålegger retting. Tilsynsvirksomheten må være en medspiller som i samarbeid med kommunene legger grunnlag for bedre tjenester.

På den annen side er det viktig for tilsynets legitimitet at allmennheten opplever at tilsynsfunksjonen ikke påvirkes av hvordan veiledning tidligere er utført. Det kan være grunn til å tro at tilsynet nødig vil kritisere egne råd. Dette kan tale for å skille mellom tilsynsrollen og veilederrollen. Et slikt skille mellom veiledning og tilsyn gjør imidlertid at forvaltningen blir mer uoversiktlig og brukerne får flere statsorganer å forholde seg til. Dersom de to funksjonene deles blir statsforvaltningen dessuten splittet og mister helhetsbildet.

Så lenge veiledningen er generell og knyttet til hvordan lov- og regelverk skal forstås, bør ikke en mulig motsetning mellom veiledning og kontroll skape problemer. Målet må være å kombinere tilsyn i snever forstand, med veiledning og oppfølging på en slik måte at det fremstår som klart når tilsynet har en kontrollrolle og når tilsynet har en veilederrolle.

En undersøkelse utført av Statskonsult viser at kommunene og fylkeskommunene har ulike synspunkter på at regional stat ivaretar både veilednings- og kontrollfunksjoner (rapport 1999:21). De fleste kommunene som inngår i undersøkelsen har positive erfaringer med rollekombinasjonen veiledning og kontroll/klage, og flere ønsker at den regionale statsforvaltning skal være flinkere til å «skjære gjennom» ved å gi klarere råd til kommunene. Samtidig uttrykker de forståelse for at dette ikke er uproblematisk. De store kommunene og fylkeskommunene stiller seg derimot mer kritiske til rollekombinasjonen. De ser helst at regional statsforvaltning i større grad rendyrker rollen som kontroll- og tilsynsorgan. Regjeringen legger opp til å videreføre dagens modell der fylkesmannen har både veilednings- og tilsynsoppgaver.

17.6 Videre arbeid med statlig tilsyn med kommunesektoren

Samlet sett mener regjeringen at fylkesmannsmodellen er den modell som best ivaretar de ulike hensyn tilknyttet statlig tilsyn med kommunene. Regjeringen legger her særlig vekt på behovet for enhetlige statlige styringssignaler overfor kommunene tilpasset deres økonomiske rammer.

Det videre arbeid med kommunerettet tilsyn bør skje i regi av et utredningsutvalg. Utvalget må se på tilsyn sammen med andre kontrollordninger overfor kommunesektoren:

• borgernes kontroll gjennom valg,

• innbyggernes kontroll gjennom bl.a. bruk av serviceerklæringer, brukergarantier, og friere brukervalg,

• innbyggernes klagemuligheter,

• statens lovlighetskontroll (jf. kommuneloven § 59),

• kommunenes egenkontroll (herunder forvaltningsrevisjon - gjennom kontrollutvalg og revisjon, jf. kommuneloven § 60).

Utvalget må også vurdere hvordan hjemmelsgrunnlaget for statlig tilsyn bør utformes. Utvalgets arbeid må skje med utgangspunkt i at tilsynet med kommunesektoren skal tilligge fylkesmannen for å sikre folkevalgt styring og samordning overfor kommunene. Tilsynet skal være dialogbasert og støttende og ivareta partnerskapsperspektivet, samtidig som det fremstår som klart når tilsynet har en kontrollrolle og når tilsynet har en veilederrolle.

Det videre arbeidet med kommunerettet tilsyn bør skje i regi av et utredningsutvalg. Utvalget bør evaluere statlig tilsyn med kommunesektoren i et helhetlig perspektiv. Når det gjelder statlig tilsyn med helsetjenesten, er dette nylig gjennomgått og omorganisert. Prinsippene som ligger til grunn for disse endringene ligger fast. Derfor vil det videre arbeid på dette området bli avgrenset til grensesnittet mellom tilsynet med helsetjenester og tilsynet med sosialtjenester.

Regjeringen vil på et senere tidspunkt komme tilbake til Stortinget med orientering om resultatene av utvalgets arbeid, herunder eventuelle forslag til lovendringer.

18 Bruk av konkurranse i kommunesektoren

18.1 Hvorfor konkurranseeksponering?

Mer konkurranse er et av flere virkemidler for modernisering og omstilling av offentlig sektor. Konkurranseeksponering kan bidra til å gi mer igjen for pengene i form av bedre effektivitet og kvalitet i den kommunale tjenesteytingen. Konkurranseeksponering er ikke noe nytt fenomen i kommunesektoren. Et stort flertall av kommuner og fylkeskommuner har blant annet lang erfaring med bruk av anbud på innkjøp og konkurranseutsetting av tekniske tjenester. Men erfaringene med å ta i bruk konkurranse på det som er kommunenes kjerneområder, det vil si oppvekst og omsorgstjenestene, er relativt beskjedne. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor stimulere til bruk av konkurranse på kommunale områder som hittil har vært «skjermet». Vi ønsker blant annet at kommunene vurderer konkurranseutsetting også på kjerneområder for å stimulere kvalitet, effektivitet og innovasjon.

Konkurranseeksponering er ikke et mål i seg selv, men et virkemiddel for å understøtte en del sentrale målsettinger. Vanlige målsetninger er:

• mer igjen for pengene

• økt kvalitet og effektivitet i tjenesteytingen

• stimulere til innovasjon i tjenesteytingen

• klargjøring av roller i kommunen

• brukerorientering, blant annet større valgfrihet for brukerne

I dette kapitlet drøftes på bredt grunnlag konsekvenser av konkurranseeksponering, samt forutsetninger for og lover og regler knyttet til bruk av konkurranse. Det blir også gjort rede for tiltak regjeringen arbeider med for å bidra til økt bruk av konkurranse. Videre drøftes en ordning med en statlig pålagt utfordringsrett for private som et alternativt virkemiddel for å stimulere til konkurranse i kommunesektoren.

18.2 Konkurranseeksponering som virkemiddel

Dette kapittelet gjør innledningsvis rede for definisjoner og avgrensninger, samt omfang av konkurranseeksponering i Norge. Deretter går vi inn på konsekvenser av konkurranseeksponering. Avslutningsvis drøfter vi forutsetninger for å lykkes med konkurranseeksponering.

18.2.1 Definisjoner og avgrensninger

Vi har i tråd med NOU 2000:19 Bør offentlig sektor eksponeres for konkurranse?, valgt begrepet konkurranseeksponering som en samlebetegnelse. Vi vil ta for oss tre hovedformer for konkurranseeksponering: konkurranse om marked (konkurranseutsetting), konkurranse i marked (brukervalg) og benchmarking (målestokkonkurranse).

Konkurranse om marked - Konkurranseutsetting

Kommunal tjenesteproduksjon kan eksponeres for konkurranse gjennom å arrangere en anbudskonkurranse. I en åpen anbudskonkurranse gis private aktører og kommunale driftsenheter muligheten til å komme med tilbud på driften av tjenesten. I en intern anbudskonkurranse gis egne enheter anledning til å levere tilbud. Ved denne typen konkurranseeksponering skiller en mellom bestiller, som er kommunestyret, og utfører som er en privat aktør eller en kommunal/offentlig enhet.

Konkurranseutsetting er ikke privatisering. Ansvar kan ikke konkurranseutsettes. Privatisering innebærer at det offentlige gir fra seg både ansvaret for og utføringen av en tjeneste. Konkurranseutsetting betegner en situasjon der kommunen beholder ansvaret for tjenesten, men setter driften ut på anbud. Dersom en privat aktør overtar driften etter en anbudskonkurranse, beholder kommunen normalt ansvaret for finansieringen av tjenesten. Kommunen beholder også ansvaret for oppfølging og kontroll av tjenesten i form av for eksempel kvalitets-, kompetanse- og bemanningskrav. Kommunen har ansvaret for tjenestens innhold og kvalitet, tildeler tjenesten til brukerne og beslutter eventuelle egenandeler i tilknytning til tjenesten.

Konkurranse i marked - Fritt brukervalg

Brukervalg innebærer at kommunen legger til rette for at brukeren kan velge mellom alternative tilbud. Det kan etableres brukervalg mellom ulike kommunale tilbydere, mellom både private og kommunale enheter eller eventuelt bare private tilbydere. Forutsetningen for et brukervalgssystem med ulike leverandører er at en etablerer en ordning med «penger følger brukeren». Dette innebærer at tilbyderne får finansiering avhengig av hvor mange som velger deres tilbud.

Benchmarking

Benchmarking brukes oftest synonymt med sammenligning og systematisk sammenstilling av ulik virksomhetsinformasjon med tanke på å måle prestasjoner i egen virksomhet opp mot prestasjoner i andre tilsvarende virksomheter. Statskonsult har i en rapport 1999:5 Benchmarking som begrep og metode i offentlig sektor, gjennomført en grundig drøfting av begrepet. Statskonsult hevder at fokus på konkurranse som grunnleggende element i begrepet har ført til at samarbeidsdimensjonen synes å være noe oversett som basis for kontinuerlig forbedring. I det følgende vil vi forstå benchmarking som et virkemiddel som både legger til rette for konkurranse, læring og samarbeid.

18.2.2 Omfanget av konkurranseeksponering i Norge

Norsk institutt for by- og regionsforskning (NIBR) har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet bygd opp en database for kommunale og fylkeskommunale organisasjonsdata. Data om omfanget av konkurranseeksponering i Norge er tilgjengelig i denne organisasjonsdatabasen. En oppsummering av resultatene fra spørreundersøkelsene som er gjennomført i 1995, 1996 og 2000 er samlet i et NIBR notat 2000:18 1

. Databasen er planlagt oppdatert etter kommune- og fylkestingsvalget i 2003.

Konkurranse om marked - Konkurranseutsetting

Konkurranseutsetting defineres i organisasjonsdatabasen som at offentlige og/eller private bedrifter inviteres til å gi tilbud på utførelsen av bestemte (kommunale) oppgaver. I 2000 ble kommunene for første gang spurt om deres strategi for konkurranseutsetting. 328 kommuner svarte på dette spørsmålet. Kun åtte prosent av kommunene oppga å ha vedtatt at de ikke skal benytte seg av konkurranseutsetting. 20 prosent oppgir å enten ha utviklet en helhetlig strategi for konkurranseutsetting for hele kommunens virkefelt, eller å være i ferd med å gjennomføre en slik strategi. Hele 68 prosent oppgir å ha vurdert konkurranseutsetting, og 58 prosent av kommunene har gjennomført konkurranseutsetting på avgrensede områder.

Omfanget av konkurranseutsetting varierer betydelig mellom tjenesteområder: Fra nærmere 70 prosent av kommunene (renovasjonstjenester og veivedlikehold) til svært få kommuner (pleie- og omsorg, barnehager, vaktmestertjenester i skoler). Nyere tall bekrefter disse mønstrene. Når det gjelder pleie- og omsorg hadde kun ti kommuner gjennomført anbud på institusjons- og/eller hjemmebasert omsorg ved inngangen til 2003 2

. I tillegg var det seks kommuner som på dette tidspunkt planla eller vurderte det. 3

(Kilde: PIST 4

)

Et annet generelt trekk er at private tilbydere relativt sjelden vinner fram i anbudskonkurranser. Dette gjelder på alle områder, både der det er mye konkurranseutsetting og der det er lite. Eksempelvis er det på området renovasjon 68 prosent av kommunene som har benyttet seg av anbud, mens det bare er 19 prosent av kommunene som har privat drift. Det vil si at ca. hver fjerde konkurranse vinnes av private.

Konkurranse i marked - Friere brukervalg

Når det gjelder å legge til rette for friere brukervalg oppga åtte prosent i 2000 å ha innført fritt valg av tjenesteyter. For de fleste av disse kommunene dreier det seg om brukervalg av barnehagetjenester.

To kommuner har nå startet med brukervalg på hjemmebaserte omsorgstjenester. Bærum kommune innførte brukervalg på hjemmebaserte tjenester i en omsorgssone fra 1. januar 2003. Bydelene Lambertseter og Nordstrand i Oslo kommune startet i april 2003. Disse to kommunene inngår i Kommunal- og regionaldepartementets prosjekt om friere brukervalg, hvor ytterligere ni kommuner arbeider med innføring eller forberedelse til innføring av brukervalg innen enten hjemmebaserte omsorgstjenester eller grunnskole, jf. omtale i avsnitt 18.3.

Benchmarking (Målestokkonkurranse)

Seks prosent av kommunene oppga å drive med benchmarking i 2000 (Kilde: Organisasjonsdatabasen). Fem av kommunene oppga å ha innført denne typen konkurranse på de fleste tjenesteområder.

Omfanget har økt betydelig de siste årene. Dette skyldes dels utviklingen av KOSTRA, dels at Kommunal- og regionaldepartementet - i samarbeid med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet og Kommunens Sentralforbund - har satt i gang prosjektet kommunenettverk for fornyelse og effektivisering. Vi er nå halvveis i prosjektet, og det er 156 kommuner og bydeler fordelt på 27 nettverk som deltar. Alle kommunestørrelser er representert, og nettverkene dekker alle større tjenesteområder. Se nærmere omtale i avsnitt 18.2 nedenfor.

Omfang av konkurranseeksponering i andre land

I danske kommuner har anbudsutsettingsgraden ligget stabilt på litt over 10 prosent i mange år. Som i norske kommuner dreier det seg oftest om anbudsutsetting av tjenester som er enkle å bestille og følge opp i form av en kontrakt. Det vil i hovedsak si tekniske tjenester, renhold og matombringning til eldre.

I følge en undersøkelse av Svenska kommunförbundet (2002) benyttet 49 svenske kommuner seg av en eller to private leverandører på eldreomsorgsområdet. Åtte av 10 kommuner driver 90 prosent av eldreomsorgen i egenregi. Undersøkelsen viser også at forekomsten av private utførere først og fremst er et fenomen i storbyregionene. Konkurranseutsetting av «myke» tjenester har i Sverige stort sett vært et storbyfenomen fordi det ikke har vært et marked utenfor tettstedene.

18.2.3 Erfaringene med konkurranseeksponering

Vi går nærmere inn på erfaringer med konkurranseeksponering i vedlegg 6, sortert under effekter på henholdsvis kostnader, kvalitet, forholdet til de ansatte, styring og kontroll, forholdet til innbyggerne og politikerrollen. Et generelt funn er at konkurranseeksponering kan gi gode resultater, men at kommuner må gjennomføre grundige prosesser og besitte høy kompetanse for å realisere dette potensialet.

Når det gjelder konkurranseutsetting og effekter på kostnader viser de fleste evalueringer at det er mulig å oppnå til dels store kostnadsbesparelser. Vi skal imidlertid merke oss at det vesentlige ikke synes å være hvorvidt operatøren som vinner konkurransen er offentlig eller privat. Det er konkurranseeksponeringen i seg selv som utløser besparelsene. Et annet funn er at konkurranseeksponeringens effekt på kostnadene ser ut til å avta over tid.

Den viktigste effekten på kvalitet kommer som en følge av at konkurranseeksponering bidrar til mer fokus på kvalitet og innhold i tjenestene. Norske kommuner har liten tradisjon for å måle egen kvalitet, gjennomføre brukerundersøkelser og utvikle kvalitetsindikatorer. Når det gjelder konkurranseutsetting spesielt er det ikke belegg for å si at kommuner som gjennomfører dette har bedre eller dårligere kvalitet enn andre. Vi ser imidlertid at konkurranseutsetting gir en kvalitetsøkning når konkurranser gjennomføres med hovedfokus på kvalitet. Trondheim kommune er et eksempel på dette, med sin konkurranseutsetting av to sykehjem.

18.2.4 Forutsetninger for å lykkes med konkurranseeksponering

En viktig forutsetning for bruk av alle typer konkurranse er at medarbeiderne blir involvert i prosessen. Både anbudskonkurranse og en eventuell påfølgende virksomhetsoverdragelse, etableringen av friere brukervalg og bruk av benchmarking har konsekvenser for medarbeiderne i virksomheten. Informasjon, deltakelse i arbeidsgrupper og beslutningsfora bidrar til å forankre prosessen hos medarbeiderne, og sikrer at deres kompetanse blir nyttiggjort i en forberedende fase.

Konkurranseutsetting/anbudskonkurranse

Erfaringene med bruk av anbudskonkurranse og privat drift av kommunal tjenesteproduksjon viser at dette er en krevende prosess. For å lykkes er kommunene avhengig av grundige forberedelser, god gjennomføring av selve anbudsprosessen og gode rutiner for oppfølging og kontroll.

For det første må det være mulig å avgrense og spesifisere tjenesten som skal settes ut på anbud. Kommunene må også etablere kunnskap om kvalitet og kostnader for det aktuelle tjenesteområdet før man arrangerer en anbudskonkurranse. Kostnadsvurderingene må være helhetlige og inkludere transaksjonskostnader for å få et reelt bilde av de ekstra utgiftene kommunene får ved å sette ut tjenester på anbud. I tillegg må en avklare ønsket kvalitet på området, og hvordan denne kvaliteten kan sikres. Det innebærer at det må utarbeides gode og målbare kvalitetsindikatorer. Tjenestebeskrivelse, kravspesifikasjon, kostnadsvurderinger og kvalitetsindikatorer utgjør grunnlaget for å kunne utarbeide en mest mulig presis bestilling. Erfaringer med anbudskonkurranse viser at nettopp det å kunne gi en mest mulig presis bestilling er en kritisk suksessfaktor. Det fordrer at kommunene innehar god bestillerkompetanse.

En annen avgjørende faktor for å utløse kostnadsgevinster og kvalitetsheving er at konkurransen er reell. For det første betyr det at det må være et tilstrekkelig antall aktører i markedet som kan konkurrere om de oppdrag som legges ut på anbud. For det andre må de private aktørene oppfatte situasjonen som en reell konkurransesituasjon, og ikke som en øvelse eller kun som et virkemiddel for å presse offentlige interne leverandører.

En siste avgjørende forutsetning for å lykkes med anbud er at det etableres gode rutiner for kontroll og tilsyn av at kontraktene blir fulgt opp på en tilfredstillende måte.

Friere brukervalg

Flere forhold vil være av betydning for i hvilken grad en oppnår effektivitetsfordeler og større grad av individuell tilpasning av tilbudet for brukerne. Et fungerende marked med flere aktører, det vil si flere tilbydere av en tjeneste, er en viktig forutsetning. Det må legges til rette for at brukerne har et reelt valg mellom ulike tilbydere. Brukerne må også ha tilgjengelig, forståelig og sammenliknbar informasjon om de alternativene som finnes. Tilbudet om brukervalg må gjøres kjent blant de aktuelle brukergrupper, samtidig som kunnskapen om hvordan dette tilbudet kan benyttes må gjøres forståelig for disse gruppene. Måten tjenesten blir finansiert på er en annen nøkkelfaktor. Det kan argumenteres for at et velfungerende system for friere brukervalg forutsetter at kommunen har gode rutiner for å la «penger følge bruker». Dette gjelder særlig når private aktører skal være blant tilbyderne.

Dersom det er ønskelig at private aktører skal etablere seg på markedet, må prisene også være høye nok til at det er interessant for tilbyderne å konkurrere om brukerne. Muligheten for å innføre egenandeler vil også spille inn her. Et annet moment er kapasitetssituasjonen. En reell valgmulighet forutsetter at det er ledig kapasitet hos de aktuelle leverandører - eventuelt at kapasiteten kan utvides relativt raskt. Lokale forhold (kommunestørrelse, geografi, kommunikasjon), har også stor betydning for brukernes muligheter for å velge mellom ulike tjenesteprodusenter - og dermed også for private aktørers interesse for å etablere seg. Interkommunalt samarbeid for å etablere fritt brukervalg vil gjøre det enklere å etablere et marked med et tilstrekkelig antall leverandører.

Benchmarking

En viktig forutsetning for vellykket benchmarking er eksistensen av en kultur blant ansatte og ledere for at det er relevant å bli sammenlignet med andre, og at man har noe å lære av andre. Erfaringer viser at for at en slik kultur skal kunne vokse fram i kommunen, må sammenligningsdataene, selve grunnlaget for benchmarking, være reliable og valide. Videre må det etableres arenaer for fruktbar diskusjon rundt dataene, gjerne koblet til de eksisterende plan- og utviklingsprosesser i kommunen.

18.2.5 Sentrale lover og regler

Hva kan konkurranseutsettes?

Tradisjonelt deles forvaltningens virksomhet inn i myndighetsutøvelse, tjenesteyting og næringsvirksomhet. Myndighetsutøvelse innebærer at kommuner treffer beslutninger som er bindende for borgerne eller private virksomheter, for eksempel påbud, forbud, tillatelser. Til myndighetsutøvelse hører også tilsyn og kontroll. Det kreves lovhjemmel for at offentlig myndighetsutøvelse av inngripende karakter skal kunne overlates til andre enn kommunen selv. Med tjenesteyting menes produksjon av tjenester. Regjeringens forslag om å åpne for konkurranseutsetting av kommunal revisjon innebærer at det ikke lenger er oppgaver i den kommunalt finansierte tjenesteproduksjonen som ikke kan konkurranseeksponeres.

Offentlige anskaffelser

Oppgaver eller tjenester som offentlige organer utfører i egenregi er unntatt fra regelverket om offentlige anskaffelser. Spørsmålet blir blant annet om en omorganisering ved konkurranseeksponering vil ha som konsekvens at kontrakter som hittil har vært lagt til egne enheter, vil måtte legges ut på anbud. Det sentrale regelverket her er lov om offentlige anskaffelser med forskrifter. For å sikre at de grunnleggende krav i EØS-avtalen er overholdt er det innført en rekke prosedyrekrav, avhengig av anskaffelsens art og størrelse, som offentlige oppdragsgivere må følge. Oppdrag innenfor de såkalte forsyningssektorene (vannforsyning, energiforsyning, transport og telekommunikasjon), er regulert i en egen forskrift.

Regelverket omfatter i utgangspunktet alle typer av anskaffelser, både av varer, tjenester og bygge- og anleggsarbeid, som ikke utføres i egenregi, og uavhengig av anskaffelsens verdi og om kontrakten gjelder kjøp, leie eller leasing. Det er gjort enkelte uttrykkelige unntak.

For vare- og tjenestekontrakter er terskelverdien 1,6 millioner kroner, og for bygge- og anleggskontrakter 40,5 millioner kroner. Det innebærer at oppdrag med en kontraktsverdi over dette, skal kunngjøres i EØS-området. For kontrakter under terskelverdiene er det tilstrekkelig at oppdraget kunngjøres i Norge. For vare- og tjenestekontrakter gjelder en grense på kroner 200 000 for direktekjøp.

Offentlig støtte

Bestemmelsene om offentlig støtte i EØS-avtalen innebærer at alle økonomiske tiltak som gir finansielle fordeler til næringslivet, som vrir eller truer med å vri konkurransen, er forbudt i den grad handelen mellom EØS-landene påvirkes. Regelverket inneholder imidlertid flere generelle unntaksbestemmelser, samt muligheter til å gi dispensasjoner i enkelttilfeller. Det sentrale regelverket er her EØS-avtalens artikkel 61 og lov om offentlig støtte med forskrift.

Reglene om offentlig støtte vil særlig kunne være viktige der kommunen gjennom enheter den eier selv, konkurrerer i et marked. Både ved etablering og drift av slik virksomhet må kommunen passe på at den ikke gir støtte/fordeler som kan virke konkurransevridende til fordel for den kommunalt eide enheten. Enkelt sagt vil det her være avgjørende om kommunen opptrer gunstigere overfor «sin» virksomhet enn det en sammenlignbar privat investor ville gjøre.

Konkurransereglene

EØS-avtalen har også regler om konkurransebegrensende adferd, jf. artikkel 53 og 54. Disse reglene forbyr for det første to eller flere foretak å samordne sin opptreden i markedet på en måte som kan føre til at konkurransen begrenses. For det andre er det forbud mot at et dominerende foretak misbruker sin dominerende stilling i markedet.

Konsekvenser for de ansatte - virksomhetsoverdragelse

Der konkurranseutsetting av en kommunal virksomhet fører til at virksomheten blir overført til en annen enhet enn kommunen, reiser dette spørsmål om hvilke konsekvenser dette har for de ansatte som arbeidet i virksomheten når den var en del av kommunen. Et sentralt regelsett her er arbeidsmiljølovens regler om virksomhetsoverdragelse.

Den viktigste konsekvensen av at det foreligger en virksomhetsoverdragelse i arbeidsmiljølovens forstand, er at arbeidstakernes rettigheter og plikter i ansettelsesforholdet overføres fra tidligere innehaver til ny innehaver. Videre at overføringen i seg selv normalt ikke gir grunnlag for oppsigelse. De ansatte vil også være sikret at deres rettigheter etter ansettelsesavtalen overføres til den nye arbeidsgiver.

Spørsmålet om arbeidstaker kan velge å holde seg til sin gamle arbeidsgiver ved overdragelse av virksomheten til ny enhet, har vært opp for Høyesterett en rekke ganger. Svaret beror på en konkret vurdering. Kort oppsummert kan det sies at arbeidstakerne bare har en slik valgrett i noen unntakssituasjoner.

18.3 Hvordan stimulere til økt bruk av konkurranse?

Dette kapittelet gjør rede for departementenes arbeid for økt bruk av konkurranseeksponering i kommunesektoren. Departementenes arbeid på dette området er gjennom gode rammebetingelser å legge til rette for lokalt utviklingsarbeid, og gjennom prosjekter motivere til slik fornyelse. Regjeringen legger vekt på at det enkelte kommunestyre selv avgjør hvilke virkemidler kommunene skal ta i bruk. Det vil i tråd med dette gå fram av omtalen at samtlige tiltak sorterer under ett eller flere av følgende tre arbeidsprinsipper:

• Støtte kommuner som vil prøve ut alternative organisasjonsformer

• Framskaffe og videreformidle informasjon om hvilke muligheter som finnes

• Fjerne hindre for lokalt utviklingsarbeid

Tiltakene er sortert i underkapitler for de tre former for konkurranseeksponering; konkurranse om marked, konkurranse i marked og benchmarking.

18.3.1 Konkurranse om marked: Anbudskonkurranse

Momsnøytralitet

Dagens merverdiavgiftssystem gir konkurransevridninger mellom offentlig forvaltning og private ved at kommunal og statlig forvaltning som regel ikke er merverdiavgiftspliktig. Regjeringen nedsatte i januar 2002 et utvalg som skulle vurdere løsninger som virker nøytralt for kommunenes beslutninger i forhold til merverdiavgiften. Regjeringen vil legge fram sitt forslag til løsning i sin helhet i budsjettet for 2004 med sikte på at ordningen trer i kraft fra 1. januar 2004.

Momsnøytralitet er nærmere omtalt i kapittel 13 ovenfor.

Kommunal revisjon

Kommunal- og regionaldepartementet la i april fram en odelstingsproposisjon (Ot.prp. nr. 70 (2002-2003)) hvor det blir foreslått å åpne for at de kommuner og fylkeskommuner som ønsker det kan konkurranseutsette revisjon av kommunen/fylkeskommunen. Forslaget innebærer at kommunene og fylkeskommunene selv kan avgjøre om de vil ha en egen revisjonsenhet, delta i et interkommunalt samarbeid om dette, eller helt eller delvis sette revisjonsoppdrag ut til private firma.

Vann- og avløpsektoren

Som første kommune i Norge, vedtok Fet kommune i Akershus i 2002 å sette driften av kommunens vann- og avløpsanlegg ut på anbud. Ettersom dette var en hittil ukjent prosess for en norsk kommune, var det lite erfaring å bygge på, og mangelfull kunnskap hos så vel kommunen som hos potensielle utførere. Fet kommune mottok støtte fra Kommunal- og regionaldepartementet til merkostnader som påløp i forbindelse med anbudsprosessen.

Fet kommune har brukt relativt mye ressurser til utarbeidelse av kontraktsbestemmelser for driften av kommunens vann- og avløpsanlegg. Høye kostnader knyttet til utarbeidelse av kontraktsbestemmelser kan fungere som en bremse for kommuner som ønsker å konkurranseutsette driften av sine anlegg. Departementet vurderer på denne bakgrunn å initiere et prosjekt med sikte på å utarbeide standard kontraktsbestemmelser for drift av vann- og avløpsanlegg. Foruten at et slikt tiltak vil kunne redusere transaksjonskostnadene for kommuner som ønsker å nytte anbudsinstrumentet, vil bevisstheten om ytelse, omfang og innhold av de nevnte tjenester øke.

Nettbasert konkurranseportal

Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med å bygge opp en internettbasert kunnskapsbank om konkurranseeksponering av kommunal tjenesteproduksjon. Vi tar sikte på at portalen vil tilby faglig og praktisk kunnskap om anbudsprosesser, friere brukervalg, og andre former for konkurranseeksponering.

Avknopping

En rekke svenske kommuner har tatt i bruk såkalt avknopping som et tiltak for å øke konkurransen om markedet for kommunal tjenesteproduksjon. Stockholm kommune har definert avknopping som: «När drift av stadens verksamhet övergår från staden til företag och anställd i staden darvid ingår som ägare». I Stockholm medførte ordningen 51 avknoppinger med til sammen 533 ansatte i perioden 2000-2001. Poenget er at kommunalt ansatte avslutter sitt ansettelsesforhold i kommunen og oppretter et privat firma som legger inn tilbud på utførelse av den aktuelle tjenesten.

Stockholm og andre svenske kommuner har gjort en rekke tiltak for å senke terskelen for å «knoppe av». Blant tiltakene er rådgivning om bedriftsetablering og innvilget permisjon.

Det kan tenkes flere måter å benytte avknoppede enheter for å øke konkurransen. Den svenske regjeringen overveier for tiden muligheten for avknopping uten konkurranseutsetting (såkalte «slip away contracts»). Det vil si at «avknopperne» får en avtale uten at det på forhånd har vært en åpen anbudsrunde. Vanligere er det imidlertid å la «avknopperne» legge inn tilbud i en anbudskonkurranse.

Kommunal- og regionaldepartementet vil utrede og prøve ut mulighetene for avknopping gjennom aktuelle pilotprosjekter.

18.3.2 Konkurranse i marked: Friere brukervalg

Kommunal- og regionaldepartementet og Kommunenes Sentralforbund har initiert et nettverkssamarbeid med 11 deltakende kommuner som på ulike tjenesteområder benytter seg av, eller forbereder innføring av «friere brukervalg». Nettverket skal fungere som et forum for erfaringsutveksling gjennom faglige samlinger. Utviklingspartner og Stiftelsen for samfunns- og næringslivsforskning har fått ansvaret for å drifte nettverkssamarbeidet. De er også ansvarlige for å veilede kommunene i deres arbeid, samt for å evaluere og videreformidle erfaringene med friere brukervalg.

På bakgrunn av de erfaringene kommunene i nettverkssamarbeidet gjør med friere brukervalg, tar Kommunal- og regionaldepartementet sikte på å få belyst følgende tema: Sammenlignbar brukerinformasjon, serviceerklæringer, kapasitetsspørsmålene, budsjettmessig håndtering/økonomiske effekter, styringsproblemet, statlige rammebetingelser og kvalitetssikring av tjenestene.

Et system med «penger følger bruker» kan være en hensiktsmessig mekanisme å benytte for ordninger som legger til rette for friere brukervalg i kommunene. Pålitelige omkostningsberegninger ned på tjenestenivå er grunnlaget for utforming av slike lokale innsats og/eller stykkprisbaserte finansieringsordninger. Som det framgår nedenfor av tekstboksen, har to av kommunene i nettverkssamarbeidet, Trondheim og Kristiansand, allerede utarbeidet denne typen kalkyler. Erfaringene herfra vil bli brukt som grunnlag for å videreutvikle en form for «standard» metode for kostnadsberegninger innenfor rammene av prosjektet. Prosjektet vil utarbeide veiledningsmateriale for bruk av slike omkostningsmodeller.

18.3.3 Benchmarking

Kommunal- og regionaldepartementet har gjennom flere år arbeidet aktivt for å legge til rette for benchmarking. Innsatsen har vært rettet mot benchmarking på ulike tema, som organisering, økonomi, ressursbruk og prioritering innen tjenesteproduksjon, samt kvalitet. Enkelte tiltak har lagt til rette for sammenligning mellom kommuner. Dette kan benevnes horisontal benchmarking. Andre tiltak har vært rettet inn mot det vi kan kalle vertikal benchmarking, det vil si at den enkelte kommune får mulighet til å foreta sammenligninger over tid, både med seg selv og andre.

Organisasjonsdatabasen

Kommunal- og regionaldepartementets organisasjonsdatabase gir data om ulike trekk ved kommunal organisering i de fleste kommunene og fylkeskommunene i Norge. Formålet med databasen er å tilby et verktøy som gjør det mulig for kommunene, fylkeskommunene, statlige myndigheter, forskere og andre med interesse for kommunal organisering, å kunne skaffe seg oversikt over viktige organisasjonstrekk ved kommunene og fylkeskommunene. Databasen inneholder blant annet informasjon om forholdet mellom politikk og administrasjon, interkommunalt samarbeid og i hvilken grad kommunene benytter ulike former for konkurranseeksponering.

Databasen er tilgjengelig på www.krd.odin.no. Versjonen som nå ligger på nettet omfatter data fra 1995, 1996 og 2000. Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på å oppdatere databasen med data etter hvert kommunestyre- og fylkestingsvalg, det vil si hvert fjerde år. Arbeidet med neste oppdatering starter i 2003.

KOSTRA

KOSTRA (Kommune-stat rapportering) er et nasjonalt informasjonssystem som gir styringsinformasjon om kommunal virksomhet. Informasjonen om kommunale tjenester og bruk av ressurser på ulike tjenesteområder blir registrert og sammenstilt for å gi relevant informasjon til ulike interessentgrupper. Både beslutningstakere nasjonalt og lokalt, innbyggere i kommunene, forskere og media har nytte av denne informasjonen.

Statistisk sentralbyrå (SSB) publiserer ureviderte tall for kommunene 15. mars, og opprettede tall 15. juni hvert år. De ureviderte nøkkeltallene per 15. mars kan innholde feil. Kommunene har anledning til å rette opp feil og mangler i sine data innen 15. april, og SSB gjennomfører kvalitetskontroller og revisjon av datamaterialet før publiseringen den 15. juni.

Fra og med 2001 rapporterer alle kommunene og fylkeskommunene etter KOSTRA-modellen. KOSTRA legger på denne måten godt til rette for horisontal benchmarking. Systemets nytte som verktøy for vertikal benchmarking er stor allerede i dag, og den vil øke for hvert år tallene oppdateres.

Kommunenettverk for effektivitet og fornyelse

Kommunal- og regionaldepartementet har sammen med Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Finansdepartementet og Kommunenes Sentralforbund tatt initiativ til prosjektet «Kommunenettverk for fornyelse og effektivisering. Prosjektet startet i 2001 og er planlagt avsluttet i 2003. Prosjektet setter sammen regionale benchmarkingsnettverk på 5-8 kommuner. I 2002 deltok 143 kommuner og bydeler i til sammen 25 nettverk. Nettverkene dekker tjenesteområdene skole, barnehage, pleie- og omsorg, barnevern, sosialtjeneste og byggesak. Det vil komme til drøyt 60 nye kommuner i 2003, og det vil bli etablert 11-13 nye nettverk.

Arbeidet i nettverkene tar utgangspunkt i nøkkeltall fra KOSTRA som viser tjenestenes prioritering, dekningsgrader og produktivitet. I tillegg tar de i bruk data for brukertilfredshet og andre kvalitetsdata. Dette gir grunnlag for sammenlikninger, både mellom de ulike kommunene og mellom de ulike tjenestene. Analysene brukes i nettverkene som grunnlag for dokumentasjon, refleksjon og for å avklare eget forbedringspotensiale.

Kartleggingene viser at det er store variasjoner mellom de deltakende kommuner i både ressursinnsats, kvalitet og sammenhengen mellom disse. Enkelte kommuner skiller seg ut med svært høy effektivitet, i betydningen høy kvalitet og relativt lav ressursinnsats. Disse kommunene forklarer de gode resultatene med systematisk arbeid med brukermedvirkning, ledelse og personalpolicy, og dokumenterer hvordan det er mulig å få mer igjen for pengene.

For de fleste nettverkene som startet opp i 2001 og 2002 er kartleggingsfasen nå avsluttet. Kommunene har på basis av nettverksarbeidet vurdert forbedringspotensialet i egne tjenester og satt mål på utvikling av disse. De fleste nettverkene vil arbeide videre sammen i neste fase av prosjektet, hvor fokus er på iverksetting av forbedringene. Vi ser at kommunene er opptatt av brukermedvirkning i bred forstand og brukerdialog i utforming av tjenestene spesielt. Kommunene er også opptatt av å effektivisere tjenester, i betydningen bedre resulter i forhold til ressursinnsats.

En underveisrapport fra prosjektet ble lansert i mai 2003. Her gjøres det rede for erfaringer og resultater så langt. I denne sammenheng lanserte prosjektet også et allment tilgjengelig nettsted for benchmarking. Her finnes data på ressursinnsats, prioritering og ulike mål på kvalitet for samtlige deltakende kommuner.

Effektivitet og effektivitetsutviklingen i kommunesektoren

Kommunal- og regionaldepartementet har invitert utvalgte forskningsinstitusjoner til å gi tilbud på et treårig forskningsprosjekt med oppstart i 2003. Det skal her utvikles modeller for måling av fortrinnsvis størrelsen på produksjonen, effektivitetsutvikling og effektivitetspotensiale i kommunesektoren. Det tas sikte på sektorovergripende studier der det vises resultater både på makronivå og for enkeltkommuner. Prosjektet vil legge til rette for benchmarking på produktivitet mellom kommuner.

Studiene er tenkt basert på løpende statistikk, og en hovedmålsetning i prosjektet er å utvikle et opplegg for et tallmateriale over disse indikatorene som kan oppdateres årlig. Det er et særskilt problem å finne gode kvalitetsindikatorer i effektivitetsstudier, og i prosjektet skal dette gis en særskilt drøfting. Videre legges det opp til å supplere studiene basert på løpende statistikk med utvalgte casestudier for å få en bedre forståelse av hva om er suksesskriterier, det vil si hvilke forhold som kan fremme effektivitet lokalt.

Se nærmere omtale av prosjektet i vedlegg 3.

VA-sektoren

VA-sektoren finansieres i dag gjennom selvkost, og det er kommunene selv som bestemmer hva som er nødvendig ressursinnsats. Kombinasjonen av kommunale monopoler og 100 prosent brukerfinansiering gir liten motivasjon til effektivitetsforbedring og kostnadskontroll. Resultatet er at forbrukerne med stor sannsynlighet betaler for mye for tjenesten. Kommunal- og regionaldepartementet vurderer på denne bakgrunn å innføre benchmarking som del av reguleringsregimet for VA-tjenester, analogt med regimet som brukes overfor nettselskaper innenfor el-forsyning. I praksis vil dette innebære at VA-selskapene rapporter om tekniske og økonomiske forhold til en sentral enhet som administrerer benchmarkingen. Denne beregner så «riktig» kostnad, det vil si inntektsrammen, for hvert enkelt selskap. Kommunene beholder gevinsten dersom faktisk kostnad er lavere enn den fastsatte inntektsrammen.

18.3.4 Øvrige tiltak for konkurranseeksponering

Konkurransepolitisk handlingsplan

For å styrke konkurransepolitikken vedtok regjeringen høsten 2001 en konkurransepolitisk handlingsplan. Formålet med handlingsplanen er å oppnå effektiv ressursbruk, et konkurransedyktig næringsliv og en styrking av forbrukernes stilling. Ansvarlig departement er Arbeids- og administrasjonsdepartementet. Handlingsplanen består av fem overordnede tiltak. De tiltak som anses som mest aktuelle i forhold til omtale av konkurranse i kommunesektoren, er følgende:

1. Arbeids- og administrasjonsdepartementet har bedt departementene gjennomgå sine og underliggende etaters ansvarsområde med sikte på å avdekke offentlige/statlige reguleringer og ordninger som kan ha konkurransebegrensende virkninger. Konkurransetilsynet gjennomgår og analyserer nå resultatene, med sikte på å fremme forslag om endringer som kan bidra til økt konkurranse.

2. For å sikre at offentlige innkjøp bidrar til å stimulere konkurranse og etableringsmuligheter tas det blant annet sikte på å utarbeide generelle retningslinjer til bruk i offentlige innkjøp. Et aktuelt tiltak kan for eksempel være å dele opp anbud i mindre deler. Dersom kommuner inngår avtaler med bedrifter vil det være viktig å forhindre at avtalene har uheldige konkurransemessige virkninger. Å dele opp anbud i mindre deler og unngå langvarige avtaleperioder vil være forhold som bør vurderes når kommunene inngår avtaler.

3. Det skal foretas en gjennomgang av offentlige virksomheters rammebetingelser med sikte på å fremme konkurransen, og oppnå effektiv ressursbruk. Dette kan for eksempel være fristilling av tjenesteproduksjon i offentlig sektor. Arbeidet er en del av moderniseringsprogrammet for offentlig sektor.

18.4 Særskilt om ordningen med utfordringsrett

Utfordringsrett innebærer at private leverandører gis en rett til å utfordre kommuner på gjennomføring av oppgaveløsning. En slik ordning har vært i bruk i Stockholm kommune i to perioder siden 1992, og ble fra 2003 innført som obligatorisk for samtlige kommuner i Danmark. Dette kapittelet gjør først rede for svenske og danske erfaringer med utfordringsrett.

18.4.1 Utfordringsrett i Sverige

Sverige har ingen nasjonal politikk for utfordringsrett, men Stockholm kommune har hatt utfordringsrett i to perioder; 1992-1994 og 1999-2002. I begge de to periodene har utfordringsretten utgjort en del av en bredt anlagt politikk for konkurranseutsetting av kommunal tjenesteproduksjon. Ordningen ble sist avviklet etter kommunevalget i 2002. 5

Etter at de borgerlige partiene vant flertallet i kommunestyret i 1998, het det blant annet at: «All virksomhet som ikke innbefatter myndighetsutøvelse eller strategiske ledelsesfunksjoner, skal konkurranseutsettes». To av de mest sentrale virkemidlene var avknopping og utfordringsrett.

Ordningen med utfordringsrett ga private leverandører rett til å utfordre Stockholms bydeler på gjennomføring av deres oppgaveløsning. Bydelsutvalgene var forpliktet til seriøst å behandle en utfordring, men hadde samtidig full frihet til å avvise den. Som hovedregel skulle utfordringer følges opp med anbudsrunder før et tilbud kunne antas. Unntaket var i de tilfeller da verdien på tjenesten var under 100 000 kroner. Isolert sett fikk utfordringsretten forholdsvis liten betydning for konkurranseutsettingen i Stockholm. Kun 10 utfordringer ble antatt i perioden 1999-2002.

Formålet med utfordringsrett var å få bydelsutvalgene - de fleste med borgerlige mindretall - til å revurdere sine aktivitetsplaner i forhold til konkurranseutsetting. Bydelsutvalgene var (med ett unntak) negative til utfordringsrett. Deres argumenter var hovedsakelig at ordningen ville forstyrre allerede planlagte konkurranseutsettingsprosesser, samt at forvaltningen ikke kunne forventes å ha kapasitet til å håndtere uventede utfordringer.

18.4.2 Utfordringsrett i Danmark

Den danske kommuneloven ga fra 1. januar 2003 private leverandører rett til å utfordre de danske kommunene på gjennomføring av deres oppgaveløsning.

Hovedmålet med loven er i følge innenriksministeren å forplikte kommunestyret til å gjennomtenke deres oppgaveløsning innenfor det kommunale området. Videre at loven betraktes som et fundament for at kommunene skal sette fokus på «å forandre, utvikle og nytenke løsninger i den kommunale oppgaveivaretakelse». Den danske ordningen er inspirert av den svenske, men har en rekke tilpasninger. Loven stiller tre hovedkrav til kommunene; de har plikt til å motta og behandle utfordringer, utarbeide servicestrategi og utarbeide oppfølgingsredegjørelse.

Kommunen har plikt til å motta utfordringer, behandle dem og treffe beslutninger

Når en privat leverandør avgir et konkret tilbud på å utføre en oppgave som kommunen utfører, skal kommunen treffe beslutning om hvorvidt oppgaven fortsatt skal utføres av kommunen. I behandlingen har kommunen en plikt til å sammenligne omkostningene i tilbudet fra ekstern leverandør med de omkostninger kommunen selv har med å utføre oppgaven. Det er bare de samlede omkostningene kommunestyret har plikt til å beregne. Det foreligger således ikke noen plikt til å spesifisere de enkelte utgiftspostene. Kommunestyret er heller ikke forpliktet til å få gjennomført en ekstern kontroll av kommunens omkostningsberegning.

Dersom tilbudet oppfyller vilkårene for realitetsbehandling, skal kommunestyret på bakgrunn av sammenligningen treffe en beslutning. Loven forplikter imidlertid ikke kommunestyret til å akseptere tilbud, selv om de vil gi en billigere og/eller bedre løsning enn kommunens egen håndtering av den aktuelle oppgaven. Formålet med reglene er begrenset til å løfte privates tilbud på utførelse av kommunale oppgaver opp på et politisk nivå ved å stille krav om at slike tilbud skal behandles av kommunestyret.

Et tilbud må oppfylle visse vilkår før kommunen er forpliktet til å realitetsbehandle det. Etter loven § 62 a første ledd første punktum er kommunestyret forpliktet til å treffe en beslutning kun når «en privat afgiver et konkret tilbud på udførelse af en opgave, som kommunen udfører for sig selv». For det første må tilbudet, for å være dekket av utfordringsretten, komme fra en privat leverandør, og ikke fra et forvaltningsorgan, som for eksempel en annen kommune. For det annet må det foreligge «et konkret tilbud». For det tredje må tilbudet gjelde «udførelse af en opgave». For det fjerde må den oppgaven som tilbudet omfatter være en oppgave «som kommunen udfører for sig selv». Et tilbud som gjelder en oppgave som kommunen allerede har satt bort til en ekstern leverandør, er således ikke omfattet av reglene om utfordringsrett.

Videre gir loven § 62 b kommunestyret en rekke grunnlag for å avvise en utfordring uten forutgående realitetsbehandling. Disse grunnlagene er:

• Tilbudet er lavere enn kroner 500 000,-

• Tilbudsgiver kan ikke lovlig utføre oppgaven. Dette gjelder oppgaver som innebærer myndighetsutøvelse, det vil si regulering av borgernes rettsforhold i form av fastsettelse av forbud, påbud og tillatelser.

• Krav til tilbudsgiveren. Et tilbud kan avvises for eksempel hvis tilbudsgiver ikke kan sannsynliggjøre at vedkommende har den nødvendige tekniske kompetansen, eller en tilfredsstillende finansiell og økonomisk stilling.

• Tilbudet framstår som unormalt lavt i forhold til ytelsen.

• Tilbudet svarer til et tilbud som kommunestyret har realitetsbehandlet i løpet av valgperioden. Kommunestyret må ha sammenlignet omkostningene ved å akseptere det innkomne tilbudet med omkostningene ved kommunens egen oppgaveutførelse. I tillegg må kommunestyret ha besluttet at kommunen fortsatt selv skal utføre den oppgaven som det private utfordringstilbudet omfatter.

• Tilbudet gjelder en oppgave som skal settes ut på anbud.

• Tilbudet omfatter en oppgave som avviker fra den oppgaveavgrensningen som kommunen har fastsatt. Denne bestemmelsen gir hjemmel for avvisning dersom kommunen har besluttet at bestemte kommunale oppgaver har en slik sammenheng at de skal utføres av samme leverandør. Kommunestyret kan også beslutte at det er en så naturlig sammenheng mellom en driftsoppgave og en myndighetsoppgave at oppgavene skal utføres av samme leverandør. I tillegg kan kommunestyret beslutte at de kommunale oppgavene som er omfattet av et privat utfordringstilbud skal splittes opp og utføres av forskjellige leverandører. Tilbudsgiver skal opplyses om den valgte oppgaveavgrensningen i forbindelse med at utfordringstilbudet avvises.

Kommunen skal utarbeide en servicestrategi ved valgperiodens start.

Loven pålegger kommunen å utarbeide en servicestrategi ved inngangen av hver valgperiode. Servicestrategien skal inneholde en strategi for framtidig utvikling av kvalitet og effektivitet i den kommunale tjenesteproduksjonen, herunder kommunens anbudspolitikk. Servicestrategien skal være framtidsrettet og ikke tilbakeskuende på hva som er gjort. Målgruppen for servicestrategien er potensielle private tilbydere av tjenester og kommunens innbyggere.

Kommunen skal redegjøre for hvordan kommunen har fulgt opp egen servicestrategi

Loven pålegger videre kommunen å lage en redegjørelse for oppfyllelse av egen servicestrategi ved utgangen av hver valgperiode. Redegjørelsen skal henholdsvis inneholde kommunens politikk på hvordan kommunens oppgaver skal utføres og en redegjørelse for hvilke fornyelsestiltak kommunen har gjennomført i valgperioden, deriblant hvordan kommunen har håndtert utfordringsretten. Målgruppen for redegjørelsen synes først og fremst å være innbyggerne. Formålet er at redegjørelsen skal danne et kunnskapsgrunnlag for innbyggerne ved det forestående valget.

Debatten om utfordringsrett i Folketinget og i den danske offentligheten har i hovedsak kretset rundt følgende syv spørsmål; de to første prinsipielle og de fem siste mer praktiske:

1. Hva som er intensjonen med loven.

2. Om loven griper inn i kommunenes frihet, selvstyre og handlingsrom på en hensiktsmessig måte.

3. Om loven vil medføre økt byråkrati og ekstraarbeid i kommunene

4. Om det for potensielle utfordrere vil være mulig å komme med utfordringer uten at de på forhånd har tilgang på deltaljinformasjon om oppgavens art.

5. Om loven vil medføre sunn konkurranse

6. Om behandling av utfordringer omfattes av offentlighetsloven.

7. Hvilken betydning loven vil ha i forhold til ansatte i kommunen, herunder om loven vil skape negative signaleffekter og usikkerhet blant de ansatte i kommunen, og hvilke konsekvenser en virksomhetsoverdragelse vil ha for de ansattes vilkår og rettigheter.

Den danske regjeringen gjennomfører våren 2003 en evaluering av kommunenes arbeid med utvikling av servicestrategier.

Vi vil i de neste kapitlene vurdere hvilke konsekvenser innføring av en statlig lovpålagt utfordringsrett etter dansk modell vil ha i Norge.

18.5 Innføring av utfordringsrett i Norge

I dette kapittelet drøfter vi konsekvenser av og forutsetninger for å innføre utfordringsrett i Norge. Vi vurderer rettslige konsekvenser, problemstillinger knyttet til økonomistyring, politiske og administrative konsekvenser og til slutt hvorvidt utfordringsrett vil ha ønsket effekt i Norge.

18.5.1 Rettslige konsekvenser

Spørsmålet om de rettslige og lovtekniske konsekvenser av å innføre utfordringsrett i Norge er, på oppdrag av Kommunenes Sentralforbund, vurdert av advokatfirmaet Wiersholm, Mellbye & Bech. Rapporten forelå i februar 2003. I rapporten foretas en gjennomgang av flere lover som regulerer kommunal og fylkeskommunal virksomhet med tanke på typer av oppgaver som kan åpne for utfordringsrett.

Vi vil her redegjøre for konsekvenser gitt at utfordringsrett innføres etter mønster fra den danske ordningen. Generelt kan anføres at det ikke er noe prinsipielt i veien for å innføre regler om utfordringsrett i Norge. Det er likevel en del uklarheter og spørsmål knyttet til utfordringsretten som sådan, og som må vurderes ved en eventuell innføring av regelsettet her i landet.

I praksis vil en utfordringsrett særlig kunne få betydning i forhold til kommunal og fylkeskommunal tjenesteproduksjon i vid forstand, og eventuelt forretningsvirksomhet. I hovedtrekk vil en oppgave som innebærer utøvelse av offentlig myndighet eller som tillegger kommunen rollen som offentlig forvalter, normalt bare kunne overlates til andre når dette har hjemmel i lov. Slike oppgaver vil da ikke kunne gjøres til gjenstand for utfordringsrett. Når det gjelder rene tjenesteytelser vil det være motsatt. Her vil det ofte ikke være noe i veien for at oppgaven overlates til private. Selv om en oppgave anses som ren tjenesteytelse, som det ofte ikke vil være noe i veien å overlate til private, kan det være hensiktsmessig at oppgavene utføres i kombinasjon, når det av hensyn til helhet og kontinuitet ikke er mulig eller ønskelig å løsrive dem. Kommunen kan fatte beslutning om dette, og et eventuelt privat tilbud må i tilfelle avvises.

Vilkårene for realitetsbehandling av utfordringstilbud etter den danske ordningen er at 1. tilbudet må komme fra en «privat», 2. det må foreligge et «konkret tilbud», 3. det må gjelde «udførelse af en oppgave», og 4. oppgaven tilbudet omfatter må være en oppgave som kommunen «udfører for sig selv».

Vilkårene 1, 2 og 3 vil normalt ikke by på rettslige problemer. Når det gjelder vilkåret om at det skal gjelde en oppgave som kommunen «udfører for sig selv», reiser dette særlige spørsmål med hensyn til hvilke organer som skal kunne utfordres. Etter den danske ordningen gjelder reglene også for såkalte «kommunale fælleskaper». Der kommunene inngår avtaler om samarbeid som medfører innskrenkninger med hensyn til deltakende kommuners myndighet, og det i slike avtaler opprettes et styringsorgan, betegnes dette som kommunale fellesskaper.

Norge har ikke ordninger som fullt ut dekker samme type innretning. Det nærmeste er interkommunalt samarbeid etter kommuneloven § 27. Oppgaver overlatt til et styre etter kommuneloven § 27 vil imidlertid ikke lenger være en oppgave som kommunen utfører for seg selv. Det må vurderes om en eventuell utfordringsrett også skal gjelde for slike organ. Lignende problemstilling får vi i forhold til styrer etter kommuneloven § 11 og kommunale foretak etter kapittel 11. Gitt en ordning tilsvarende den danske, vil interkommunale selskaper etter lov om interkommunale selskaper falle utenfor. Selskap opprettet i medhold av denne lov er egne rettssubjekter. Oppgaver som utføres av slike selskaper, vil derfor ikke kunne utfordres.

Før et tilbud realitetsbehandles må det tas stilling til om tilbudet må avvises. Også i et eventuelt norsk regelverk er det nødvendig å ha bestemmelser om avvisning. I noen tilfeller åpnes det for at et tilbud kan avvises, i andre tilfeller påbys avvisning.

I den danske ordningen kan utfordringstilbud under DKK 500 000 avvises. Bakgrunnen for denne beløpsbegrensningen er at det vil være uhensiktsmessig bruk av ressurser å bruke tid på private tilbud av lav verdi. Dersom tilsvarende beløpsgrense ble innført i Norge ville i realiteten ingen kommuner kunne akseptere et utfordringstilbud uten forutgående anbudskonkurranse. I henhold til forskrift om offentlige anskaffelser kan det her i landet normalt kun foretas et direkte kjøp, det vil si uten forutgående anbudsrunde, dersom kontrakten er beløpsbegrenset til kroner 200 000. Etter vår vurdering utgjør denne beløpsgrensen en klar begrensning i utfordringsretten. Det må legges til grunn at oppgaver innenfor kommunal tjenesteproduksjon normalt vil omfattes av kontrakter over dette nivået, og at det derfor sjelden kan være aktuelt å akseptere et utfordringstilbud.

Tilbud som gjelder en oppgave tilbyder ikke lovlig kan utføre, skal avvises. Dette gir hjemmel for avvisning av tilbud der det i lovgivningen er fastsatt at oppgaven skal utføres av kommunen selv. Lovbestemmelser som regulerer kommuners og fylkeskommuners utøvelse av offentlig myndighet, ved pålegg, forbud, tillatelser og så videre, forutsetter normalt myndighetsutøvelse som ikke kan overlates til private. Norsk lovgivning fastsetter i en rekke tilfeller at en oppgave skal utføres av kommunen selv, eller at myndighetsutøvelse ikke kan overlates til private. Til denne avvisningsgrunnen hører også eventuelle tilbud der oppgaven er tenkt utført på en måte som er i strid med lov.

Tilbud som avviker fra den oppgaveavgrensningen som kommunen har fastsatt, kan avvises. Dette er en avvisningsgrunn som i praksis kan medføre en del vanskelige vurderinger. Avvisningsgrunnen gjelder forhold der kommunen har besluttet at bestemte kommunale oppgaver har en slik sammenheng at de skal utføres av samme leverandør. Kommunen kan for eksempel beslutte at det er så nær sammenheng mellom en myndighetsoppgave og en driftsoppgave at oppgavene skal utføres av samme leverandør. Tilsvarende kan kommunen bestemme at oppgaver skal splittes. Etter den danske ordningen har kommunene stor frihet ved vurderingen av om en oppgave skal utføres av en eller flere leverandører, så fremt begrunnelsen er saklig. Også hos oss vil det i tråd med det kommunale selvstyret måtte settes vide rammer for kommunenes frihet med hensyn til selv å ta stilling til hvordan en oppgave best skal løses.

Den danske ordningen har videre bestemmelser om krav til tilbyder. Vedkommende må sannsynliggjøre at oppgaven vil bli utført på en betryggende måte. Kan tilbyder ikke sannsynliggjøre nødvendig teknisk kompetanse eller tilfresstillende finansiell og økonomisk stilling, kan tilbudet avvises. Det samme gjelder dersom det foreligger forhold av mer personlig karakter som gjør tilbyder uegnet til å utføre gjeldende oppgave. Slike krav svarer til krav som kan stilles hos oss ved anbud etter regelverket for offentlige anskaffelser. Det samme gjelder kravet om at unormalt lave tilbud kan avvises.

Dersom tilbudet gjelder en oppgave som skal settes ut på anbud må det avvises. Det kreves at det må foreligge en bindende beslutning om anbud. Det betyr at kommunen faktisk må ha fattet et særskilt vedtak om at gjeldende oppgave skal settes ut på anbud. Det er ikke tilstrekkelig at det for eksempel i en servicestrategi er gitt uttrykk for at oppgaven skal settes ut, men det kreves heller ikke at en anbudsprosess er igangsatt.

Videre kan tilbud avvises som svarer til et tilbud kommunestyret har vurdert og realitetsbehandlet i løpet av den aktuelle perioden, når kommunestyrets beslutning var at oppgaven skulle løses av kommunen selv.

Avvisningsgrunnene i den danske ordningen synes omfattende. Etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering vil likevel de samme grunnlagene stort sett måtte gjøres gjeldende her dersom utfordringsretten ble innført. Ingen av disse er uforenlig med øvrige norske lovregler. Det er naturlig at det er en sammenheng mellom de krav regelverket for offentlige anskaffelser setter for eksempel med hensyn til realisme i pristilbud, krav til leverandører i en anbudsrunde, og de krav som stilles til private utfordrere ved en eventuell innføring av privat utfordringsrett. Det er med andre ord ingen grunn til ikke å stille like strenge krav som de vi har etter regelverket for offentlige anskaffelser.

Utfordringsretten i seg selv reiser ikke arbeidsrettslige spørsmål. Arbeidsrettslige problemstillinger vil først kunne oppstå etter at et utfordringstilbud er behandlet. Disse problemstillingene er imidlertid av samme karakter som dersom kommunen bestemmer at en oppgave skal settes ut på anbud, og reiser derfor ikke særskilte problemer i forhold til aksept av et utfordringstilbud.

18.5.2 Utfordringsrett og økonomistyring

For at en kommune skal kunne ta stilling til hvorvidt den skal akseptere en eventuell utfordring fra en privat aktør eller fortsette å produsere tjenesten selv, må den være i stand til å beregne kostnadene for den enkelte virksomhet. Den relevante størrelsen vil være selvkost, det vil si den merkostnaden det innebærer å produsere tjenesten. For å oppnå likebehandling av kommunale avdelinger og private aktører, vil det være en forutsetning at en i tillegg til de direkte kostnadene, også fordeler administrasjonskostnader og andre felleskostnader til de berørte tjenesteområdene ved hjelp av fordelingsnøkler eller internpriser.

I likhet med årsregnskapet for private virksomheter har det kommunale årsregnskapet ikke som formål å angi fulle kostnader og inntekter for enkeltvirksomheter. Heller ikke i KOSTRA-systemet er dette forutsatt. Kommunens årsbudsjett og bevilgningsregnskap vil i enkelte kommuner, avhengig av den enkelte kommunes valgte organisering, vise inntektene og kostnadene fordelt på den enkelte virksomhet. Dersom kommunen har inndelt sitt bevilgningsregnskap på ulike virksomheter, vil normalt noen av disse være interntjenester som er felles for alle, eksempelvis IT-avdeling. Felleskostnader vil med andre ord normalt ikke være fordelt på virksomhetene. I forbindelse med innføringen av KOSTRA-rapportering ble full kostnadsfordeling av felleskostnader vurdert, men avslått etter ønske fra et flertall av kommunene.

Det vil være mulig å forenkle arbeidet med selvkostkalkyler noe gjennom regnskapssystemer der felles administrasjonskostnader og andre felleskostnader fordeles på de ulike tjenesteområdene. Selvkost vil imidlertid vanskelig kunne leses fullt ut av eksternregnskapet (årsregnskapet) eller KOSTRA, og regnskapsarbeidet vil bli mer ressurskrevende som følge av omfattende fordelingsoperasjoner. Påliteligheten vil også være avhengig av at det etableres entydige og gode fordelingsnøkler for fordeling av en lang rekke felleskostnader, noe mange kommuner har lite erfaring med. Det finnes imidlertid i regelverket intet hinder for at den enkelte kommunene kan vise fulle kostnader på virksomhetsnivå i internregnskapet (bevilgningsregnskapet), og på den måten for egen del legge til rette for utfordringsrett.

Forskjellige regnskapsprinsipper i bedrifter og kommuner blir stadig pekt på som en mulig konkurransehindring i forhold til kommunal eller privat utføring. Med tanke på de elementer som vil være relevante i en selvkostkalkyle, består forskjellene i skattekostnad og vareinnsats. Skattekostnad inngår ikke i kommuneregnskapet ettersom kommunene normalt ikke har skatteplikt. Vareinnsats regnskapsføres etter anskaffelse og ikke etter forbruk, som i bedriftsregnskapet. Vareinnsats vil imidlertid ha liten betydning i praksis. For de langt fleste kommunale virksomheter utgjør vareinnsatsen en relativt liten andel av kostnadene. I tillegg vil ulik regnskapsbehandling kun spille inn i de tilfeller der lagerbeholdningen varierer betydelig mellom år. Regnskapsprinsipper må derfor antas å ha beskjeden innvirkning på konkurranseforholdet mellom private og kommunale aktører. Ulike rammebetingelser og forskjeller i skattekostnad og avkastningskrav vil i mye større grad medføre forskjeller når private og kommuner skal kalkulere et anbud.

18.5.3 Politiske og administrative konsekvenser

Ettersom ordningen i Danmark ble innført først 1. januar 2003 er det lite erfaringsmateriale om effektene av ordningen. Framstillingen under av politiske og administrative konsekvenser baserer seg derfor i hovedsak på momenter som har gjort seg gjeldende i den danske debatten før innføringen av utfordringsrett. I tillegg bygger vi på utredningen Utfordringsrett - et egnet virkemiddel for konkurranseutsetting. Konsekvenser for lokalpolitisk styring og administrativ ledelse som Telemarksforskning har gjort for Kommunenes Sentralforbund. Her ble politisk og administrativ ledelse i åtte norske kommuner intervjuet for å hente inn synspunkter på mulige organisatoriske og administrative konsekvenser ved innføring av en utfordringsrett.

De politiske og administrative konsekvensene er vurdert i forhold til elementene kommunal handlefrihet, administrativ organisering, byråkratisering og politikerrollen.

Kommunal handlefrihet

På et prinsipielt grunnlag kan utfordringsretten sies å være en kraftig inngripen i den kommunale handlefriheten. Utfordringsretten forplikter kommunene til å realitetsbehandle konkrete utfordringer på de områdene det blir levert inn et privat tilbud. Det kan lede til at kommunene må prioritere sitt arbeide på en annen måte en de ellers vil gjøre. Slik sett fratar det kommunene en absolutt frihet til selv å vurdere hvilke områder den ønsker vurdert for eventuell privat drift.

Det kan også hevdes at ordningen med utfordringsrett kan lede til at en i for stor grad ensidig fokuserer på bruk av anbudskonkurranse som virkemiddel på beskostning av andre virkemidler for kvalitets- og effektivitetsutvikling. Flere av informantene i Telemarksforsknings studie mente at en utfordringsrett ville gi en uhensiktsmessig vridning av dagsorden i kommunestyret.

På den andre siden kan det hevdes at respekten for den kommunale handlefriheten er ivaretatt gjennom at kommunene har frihet til selv å treffe avgjørelsen om driftsform på området som utfordres. Loven forplikter ikke kommunene til å treffe en bestemt beslutning utover å ta imot utfordringen, vurdere det private tilbudet seriøst og treffe en beslutning på kommunestyrenivå i de tilfellene tilbudene ikke kan avvises på formelt grunnlag.

Administrativ organisering

Et hovedspørsmål vil være i hvilken grad en ordning med utfordringsrett vil legge føringer på kommunens administrative organisering. Ifølge Telemarksforskning vil en eller annen form for bestiller-utfører organisering være hensiktsmessig for å håndtere utfordringer fra private. Dette først og fremst for at private utfordrere og kommunale virksomheter som utfordres, skal sikres like konkurransevilkår. Loven stiller imidlertid ikke noe krav til at det innføres en slik organisasjonsmodell, og en bestiller-utfører modell trenger ikke formaliseres i en fast organisasjonsstruktur. 6

Det er likevel grunn til å tro at en utfordringsrett vil bidra til å fremme en utvikling i retning av en formalisert og fast bestiller-utfører organisering i kommunene.

En forutsetning for å lykkes med en slik bestiller-utfører organisering, er i følge Telemarksforskning at kommunene innehar bestillerkompetanse. Dette gjelder spesielt innenfor de sektorene hvor man har liten erfaring med anbudsutsetting. Siden forholdet mellom bestiller og utfører normalt reguleres av kontrakter, vil bestillerfunksjonen ikke minst kreve juridisk kompetanse. Telemarksforsknings studie viser at flere kommuner ser dette som det meste problematiske i forhold til håndtering av en eventuell utfordringsrett.

Uansett hvilken organisering kommunene vil velge for å forberede eventuelle utfordringer, vil de måtte bevege seg i retning av en organisasjon med mer selvstendige resultatenheter. For mange kommuner vil dette ikke være noe nytt. Tall fra Kommunenes Sentralforbund viser at om lag 1/3 av norske kommuner allerede har etablert en såkalt flat struktur med stor grad av delegering til selvstendige resultatenheter. I denne typen modeller er rolleavklaring av stor betydning. Det blir lagt vekt på å skape et klarere skille mellom rollene kommunen har som oppdragsgiver (bestiller) og tilbyder (produsent eller utfører). En klarere rollefordeling kan gi mer effektiv arbeidsdeling, samtidig som ansvarliggjøring av resultatenhetene også kan lede til effektivisering og kvalitetsutvikling.

På den andre siden vil det trolig verken være hensiktsmessig eller ønskelig å etablere en slik type organisering i alle kommuner. En generell utfordring med såkalt «flatere» organisasjonsmodeller med selvstendige resultatenheter er at de kan gå ut over behovet for samordning mellom tjenesteområder. I mindre kommuner kan det være problematisk med selvstendige resultatenheter siden mange av virksomhetene vil bli små og sårbare. Flere av kommunene i Telemarkforsknings studie framhever at det særlig på oppvekst- og omsorgssektoren vil være et stort behov for å samordne tjenestene. Spesielt i små kommuner kan det være hensiktsmessig å ha en viss fleksibilitet mellom ulike enheter, noe som kan være vanskeligere å få til dersom én eller flere tjenesteområder blir levert av private leverandører på kontrakt.

Byråkratisering

Informantene i Telemarksforsknings studie framhevet faren for byråkratisering og økt merarbeid med håndtering av utfordringer fra private som et av de viktigste ankepunktene mot å innføre en generell utfordringsrett. Også i Danmark har argumenter som stort merarbeid og uhensiktsmessig prioritering av ressursene fra tjenesteyting til administrasjon vært framtredende.

Det vil blant annet være nødvendig med pålitelige og standardiserte omkostningsberegninger slik at kostnadene ved egen drift kan sammenlignes med kostnadene i utfordringstilbudet. Det vil også bli stilt krav til godt forarbeid i utforming av spesifikasjoner for å unngå lite velfunderte utfordringstilbud. Omkostningsberegninger vil på den ene siden kunne gi økt bevissthet om virksomhetenes ressursbruk og oppgaveutførelse, samt bedre kostnadskontroll og mer ansvarliggjøring. Men samtidig vil etablering og vedlikehold av slike beregningsmodeller medføre administrative kostnader. Flere kommuner i Telemarksforsknings studie mente at det var lite hensiktsmessig å innføre en lov som plikter alle kommuner til å utforme kravspesifikasjoner og detaljerte omkostningsberegninger på områder kommunen av ulike årsaker uansett ikke vil konkurranseutsette.

Når det gjelder spørsmålet om bestillerkompetanse, innehar kommunene i dag kunnskap på dette i forhold til innkjøp av varer og tjenester innenfor et bredt spekter av områder. Kommunene har også bred erfaring med kontraktsstyring av alt fra byggeprosjekter til kontrakter med private barnehager. Dette tilsier at det i de fleste kommuner vil være kompetanse å bygge på i forhold til å håndtere en eventuell utfordringsrett. Men det vil likevel være krevende for mange kommuner å utnytte denne kompetansen på nye områder som blir aktualisert av eventuelle utfordringer. Det er relativt liten erfaring i norske kommuner med privat og kontraktsbasert drift av tjenesteproduksjon innenfor såkalte kjerneområder. Tall fra november 2002 viste for eksempel at 10 norske kommuner har konkurranseutsatt hjemmehjelpstjeneste eller sykehjem. For denne typen virksomhet kreves en annen håndtering av bestillerfunksjonen enn når det er snakk om kjøp av varer og tjenester på mer tekniske områder. Kravene til pålitelige omkostningsberegninger, kravspesifikasjon og eventuell kontraktstyring vil trolig være vanskelig å håndtere for et stort flertall av norske kommuner med eksisterende kompetanse. Dette gjør det sannsynlig at utfordringsrett vil utløse et særskilt behov for styrking av det administrative apparatet på disse områdene i mange kommuner.

Telemarksforsknings vurdering er at for mange kommuner vil en omorganisering medføre store omstillingskostnader, spesielt med hensyn til kompetanseoppbygging av bestillerfunksjonen (juridisk kompetanse og kompetanse i å utforme kravspesifikasjoner, omkostningsberegninger og kvalitetskrav). De antar likevel at denne typen utgifter er investeringer som kommunen på sikt vil tjene på.

Politikerrollen

I utgangspunktet stiller ikke loven noen spesielle krav til hvordan det politiske nivået er organisert. Men som vist tidligere, vil det være hensiktsmessig med en bestiller-utfører modell for å møte de kravene en utfordringsrett stiller kommunene overfor. Telemarksforskning viser til at en bestiller-utfører modell forutsetter en rolleavklaring mellom den strategiske politikerrollen og administrasjonen som iverksetter. I en bestiller-utfører modell skal politikeren også ha den formelle bestillerfunksjonen selv om det praktiske arbeidet delegeres til en bestillerfunksjon i administrasjonen. 7

Det innebærer dermed at administrasjonen forventes å overta den saksorienterte politikerens rolle, mens politikerne skal være opptatt av mål, kostnads- og kvalitetskrav.

Innføring av en bestiller-utfører modell vil derfor trolig påvirke innholdet i den politiske hverdagen. Intensjonen med å gi det politiske nivået en bestillerrolle er å få en klarere og mer strategisk politisk styring. En gevinst med denne typen modeller vil derfor kunne være en mer effektiv arbeidsdeling mellom politikk og administrasjon/virksomheter. Dette blir av flere politikere i Telemarksforsknings studie betraktet som en fordel. Men modellen kan også skape nye utfordringer. Telemarksforskning viser til tre hovedutfordringer. For det første er det grunn til å stille spørsmål ved om en slik modell gir politikerne tilstrekkelig styringsinformasjon. Politikerne mister den direkte kontakten med virksomhetene og vil dermed kunne få dårligere informasjon. For det andre kan vi stille spørsmål ved om en standardisering av politikerrollen vil ha konsekvenser for rekrutteringen til lokalpolitikken. Vil det være interessant nok å være lokalpolitiker dersom en bare skal være strateg og bestiller? For det tredje kan det være grunn til å frykte at politikerne med sitt ideal om strategisk og helhetlig ledelse, vil møte en hverdag hvor det i praksis er vanskelig å få en helhetlig og samordnet styring av et fragmentert system med selvstendige virksomheter.

18.5.4 Vil utfordringsrett ha ønsket effekt i Norge?

I følge Telemarksforskning kan den danske loven om servicestrategi og utfordringsrett sies å ha tre sentrale formål:

• Økt bevissthet om hvordan kommunen bruker sine ressurser

• Økt kommunikasjon med innbyggerne omkring hvordan kommunen utfører sine oppgaver

• Økt bruk av konkurranseutsetting (anbudskonkurranse)

Hvilke forutsetninger er tilstede for at en statlig lovpålagt utfordringsrett vil kunne gi disse effektene i norske kommuner? Vi har drøftet disse spørsmålene i forhold til forutsetninger som kommunestruktur, markedssituasjonen og behovet for kompetanse.

Økt bevissthet omkring bruk av ressurser

En sammenlikning av egne kostnader med et privat tilbud vil kunne bidra til økt bevissthet om egen bruk av ressurser. En utfordringsrett etter dansk modell innebærer også at kommunene vet at de kan komme i en situasjon der de blir utfordret som tjenesteleverandør på ethvert område som ikke innebærer myndighetsutøvelse. Denne vissheten kan i seg selv anspore til mer kostnadseffektiv tjenesteproduksjon.

Økt kommunikasjon med innbyggerne

Det ligger i utfordringsretten en forpliktelse for kommunene til å gi en begrunnelse for det valget som blir tatt om fortsatt egenproduksjon eller privat drift. Kommunen skal i den forbindelse sammenligne kostnadene for egenproduksjon med det private tilbudet, og det ligger et insentiv for kommunene til å gjøre dette offentlig kjent. Slik vil en utfordringsrett kunne stimulere til større åpenhet om den kommunale tjenesteproduksjonen.

Økt bruk av konkurranseutsetting (anbudskonkurranse)

Et hovedmål med utfordringsretten er å stimulere til mer konkurranseutsetting av kommunalt finansiert tjenesteproduksjon. I følge Telemarksforskning vil de to viktigste forutsetningene for om en lov vil føre til økt bruk av konkurranseutsetting, være den politiske viljen i kommunene, og om det finnes et marked for slike tjenester. Slik den danske loven om utfordringsrett er utformet, forplikter den ikke kommunen til å øke bruken av konkurranse.

To av kommunene i Telemarksforsknings studie mener likevel at en tilsvarende norsk lov vil fungere som et kraftfullt virkemiddel for mer konkurranseutsetting i norske kommuner. Dette er kommuner som allerede benytter dette virkemiddelet i relativt stor grad. De andre kommunene er mer eller mindre skeptiske til om loven vil føre til mer bruk av konkurranseutsetting. Argumenter som blir brukt er:

• Kommunen har allerede benyttet seg av konkurranseutsetting for en stor del av sine oppgaver, og et ytterligere ytre press vil ikke gi noen særlig effekt

• Kommunen ser andre typer effektiviseringsvirkemidler som like aktuelle som konkurranseutsetting og ønsker selv å bestemme hva som passer best i den enkelte situasjon.

• Kommunen ligger i et område av landet uten et fungerende marked.

• Kommunen mener at konkurranseutsetting kan føre til dårligere muligheter for samordning og fleksibel tilpasning av de kommunale tjenestene.

• Kommunen ønsker av politiske grunner ikke konkurranseutsetting innenfor kjerneområdene.

18.6 Nærmere om servicestrategi og oppfølgingsredegjørelse

I tilknytning til innføringen av utfordringsrett 1. januar 2003 ble danske kommuner pålagt å utarbeide servicestrategier og oppfølgingsredegjørelser. Dette kapittelet gjør rede for den danske ordningen, dens innhold og bakgrunn. Deretter drøfter kapittelet mulighetene for å innføre en ordning i Norge med servicestrategi.

Danske erfaringer: Fra serviceredegjørelse til servicestrategi

Bakgrunnen for innføringen av servicestrategier i Danmark var en ordning som hadde eksistert siden 1995, med pålegg om å utarbeide serviceredegjørelser. Før vi gjør rede for ordningen med servicestrategier, går vi derfor først inn på de danske erfaringene med serviceredegjørelser.

Erfaringer med serviceredegjørelser, 1995-2003

I juni 1995 vedtok et enstemmig dansk Folketing å pålegge danske kommuner og amtskommuner å utarbeide serviceredegjørelser. Bestemmelsen ble fastsatt i den kommunale styrelseslov § 62, stk. 1, med følgende ordlyd:

«§ 62. Kommunalbestyrelsen skal over for kommunens borgere redegøre for indholdet og omfanget af de væsentligste kommunale ydelser, der tilbydes eller vil blive tilbudt kommunens beboere. Redegørelsen skal tillige indeholde oplysninger om de mål, som kommunalbestyrelsen har sat for udviklingen på de pågældende områder. Redegørelsen skal afgives mindst hvert andet år.»

Det går fram av lovforslagets bemerkninger at reformen var ment som et demokratitiltak. Hovedformålet var at innbyggerne skulle gis en oversikt over «hvilke rammer og målsætninger kommunalbestyrelsen i deres kommune har sat for de kommunale serviceydelser». Det heter videre at «sådan informationsvirksomhed er af væsentlig betydning for borgernes muligheder for at deltage aktivt i den lokalpolitiske debat om kommunens serviceniveau og prioriteringen mellem de enkelte servicetilbud.» 8

Kommunenes arbeid med serviceredegjørelser ble evaluert i 1997-1998, i et samarbeid mellom Indenrigsministeriet, Kommunernes Landsforening og Amtsrådsforeningen. Evalueringen var i hovedsak positiv. Det vises til at:

«I en stor del af redegørelserne er der givet en grundig beskrivelse af serviceydelserne samt af kommunalbestyrelsens og amtsrådets visioner og målsætninger for udviklingen på de forskellige serviceområder. Denne type redegørelse giver borgeren gode muligheder for at følge op på de målsætninger, kommunalbestyrelsen og amtsrådet har sat, og borgerne har derfor gode muligheder for at deltage aktivt og konstruktivt i den politiske debat.» 9

Evalueringen viser også til at det var betydelige forskjeller mellom kommunene. Rapporten gir eksempler på kommuner som har hatt lave ambisjoner for sitt arbeid med servicedeklarasjoner. Dette kom til uttrykk ved:

• redegjørelser med kun en redegjørelse for status, og få eller ingen målsetninger for utviklingen i den kommunale service

• redegjørelser med målsetninger som var så generelle at det ikke var mulig for innbyggerne å etterprøve dem

• redegjørelser som kun tok med få serviceområder i beskrivelsen. Noen kommuner tok med samtlige 22 tjenesteområder, andre ytterst få. Barnehager, grunnskoler og hjemmehjelp var de områdene som ble tatt med av flest kommuner. Tjenester til handikappede og mentalt syke ble tatt med av færrest, circa 20 prosent.

Innføring av servicestrategi og oppfølgingsredegjørelse, fra 2003

Kravet om å utarbeide serviceredegjørelser ble fra 1. januar 2003 erstattet med et krav om å utarbeide servicestrategier og oppfølgingsredegjørelser. Loven § 62 om servicestrategi bestemmer at kommunestyret skal vurdere hvordan kvaliteten og effektiviteten i den kommunale tjenesteproduksjonen kan utvikles. Denne vurderingen skal samles i en servicestrategi, som skal vedtas av kommunestyret innen utgangen av valgperiodens første år. Når servicestrategien er vedtatt, skal den gjøres tilgjengelig for kommunens innbyggere.

Servicestrategien skal blant annet inneholde en konkurranseutsettingspolitikk. I dette ligger at servicestrategien for det første skal angi hvilke områder kommunestyret ønsker å konkurranseutsette, og for det andre hvordan de i grove trekk planlegger å gjennomføre dette.

Ifølge loven §62 c skal kommunestyret innen utgangen av tredje kvartal i valgåret utarbeide en oppfølgingsredegjørelse. Denne skal for det første gjøre rede for hvordan kommunestyret har fulgt opp servicestrategien. For det andre skal det gjøres rede for de tilbud som kommunestyret har behandlet etter reglene om utfordringsrett.

Formålet med innføringen av disse nye bestemmelsene er å skape en ramme for kommunenes arbeid med utvikling av kvalitet og effektivitet i de kommunale tjenestene. Bestemmelsene skal også være grunnlaget for kommunens informasjon til innbyggerne om dette arbeidet. Servicestrategien skal skape klarhet om kommunestyrets målsetninger, og om hvilke veier det vil følge for å nå disse målene.

Vi ser at sammenlignet med ordningen med serviceredegjørelser 1995-2003 har den nye ordningen:

• etablert et skille mellom servicestrategi (framoverskuende) og oppfølgingsredegjørelse (bakoverskuende)

• sterkere fokus på konkurranse

• krav om planlegging kun hvert fjerde år, mot tidligere annethvert år

Dansk ordning møter norsk lovgivning

Utgangspunktet er at det ikke eksisterer noen krav om lignende dokumenter i norsk lovgivning, verken for planer (framoverskuende) eller oppfølging (bakoverskuende). Når det gjelder planer, er det kommunelovens pålegg om økonomiplan som kommer nærmest den danske ordningen. Kommuneloven § 44 nr. 3 lyder i dag: «Økonomiplanen skal omfatte hele kommunens eller fylkeskommunens virksomhet og gi en realistisk oversikt over sannsynlige inntekter, forventede utgifter og prioriterte oppgaver i planperioden. Planen skal være satt opp på en oversiktlig måte».

Økonomiplanen skal altså være noe mer enn en tallmessig oppstilling over inntekter og utgifter. Mange kommuner og fylkeskommuner gir da også i økonomiplanen en redegjørelse for tjenester og tiltak. Praksis, særlig etter lovendringen i 2000, har nemlig vært å legge stadig større vekt på beskrivelse av tjenestetilbudet, da på bekostning av oppstillinger over inntekter og utgifter.

Siste punktum i § 44 nr. 3 stiller videre krav til oversiktlighet. Det er dessverre fortsatt slik at kommunale planer er lite tilpasset innbyggerne. Mange utarbeider fortsatt planer hvor kommuneorganisasjonen selv er eneste målgruppe.

Når det gjelder oppfølging, skal i den danske ordningen oppfølgingsredegjørelsen være et slags politisk regnskap som gir innbyggerne en mulighet til å kontrollere om kommunen har fulgt opp og nådd målene i servicestrategien. Danskene har vurdert det slik at først når servicestrategien og oppfølgingsredegjørelsen ses i sammenheng, vil ordningen kunne tilfredsstille målsetningen om at innbyggere skal få bedre grunnlag for å vurdere hvor god tjenestepolitikk kommunen har, og hvorvidt kommunen faktisk følger denne politikken.

I norsk lovgivning eksisterer det i dag ingen krav til dokumenter som redegjør for måloppnåelse i henhold til planer. Det eneste kravet som minner om noe slikt, er kommunelovens krav om en årsberetning. I økende grad vil en i årsberetninger fra norske kommuner finne både en vurdering av måloppnåelse og en sammenligning av KOSTRA-tall for egen kommune med andre kommuner.

18.7 Konklusjon og anbefalinger

Bruk av konkurranse i kommunesektoren

Erfaringene med konkurranseeksponering viser at det kan være et egnet virkemiddel for å understøtte en rekke sentrale målsettinger i kommunesektoren. Konkurranseeksponering kan bidra til økonomiske innsparinger, bedre kvalitet og innovasjon i tjenesteytingen, økt ansvar og større utfordringer for ansatte, økt gjennomsiktighet for innbyggerne og et mer differensiert tilbud som kan tilfredsstille ulike behov. På bakgrunn av dette bør flere kommuner vurdere konkurranseeksponering som virkemiddel, også på områder som tidligere har vært «skjermet» for konkurranse.

Departementets arbeid med å stimulere til økt bruk av konkurranseeksponering i kommunesektoren vil hovedsakelig være konsentrert om tre hovedområder:

1. Fjerne formelle hindre for bruk av anbudskonkurranse

2. Støtte opp om konkurransefremmende utviklingsprosjekter i kommunene.

3. Bidra til å øke kommunenes kompetanse på bruk av konkurranse

Når det gjelder formelle hindre vil etableringen av et nøytralt momssystem være sentralt. Det tas sikte på at en fra 1. januar 2004 etablerer et momssystem som legger til rette for at private produsenter av avgiftspliktige tjenester i forhold til merverdiavgiften kan konkurrere på like vilkår som egenproduksjon i kommunene.

Kommunal- og regionaldepartementet vil videre fortsatt støtte opp om tiltak i kommunesektoren som legger til rette for økt bruk av konkurranseeksponering. Arbeidet med å videreutvikle benchmarking som metode vil bli videreført i effektiviseringsnettverkene. Innenfor nettverkssamarbeidet om friere brukervalg vil det blant annet bli utarbeidet standarder for omkostningsberegninger, sammenlignbar brukerinformasjon og verktøy for å skape et marked (avknopping).

For å bidra til å øke kommunenes kompetanse på bruk av konkurranse vil Kommunal- og regionaldepartementet opprette en internettbasert kunnskapsbank om konkurranseeksponering av kommunalt finansiert tjenesteproduksjon. Vi tar sikte på at portalen vil tilby faglig og praktisk kunnskap om anbudsprosesser, friere brukervalg, offentlig-private partnerskapsmodeller og andre former for konkurranseeksponering.

Utfordringsrett

Kommunal- og regionaldepartementets vurdering er at det ikke er hensiktsmessig å innføre en statlig lovpålagt utfordringsrett etter dansk modell. Hovedbegrunnelsen for dette er at et slikt lovpålegg vil være i strid med regjeringens overordnete politikk for utvikling av kommunesektoren, basert på prinsippet om styrket lokaldemokrati og økt kommunal handlefrihet. Videre vil en lovpålagt privat utfordringsrett kunne virke forstyrrende/forsinkende i kommuner med en helhetlig konkurransestrategi.

Gitt at det for mange små og mellomstore kommuner av ulike grunner ikke vil være aktuelt å benytte konkurranseutsetting, er det tvilsomt om en generell utfordringsrett vil føre til vesentlig økt bruk av konkurranseutsetting. Det er derfor rimelig å anta at gevinsten ved å innføre en generell utfordringsrett kan bli motsvart av administrativt merarbeid i et flertall av norske kommuner.

Servicestrategi

Kommunal- og regionaldepartementet vil oppfordre kommunene til å ta i bruk servicestrategi eller lignende i sitt arbeid med å utvikle kvaliteten og legge til rette for åpenhet om den kommunale tjenesteproduksjonen. Servicestrategien bør være et kortfattet dokument som gjør rede for kommunens mål og prinsipper for organisering og utvikling av kvalitet, effektivitet og brukermedvirkning i tjenesteproduksjonen. Den bør være et uttrykk for kommunestyrets politikk på de viktigste tjenesteområdene den kommende valgperioden, og bør på overordnet prinsipielt nivå si noe om hvilke virkemidler og tiltak en vil benytte seg av for å oppnå målene kommunen setter seg. Servicestrategien bør gjøres offentlig kjent og tilgjengelig for innbyggerne i kommunen i begynnelsen av en valgperiode, og bør etterfølges av en oppfølgingsredegjørelse det året det er nytt valg.

Måltall for utvikling av de enkelte tjenesteområdene kan eventuelt revideres årlig i årsbudsjett/økonomiplan og resultatene kan eventuelt årlig rapporteres i årsberetningen.

En servicestrategi vil bidra til økt fokus på omfang og kvalitet i den kommunale tjenesteproduksjonen fremfor et ensidig fokus på bevilgningsnivå. Videre vil den kunne gi større åpenhet om den kommunale tjenesteproduksjonen for kommunens innbyggere, og bidra til å avstemme innbyggerens forventninger til hva kommunen har realistiske muligheter for å oppnå. Systematisk bruk av slike servicestrategier med oppfølgingsredegjørelser i kommunesektoren kan også bidra til å forskyve fokus fra statlig kontroll til innbyggerkontroll.

Kommunal- og regionaldepartementet vil bidra til å veilede kommunene i deres arbeid med å utvikle helhetlige servicestrategier. Det vil blant annet bli utarbeidet veiledningsmateriale om arbeidet med servicestrategier som blir gjort tilgjengelig på den nettbaserte kunnskapsportalen om konkurranse.

19 Kommuneinndeling og interkommunalt samarbeid

I dette kapitlet gjøres det først rede for utfordringer som kommunesektoren står overfor og som kan møtes med interkommunalt samarbeid og/eller sammenslutning av kommuner. Videre følger en gjennomgang av ulike virkemidler som skal bidra til å stimulere til interkommunalt samarbeid og frivillige sammenslutninger. Til slutt i kapitlet gjøres det rede for forsøk, forskning og utredningsprosjekt.

19.1 Målsettinger og utfordringer

Det er en sentral målsetting for regjeringen å gi innbyggerne likeverdige tjenester av god kvalitet og tilgjengelighet, tilpasset individuelle behov. En forutsetning for å nå denne målsettingen er at kommunene har tilstrekkelige ressurser, både økonomisk og faglig, til å løse det mangfoldet av oppgaver de har ansvar for. Brukernes forventninger til de tjenester som ytes fra det offentlige er store og stadig voksende. Høyt utdannet arbeidskraft blir stadig viktigere også i offentlig sektor for å sikre god kvalitet i tjenesteyting og beslutninger.

Kommunepolitikere har et viktig ansvar for å vurdere hvilke løsninger som gir mest velferd for innbyggerne og som sikrer rekrutteringen av kompetent arbeidskraft. For å lykkes med denne rekrutteringen er det viktig med et faglig utviklende miljø. I mange små kommuner er det vanskelig å utvikle slike miljøer.

I løpet av få år kan manglende tilgang på arbeidskraft være en større trussel mot velferdskommunen enn stramme økonomiske rammer. Statistisk sentralbyrå lagde for noen år siden en framskrivning av sysselsettingsbehovet i kommunesektoren på lang sikt. Oppdatering av disse tallene viser nå at det fra 2000 til 2010 vil være behov for 20 000 nye årsverk bare som følge av den demografiske utviklingen. Sysselsettingsbehovet vil særlig gjøre seg gjeldende i pleie- og omsorgssektoren, men også i skolesektoren. Dersom vi også tar hensyn til vedtatte reformer blant annet for barnehager, eldreomsorg og psykiatri, vil behovet for nye årsverk øke til nærmere 45 000 i samme tiårsperiode. I NOU 2000:01 En strategi for sysselsetting og utvikling(Holden-utvalget I) vurderes sysselsettingsutviklingen i kommunal sektor på lengre sikt. Som følge av den demografiske utviklingen, vil kommunal sysselsetting måtte øke fra 19 prosent av total sysselsetting i 1997 til 29 prosent i 2050 for å opprettholde samme standard og dekningsgrad. Også i NOU 2003:13 Konkurranseevne, lønnsdannelse og kronekurs (Holdenutvalget II) påpekes den økende konkurransen om arbeidskraften fram til 2010.

For å møte de kompetanse- og kapasitetsutfordringene kommunene står overfor, mener Kommunal- og regionaldepartementet at kommunene må ha et bevisst forhold til at også administrative grenser kan endres for å gi bedre kommunal oppgaveløsning.

Regjeringen mener dagens kommunestruktur på mange måter er lite hensiktsmessig sett ut fra kommunenes oppgaver og utfordringer. Større kommuner vil legge grunnlaget for desentralisering av flere oppgaver og beslutninger til kommunesektoren, noe som vil kunne vitalisere lokaldemokratiet. På flere tjeneste- og politikkområder kan det da bli en større nærhet mellom innbyggere og beslutningstakere. Desentralisering av flere oppgaver til kommunene vil også gi kommunene mulighet til å utvikle et mer helhetlig og sammenhengende tjenestetilbud til brukerne, noe som særlig vil kunne bedre hverdagen til brukerne med størst behov.

Større kommuner kan ha bedre muligheter til å utnytte de økonomiske ressursene på en mer effektiv måte. Kan kostnader deles på flere innbyggere, blir de som regel lavere per innbygger. Dermed kan man få mer igjen for pengene. For å få flere tjenester til innbyggerne er det særlig behov for å redusere administrasjonskostnadene i mange kommuner.

Kommunesammenslutning skal skje på frivillig basis. Det er opp til kommunepolitikerne i de enkelte kommuner å ta initiativ til å vurdere hvilke strategier som er aktuelle for sin kommune.

Når det gjelder interkommunalt samarbeid, ønsker departementet en utvikling mot mer forpliktende samarbeid. Mangelen på intern beslutningskraft er et viktig ankepunkt mot interkommunalt samarbeid, som ofte bygger på at alle involverte kommuner har vetorett i alle interkommunale samarbeidsorganer. Det er videre en utfordring for kommunene å få til gode samarbeidsløsninger på tyngre kommunale kjerneoppgaver. Samtidig er det også grunnleggende viktig at vi har et velfungerende lokalt demokrati der innbyggerne kan stille politikerne direkte til ansvar for de prioriteringer som foretas, og at styrings- og beslutningssystemene ikke blir fragmenterte.

19.2 Kommunesammenslutninger

I motsetning til en rekke av de øvrige rammebetingelsene for kommunesektorens virksomhet, har kommunestrukturen vært relativt uendret de siste 30 årene. Det er i 2002 og 2003 til sammen 40 kommuner som utreder/har utredet konsekvenser av en eventuell kommunesammenslutning (jf. omtale i vedlegg 6). For å legge til rette for frivillige kommunesammenslutninger ønsker Kommunal- og regionaldepartementet å stimulere med positive virkemidler slik som støtte til konsekvensutredninger, støtte til informasjon og folkehøringer tilknyttet denne, eventuelt støtte til prosessveiledning, inndelingstilskudd, delvis kompensasjon for engangskostnader og fritak for enkelte statlige avgifter i forbindelse med sammenslutningsprosessen.

Departementet ser det som viktig at kommuner som er tidlig ute med frivillige sammenslutninger, ikke taper på eventuelle senere endringer i rammebetingelsene for kommuner som slutter seg sammen. Dersom det de nærmeste årene skjer forbedringer i rammebetingelsene for kommuner som slutter seg sammen, vil derfor kommunene som for tiden vurderer sammenslutning, kunne påregne å nyte godt av disse ved en eventuell sammenslutning, uavhengig av tidspunktet for sammenslutningen.

19.2.1 Støtte til utrednings- og sammenslutningsprosess

Støtte til utredninger

Kommuner som vedtar å utrede konsekvenser av en eventuell sammenslutning med andre får i dag økonomisk støtte til utredninger av kommunesammenslutning over statsbudsjettet kapittel 571 post 64. Det stilles følgende betingelser for økonomisk støtte til utredninger:

• Det må foreligge flertallsvedtak i kommunestyrene om at det er ønskelig å utrede sammenslutning.

• Kommunene må selv gå inn med midler til en slik utredning.

• Det må i søknaden bli gjort rede for hvordan innbyggerne i kommunene skal høres.

Den sistnevnte betingelsen forutsetter blant annet at kommunene forplikter seg til å informere innbyggerne om resultatene av utredningen. Kommunene forplikter seg også til å gjennomføre folkehøringer for å innhente innbyggernes syn på en eventuell sammenslutning.

Departementet er opptatt av at innbyggernes vilkår for å motta og selv innhente informasjon er de best mulige. Samtidig er mange kommuner i en økonomisk situasjon som lett kan medføre at oppgavene i etterkant av en utredning blir mindre vektlagt enn hva som kan være ønskelig. Det er derfor innført et nytt tiltak fra 2003 der hver kommune som har deltatt i utredningen vil kunne få støtte med inntil 100 000 kroner til informasjon og folkehøring.

Et nytt tiltak er at det åpnes for at områder med kommuner som har særskilt behov for ytterligere bistand til prosessveiledning kan søke om dette. Prosessveilederen skal kunne yte bistand når det gjelder forankring av prosjektet både internt og eksternt, tilrettelegging av informasjonsprosesser, støtte til oppfølgingsarbeidet fram til eventuelle vedtak i kommunestyrene om sammenslutning mv. Det vil bli gjennomført en skjønnsmessig vurdering av behovet for bistand i hvert enkelt prosjekt som søker støtte.

Bredbånd

I enkelte områder som vurderer/ønsker å vurdere kommunesammenslutninger vil bredbånd kunne bidra til å redusere avstandsulemper og legge til rette for effektive og tilgjengelige tjenester. Der dette anses som avgjørende for å få til et desentralisert tjenestetilbud i den sammensluttede kommunen, vil Kommunal- og regionaldepartementet kunne bidra med midler til utbygging av bredbånd.

Inndelingstilskudd

Inndelingstilskuddet, som består av basistilskudd og ev. regionaltilskudd, innebærer at kommuner som slutter seg sammen ikke skal få reduserte statlige rammeoverføringer som følge av sammenslutningen. Inndelingstilskuddet har en varighet på 15 år, med en gradvis nedtrapping de fem siste årene.

Kompensasjon for dekning av engangskostnader

Kommunene vil også få statlig kompensasjon for 40-60 prosent av engangskostnader som er knyttet til selve sammenslutningsprosessen. Engangsstøtten baseres på en analyse av nødvendige omstillingskostnader i hvert enkelt tilfelle. Graden av kostnadsdekning fra staten vil variere med blant annet hvor mange kommuner som er involvert, innbyggertall og inntektsnivå. Kommuner som slutter seg sammen skal også være fritatt fra dokumentavgift, tinglysingsgebyr og omregistreringsavgift som er en direkte følge av sammenslutningen, jf. kommuneinndelingsloven §14.

De samme prinsipper vil gjøre seg gjeldende ved eventuelle sammenslutninger av fylkeskommuner.

19.2.2 Samferdselsprosjekter og kommunesammenslutninger - alternativ bruk av ferjetilskudd og skjønnsmidler

Alternativ bruk av ferjetilskudd

Som ledd i en modernisering og effektivisering av offentlig sektor har regjeringen en målsetting om å se ulike deler av offentlig budsjett i sammenheng. Dette ligger til grunn for regjeringens positive holdning til alternativ bruk av eventuelt innsparte midler til ferjetilskudd for å få realisert veiprosjekter med høy nytte for trafikanter, samfunn og næringsliv. Dette er en aktuell problemstilling også for flere av de kommuner som utreder/har utredet konsekvenser av kommunesammenslutning og der kommunene ser veiforbindelse som en forutsetning for en slik løsning.

Ved behandlingen av Samferdselsdepartementets St.prp. nr. 60 (2001-2002) Om ein del saker på Samferdseldepartementets område uttrykte et flertall i samferdselskomiteen blant annet tilfredshet «[ . . .] med at Regjeringen nå har slått fast at innsparte drifts-, vedlikeholds- og kapitalkostnader knyttet til ferjesamband kan benyttes til delfinansiering av samband som gjør ferje overflødig», jf. Innst. S. nr. 227 (2001-2002). Flertallet understreket også at alle reelle innsparinger må tas med fullt ut, men at man bør unngå overkompensasjon som kan føre til dårligere tilbud på andre ferjestrekninger eller økte statlige utgifter.

I St.prp. nr. 67 (2002-2003) Om ein del saker på Samferdselsdepartementets områdeskisserer Samferdselsdepartementet prinsipper for alternativ bruk av ferjetilskudd. Det legges vekt på at en prioritering av prosjekter må basere seg på samfunnsøkonomiske lønnsomhetsvurderinger. Fire finansieringskilder er aktuelle:

• Bompengebidrag

• Bidrag fra lokale myndigheter og/eller næringsliv

• Netto innsparte ferjekostnader

• Øvrige statlige bidrag

Samferdselsdepartementet legger til grunn at det skal beregnes innspart ferjetilskudd ut fra et tidsperspektiv på 15 år. Det foreslås videre at man tar utgangspunkt i et gjennomsnittlig kostnadsnivå for den aktuelle ferjeforbindelsen for de to siste regnskapsårene når innsparte driftskostnader fra ferjedriften skal beregnes.

Samferdselsdepartementet foreslår videre at bidrag fra innsparte kapitalkostnader i finansieringsplanen for ferjeavløsningsprosjektet beregnes ut fra gjennomsnittlige kapitalkostnader i hele ferjeflåten. Foreløpige vurderinger tyder på at denne modellen vil gi et bidrag fra innsparte kapitalkostnader på om lag 3,5 millioner kroner per år. Over 15 år vil et slikt bidrag kunne tilbakebetale et lån på 52,5 millioner kroner. Det er lagt til grunn at bompengeselskapet/lokale myndigheter dekker prisstigning og renter.

Alternativ bruk av ferjetilskudd vil gi bindinger over statsbudsjettet. Stortingets behandling av Nasjonal transportplan legger rammene for transportpolitikken. Samferdselsdepartementet mener at det derfor må være en grunnleggende forutsetning for prioritering av ferjeavløsningsprosjektet at det er prioritert i handlingsprogram knyttet til Nasjonal transportplan.

Det forutsettes at lokale myndigheter og/eller bompengeselskaper forskutterer statens fremtidige innsparinger til å realisere forbindelsen. Lokale myndigheter må forelegge en søknad om forskottering for Statens vegvesen for vurdering. Vegvesenet vurderer søknaden, og sender eventuelt saken videre til Samferdselsdepartementet for behandling. Stortinget gjør endelig vedtak om bruk av forskottering etter forslag fra Samferdselsdepartementet. Renteutgifter og utgifter som følger av prisstigning knyttet til slikt forskottering må dekkes av lokale myndigheter og/eller bompengeselskaper. Det er en forutsetning at tidshorisonten er maksimalt 15 år for slik forskottering.

Sentrale forutsetninger knyttet til finansieringen av vegforbindelsen må bygge på formelle politiske vedtak lokalt. Her må det blant annet klart fremkomme hvilke plikter som oppstår når man legger ned ferjeforbindelsen, herunder lokale myndigheter og/eller næringslivet sitt bidrag til finansiering av vegforbindelsen. Eventuelle kostnadsoverskridelser i anleggsperioden skal dekkes i samsvar med de overordnede retningslinjene for bompengeprosjekter. En vil da ta utgangspunkt i de kostnadstallene og den usikkerhet som gjelder når prosjektet tas opp til bevilgning.

Det er gjort nærmere rede for forslag til prinsipper i St.prp. nr. 67 (2002-2003) Om ein del saker på Samferdselsdepartementets område.

Bruk av skjønnsmidler til samferdselsprosjekter

I flere områder der kommunene vurderer sammenslutning er det forutsatt at et samferdselsprosjekt realiseres for at sammenslutningen gjennomføres. Disse områdene ønsker å bruke innsparte midler i forbindelse med en kommunesammenslutning som en del av finansieringen av samferdselsprosjektene sammen med innsparte midler i forbindelse med ferjetilskudd, som skissert over. Imidlertid kan det i enkelte av disse prosjektene være et behov for toppfinansiering for å sikre gjennomføring.

Det kan være ønskelig å bidra til å dekke et eventuelt behov for toppfinansiering av et begrenset omfang over skjønnsmidlene. En vurdering av behovet for dette vil måtte skje i sammenheng med vurderingen av søknad om forskottering av innsparte ferjemidler som er beskrevet over.

For at Kommunal- og regionaldepartementet skal kunne gå inn med skjønnsmidler i et samferdselsprosjekt vil det være av avgjørende betydning at all annen finansiering i prosjektet er sikret, at prosjektet er garantert gjennomføring gitt toppfinansieringsbidraget, og at behovet for toppfinansiering er av begrenset omfang. Det sistnevnte momentet vil si at det i hvert enkelt prosjekts tilfelle må foretas en skjønnsmessig vurdering av hva «begrenset omfang» innebærer. Samlet innebærer de nevnte momentene et behov for faglig kvalitetssikring som må fremkomme gjennom vurderingen av søknaden fra lokale myndigheter om forskottering av innsparte ferjetilskudd.

19.3 Interkommunalt samarbeid

Kommunesektoren møter stadig større utfordringer knyttet til behovet for å samordne den kommunale virksomheten over dagens kommunegrenser til beste for innbyggerne. For å møte denne utfordringen ønsker regjeringen å stimulere til interkommunalt samarbeid. Til dette formålet finnes det ulike virkemidler: støtte til utredninger, erfaringsformidling og videreutvikling av juridiske og økonomiske rammebetingelser.

19.3.1 Støtte til utredning og utprøving

Fylkesmannen

Fylkesmennene har fra 2003 fått større frihet til å finansiere kommunale utviklingsprosjekt mer generelt gjennom de ordinære skjønnsmidlene. Fylkesmennene bør legge opp til en aktiv bruk av skjønnsmidler for å oppnå omstilling og effektivisering i kommunene.

Kommuner som er kommet i en vanskelig økonomisk situasjon og henvender seg til fylkesmannen om tildeling av skjønnstilskudd, skal stilles overfor sterkere krav om å vurdere og iverksette nødvendige omstillingstiltak som vilkår for å få økonomisk støtte. Dette kan være omstilling av egen organisasjon, samarbeid med nabokommuner eller kommunesammenslutning.

Det er lagt opp til at søknader om interkommunalt samarbeid i hovedsak bør behandles og finansieres av fylkesmannen. Det bør særlig legges vekt på å støtte gjennomføring av samarbeidsmodeller som kan håndtere konflikter. Dersom det skal gis støtte til mer ordinært interkommunalt samarbeid bør dette være med sikte på å stimulere til en bedre oppgaveløsing i kommunene. Fylkesmennene skal oversende alle søknader som må behandles etter forsøksloven til departementet.

Kommunal- og regionaldepartementet

Når det gjelder økonomisk støtte til prosjekter vedrørende interkommunalt samarbeid har departementet midler til dette over statsbudsjettet kapittel 571 post 64. Departementet vil først og fremst støtte prosjekter av nasjonal nyskapende karakter, som har overføringsverdi til andre kommuner og som innebærer utprøving av konkrete samarbeidstiltak. Også slike søknader skal sendes via fylkesmennene.

19.3.2 Erfaringsformidling

Referansegruppe for interkommunalt samarbeid

Kommunal- og regionaldepartementet har nedsatt en referansegruppe for interkommunalt samarbeid. Referansegruppen består av følgende kommuner/interkommunale samarbeidstiltak: Ulvik og Granvin, Vesterålen (Hadsel, Bø, Sortland, Andøy, Lødingen, Øksnes), Sunnhordland (Fitjar, Stord, Bømlo), 9-kommunesamarbeidet (Andebu, Borre, Hof, Holmestrand, Nøtterøy, Re, Stokke, Tjøme, Tønsberg), FAR-prosjektet (Stavanger, Sola, Randaberg, Sandnes og Rogaland fylkeskommune), Orkdalsregionen (Orkdal, Meldal, Skaun, Snillfjord, Agdenes, Rennebu) og Frosta, Levanger og Verdal.

Formålet med referansegruppen skal i hovedsak være knyttet til deling av informasjon med andre kommuner og formidling av synspunkter om rammebetingelser for interkommunalt samarbeid til departementet. Omtale av de samarbeidsprosjekter som kommunene i referansegruppen deltar i, vil være å finne på KRDs nettside www.komsam.dep.no.

Nettsiden om interkommunalt samarbeid og sammenslutning

Departementet er opptatt av å formidle informasjon om interkommunalt samarbeid og kommunesammenslutninger. Det er derfor lagt opp til å gjøre informasjonen så tilgjengelig som mulig, blant annet gjennom internett. På nettsiden www.komsam.dep.no er det lagt ut informasjon om interkommunalt samarbeid og kommunesammenslutning. Informasjonen skal i størst mulig grad være oppdatert. Her kan man finne opplysninger om rammebetingelser, forsøk, forskningsrapporter, utredninger, omtale av pågående og tidligere prosjekter, og lenker til andre relevante nettsteder i Norge og Norden.

19.3.3 Juridiske rammebetingelser for interkommunalt samarbeid

Nøytralt momsregelverk

I dag setter merverdiavgiftsloven begrensninger på hvordan kommunene kan organisere samarbeid for å unngå avgiftsbelastning på tjenester som ytes mellom de deltakende kommuner/institusjoner. For eksempel oppstår det avgiftsplikt hvis en vertskommune selger tjenester til andre kommuner. En slik avgiftsplikt oppstår ikke dersom kommunene velger en løsning med interkommunale selskaper. Det såkalte Merverdiavgiftsutvalget (opprettet i januar 2002) fikk i oppgave å vurdere løsninger som kan motvirke konkurransevridninger mellom kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre kommuner eller private, samt motvirke vridninger mellom ulike former for interkommunalt samarbeid. Uvalget leverte sin rapport i desember 2002 og anbefalte der en overgang til en generell kompensasjonsordning for alle varer og tjenester i kommunene.

En generell kompensasjonsordning som foreslått vil motvirke eventuelle konkurransevridninger mellom ulike kommunale samarbeidsformer.

Regjeringen tar sikte på å følge opp utvalgets arbeid ved å fremme konkrete forslag overfor Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 2004 med virkning fra 1. januar 2004.

Lovutvikling

På oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet er det nylig gjennomført en utredning om de juridiske rammebetingelsene for interkommunalt samarbeid. Arbeidet har omfattet en kartlegging av særlovene for å avdekke om det ligger hindringer for interkommunalt samarbeid. 10

Hovedkonklusjonene i arbeidet er at det er relativt stor frihet med hensyn til drift av ulike tjenester med unntak av folkebibliotekloven og opplæringsloven. Det fremkommer også av kartleggingen at ganske mange særlover har bestemmelser om interkommunalt samarbeid, og at disse er utformet ut fra praktiske behov da lovene ble gitt. Særlovene gir i liten utstrekning direkte anvisninger på organisasjonsform mv. Det er dermed kommunelovens regler som vil være det viktigste regelverket for interkommunalt samarbeid, også på særlovsområdene.

Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på å igangsette et lovutviklingsprosjekt som skal se på de juridiske rammebetingelsene for interkommunalt samarbeid. I denne sammenheng vil ovennevnte kartlegging være et viktig bidrag.

Opphevelse av plikten til å organisere interkommunale virksomheter organisert etter kommuneloven § 27 - og som er egne rettssubjekter - til interkommunalt selskap

I et forslag som ble sendt på høring våren 2003 foreslår departementet å oppheve plikten til å organisere interkommunale virksomheter organisert etter kommuneloven § 27 - og som er egne rettssubjekter - til interkommunalt selskap (IKS). Etter gjeldende rett (lov om IKS § 40) skal slik omorganisering finne sted innen utgangen av 2003. Bakgrunnen for endringsforslaget er det planlagte lovarbeidet om interkommunalt samarbeid, og at det derfor er ønskelig å se plikten til å organisere visse typer interkommunalt samarbeid i form av IKS i en bredere sammenheng.

Forslaget gjør ingen endringer i kommunenes/fylkeskommunenes adgang til å organisere virksomhet som et IKS.

Lovforslaget fjerner en plikt for kommunene/fylkeskommunene til å omorganisere visse interkommunale virksomheter i løpet av inneværende år. Forslaget innebærer således ingen nye plikter, verken for stat eller kommuner/fylkeskommuner.

19.4 Forsøk, forskning og utredningsprosjekter

Kriterier for god kommuneinndeling - igangsetting av prosjekt

Kommunal- og regionaldepartementet har våren 2003 igangsatt en forskningsbasert gjennomgang av de kriteriene for kommuneinndeling som Christiansenutvalget la til grunn (NOU 1992:15). Oppdaterte kriterier for hva som kjennetegner en god kommuneinndeling vil kunne være av nytte for kommunene som nå og i tiden fremover ønsker å utrede sammenslutning. Det tas sikte på at gjennomgangen er ferdig i løpet av tidlig høst 2003.

Forsøk med interkommunalt samarbeid om barnevern

Flesberg og Rollag kommuner har fått godkjent forsøk med sammenslåing av sosialtjenesten og barneverntjenesten i de to kommunene. Forsøket innbærer at ansvaret for barneverntjenesten og sosialtjenesten overføres fra Rollag til Flesberg kommune. Formålet med forsøket er å prøve ut en samorganisering av tjenestetilbudet, for å styrke og utvikle de aktuelle tjenestene og for å rekruttere og beholde fagutdannet personale. Forsøket innebærer blant annet et unntak fra barneverntjenestelovens krav om at hver kommune skal ha egen administrativ leder for barneverntjenesten.

Forsøket varer fra 2002 til 2005. Det vises til kapittel 20 for omtale av forsøk med kommunal oppgavedifferensering og barnevern.

Småkommuneprosjekt i Nordland

Kommunal- og regionaldepartementet, Sosial- og helsedirektoratet og Barne- og familiedepartementet har i 2002 bevilget midler til et 3-årig prosjekt i regi av fylkesmannen i Nordland. Prosjektet skal bidra til å sikre kvalitet på tjenester og en god rettssikkerhet for brukerne av sosial- og barnvernstjenestene i små kommuner. Følgende delmål er lagt til grunn:

• Bidra til å utvikle varige strukturer for samarbeid.

• Bidra til utvikling/synliggjøring og formidling av kunnskapsgrunnlaget i småkommuner, dvs førstelinjekunnskap innenfor sosialtjenester og barnevernssamarbeid i små kommuner.

• Bidra til utvikling av modeller/strukturer for dialog og utviklingsarbeid mellom småkommunene, undervisning og forskningsmiljøene.

Det er også i prosjektet lagt opp til evaluering av samarbeidsmodeller som skal prøves i ut prosjektet.

Kartlegging interkommunalt samarbeid

Telemarksforsking har på oppdrag fra Kommunal- og regionaldepartementet kartlagt vellykket interkommunalt tjenestesamarbeid og gjort en casestudie av 4 samarbeider høsten 2002. 11

Dette er siste del i en tredelt studie om interkommunalt samarbeid. Undersøkelsen har vært landsomfattende, men av metodemessige årsaker har ikke ambisjonen vært å foreta en totalkartlegging av alt interkommunalt samarbeid. Ambisjonen har heller vært å få en landsomfattende oversikt over den delen av samarbeidene som har vist seg å være mest vellykket.

Nedenfor følger noen hovedfunn i stikkordsform, mens en fyldigere omtale av hovedfunnene finnes i vedlegg 6.

• De dominerende samarbeidssektorer er administrasjon og styring, kommunehelse, VAR, grunnskoleopplæring, brann- og ulykkesvern og næring, det vil si konkrete driftsoppgaver med relativt klare potensielle stordriftsfordeler. Dette er de samme samarbeidsområdene som dominerte for 10 år siden.

• De viktigste motivene for å samarbeide er å lage mer kompetente og bærekraftige tjenesteenheter, samtidig som man får mer tjenester ut av hver krone. Motivet om å spare penger er mest fremtredende på de tradisjonelle tekniske driftsområdene.

• Samarbeidstiltak innen VAR-sektoren er mest omfattende med hensyn til antall årsverk og økonomisk omfang.

• Alle de innrapporterte samarbeidstiltakene blir vurdert å gi langt bedre resultater samlet sett, enn hvis hver av samarbeidskommunene skulle løse oppgavene hver for seg. Dette er imidlertid en naturlig konsekvens av at det eksplisitt er bedt om rapportering av de mest vellykkede samarbeidstiltakene.

• Resultatene fra kartleggingen viser at man kan få til vellykket interkommunalt samarbeid med ulike driftsmodeller, men det er likevel noen klare tendenser: 85 % av de innrapporterte tiltakene har valgt en organisering med en selvstendig driftsenhet (45 %) eller en vertskommunemodell (40 %). Dette er modeller med tydelig plassering av ansvar, men som kanskje gir mindre rom for styring fra den enkelte kommunes side.

20 Forsøk med oppgavedifferensiering og med enhetsfylke

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå ble det foreslått å iverksette forsøk med enhetsfylke og med kommunal oppgavedifferensiering. Stortinget ga den 20. juni 2002 sin tilslutning til denne typen forsøk, jf. Innst. S. nr. 268 (2001-2002). Formålet med forsøkene er å innhente erfaringer med alternative måter å organisere oppgavefordelingen og forvaltningen på. I brev fra Kommunal- og regionaldepartementet av 13. august 2002 ble det invitert til forsøk med kommunal oppgavedifferensiering og forsøk med enhetsfylke. Flere av søknadene om forsøk er nå godkjent.

Det tas sikte på å iverksette forsøkene 1. januar 2004, med unntak av forsøk i Båtsfjord kommune, som skal iverksettes 1. august 2003. Forsøkene skal ha varighet på fire år, med mulighet for forlenging, jf. forsøksloven § 3 tredje ledd. Det tas sikte på at arbeidet knyttet til finansiering av forsøkene skal være sluttført i løpet av høsten 2003.

Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på videre dialog med søker og aktuelle departement knyttet til konkretisering, avgrensning og utforming av det enkelte forsøk.

20.1 Forsøk med oppgavedifferensiering

Regjeringen mener at oppgaver og beslutninger bør legges nærmere dem det gjelder. Dette inngår i regjeringens helhetlige politikk som skal styrke lokaldemokratiet og øke det kommunale handlingsrommet. Det er derfor ønskelig å desentralisere flere oppgaver til kommunene. Ved at ansvaret for oppgaven og tjenesteproduksjonen legges til det forvaltningsnivået som har størst nærhet til innbyggerne, legges også grunnlaget for et godt tjenestetilbud for brukerne. Flere oppgaver til kommunene vil skape gode vilkår for innbyggernes deltakelse, og for en videreutvikling av et levende folkestyre på lokalt nivå.

Dagens system med generalistkommuner betyr at alle kommuner har de samme oppgavene, og det forventes at disse oppgavene ivaretas på en forsvarlig måte uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur eller andre kjennetegn.

Et system med oppgavedifferensiering innebærer at kommuner med ulike forutsetninger, spesielt med hensyn til størrelse, får ulike oppgaver. På denne måten er det til en viss grad mulig å skreddersy forvaltningsløsninger etter de lokale forutsetninger i hver enkelt kommune. Regjeringen foreslo i St.meld. nr. 19 (2001-2002) å prøve ut nye måter å fordele oppgaver og myndighet på gjennom forsøk med oppgavedifferensiering. Regjeringen ønsket på denne måten å myke opp generalistkommuneprinsippet. Dersom erfaringene er gode, vil dette gi grunnlag for å overføre flere oppgaver og beslutninger til kommunene.

Forsøkskommunen må i utgangspunktet påta seg et helhetlig ansvar for den oppgaven den får overta gjennom forsøket. For ulike velferds- og servicetjenester rettet mot innbyggerne betyr dette at kommunen overtar hele ansvaret for oppgaven overfor egne innbyggere. For forsøk som omfatter forvaltningsmyndighet for tilskuddsmidler, vil oppgaven defineres som kommunens andel av midlene.

20.1.1 Kommunene

Kommunal- og regionaldepartementet har godkjent søknader fra kommunene om forsøk med oppgavedifferensiering innen områdene barnevern, familievern, videregående opplæring, bygdeutviklingsmidler, veg og trafikk, SATS (samordning av områdene arbeid, trygd og sosial) og kulturminnevern. Kommunal- og regionaldepartementet har også oppfordret enkelte av søkerne om å gjennomføre samarbeidsprosjekt innen psykiatri. Flere av kommunene har søkt om å få overta oppgaver innen rus, men etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering er det i lys av forslag til Rusreform II ikke nødvendig eller hensiktsmessig å gjennomføre dette som forsøk med oppgavedifferensiering. Noen av kommunene må arbeide videre med konkretisering av søknadene før endelig godkjenning kan bli gitt. Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering er også omtalt i St.meld. nr. 31 (2002-2003) Storbymeldingen - om utvikling av storbypolitikk.

Forøvrig vises det til omtale av forsøk med alternativ forvaltningsorganisering av transportsystemet i større byområder i kapittel 22.10. Samferdselsdepartementet har søknader om forsøk fra Kristiansand-regionen, Nord-Jæren, Bergen kommune og Trondheim kommune under behandling.

Følgende kommuner har fått positiv tilbakemelding på søknad om forsøk med oppgavedifferensiering:

Arendal og sju nabokommuner - barnevern

Kommunene Froland, Grimstad, Tvedestrand, Vegårshei, Gjerstad, Åmli, Risør og Arendal får positiv tilbakemelding på søknad om å overta ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet (statlig oppgave fra 1. januar 2004), men det forutsettes at søknaden konkretiseres. Kommunal- og regionaldepartementet vil sammen med Barne- og familiedepartementet invitere søkerne til et møte om saken.

Asker og Bærum kommuner - barnevern og videregående opplæring - økt samarbeid innen psykiatri

Asker og Bærum kommune får overta ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet (statlig oppgave fra 1. januar 2004). Det forutsettes at kommunen overtar ansvar for alle barnevernsoppgaver for innbyggere i egen kommune, og at kommunen overtar drifts- og eieransvar for aktuelle institusjoner i kommunen.

Asker og Bærum kommuner får også overta ansvaret for videregående opplæring for innbyggerne i egne kommuner.

Når det gjelder søknaden fra kommunene om forsøk innen psykiatri, ber Kommunal- og regionaldepartementet om at kommunen og Helse Øst RHF drøfter om man gjennom et avtalebasert samarbeidsprosjekt kan ivareta intensjonen om en sammenhengende tiltakskjede rettet mot brukerne. Det gjøres ikke endringer i oppgavefordelingen i forbindelse med samarbeidsprosjektet.

Bergen kommune - kulturminne

Bergen kommune har søkt om å få overta ansvaret for forvaltningen av kulturminner i kommunen. Den delen av søknaden som omhandler overføring av ansvar fra fylkeskommunen godkjennes. Overføring av ansvar fra Riksantikvaren til kommunen kan være aktuelt ut fra nærmere fastsatte kriterier. Det tas sikte på videre dialog mellom Miljøverndepartementet, kommunen og Kommunal- og regionaldepartementet om utforming av forsøket.

Båtsfjord kommune - videregående opplæring

Båtsfjord kommune får overta ansvaret for videregående opplæring for innbyggerne i kommunen. Forsøket iverksettes fra 1. august 2003, jf. kapittel 4.3.

Drammen kommune - veg- og trafikkforvaltning og barnevern

Drammen kommune får gjennomføre forsøk med samlet forvaltning av veg- og trafikkregulering i kommunen (som blant annet gjelder avkjørsler, skilt og trafikkregulerende tiltak). Kommunen vil da overta myndighet etter vegloven og vegtrafikkloven fra fylkeskommunen, politiet og Statens vegvesen. Riksveger og stamveger holdes utenfor forsøket. De deler av søknaden som omhandler myndighet etter veglovens bestemmelser, må avklares nærmere mellom Drammen kommune og Buskerud fylkeskommune.

Drammen kommune får overta ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet (statlig oppgave fra 1. januar 2004). Det forutsettes at kommunen overtar ansvar for alle barnevernsoppgaver for innbyggere i egen kommune. Det forutsettes også at kommunen overtar drifts- og eieransvar for aktuelle institusjoner i kommunen.

Fredrikstad kommune - økt samarbeid innen psykiatri

Fredrikstad kommune har søkt om å få overta ansvar for Distriktspsykiatrisk senter i Fredrikstad. Kommunal- og regionaldepartementet ber om at kommunen og Helse Øst RHF drøfter om man gjennom et avtalebasert samarbeidsprosjekt kan ivareta intensjonen om en sammenhengende tiltakskjede rettet mot brukerne. Det gjøres ikke endringer i oppgavefordelingen i forbindelse med samarbeidsprosjektet.

Kristiansand kommune - kulturminne

Kristiansand kommune har søkt om å få overta ansvaret for forvaltningen av kulturminner i kommunen. Den delen av søknaden som omhandler overføring av ansvar fra fylkeskommunen godkjennes. Overføring av ansvar fra Riksantikvaren til kommunen kan være aktuelt ut fra nærmere fastsatte kriterier. Det tas sikte på videre dialog mellom Miljøverndepartementet, kommunen og Kommunal- og regionaldepartementet om utforming av forsøket.

Oslo kommune - familievern, kvalifiseringstiltak Aetat og forsøpling av offentlige uterom

Oslo kommune får gjennomføre et begrenset forsøk der kommunen kan overta ansvaret for deler av familievernet.

Kommunen får overta ansvaret for Aetats kvalifiseringstiltak overfor arbeidssøkere, begrenset til to til fire bydeler, og til kvalifiseringstiltak overfor personer som er langtids sosialhjelpsmottakere.

Også Oslos søknad om å få et samlet ansvar for oppfølging av forsøpling av offentlige uterom i henhold til forurensingsloven og politivedtektene godkjennes.

Regionrådet for Hallingdal - familievern

Regionrådet for Hallingdal får godkjent et begrenset forsøk der kommunene overtar ansvaret for deler av familievernet. Forsøket omfatter ikke familievernets kjerneområder, definert av regionrådet til å være behandling, rådgivning og mekling.

Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal - bygdeutviklingsmidler

Regionrådet for Nord-Gudbrandsdal får overta forvaltningsansvaret for fylkesmannens tilretteleggende bygdeutviklingsmidler og Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds bedriftsrettede bygdeutviklingsmidler.

Regionrådet for Valdres - bygdeutviklingsmidler

Regionrådet for Valdres får overta forvaltningsansvaret for fylkesmannens tilretteleggende og Statens nærings- og distriktsutviklingsfonds bedriftsrettede bygdeutviklingsmidler.

Stavanger kommune - kulturminne og SATS

Stavanger kommune har søkt om å få overta ansvaret for forvaltningen av kulturminner i kommunen. Den delen av søknaden som omhandler overføring av ansvar fra fylkeskommunen godkjennes. Overføring av ansvar fra Riksantikvaren til kommunen kan være aktuelt ut fra nærmere fastsatte kriterier. Det tas sikte på videre dialog mellom Miljøverndepartementet, kommunen og Kommunal- og regionaldepartementet om utforming av forsøket.

Stavanger kommunes søknad om etablering av førstelinjetjeneste innen SATS godkjennes. I forbindelse med det videre arbeidet med SATS vil ytterligere forsøksvirksomhet bli vurdert. Kommunal- og regionaldepartementet vil i den sammenheng også vurdere å invitere storbyene til en nærmere dialog om dette.

Tromsø kommune - plan- og bygningslov og SATS

Tromsø kommune ønsker å overta ansvar for bestemmelser i plan- og bygningsloven som gjelder kulturminner. Søknaden vurderes nærmere i dialog mellom Miljøverndepartementet, Tromsø kommune og Kommunal- og regionaldepartementet.

Tromsø kommunes søknad om etablering av førstelinjetjeneste innen SATS godkjennes. I forbindelse med det videre arbeidet med SATS vil ytterligere forsøksvirksomhet bli vurdert. Kommunal- og regionaldepartementet vil i den sammenheng også vurdere å invitere storbyene til en nærmere dialog om dette.

Trondheim kommune - barnevern

Trondheim kommune får overta ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet (statlig oppgave fra 1. januar 2004). Det forutsettes at kommunen overtar ansvar for alle barneverntjenester for innbyggere i egen kommune. Det forutsettes også at kommunen overtar drifts- og eieransvar for aktuelle institusjoner i kommunen.

Flora kommune - SATS

Flora kommunes søknad om etablering av førstelinjetjeneste innen SATS godkjennes. I forbindelse med det videre arbeidet med SATS vil ytterligere forsøksvirksomhet bli vurdert. Kommunal- og regionaldepartementet vil i den sammenheng også vurdere å invitere kommunen til en nærmere dialog om dette.

Forsøk med utvikling av interkommunale samarbeidsorganer

Innherrad samkommune (kommunene Frosta, Levanger og Verdal), Solør-regionen (kommunene Våler, Åsnes og Grue) og Glåmdal-regionen (kommunene Eidskog, Nord-Odal, Sør-Odal og Kongsvinger) samt Hamar-regionen (kommunene Løten, Ringsaker, Stange og Hamar) får positiv tilbakemelding på søknader om utvikling av interkommunale samarbeidsorganer gjennom forsøk, men søknadene må konkretiseres ytterligere innen eventuell endelig godkjenning kan gis. Kommunene får avslag på søknad om forsøk med kommunal oppgavedifferensiering nå. Kommunal- og regionaldepartementet mener at det vil være mest hensiktsmessig at kommunene først etablerer et samarbeid basert på eksisterende kommunale oppgaver, før det eventuelt legges opp til overtakelse av fylkeskommunale eller statlige oppgaver.

20.1.2 Fylkeskommunene

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) ble det også åpnet for forsøk hvor fylkeskommunene overtar oppgaver fra statlige etater. Dette kunne blant annet være aktuelt for å styrke fylkeskommunens rolle som regional utviklingsaktør. Det er understreket at forsøkene må være i tråd med prinsippene for oppgavefordelingen. Det er i den sammenheng særskilt vist til at fylkeskommunen ikke må bli en overkommune, og at endringer i oppgavefordelingen bør bidra til redusert byråkrati.

Kommunal- og regionaldepartementet har mottatt tre endelige søknader fra fylkeskommunene om forsøk med oppgavedifferensiering. Det er gitt positiv tilbakemelding på alle søknadene. Forsøkene er nærmere beskrevet nedenfor.

Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommuner

Kommunal- og regionaldepartementet har gitt sin tilslutning til gjennomføring av forsøk med oppgavedifferensiering i Buskerud, Telemark og Vestfold fylkeskommuner knyttet til samferdsel og næringsutvikling.

Følgende oppgaver innen samferdsel overføres regionrådet via fylkeskommunene:

• Ansvaret for prioriteringer av midler til investeringer på øvrig riksvegnett.

• Ansvaret for løyver til rutetransport over fylkesgrensene mellom Buskerud, Telemark og Vestfold fylker.

• Fylkeskommunene gis anledning til å prioritere gitte midler fritt mellom veg- og kollektivtransport (eventuelt gjennom et sektortilskudd til transport).

Det understrekes at fylkeskommunene i utformingen av forsøket må ta hensyn til prinsipper for organisering av kollektivtransporten på det sentrale østlandsområdet. Også forholdet mellom forsøket og det regionale samordningsorganet for kollektivtransporten i det sentrale østlandsområdet må ivaretas på en hensiktsmessig måte. En eventuell overføring av midler til kjøp av persontransport med jernbane i området, utover det ansvar som allerede er overført til Telemark fylkeskommune, skal skje i forbindelse med utviklingen av samordningsorganet.

Innen næringsutvikling kan fylkenes andel av midlene knyttet til HØYKOM og landsdekkende ordninger (innovasjon og tapsfond) inngå i forsøket. I tillegg kan fylkenes andel av midlene som Kommunal- og regionaldepartementet og Nærings- og handelsdepartementet benytter til å samfinansiere programmer som gjennomføres i regi av Norges forskningsråd, inngå forsøket. Også fylkeskommunenes midler til regional utvikling over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett kan inngå i forsøket.

Fylkeskommunene må i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet avklare nærmere organiseringen og innretningen av det interfylkeskommunale samarbeidet.

Vestlandsrådet

Kommunal- og regionaldepartementet har gitt sin tilslutning til gjennomføring av forsøk med overføring av transportoppgaver fra staten til Vestlandsrådet via fylkeskommunene.

Følgende transportoppgaver overføres til Vestlandsrådet via fylkeskommunene:

• Ansvaret for planlegging. Det vil si at statlige planressurser underlegges regionalpolitisk styring, men at selve planleggingen fortsatt skal gjennomføres av Statens vegvesen. Planlegging på grunnlag av Nasjonal transportplan og handlingsprogrammene som utgår av denne skal være unntatt.

• Ansvaret for prioritering av midler til investeringer på øvrig riksvegnett overføres til Vestlandsrådet via fylkeskommunene. Dette gjelder også midler til «kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift». Midler til tunnelsikring og nasjonale turistveger skal være unntatt.

• I forbindelse med den planlagte anbudsutsettingen av riksvegferjedriften, overføres ansvaret for anbudsprosess og prioritering av midler til ferjene på øvrig riksvegnett til Vestlandsrådet på et nærmere angitt tidspunkt.

Det forutsettes at forsøket tilpasses et eventuelt forsøk i Bergen kommune med alternativ forvaltningsorganisering av transportsystemet.

Oppland fylkeskommune

Fylkeskommunen har søkt om å få gjennomføre et forsøk hvor utvalgte statlige sektoroverføringer som i dag hovedsakelig forvaltes av regional statsforvaltning, samles på én post i statsbudsjettet under fylkespolitisk samordning. Forvaltningen av virkemidlene skal knyttes til et helhetlig system av forpliktende partnerskapsavtaler mellom fylkeskommunen, statlige aktører og kommunene.

Kommunal- og regionaldepartementet har gitt sin tilslutning til gjennomføringen av et slikt forsøk i Oppland fylkeskommune. Det legges til grunn at fylkets del av utvalgte virkemidler innen arbeidsmarkedstiltak, næringsutvikling, spillemidler, miljø og landbruk kan inngå i forsøket. For spillemidlene er det forutsatt at fylkeskommunen bruker et minst like stort beløp på spillemidlenes formål i Oppland, som det som overføres fra Kultur- og kirkedepartementet. Det forutsettes videre at spillemidlene brukes i samsvar med det statlige regelverket for midlene. Også midlene knyttet til regional utvikling over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett kan inngå i forsøket. Det tas også sikte på at fylkets andel av eventuelle midler knyttet til kompensasjon som følge av økt arbeidsgiveravgift legges inn i forsøket.

20.1.3 Finansiering av forsøk med oppgavedifferensiering

Gjennomføring av forsøk med oppgavedifferensiering forutsetter at det foretas en flytting av midler fra forvaltningsorganet som har ansvaret for oppgaven i dag, til kommunen/fylkeskommunen som skal gjennomføre forsøket.

Oppgaven som skal overføres må være presist definert for hvert enkelt forsøk. Det må videre spesifiseres hvilket forvaltningsorgan oppgaven flyttes fra og hvilket forvaltningsorgan oppgaven flyttes til. Ved beregning av hvilket beløp som skal flyttes fra det ene forvaltningsorganet til det andre, legges siste tilgjengelige regnskapstall til grunn. Beløpet framskrives til tidspunkt for overføring av oppgaven.

Det forvaltningsorganet som overtar en oppgave, skal i utgangspunktet ha det samme ansvaret for den oppgaven som overflyttes, som det forvaltningsorganet som gir fra seg oppgaven har hatt. I noen tilfeller kan det være aktuelt for det forvaltningsorganet som gir fra seg en oppgave å beholde noen funksjoner. Dette bør i så fall løses ved en avtale mellom forvaltningsorganene.

Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering medfører behov for særskilte finansieringsordninger. Valg av type finansieringsordning vil avhenge av hvordan tjenesten i utgangspunktet er finansiert. Ved forsøk med oppgaver som i dag finansieres med øremerkede midler, vil det være naturlig å overføre midlene til det forvaltningsorganet som skal gjennomføre forsøket med utgangspunkt i fordelingen som er lagt til grunn for det opprinnelige øremerkede tilskuddet. Dette vil gjelde både for fylkeskommunale og statlige oppgaver som er finansiert gjennom øremerkede bevilgninger. Ved forsøk med fylkeskommunale oppgaver som i dag finansieres gjennom inntektssystemet, må det foretas et uttrekk i rammetilskuddet til den fylkeskommunen oppgaven overføres fra. Kommunen som skal gjennomføre forsøk mottar et beløp tilsvarende uttrekket i rammetilskuddet til fylkeskommunen. Det bør i det enkelte tilfelle avgjøres om det er hensiktsmessig å overføre midlene knyttet til forsøket over inntektssystemet, eller som et øremerket tilskudd over fagdepartementets budsjett.

Når det gjelder administrasjonskostnader knyttet til sentraladministrasjon, må det foretas beregninger av hvor stor andel av disse som kan knyttes til den aktuelle oppgaven. Dette vil da inngå i det samlede uttrekket.

Dersom det bare er driften av en tjeneste som overføres, og ikke ansvar for bygningsmasse med mer, kan det være aktuelt for den som overtar oppgaven å betale leie. Dette skal i så fall gjenspeiles i det beløpet som overføres.

Ved oppgaver som skal overføres fra fylkeskommune til kommune, vil Kommunal- og regionaldepartementet ha ansvaret for fastsettelse av beløp. Det legges likevel opp til at det så langt som mulig skal oppnås enighet mellom forvaltningsnivåene om beløp basert på prinsippene nevnt ovenfor.

Ved oppgaver som skal overføres fra stat til kommune/fylkeskommune vil det enkelte fagdepartement ha det overordnede ansvaret. Det bør likevel også her tilstrebes enighet mellom forvaltningsnivåene om beløp ut fra prinsippene nevnt ovenfor.

Når en oppgave flyttes fra en fylkeskommune, legges det til grunn at uttrekket framskrives det enkelte år under forsøksperioden med den veksten den aktuelle fylkeskommunen får i sine frie inntekter i samme periode. Når en oppgave flyttes fra stat til kommune/fylkeskommune, må det utarbeides egne kriterier for framskriving av uttrekket.

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) ble det uttrykt at Kommunal- og regionaldepartementet vil vurdere å bidra til å dekke nødvendige engangskostnader ved igangsetting av forsøk. Det foreslåtte opplegget for finansiering av forsøk med kommunal oppgavedifferensiering er provenynøytralt med unntak av midler knyttet til engangskostnader. Midler som skal dekke engangskostnader ved igangsetting av forsøk vil bli utbetalt som skjønnsmidler (kapittel 571, post 64). Det legges ikke opp til å øke skjønnsrammen for 2004 som følge av forsøk med kommunal oppgavedifferensiering. Kommunal- og regionaldepartementet vil gjøre en helhetlig vurdering av dekning av engangskostnader på basis av konkrete søknader fra forsøkskommunene.

20.1.4 Forholdet til de ansatte

En grunnleggende forutsetning for gjennomføring av forsøk med oppgavedifferensiering er at de ansattes rettigheter ivaretas i prosessen. I følge forsøksloven § 4 andre ledd kan det ikke gjennomføres forsøk som innebærer innskrenking av rettigheter eller utvidelse av plikter som enkeltpersoner har etter gjeldende lovgivning. Det er derfor av stor betydning at de ansattes rettsstilling ikke svekkes som følge av et forsøk. Det forutsettes at forsøkene og de prosessene de medfører gjennomføres så smidig som mulig, slik at de ansattes rettigheter ivaretas på en ryddig og korrekt måte.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet vurderer spørsmål knyttet til gjennomføringen av forsøk og forholdet til de ansatte, og vil komme nærmere tilbake til disse spørsmålene. Det tas også sikte på å ta nærmere kontakt med Kommunenes Sentralforbund i forbindelse med vurderingen av problemstillinger knyttet til de ansatte.

20.1.5 Evaluering og rapportering

Resultater av forsøkene skal oppsummeres og formidles slik at alle, både på sentralt og lokalt plan, som kan ha interesse av forsøksmodellene, har mulighet for å få innblikk i de erfaringer som er gjort gjennom forsøkene.

Kommunal- og regionaldepartementet forutsetter derfor en årlig rapportering fra det enkelte forsøk, med en nærmere redegjørelse for status og framdrift.

Kommunal- og regionaldepartementet har i St.meld. nr. 19 (2001-2002) varslet at det legges opp til en evaluering av forsøk med kommunal oppgavedifferensiering. Dette vil være en evaluering av en mer overordnet karakter. I tillegg til denne evalueringen, vil det etter departementets vurdering være gunstig om forsøkskommunene igangsetter evaluering av egne forsøk.

20.2 Forsøk med enhetsfylke

I St.meld. nr. 19 (2001-2002) ble det foreslått å gjennomføre forsøk med enhetsfylke. Formålet med enhetsfylke er å innhente erfaringer med alternative måter å organisere forvaltningen på, og å forenkle og effektivisere forvaltningen på regionalt nivå.

Enhetsfylke betyr at fylkeskommunen integreres med fylkesmannsembetet til ett regionalt organ. Enhetsfylkeadministrasjonen skal ivareta både tradisjonelle statlige oppgaver som lovlighetskontroll, klage og tilsyn, og øvrige oppgaver som forvaltningsoppgaver, tjenesteyting og regional utvikling. Enhetsfylket vil bestå av en statlig del underlagt departementene, og en fylkeskommunal del underlagt fylkestinget. Enhetsfylket vil ha én administrativ leder.

20.2.1 Forutsetninger for forsøk med enhetsfylke

For forsøk med enhetsfylke er det forutsatt at klage- og tilsynsoppgavene skal holdes atskilt fra øvrige oppgaver i enhetsfylket, og at nasjonale mål og oppgaver må ivaretas på en hensiktsmessig måte. Det er også forutsatt at det skal skje en integrering av fagmiljøer. Forsøk med enhetsfylke må videre være i tråd med oppgavefordelingen, jf. St.meld. nr. 19 (2001-2002). Det er i denne sammenheng særlig vist til at fylkeskommunen ikke må bli en overkommune, og at endringer i oppgavefordelingen må bidra til redusert byråkrati. Det er i utgangspunktet ikke lagt til grunn at endringer i oppgavefordelingen mellom staten og fylkeskommunene skal være en del av forsøk med enhetsfylke.

20.2.2 Søknadsprosess og godkjente forsøk

Det ble i invitasjonen til forsøk med enhetsfylke uttrykt et ønske om mange og ulike forsøk. Dette var en viktig premiss i vurderingen av de foreløpige søknadene. Fire av seks fylkeskommuner fikk positiv tilbakemelding, og én av søknadene ble avslått. En av søknadene ble avslått slik den forelå, men den aktuelle fylkeskommunen ble gitt anledning til å fremme ny søknad innen endelig søknadsfrist, gitt at enhetsfylkemodellen ble endret i tråd med regjeringens og Stortingets forutsetninger. To av de fylkeskommunene som fikk positiv tilbakemelding valgte å ikke søke/ikke opprettholde søknaden om forsøk med enhetsfylke.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet har vurdert de to gjenværende endelige søknadene, og har gitt sin tilslutning til gjennomføring av forsøk med enhetsfylke i Hedmark fylke og i Møre og Romsdal fylke. Forsøkene må være i tråd med de forutsetninger som er gitt for forsøk med enhetsfylke. Forsøk med enhetsfylke iverksettes 1. januar 2004, gitt at vedtektene fastsettes i løpet av høsten 2003.

Hedmark fylke

Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet har i tilslutningen til gjennomføring av forsøk med enhetsfylke i Hedmark, lagt til grunn at det ikke skal overføres oppgaver fra departementene til fylkestinget. Det kan likevel være at enkelte av fylkesmannens oppgaver har utviklingskarakter, for eksempel tilretteleggende bygdeutviklingsmidler, og som derfor kan vurderes lagt under fylkestinget. Forsøk med et parlamentarisk styrt enhetsfylke i Hedmark er godkjent, forutsatt at fylkesmannen får en formell plass i fylkesrådet for å ivareta de nasjonale oppgavene som er tillagt embetet.

Det tas sikte på videre dialog mellom Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og fylkeskommunen og fylkesmannen om videre arbeid med forsøk med enhetsfylke, særlig i forhold til spørsmål knyttet til den parlamentariske styreformen.

Møre og Romsdal

Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet har gitt sin tilslutning til gjennomføring av forsøk med enhetsfylke i Møre og Romsdal fylke. Det er lagt til grunn at det ikke skal overføres oppgaver fra departementene til fylkestinget. Det kan likevel være at enkelte av fylkesmannens oppgaver har utviklingskarakter, for eksempel tilretteleggende bygdeutviklingsmidler, og som derfor kan vurderes lagt under fylkestinget. Fylkesrådmannen blir enhetsfylkets administrative leder.

Det tas sikte på at videre konkretisering, avgrensning og utforming av enhetsfylkeforsøket i Møre og Romsdal skjer i et nært samarbeid mellom Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og fylkeskommunen og fylkesmannen.

20.2.3 Forholdet til de ansatte

En grunnleggende forutsetning for gjennomføring av forsøk er at de ansattes rettigheter ivaretas i prosessen, jf. avsnitt 20.1.

Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet tar sikte på å ta nærmere kontakt med Kommunenes Sentralforbund for en nærmere drøfting av spørsmål knyttet til de ansatte når det gjelder forsøk med enhetsfylke.

20.2.4 Finansiering

Enhetsfylket vil være finansiert ved statlige overføringer gjennom inntektssystemet til fylkeskommunene og statlige overføringer over Arbeids- og administrasjonsdepartementets budsjett til fylkesmannsembetet. Det må være opp til enhetsfylket å disponere bruken av de samlede ressursene på en hensiktsmessig og effektiv måte. Det må også tas høyde for at bruken av midlene er i tråd med eventuelle statlige føringer, spesielt i forhold til den statlige delen av enhetsfylket.

Kommunal- og regionaldepartementet vil gjøre en helhetlig vurdering av dekning av engangskostnader på basis av konkrete søknader fra forsøksfylkene.

21 Kommunalbanken AS - statens eierskap

Kommunalbanken AS ble stiftet 1. november 1999 som en videreføring av virksomheten til det statlige forvaltningsorganet Norges Kommunalbank.

Kommunalbanken har konsesjon til å drive virksomhet som finansieringsforetak. Selskapet er underlagt det generelle lovverket for finansinstitusjoner og deltar i kredittmarkedet på like vilkår med andre finansieringsforetak.

Selskapets formål er å yte lån til kommuner, fylkeskommuner, interkommunale selskaper og andre selskaper som utfører kommunale oppgaver enten mot kommunal garanti, statlig garanti eller annen betryggende sikkerhet. En viktig oppgave for Kommunalbanken er å bidra til konkurranse om utlån til kommuner og fylkeskommuner, slik at kommunesektoren sikres billige lån. Banken er viktig særlig for små og mellomstore kommuner, som ikke oppnår like gode rentevilkår i markedet som de større kommunene og fylkeskommunene.

Kommunalbanken var 100 prosent eid av staten ved stiftelsen. I 2000 ble 20 prosent av aksjekapitalen solgt til Kommunal Landspensjonskasse (KLP). I Ot.prp. nr. 44 (1998-99) ble det fremmet en målsetting om at alle statens aksjer over tid skulle overdras til kommunesektoren. Denne målsettingen ble gjentatt i St.meld. nr. 22 (2001-2002) Et mindre og bedre statlig eierskap. Det ble der sagt at regjeringen ville vurdere ulike måter å følge opp dette på.

Ved behandlingen av St.meld. nr. 22 (2001-2002) uttalte næringskomiteens medlemmer fra Høyre, KrF og Frp:

«Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti slutter seg til forslaget om et statlig nedsalg i Kommunalbanken. Disse medlemmer vil gå inn for at Regjeringen vurderer ulike modeller for avvikling av det statlige eierskapet i Kommunalbanken. Disse medlemmer vil i denne sammenheng peke på det ønskelige i strukturelle løsninger som kan styrke norsk finansnærings evne til å gi kommunene de beste lånevilkår.» (Innst. S. nr. 264 (2001-2002)).

Det er særlig to forhold som må vurderes i spørsmålet om ev. endring i statens eierandel i Kommunalbanken:

• strukturelle forhold i kommunemarkedet og konkurransesituasjonen

• mulige konsekvenser av ytterligere statlig nedsalg

Strukturelle forhold i kommunemarkedet og konkurransesituasjonen

Det er i dag stor konkurranse når det gjelder å yte kreditt til kommunesektoren. Det er derfor lave rentemarginer på denne del av lånemarkedet. Kommunalbanken og Kommunekreditt (eid av Eksportfinans hvor staten eier 15 prosent) er de to store aktørene både på totalmarkedet og - i særdeleshet - på det langsiktige lånemarkedet.

Kommunalbanken har den beste kredittvurderingen som kan oppnås hos de internasjonale kredittvurderingsselskapene. Det samme har Kommunekreditt. På denne bakgrunn er Kommunalbanken og Kommunekreditt i stand til å gi kommunesektoren billige lån.

Tabell 21.1 gir en oversikt over utviklingen i markedet for kreditt til kommunal sektor fra 1999 frem til utgangen av 2002. Beløpene baserer seg på statistikk fra Norges Bank, Statistisk sentralbyrå og Verdipapirsentralen, i tillegg til rapportering og årsrapporter fra de ulike markedsaktørene. Tallene innbefatter lån tatt opp av kommuner og fylkeskommuner, samt kommunale og fylkeskommunale foretak der kommunene og fylkeskommunene har ubegrenset økonomisk ansvar. Dette innebærer blant annet at interkommunale selskaper ikke er med. Det kan være små unøyaktigheter knyttet til enkelte tall som følge av at det ikke har vært mulig å skille ut de ulike selskapsformene, men eventuelle avvik i beløpene som følge av dette antas å være små.

Som det fremgår av tabell 21.1, har kommuneforvaltningens utestående lån økt siden 1999, og ligger i dag på i overkant av 124 milliarder kroner. Av dette utgjør lån fra banker og forsikringsselskaper 93 milliarder kroner, mens det resterende dekkes i sertifikat- og obligasjonsmarkedet.

Kommunalbanken og Kommunekreditt har en samlet markedsandel på over 52 prosent av totalmarkedet. Hvis en ser på totalmarkedet utenom verdipapirer (som stort sett bare benyttes av de største kommunene) er markedsandelen til disse to institusjonene om lag 70 prosent. På det helt langsiktige markedet til kommunene (unntatt storkommuner) har de to tilnærmet monopol. Andelen av obligasjons- og sertifikatlån i totalmarkedet har gått ned, og i all hovedsak er det også bare store og mellomstore kommuner som går ut med denne typen lån. Dette kan skyldes at det i forbindelse med utstedelse av slike lån vil være faste kostnader knyttet til saksbehandling og markedsføring i forkant, slik at større lån vil bli relativt billigere enn mindre emisjoner. Følgelig vil ikke dette være et reelt alternativ for alle kommuner.

Departementets vurdering er at dagens struktur i kredittmarkedet for kommunene ivaretar konkurransen mellom markedsaktørene, til beste for kommunene. I tillegg til Kommunalbanken og Kommunekreditt er også sertifikat- og obligasjonsmarkedet viktig for de større kommunene.

Ingen endringer i eierskap

Det er neppe realistisk å oppnå et kommunalt eierskap ved et eventuelt statlig nedsalg på kort sikt. På bakgrunn av kommunesektorens svake finansielle situasjon, synes det per i dag lite sannsynlig at kommuner vil gå direkte inn som eiere av Kommunalbanken.

KLP vurderer omdanning til aksjeselskap og eventuell fusjon med en privat finansinstitusjon, og antas dermed på kort sikt å være mindre aktuell som kjøper av ytterligere aksjer i Kommunalbanken.

I ulike sammenhenger har det vært argumentert for at det er behov for en større nasjonal aktør i markedet for kommunal kreditt. Det har blitt fremført at staten kan bidra til en fusjon mellom Kommunalbanken og andre markedsaktører gjennom salg av sine aksjer i Kommunalbanken. Den aktuelle fusjonspartner som er nevnt er Kommunekreditt. Det argumenteres bl.a. med at en større aktør vil kunne oppnå bedre betingelser ved opplåning i euro eller dollar enn det dagens aktører kan oppnå hver for seg. I dag låner imidlertid Kommunalbanken inn midler i andre valutaer til svært gode betingelser.Et annet argument som har vært fremført, er at det er behov for en sterk nasjonal enhet som kan hevde seg i konkurranse fra eventuelle utenlandske aktører. Hittil har ingen utenlandsk aktør prøvd å etablere seg på dette markedet. Dette kan ha sammenheng med at marginene, som nevnt foran, i dag er svært lave - også sett i en internasjonal sammenheng.

Argumentet mot en større enhet er at den vil kunne få en svært dominerende posisjon i markedet. Dette gjelder særlig i forhold til små og mellomstore kommuner der direkte innlåning i verdipapirmarkedet er lite aktuelt. Mindre konkurranse vil kunne føre til høyere priser for kommunene. Siden rentemarginene i utgangspunktet er lave, så vil en dominerende aktør sannsynligvis kunne øke prisene en god del før internasjonale banker finner det interessant å gå inn i det norske markedet.

Kommunalbanken har i dag den høyeste kredittvurderingen (ratingen) det er mulig å oppnå hos de internasjonale kredittvurderingsselskapene. Dette innebærer meget gode lånevilkår på de internasjonale lånemarkedene. Grunnlaget for den høye ratingen er bl.a. en høy statlig eierandel.

Departementets vurdering

Et sentralt mål er at kommunene får de beste lånevilkår, slik at lånekostnadene holdes nede. Konkurranse mellom ulike aktører anses som en viktig faktor for å oppnå dette.

Dagens lånemarked for kommunesektoren fungerer etter departementets vurdering tilfredsstillende. Det er konkurranse mellom flere aktører med høy kredittvurdering, og dette bidrar til å gi kommunene gode lånebetingelser.

En fusjon mellom Kommunalbanken og andre aktører i lånemarkedet vil svekke konkurransesituasjonen i dette markedet, med dårligere lånevilkår som en naturlig konsekvens. Det er viktig å sikre kommunene billigst mulige lån.

På denne bakgrunn er det etter departementets syn på kort sikt ikke aktuell politikk å gjøre endringer i statens eierskap i Kommunalbanken.

22 Oppgavefordeling og regelverk - endringer på departementenes områder

22.1 Barne- og familiedepartementet

22.1.1 Barnehagepolitikken

Mål, styring og finansiering av barnehagesektoren

Barne- og familiedepartementet la 11. april i år fram en stortingsmelding om barnehagepolitikken (St.meld. nr. 24 (2002-2003)). Regjeringens overordnede mål for barnehagesektoren er:

• Barnehageplass til alle som ønsker det

• Økonomisk likebehandling av private og offentlige barnehager

• Lavere foreldrebetaling

• Mangfold og kvalitet i tilbudet

Det er regjeringens syn at den beste løsningen for barnehagesektoren er å samle ansvaret for barnehagene hos kommunene. Barnehager er en tjeneste som hører til i nærmiljøet, og dette tilsier at ansvar og styring legges nærmest mulig brukerne. Barnehageplass til alle som ønsker det er regjeringens mål nummer én, og det er helt sentralt at dette målet nås først.

Hovedpunktene i regjeringens forslag er:

Rammefinansiering av eksisterende plasser

Det foreslås å innlemme det øremerkede driftstilskuddet til eksisterende plasser i inntektssystemet til kommunene fra 1. januar 2004. I 2004 vil den enkelte kommune motta samme tilskuddsbeløp som med dagens ordning, men midlene fordeles som frie inntekter til kommunene. Det vises til nærmere omtale av innlemmingen i kapitlene 5 og 11.5.

Øremerket tilskudd til drift av nye plasser

For å nå full behovsdekning foreslås det å kombinere kommunal finansiering av eksisterende plasser med et statlig, øremerket tilskudd til drift av nye plasser. Et slikt tilskudd vil bidra til å sikre at utbyggere får en forutsigbar økonomisk situasjon. Det øremerkede tilskuddet til drift av nye plasser innlemmes i inntektssystemet til kommunene når full behovsdekning er nådd.

Øremerket investeringstilskudd til etablering av nye plasser

For å sikre at den resterende barnehageutbyggingen blir gjennomført, foreslås det også å innføre et statlig, øremerket investeringstilskudd. Tilskuddet utformes slik at barnehageeier kompenseres for høye kapitalkostnader de første årene etter etablering. Et slik tilskudd må være vesentlig høyere enn dagens stimuleringstilskudd. Det foreslås å innføre tilskuddet allerede fra 1. august 2003, med videreføring i 2004. De nye satsene vil også gjelde for de barnehagene som har fått utbetalt stimuleringstilskudd etter gamle satser i perioden 1. januar-31. juli 2003.

Redusert foreldrebetaling

Det anbefales ikke å innføre en statlig maksimalpris. Redusert foreldrebetaling skal sikres gjennom økt offentlig finansiering, aktiv dialog med kommunene, en kommunal plikt til å likebehandle private og offentlige barnehager og gjennom å legge til rette for økt brukermakt.

Intensjonen med den kraftige opptrappingen av statstilskuddet har vært å legge til rette for en betydelig reduksjon i foreldrebetalingen. Regjeringen har tillit til at kommunene følger dette opp og viderefører dagens ordninger med moderasjonsordninger i foreldrebetalingen. Regjeringen mener det er uheldig å styre dette fra statlig nivå. Etter overgang til rammefinansiering vil Barne- og familiedepartementet gjennom prisundersøkelser følge utviklingen nøye.

Sammenlignet med dagens delte finansieringsansvar mellom stat og kommune, vil det samlede kommunale ansvaret for sektoren bli tydeligere. I den grad kommunene bryter med intensjonen om redusert foreldrebetaling, vil de måtte stå til ansvar overfor brukerne av tjenestetilbudet. Lokalt folkestyre gir generelt gode vilkår for brukerne til å stille krav til ansvarlig myndighet.

Endringer i lov- og regelverk

Barne- og familiedepartementet la fram en odelstingsproposisjon om endringer i barnehageloven 11. april i år (Ot.prp. nr. 76 (2002-2003)). Sentrale forslag er innføring av en plikt for kommunene til å sørge for et tilstrekkelig antall barnehageplasser og til økonomisk å likebehandle private og kommunale barnehager.

For at kommunen skal kunne få tilstrekkelig oversikt over etterspørselen etter barnehageplasser og for å ivareta brukernes ønsker og behov på en god måte, foreslås det å lovfeste et krav om at kommunen skal legge til rette for en samordnet opptaksprosess.

Å øke handlefriheten til barnehageeier gjennom forenkling av regler vil være et virkemiddel for å stimulere til etablering av barnehager. Det er derfor et mål å sikre høy kvalitet på barnehagetilbudet og samtidig forenkle regelverket.

I St.prp. nr. 64 (2001 - 2002) ble det varslet «en bred gjennomgang av barnehageloven med tanke på å vurdere forenkling og modernisering av lovverket, med sikte på å fremme en odelstingsproposisjon med eventuelle forslag til endringer». Barne- og familiedepartementet vil komme tilbake til Stortinget med en odelstingsproposisjon om dette i løpet av 2004.

22.1.2 Barne- og familievernet

De oppgaver som fylkeskommunen i dag har ansvar for på barne- og familievernområdet er vedtatt overført til staten fra 1. januar 2004, jf. Ot.prp. nr. 9 (2002-2003) og Innst. O. nr. 64 (2002-2003). På barnevernområdet innebærer dette at staten overtar ansvaret for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, for å etablere og drive barneverninstitusjoner og for å rekruttere og formidle fosterhjem. På familievernområdet overtar staten ansvaret for å sørge for at familievernet finnes, og for å planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten. Hensikten er å sikre et mer helhetlig og bedre tilbud til alle som trenger denne typen hjelp, uansett hvor i landet en bor. Oslo kommunes helhetsansvar for barnevernet videreføres. Det statlige barne- og familievernet vil bli organisert etter en forvaltningsmodell med fem regionale enheter, lokaliserte i samme område som de regionale helseforetakene.

På barnevernområdet har kommunene etter gjeldende oppgave- og ansvarsfordeling ansvaret for alle de oppgavene som etter barnevernloven ikke er lagt til fylkeskommunen eller staten. Den statlige overtakelsen innebærer ingen endringer i dette, men har som konsekvens at oppgavene fordeles mellom to nivåer istedenfor tre. I forbindelse med den statlige overtakelsen vil det bli gjennomført et uttrekk fra fylkeskommunens rammetilskudd, jf. omtale i kapittel 12.1.

Fra 1. januar 2004 vil fylkeskommunen ikke lenger ha noen oppgaver på barnevern- og familievernområdene.

Forsøk med kommunal oppgavedifferensiering innen barnevern og familievern er omtalt i kapittel 20.1.

22.1.3 Tilskudd til kommuner til krisetiltak

Kapittel 840, post 60 Tilskudd til kommuner til krisetiltak er en øremerket overslagsbevilgning som skal stimulere til utbygging av krisetiltak (krisesentre, incestsentre og voldtektssentre) og sikre et best mulig tilbud til voldsutsatte kvinner og barn. Krisesentertilbudet er et lavterskeltilbud. Antallet krisesentre antas å dekke behovet, og om lag 85 prosent av kommunene deltar i finansieringen. Tilskuddet er del av den opprinnelige innlemmingsplanen fra 2001. Det foreslås at tilskuddet innlemmes i inntektssystemet i 2004, men at andelen av tilskuddet som går til incestsentre fortsatt skal øremerkes, da disse krisetiltakene ikke anses å være godt nok utbygd, jf. kapittel 5. I det videre arbeidet vil det bli vurdert hvordan tiltak overfor voldsutsatte kvinner kan sikres gjennom lov, regelverk eller på andre måter.

Det vises for øvrig til omtale av krisesentrenes økonomi i St.prp. nr. 65 (2002-2003) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003.

22.2 Finansdepartementet

22.2.1 Skatteoppkreverfunksjonen

Statlig overtakelse av kontroll og revisjon av kommunenes skatteoppkrevingsfunksjon

Kommunal- og regionaldepartementet har i Ot.prp. nr. 70 (2002-2003) Om endringer i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner m.m. (kommunal revisjon) foreslått at staten skal overta oppgavene med kontroll og revisjon av kommunenes skatteoppkrevingsfunksjon i sin helhet, herunder revisjon av skatteregnskapet. Disse oppgavene ligger i dag dels til kommunerevisjonene og dels til Riksrevisjonen. I lovproposisjonen er hovedtrekkene i den statlige ordningen for kontroll og revisjon av skatteoppkreverfunksjonen skissert. Ordningen, samt prosessen for å etablere denne, vil bli nærmere beskrevet i statsbudsjettet for 2004.

Forslaget vil ha konsekvenser for det økonomiske opplegget for kommunene i 2004. Forslaget vil medføre økte kontrolloppgaver for skatteetaten og økte revisjonsoppgaver for Riksrevisjonen. Det er lagt til grunn at eventuelle merutgifter knyttet til forslaget dekkes innenfor gjeldende rammer, og at det skjer en omfordeling av ressurser fra kommunesektoren til staten. Det er noe usikkert hvor store ressurser kommunerevisjonen bruker på revisjon og kontroll av skatteoppkreverfunksjonen i dag. Spørsmålet vil bli avklart i statsbudsjettet for 2004.

Utredning av tiltak for å forbedre skatteoppkreverfunksjonen

I St.prp. nr. 1 (2002-2003) for Finansdepartementet ble det varslet at en utredning av tiltak for å forbedre i skatteoppkreverfunksjonen skulle starte opp høsten 2002. Arbeidet er forsinket, og vil bli påbegynt våren 2003.

22.2.2 Kommunale tjenestepensjonsordninger

I Dokument nr. 8:76 (2001-2002) ble regjeringen bedt om å gjennomføre tiltak for å sikre fri konkurranse i markedet for kommunale tjenestepensjonsordninger. Et flertall i finanskomiteen uttalte i Innst. S. nr. 136 (2001-2002) at det er viktig å sikre at konkurransen fungerer i markedet for kommunale pensjonsordninger.

Banklovkommisjonens vurderinger av denne problemstillingen foreligger i kommisjonens 10. utredning Konkurranse i kollektiv livsforsikring, som ble overlevert finansministeren 5. mars 2003 (NOU 2003:11). Utredningen omfatter blant annet en innføring i, og drøfting av, pensjonsprodukter i kommunal sektor. Banklovkommisjonen foreslår at samtlige livsforsikringsselskaper skal ha adgang til å utjevne forsikringspremier mellom kommunale pensjonsordninger. Forslaget innebærer at livsforsikringsselskapene kan velge å opprette fellesordninger som består av pensjonsordningene for flere kommunale arbeidsgivere.

Banklovkommisjonens utredning er på høring med frist for merknader 20. mai 2003. I henhold til budsjettavtalen mellom Fremskrittspartiet og regjeringspartiene vil Finansdepartementet legge fram en odelstingsproposisjon vedrørende kommunale tjenestepensjonsordninger senest 1. november 2003.

22.3 Helsedepartementet

22.3.1 Opptrappingsplan for psykisk helse 1999-2006

Opptrappingsplanen for psykisk helse innebærer at det skal investeres for 6,3 milliarder kroner i løpet av planperioden, og at driftsutgiftene gradvis skal økes til et nivå som reelt ligger om lag 4,7 milliarder kroner over nivået i 1998. Bevilgningen til opptrappingsplanen økte med 335 millioner kroner i 1999, 408 millioner kroner i 2000, 435 millioner kroner i 2001 og 520 millioner kroner i 2002. Bevilgningen er økt med ytterligere 670 millioner kroner i 2003.

Status for utviklingen av tjenestene og for utbetaling av driftstilskudd til kommunene

Kommunene har mottatt øremerkede tilskudd på dette området fra og med 1995. Det samlede omfanget av tjenester viser fortsatt en meget positiv utvikling. Stadig flere kommuner har etablert spesielle botilbud og samarbeid med arbeidsmarkedsetaten. Personelltilgangen synes i hovedsak god. Unntaket er mindre kommuner med generelle rekrutteringsproblemer.

Tilskudd utbetales til kommunene på grunnlag av planlagt aktivitet i 2003. Kommunene må ha levert tilfredsstillende resultatrapportering for 2002, og samtidig vist at den samlede aktiviteten i 2003 planlegges økt i forhold til 2002-nivået (minst tilsvarende økningen i tilskuddet). Innenfor et samlet kommuneopplegg som stiller krav til omstilling og effektivisering, medfører dette trolig at enkelte kommuner i første omgang ikke får utbetalt fullt tilskudd. Det er avsatt 1 261 millioner kroner til drift som fordeles til kommunene i hovedsak etter inntektssystemets delkostnadsnøkkel for helse- og sosialtjenesten. I tillegg kommer 79 millioner kroner fordelt over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett i forbindelse med forsøk med rammefinansiering.

Opptrappingsplanens mål og virkemidler ble vurdert gjennom 2002 og videre i 2003. Sosial- og helsedirektoratet er bedt om å utarbeide forslag til justering av planen. Dette vil i neste omgang kunne innebære justerte signaler til kommunene med hensyn til videre satsing.

Status for utbygging av omsorgsboliger over Opptrappingsplanen for psykisk helse

Det ble i 2002 gitt om lag 900 tilsagn til omsorgsboliger over opptrappingsplanen. Totalt for planperioden er 1787 tilsagn nå gitt. For 2003 er det planlagt gitt 900 nye tilsagn. De siste 913 tilsagnene er planlagt gitt i 2004. Det er over Kommunal- og regionaldepartementets budsjett satt av 287,5 millioner kroner til finansiering av omsorgsboliger i 2003. Det er i tillegg avsatt 50,7 millioner kroner til kompensasjon for utgifter til renter og avdrag og 34,5 millioner kroner til bostøtteordningen. Til sammen utgjør dette en økning på 96 millioner kroner sammenliknet med 2002.

22.3.2 Drift av ambulansehelikopterbase i Brønnøy kommune

Etter ønske fra Brønnøy kommune delegerte Nordland fylkeskommune i 1988 ansvaret for å bemanne luftambulansehelikopter og ambulansefly i Brønnøysund med medisinsk personell, til kommunen. I forbindelse med delegasjonen ble det ikke inngått noen avtale om at Nordland fylkeskommune skulle dekke merutgifter utover det statlige tilskuddet til helsepersonellbemanning som ble overført til kommunen.

Ved behandling av St.prp. nr. 64 (2001-2002) fattet Stortinget følgende vedtak, jf. Innst. S. nr. 253 (2001-2002):

«Fleirtalet i komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet, Framstegspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at Brønnøy kommune har pådrege seg store underskot knytta til ambulansehelikopterbasen i åra 2000 og 2001. Desse medlemene ber Regjeringa vurdere om Brønnøy skal kompenserast for underskotet for 2001, som ein del av det økonomiske oppgjeret etter statleg overtaking av spesialisthelsetenesta.»

Det følger av helseforetaksloven § 52 nr. 6 at staten ved regionale helseforetak fra 1. januar 2002 overtok alle rettigheter og plikter fra fylkeskommunene knyttet til virksomhet innen spesialisthelsetjenesten. Siden det ikke foreligger en rettslig avtale eller plikt for fylkeskommunen til å dekke merutgiftene til kommunen, kan heller ikke Helse Nord med hjemmel i helseforetaksloven pålegges å dekke disse utgiftene. Det er ikke lagt opp til å kompensere for utgifter som kommunene frivillig har påtatt seg innenfor spesialisthelsetjenestens område i forbindelse med det statlige oppgjøret etter reformen. Fylkeskommunen kan heller ikke pålegges å dekke merutgiftene, siden den ikke rettslig har forpliktet seg til dette i forbindelse med delegasjonen av ansvaret.

22.3.3 Syketransport og transport av helsepersonell

I Ot.prp. nr. 66 (2002-2003) foreslår Helsedepartementet å overføre ansvaret for syketransport fra folketrygden til de regionale helseforetakene. Dette gjelder både transport av pasienter som reiser til behandling i spesialisthelsetjenesten og i kommunehelsetjenesten. Formålet er å stimulere til behandling nær pasientens bosted, når dette er til fordel for pasienten og representerer sparte utgifter til syketransport. Dagens oppdelte finansieringsordning for syketransport og medisinsk behandling kan i noen tilfeller hindre rasjonelle behandlingsløsninger for pasientene.

Helsedepartementet foreslår videre at ansvaret for transport av helsepersonell overføres til de regionale helseforetakene og kommunene. De regionale helseforetakene får ansvaret for transport av helsepersonell i spesialisthelsetjenesten, mens kommunene får ansvaret for transport av helsepersonell i kommunehelsetjenesten. Kommunene vil også få ansvaret for dekning av reiseutgifter for helsepersonell utenfor kommunehelsetjenesten i den grad behandlingen dekkes etter folketrygdloven kapittel fem.

Forutsatt Stortingets tilslutning, tas det sikte på at ansvaret overføres fra 1. januar 2004. Helsedepartementet vil komme tilbake til de budsjettmessige konsekvensene i statsbudsjettet for 2004.

22.4 Justis- og politidepartementet

22.4.1 Innføring av felles digitalt radiosamband for nødetatene

Justis- og politidepartementet har i St.meld. nr. 17 (2001-2002) Samfunnssikkerhet - Veien til et mindre sårbart samfunn og St.prp. nr. 1 (2002-2003) redegjort for behovet for nødnett. Stortinget har i forbindelse med behandlingen av St.meld. nr. 17 (2001-2002) bemerket at det er nødvendig innen kort tid å skifte ut de eksisterende analoge radiosamband med nye digitale løsninger. I forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet for 2003 har justiskomiteen gitt uttrykk for at dagens samband må skiftes ut med ny digital teknologi i løpet av fem til ti år. Det arbeides nå med å ferdigstille anbudsunderlaget med henblikk på å gå over i en anbudsfase som kan lede fram til en endelig utbyggingsavtale. Mulig utbyggingsstart er tidligst høsten 2004. Den videre framdrift i prosjektet vil måtte tilpasses den framtidige budsjettsituasjonen.

22.4.2 Den sivile rettspleien på grunnplanet

Justis- og politidepartementet gjennomgår den sivile rettspleien på grunnplanet, det vil si namsmannsfunksjonen, stevnevitnene og forliksrådene. Til høsten vil Justis- og politidepartementet legge fram forslag for Stortinget, blant annet om at det administrative ansvaret for forliksrådene overføres fra kommunene til staten, trolig med virkning fra 2005. De kommuneansatte som i dag arbeider for forliksrådene vil som hovedregel få tilbud om å følge med oppgavene over til staten.

Forliksrådenes virksomhet finansieres ved gebyrer for de saker som behandles der. Dersom staten overtar det administrative ansvaret fra kommunene, vil også gebyrinntektene tilfalle staten.

22.4.3 Konfliktrådene

Staten bærer det økonomiske og overordnede faglige ansvaret for konfliktrådsordningen, mens kommunene har det daglige ansvaret for driften. Fylkesmennene fører tilsyn og fordeler midler til virksomheten. Justis- og politidepartementet har våren 2003 lagt fram Ot.prp. nr. 60 (2002-2003) Om lov om endring i lov om megling i konfliktråd, der det er foreslått en ren statlig organisering av konfliktrådene med virkning fra 1. januar 2004. Videre er det foreslått at inndelingen av konfliktrådene som hovedregel skal følge politidistriktenes inndeling, og at konfliktrådene skal organiseres som en etat under Justis- og politidepartementet.

22.5 Kommunal- og regionaldepartementet

22.5.1 Modernisering av bygningslovgivningen og byggesaksbehandlingen

Kommunal- og regionaldepartementet er opptatt av at plan- og bygningslovgivningen skal gi gode rammebetingelser for byggevirksomheten, og arbeider med modernisering av regelverket og forvaltningen. Forvaltningen skal framstå som ryddig og ubyråkratisk, hvor offentlig sektor spiller sammen med næringslivet i forutsigbare prosesser.

Tidsfrister i byggesaksbehandlingen

Med bakgrunn i at saksbehandlingstiden i mange kommuner fortsatt er for lang, og at kommunene også praktiserer loven ulikt, har det vært nødvendig å gjennomføre forbedringstiltak som på kort sikt kan gi en raskere og smidigere byggesaksprosess. Den 16. august 2002 la Miljøverndepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet fram hver sin odelstingsproposisjon om tidsfrister mv. i henholdsvis plan- og byggesaksbehandlingen, jf. Ot.prp. nr. 113 (2001-2002) og Ot.prp. nr. 112 (2001-2002). Stortinget har ved Besl. O. nr. 55 (2002-2003) i januar i år, vedtatt endringer i plan- og bygningsloven om blant annet:

• innføring av tidsfrister i byggesaksbehandlingen på flere områder enn i dag

• utvidelse av meldingsordningen og avgrensning av kommunens mulighet til å begrense omfanget av «enkle tiltak»

• mer hensiktsmessig arbeidsdeling mellom de involverte i byggesaken

• mer standardisert og avgrenset dokumentasjon til kommunen i byggesaken

Endringene i loven blir utfylt ved bestemmelser i forskrift, hovedsakelig forskrift om saksbehandling og kontroll.

Med de endringer som nå gjennomføres i plan- og bygningsloven og tilhørende forskrifter, mener Kommunal- og regionaldepartementet at det gjennom et enklere og klarere regelverk er lagt til rette for økt tempo i byggesaksbehandlingen, større grad av forutsigbarhet og en mer hensiktsmessig arbeidsfordeling mellom kommunen og aktørene i byggesaken.

Bygningslovutvalget

Utvalget har funksjonstid til 2005. Utvalget skulle etter planen legge fram sin første delutredning sommeren 2003, men har fått utsettelse til oktober 2003 for å kunne innarbeide forslagene fra Planlovutvalgets siste delutredning (som er blitt forsinket).

Utbyggingsavtaler

Problemstillinger omkring utbyggingsavtaler er omtalt i den nylig framlagte St.meld. nr. 31 (2002-2003) Storbymeldingen. Planlovutvalget har nå lagt fram sin utredning, som også foreslår restriksjoner i bruken av avtalene. Bygningslovutvalget har fått i særskilt oppdrag å utrede lovregulering av utbyggingsavtaler i sin første delutredning.

Elektronisk saksbehandling - Byggsøk

Prosjektet avsluttes sommeren 2003 og går da over i en drifts- og videreutviklingsfase hvor Statens bygningstekniske etat er gitt oppfølgningsansvaret. Det skal da foreligge tilbud til kommunene om å ta systemet i bruk, og det er da opp til kommunene selv å knytte seg til.

Kommunale vedtekter til plan- og bygningsloven

Stortinget har vedtatt endringer i plan- og bygningsloven som medfører at det ikke lenger vil være krav om Kommunal- og regionaldepartementets stadfestelse av kommunale vedtekter, jf. Besl. O. nr. 55 (2002-2003) og Ot.prp. nr. 112 (2001-2002). Endringen gjelder fra 1. juli 2003, og innebærer at kommunene selv kan fastsette lokale vedtekter med bindende virkning.

22.5.2 Introduksjonsprogram for nyankomne innvandrere

Kommunal- og regionaldepartementet fremmet i desember 2002 forslag om en ny lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven), jf. Ot.prp. nr. 28 (2002-2003).

Ifølge lovforslaget skal kommunene gi nyankomne innvandrere et individuelt tilrettelagt introduksjonsprogram snarest mulig etter bosetting i kommunen. Hovedelementene i introduksjonsprogrammet skal være opplæring i norsk og samfunnskunnskap, samt tiltak som forbereder til videre opplæring eller tilknytning til yrkeslivet. Programmets varighet er som hovedregel inntil to år.

Personer som deltar i et introduksjonsprogram skal ha krav på en bestemt økonomisk ytelse - introduksjonsstønad - lik to ganger folketrygdens grunnbeløp. Kommunene skal ha hovedansvar for introduksjonsprogrammene. Introduksjonsordningen forutsetter at kommunene har et utstrakt samarbeid med Aetat, og Utlendingsdirektoratet vil følge opp kommunene i forbindelse med innføring av introduksjonsprogram.

Det foreslås at introduksjonsloven skal tre i kraft som en frivillig ordning for kommunene fra 1. september 2003, og som obligatorisk ordning fra 1. september 2004.

22.5.3 Opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere

I St.meld. nr. 17 (2000-2001) Om asyl- og flyktningpolitikken i Noreg ble det foreslått at det både innføres en individuell rett til norskopplæring, og at deltakelse i norskopplæring blir obligatorisk. I Innst. S. nr. 197 (2000-2001) støttet kommunalkomiteen forslaget om rett til norskopplæring, samt at deltakelse i norskopplæringen blir obligatorisk.

På denne bakgrunn utreder Kommunal- og regionaldepartementet og Utdannings- og forskningsdepartementet spørsmål knyttet til lovgivning og finansiering av opplæring i norsk og samfunnskunnskap for voksne innvandrere. Bevilgningen til norskundervisning for voksne innvandrere vil bli overført fra Utdannings- og forskningsdepartementet til Kommunal- og regionaldepartementet fra og med 2004.

22.6 Kultur- og kirkedepartementet

22.6.1 Endringer i lov om folkebibliotek

På bakgrunn av St.meld. nr. 22 (1999-2000) Kjelder til kunnskap og oppleving (ABM-meldingen) og St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling, må lov om folkebibliotek endres på noen punkter.

Ot.prp. nr. 82 (2002-2003) Lov om endringar i lov 20. desember 1985 nr. 108 om folkebibliotek er lagt fram for Stortinget våren 2003. Endringsforslagene skal legge bedre til rette for utprøving av et bredere samarbeid på folkebiblioteksektoren for å kunne yte kvalitets- og tidsmessige bibliotektjenester i en tid med stadig nye utfordringer.

Folkebibliotekloven § 4 blir foreslått endret slik at kommunene vil kunne samarbeide med relevante statlige institusjoner om folkebibliotektjenester. Det blir videre åpnet for at Kultur- og kirkedepartementet kan gjøre unntak fra kravet om at det skal være folkebibliotek i hver kommune for å kunne prøve ut nye samarbeidsformer.

Tilsvarende blir folkebibliotekloven § 8 foreslått endret for å gi rom for å prøve ut alternative måter å organisere bibliotekoppgavene på regionalt nivå, ved å gi Kommunal- og regionaldepartementet anledning til å gi dispensasjon fra kravet om at det skal finnes et fylkesbibliotek i hver fylkeskommune. Videre blir § 8 andre ledd som inneholder krav om at fylkesbibliotek skal være knyttet til et folkebibliotek, foreslått fjernet for å gi rom for mer fleksible løsninger. Endringer av folkebibliotekloven omtales også i vedlegg 4.

22.7 Landbruksdepartementet

22.7.1 Statliggjøring av mattilsynet

Med bakgrunn i Stortingets behandling av St.prp. nr. 1 Tillegg 8 (2002-2003) Om ny organisering av matforvaltningen vil staten ved Mattilsynet med virkning fra 1. januar 2004 overta følgende oppgaver fra kommunene:

• Næringsmiddeltilsyn som i dag er et kommunalt ansvar, herunder tilsyn med drikkevann.

• Næringsmiddeltilsyn og kjøttkontroll som i dag er et statlig ansvar, men som utføres av kommunale næringsmiddeltilsyn (KNT) etter delegert fullmakt fra Statens næringsmiddeltilsyn.

Miljørettet helsevern og laboratorievirksomhet vil forbli kommunale oppgaver. For omtale av det økonomiske oppgjøret se kapittel 12.2.

Organisering av laboratorietjenestene på matområdet

Landbruksdepartementet, Fiskeridepartementet og Helsedepartementet har i St.prp. nr. 65 (2002-2003) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003 lagt fram sine synspunkter på den framtidige organiseringen av laboratorietjenestene på matområdet. Statens bruk av virkemidler for å styre utviklingen av laboratorietjenestene i ønsket retning er her vurdert særskilt. Også særlige forhold knyttet til nødvendig nærhet mellom laboratoriene, tilsynet, næringsutøverne og kommunene er vurdert. Det samme gjelder omstillingsbehov for dagens laboratorier innenfor kommunesektoren, og hvilke forutsetninger som bør legges til grunn for statlig medvirkning til omstilling av laboratoriepersonell i kommunene. Det legges opp til at statens medvirkning skal skje etter følgende hovedlinjer:

• Kommunene eller kommunalt eide selskaper skal ha det udelte arbeidsgiveransvaret for laboratoriepersonell i dagens kommunale næringsmiddeltilsyn.

• Arbeidstakere på laboratorieområdet skal bli tilbudt om lag de samme vilkår for omstilling som de ansatte som blir overført til det nye mattilsynet.

• Kostnadene forbundet med en eventuell omstilling av de laboratorieansatte deles likt mellom kommunene og staten.

Det legges opp til at kommunene som eiere, og i de fleste tilfeller som arbeidsgiver, vil måtte ha ansvaret for å gjennomføre og dokumentere nødvendige omstillingstiltak, og at staten på dette grunnlag kan yte kompensasjon i etterkant av omstillingen. Det tas på denne bakgrunn sikte på at statlig kompensasjon blir innarbeidet i rammen for kommunenes skjønnsmidler for 2005.

Det vises til St.prp. nr 65 (2002-2003) for nærmere omtale av saken.

22.7.2 Overføring av oppgaver til kommunene

Etter Stortingets behandling av St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå, skal alle saker etter konsesjonsloven, skogloven (unntatt avgjørelsesmyndighet knyttet til verneskoggrenser), delingssaker etter jordloven og avgjørelsesmyndighet for investeringsvirkemidlene under Landbrukets utviklingsfond (miljørettede virkemidler og virkemidler til skogordninger) med virkning fra 1. januar 2004 overføres til kommunene. Landbruksdepartementets oppfølging av stortingsmeldingen er en sentral del av den kommunerettede satsingen på landbruksområdet, og gjennomføres i samarbeid med Kommunenes Sentralforbund og Kommunal- og regionaldepartementet.

Landbruksdepartementet har i samarbeid med Statens landbruksforvaltning, fylkesmannsembetene og Kommunenes Sentralforbund startet en gjennomgang av rapporteringen fra kommunene, og bruken av informasjons- og kommunikasjonsteknologi i landbrukets fagsystemer. Hensikten er å lage et effektivt rapporteringssystem. Både À JOUR (saksbehandlingssystem for landbrukssaker) og KOSTRA vil bli vurdert i dette arbeidet. Rapport skal avgis innen 1. juli 2003.

Landbruksdepartementet ser det som viktig å videreutvikle den landbrukspolitiske dialogen mellom kommunene, fylkeskommunen og fylkesmannen i et partnerskapsperspektiv. Landbruksdepartementet har derfor i samarbeid med Fylkesmannen i Rogaland og Kommunenes Sentralforbund i Rogaland utviklet en grunnstruktur for en slik forvaltningsdialog. Rapporten ligger på Landbruksdepartementets hjemmeside. Hvert fylkesmannsembete må med bakgrunn i dette utvikle et eget opplegg for forvaltningsdialog i samarbeid med kommunene og fylkeskommunen basert på de utfordringer og behov som gjelder for kommunene i fylket.

Overføring av vedtaksmyndighet for de juridiske virkemidlene

Myndigheten i sakene etter jordloven, konsesjonsloven og skogbruksloven vil i første omgang bli overført kommunene ved bestemmelser gitt av Landbruksdepartmentet. Landbruksdepartementet vil senere ha en gjennomgang av lovverket og blant annet vurdere om myndighet skal tillegges kommunene direkte i lov. I tilknytning til overføringen av oppgaver vil det bli utarbeidet nye rundskriv om behandlingen av delingssaker og konsesjonssaker.

Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) Om lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) er lagt fram for Stortinget. Lovforslaget inneholder også forslag om opphevelse av bestemmelser i jordloven og skogbruksloven om krav til landbruksfaglig kompetanse i kommunene.

Alle bestemmelser og rundskriv tilknyttet overføringen av oppgaver til kommunene skal være klare innen utgangen av oktober 2003. I tilknytning til dette arbeider Landbruksdepartementet også med et informasjonsopplegg rettet mot kommunene. Fylkesmannen vil i samarbeid med Kommunenes Sentralforbunds fylkesorganisasjoner få hovedansvar for informasjonsopplegget.

Det pågår en revisjon av skogbruksloven. Ny skogbrukslov vil ikke ha trådt i kraft innen 1. januar 2004 og myndigheten til å fatte vedtak etter skogbruksloven vil derfor inntil videre bli overført med hjemmel i gjeldende lov.

Overføring av vedtaksmyndighet for de økonomiske virkemidlene

En arbeidsgruppe har vurdert spørsmålet om en forvaltningsmodell for de økonomiske virkemidlene. Kommunenes Sentralforbund og næringsorganisasjonene i landbruket har deltatt i arbeidet. Gruppens rapport ligger på Landbruksdepartementets hjemmeside.

Midlene skal forvaltes i henhold til statens økonomiregelverk og inngår transaksjonsmessig i fagsystemer som forvaltes av Statens landbruksforvaltning. Disse systemene skal også benyttes etter overføringen av vedtaksmyndigheten til kommunene. Retningslinjene for de ulike miljø- og skogordningene skal fortsatt ligge til grunn.

Fordelingen av midler fra sentralt nivå (Statens landbruksforvaltning) til fylkesmannsembetene skal ta utgangspunkt i fylkesvise behov og historisk fordeling, men dog slik at det er konkurranse mellom fylkene om tildelingen. Ved fordeling videre til kommunene skal fylkesmannen vurdere kommunenes behov med utgangspunkt i regionale forskjeller og årlige endringer. Kommunene må presentere flerårlige tiltaksstrategier som gir oversikt over behovet for midler. Konkret framgangsmåte for fordeling av midlene skal skje i dialog mellom fylkesmannen og den enkelte kommune. Det vil indirekte være konkurranse mellom kommunene om å få tilført midler, slik det har vært i flere år. Det legges opp til at kommunene får tildelt en samlet ramme (miljø- og skogmidler) for dermed å få større muligheter for å følge opp lokale prioriteringer og behov. Da dette er jordbruksavtalemidler forutsetter Landbruksdepartementet at næringsorganisasjonene i landbruket (jord- og skogbruk) deltar på strategisk nivå både i fylkene og i kommunene.

Slik Landbruksdepartementet vurderer det, vil dette opplegget bidra til en god og målrettet forvaltning av investeringsvirkemidler i landbruket, og samtidig gi kommunene større handlingsrom og bedre integrasjon mellom næringsutvikling i landbruket og næringsutvikling generelt i kommunene.

Kommunene må selv vurdere hvilke organisasjonsformer de ønsker å bruke for å løse de oppgaver de har ansvaret for. Ulike former for samarbeid mellom kommuner vil imidlertid kunne være en effektiv måte å utnytte ressursene på, samtidig som det kan bidra til å styrke kommunene som landbrukspolitisk aktør, jf. St.meld. nr. 19 (2001-2002).

Faglige og økonomiske konsekvenser av overføring av oppgaver og ansvar

Kommunene vil med denne reformen få overført oppgaver og myndighet for saker som krever lokalpolitisk skjønn innen landbruksområdet. Oppgavene overføres fra fylkesmannsembetet, fylkeslandbruksstyret og Statens landbruksforvaltning. Både fylkesmannsembetene og Statens landbruksforvaltning vil få endrede oppgaver som følge av overføringen av oppgaver til kommunene.

I denne proposisjonen foreslås endringer i inntektssystemet som skal sikre en bedre sammenheng mellom ressurstildelingen til kommunene og kommunenes utfordringer og oppgaver på landbruksområdet og miljøområdet, jf. nærmere omtale i kapittel 11.1. Med bakgrunn i dette mener Landbruksdepartementet at kommunenes utvidete ansvar blir ivaretatt på en god måte. Landbruksdepartementets vurdering er at det ikke er grunnlag for å kompensere det utvidede ansvar som følger av oppgaveoverføringen, ettersom kommunene allerede er førstelinjemyndighet for disse oppgavene. Endringen som inntrer fra 1. januar 2004 innebærer først og fremst at kommunene får vedtaksmyndighet og utvidet handlingsrom i forhold til en rekke saker på landbruksområdet.

22.8 Miljøverndepartementet

22.8.1 Overføring av oppgaver til kommunene

Som en oppfølging av St.meld. nr. 19 (2001-2002) Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå og St.meld. nr. 25 (2002-2003) Regjeringens miljøvernpolitikk og rikets miljøtilstand legges det opp til at kommunene skal spille en viktigere miljøvernpolitisk rolle. Miljøverndepartementet tar sikte på en gradvis overføring av nye oppgaver til kommunene på miljøvernområdet i perioden 2002 - 2005. Miljøverndepartementet vil også stimulere til at kommunene tar i bruk det handlingsrommet de allerede har på miljøvernområdet. Kommunal- og regionaldepartementet har invitert til forsøk med kommunal oppgavedifferensiering, som skal starte ved årsskiftet 2003-2004. Miljøverndepartementet vil vurdere om det innenfor miljøområdet er ytterligere behov for å prøve ut overføring av oppgaver til et utvalg kommuner.

I denne proposisjonen foreslås endringer i inntektssystemet som skal sikre en bedre sammenheng mellom ressurstildelingen til kommunene og kommunenes utfordringer og oppgaver på landbruksområdet og miljøområdet, jf. nærmere omtale i kapittel 11.1.

Luftkvalitet

Gjennom forskrift om lokal luftkvalitet av 4. oktober 2002, gjøres kommunene til forurensningsmyndighet for lokal luftkvalitet. I tillegg til å påse at forskriftens krav overholdes, skal kommunene sørge for målinger, beregninger, tiltaksutredninger og rapportering. Forskriften er generell, men vil i praksis først og fremst berøre anleggseiere i større kommuner. Forskriften pålegger alle anleggseiere som bidrar til overskridelse av visse grenseverdier plikter knyttet til målinger, tiltaksutredning og gjennomføring av tiltak. Forskriftens utgangspunkt er at den enkelte anleggseier er ansvarlig for å dekke kostnadene knyttet til disse pliktene. I en del tilfeller vil det være kommunen selv som er anleggseier og som derfor vil være ansvarlig for kostnadene knyttet til målinger mv. Kommunen gjøres dessuten ansvarlig for forurensning fra mindre fyringsanlegg (i praksis først og fremst vedfyring), men får myndighet til å stille krav om/pålegge restriksjoner. Slik forurensning har ikke tidligere vært regulert. Eventuelle kostnader kommunen vil få i den forbindelse kan kreves inn i form av gebyrer e.l. fra eieren av det enkelte fyringsanlegg. Det vil sannsynligvis ikke bli satt i gang konkrete tiltak for å oppfylle forskriften i 2004, da det kreves målinger gjennom hele 2003 for å få et korrekt bilde av miljøtilstanden.

Vilt

Kommunene er i forskrift av 14. mars 2003 om innfanging og innsamling av vilt for vitenskapelige eller andre særlige formål, gitt myndighet til å tillate innfanging av bestemte viltarter for å drive oppdrett i næringsmessig øyemed, og til å tillate avliving av vilt av arter som er jaktbare (gjelder ikke store rovdyr).

Kulturminner

Eventuelle endringer i ansvars- og myndighetsfordeling på kulturminneområdet vil bli vurdert i en egen stortingsmelding om kulturminnepolitikken høsten 2003.

Motorferdsel

Ytterligere myndighet til kommunene til å regulere motorferdsel vil bli nærmere vurdert etter gjennomføring og evaluering av igangsatt forsøk, det vil si tidligst i 2004.

22.8.2 Regelendringer som berører kommunene

Miljøinformasjon

Lov om rett til miljøinformasjon og deltakelse i offentlige beslutningsprosesser av betydning for miljøet (miljøinformasjonsloven) ble vedtatt 27. februar 2003 og det tas sikte på ikrafttredelse fra 1. januar 2004. Loven innebærer en plikt for både offentlige myndigheter og offentlige og private virksomheter til å gi ut miljøinformasjon. Loven innebærer videre en styrket rett til innsyn i miljøinformasjon som foreligger hos offentlige organer (blant annet strengere saksbehandlingsregler) og pålegger offentlige organer et særlig ansvar for å gjøre tilgjengelig oversiktsinformasjon om miljøtilstanden og miljøforhold.

Endring av avfallsdefinisjonene

Forurensningslovens avfallsdefinisjoner er endret slik at kommunene ikke lenger vil være ansvarlige for å samle inn forbruksavfall fra næringsvirksomhet. Kommunene vil samtidig bli delegert myndighet til å føre tilsyn med besitter av næringsavfall og til å kreve utgiftene ved dette dekket. For omtale av kostnadene for kommunene vises til Ot.prp. nr. 87 (2001-2002). Endringene ble vedtatt 27. februar 2003 og trer i kraft 1. juli 2004.

Forbrenning av avfall

Ny forskrift om forbrenning av avfall av 20. desember 2002 skjerper kravene til målinger og utslipp til luft og vann fra avfallsforbrenningsanlegg. Forskriften legger ikke nye oppgaver til kommunene, men skjerper kravene til kommunene som anleggseiere. Kravene vil medføre økte investeringskostnader for kommunale forbrenningsanlegg, økte driftskostnader som følge av tiltakene, samt nye krav til målinger og prøvetaking. Kommunene er etter forurensningsloven forpliktet til å ta full kostnadsdekning ved beregning av avfallsgebyrene. Eventuelle økte kostnader som følge av forskriften vil derfor dekkes inn gjennom avfallsgebyret.

Utslipp fra krematorier

Ny forskrift om utslipp fra krematorier ble fastsatt 20. desember 2002. Utslipp fra krematorier har ikke tidligere vært regulert og kommunene pålegges derfor nye oppgaver som anleggseiere gjennom kirkelige fellesråd. Forskriften stiller krav om at utslipp av blant annet kvikksølv og støv holdes innenfor fastsatte grenser. Utslippskravene får ikke virkning for eksisterende anlegg før 1. januar 2007. Kommunene kan eventuelt dekke kostnadene til nye krematorier gjennom avgift for kremasjon i henhold til gravferdsloven.

22.9 Nærings- og handelsdepartementet

22.9.1 HØYKOM-programmet

Det ordinære HØYKOM-programmet skal videreføres til og med 2004. Formålet med ordningen er å stimulere offentlige etater til å anvende moderne høyhastighets informasjons- og kommunikasjonsteknologi. For inneværende år er bevilgningen til HØYKOM over Nærings- og handelsdepartementets budsjett 51,5 millioner kroner. I tillegg kommer 23 millioner kroner til spesialordningen HØYKOM-Skole bevilget over Utdannings- og forskningsdepartementets budsjett.

22.10 Samferdselsdepartementet

22.10.1 Skole- og studentrabatt

Skole- og studentrabatten i lokaltrafikken er en landsomfattende ordning som ble innført fra august 2002. Ordningen betyr at studenter og skoleelever under 30 år får 40 prosent rabatt i forhold til den aktuelle periodekortprisen for voksne.

Fylkeskommunene blir kompensert gjennom inntektssystemet. I 2003 får fylkeskommunene 88 millioner kroner i kompensasjon. Det har oppstått uenighet om kompensasjonen mellom staten og en del fylkeskommuner. Samferdselsdepartementet har engasjert ECON til å foreta en ny gjennomgang av tallmaterialet. Gjennom konsultasjonsordningen med Kommunenes Sentralforbund er Samferdselsdepartementet i dialog med kommunesektoren om saken. Samferdselsdepartementet vil komme tilbake til saken i statsbudsjettet for 2004 med tanke på eventuelle endringer i kompensasjonen.

22.10.2 Samordningsorgan for det sentrale Østlandsområdet

Samferdselsdepartementet har tatt initiativ til å opprette et samarbeidsorgan for det sentrale Østlandsområdet, jf. St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport. Samordningsorganet skal koordinere tiltak for utvikling av et mest mulig helhetlig og attraktivt kollektivtransporttilbud i regionen uavhengig av type transportmiddel, med sikte på økt konkurransekraft i forhold til bruk av personbil.

Samferdselsdepartementet deltar sammen med Oslo kommune og Akershus, Østfold og Buskerud fylkeskommuner i et utredningsarbeid som skal avsluttes 1. juni 2003. Samordning av driften av kollektivtransporten vil bli vektlagt. Utredningen skal begrunne en egnet geografisk avgrensning, ansvar og oppgavefordeling, rammebetingelser, finansiering og fremme forslag til organisering. Utredningsarbeidet vil også peke på mulige ansvarsområder for samordningsorganet etter at organet har vært i virksomhet en tid. Det tas sikte på at samordningsorganet skal være i virksomhet fra 1. januar 2004.

22.10.3 Alternativ forvaltningsorganisering av transportsystemet i byområder

Med bakgrunn i St.meld. nr. 26 (2001-2002) Bedre kollektivtransport har Samferdselsdepartementet invitert sju storbyområder til å utrede forsøk med endret ansvarsdeling for transportsektoren i byområdene. Forsøkene skal belyse om en annen organisering av transportsektoren i byområdene kan gi bedre grunnlag for reelle prioriteringer, for eksempel mellom veg- og kollektivtransport, og mer effektiv ressursutnyttelse gjennom samordning av ulike virkemidler.

Samferdselsdepartementet har etter andre utredningsfase (april 2003) til behandling søknader om forsøk fra Kristiansandsregionen, Nord-Jæren, Trondheim kommune og Bergen kommune. I søknadene fra Kristiansandsregionen og Nord-Jæren er det lagt opp til organisasjonsmodeller med avtaler mellom flere kommuner og fylkeskommuner, mens søknadene fra Trondheim og Bergen er basert på en bykommunal organisasjonsmodell.

Transportforsøkene vil innebære endringer i oppgavefordelingen mellom stat, fylkeskommune og kommune i de aktuelle områder. Oppgavene som skal overføres må være presist definert for hvert enkelt forsøk, og lovgrunnlaget må være avklart i forhold til bruk av forsøksloven. Det forvaltningsorganet som overtar en oppgave, skal i utgangspunktet ha det samme ansvaret som forvaltningsorganet som gir fra seg oppgaven. I enkelte tilfeller kan det være aktuelt at forvaltningsnivået som gir fra seg ansvar beholder noen oppgaver på samferdselsområdet.

Gjennomføring av forsøkene forutsetter at det foretas en flytting av midler fra forvaltningsorganet som har ansvaret for oppgaven i dag, til forvaltningsorganet som overtar ansvaret for oppgaven i forsøket. Det tas sikte på at de bykommunale forsøkene finansieres gjennom opprettelse av et transporttilskudd for forsøkene. Samferdselsdepartementet vil vurdere finansieringsform når det gjelder interkommunale organisasjonsmodeller (avtalealternativet). Ved beregning av hvilke beløp som skal flyttes fra det ene forvaltningsorganet til det andre, legges siste tilgjengelige regnskapstall til grunn og framskrives til 2004-tall.

Ved forsøk med oppgaver som per i dag finansieres med øremerkede midler, vil det være naturlig at midlene overføres med utgangspunkt i fordelingen som er lagt til grunn for det opprinnelige øremerkede tilskuddet. Ved forsøk med oppgaver som finansieres gjennom inntektssystemet, må det foretas et uttrekk i rammetilskuddet til forvaltningsnivået som oppgaven overføres fra. Ved overføring av midler fra Statens vegvesen til kommuner/fylkeskommuner kan det være nødvendig å korrigere beløp for eventuelle urimelige utslag. Når en oppgave flyttes fra en fylkeskommune, legges det til grunn at uttrekket framskrives det enkelte år under forsøksperioden med den veksten den aktuelle fylkeskommunen får hvert år i frie inntekter. Når en oppgave flyttes fra stat til kommune/fylkeskommune, må det utarbeides egne kriterier for framskrivning av uttrekket. Samferdselsdepartementet vil i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet ha det endelige ansvaret for å fastsette uttrekksbeløp.

Forsøkene planlegges igangsatt fra og med 1. januar 2004.

22.10.4 Kollektivtransport Notodden-Porsgrunn/Bratsbergbanen

Samferdselsdepartementet inngikk 24. september 2002 en avtale med Telemark fylkeskommune om overføring av ansvaret for den framtidige lokale kollektivtransporten mellom Notodden og Porsgrunn fra staten ved Samferdselsdepartementet til fylkeskommunen. Avtalen betyr at fylkeskommunen fra sommeren 2004 overtar alt ansvar for kollektivtrafikktilbudet på denne strekningen og står fritt til å forhandle med aktuelle togoperatører og eventuelt rutebilselskaper om alternative transportløsninger for den aktuelle strekningen og tilliggende områder.

Fra statens side vil det i henhold til avtalen bli gitt en økonomisk kompensasjon til Telemark fylkeskommune på 5 millioner kroner for perioden august-desember 2004 og 11 millioner for 2005. Kompensasjonen vil bli tildelt fylkeskommunen gjennom inntektssystemet.

22.11 Sosialdepartementet

22.11.1 Tiltaksplan mot fattigdom

Sosialdepartementet la høsten 2002 fram en tiltaksplan mot fattigdom, jf. St.meld. nr. 6 (2002-2003). De overordnede målene er at flest mulig i yrkesaktiv alder skal klare seg selv gjennom eget arbeid og at de som ikke har egen inntekt skal få en trygd de kan leve av.

Tiltaksplanen inneholder tiltak for å forebygge fattigdom og hjelpe personer ut av en situasjon med vedvarende lavinntekt og påfølgende levekårsproblemer. Over statsbudsjettet for 2003 er det bevilget 335 millioner kroner til målrettede tiltak mot fattigdom. Innsatsen i 2003 omfatter blant annet arbeidsrettede tiltak for langtidsmottakere av sosialhjelp og innvandrere, styrking av oppfølgingstjenester for bostedsløse, tiltak for å hindre frafall i videregående opplæring og tilskudd til storbytiltak for ungdom. En rekke kommuner er involvert i gjennomføringen av disse tiltakene. I tillegg til målrettede tiltak, vil departementene videreutvikle de universelle velferdsordningene slik at de i større grad bidrar til å forebygge og avhjelpe fattigdom. Tiltaksplanen har en tidsramme fra 2002 til 2005. Tiltaksplan mot fattigdom må også ses i nær sammenheng med handlingsplan mot rusmiddelproblemer.

Gjennom konsultasjonsordningen med Kommunenes Sentralforbund er departementene i dialog med kommunesektoren om hvordan kommunene kan målrette sine tjenester for å bidra til å forebygge og avhjelpe fattigdom.

22.11.2 Tiltak for personer med nedsatt funksjonsevne

I tråd med Sem-erklæringen, og som ledd i oppfølgingen av NOU 2001:22 Fra bruker til borger, vil Sosialdepartementet våren 2003 legge fram en stortingsmelding om politikken for personer med nedsatt funksjonsevne.

Mange funksjonshemmede har behov for tiltak og tjenester. Stortingsmeldingen vil beskrive utfordringer, mål og tiltak knyttet til kommunale tjenester. Styrking av kompetanse, mer individuelt tilpassede tjenester og et helhetlig og koordinert tjenestetilbud vil stå sentralt.

22.11.3 IPLOS (Individbasert Pleie- og OmsorgsStatistikk)

IPLOS er et informasjonssystem basert på individdata fra søkere og brukere av kommunale sosial- og helsetjenester. Systemet er et verktøy for dokumentasjon, rapportering og statistikk, og skal gi informasjon om søkere og brukere av tjenestene. Det skal være en obligatorisk del av KOSTRA, og vil gi bedre grunnlag for vurdering av kvalitet og effektivitet mellom tjenester og kommuner.

IPLOS startet 1. april 2002 som et prøveprosjekt i 30 kommuner. Formålet med prøveprosjektet er å klargjøre og kvalitetssikre IPLOS for innføring i alle landets kommuner. Prøveprosjektet avsluttes 1. august 2003. Innføringen i de resterende kommunene starter 1. januar 2004 og skal ta to år.

22.11.4 Rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkeltpersoner

Kapittel 6A i lov om sosiale tjenester, om bruk av tvang og makt overfor enkeltpersoner med psykisk utviklingshemning, skulle ha en tidsavgrenset varighet på tre år. Loven trådte i kraft 1. januar 1999. Virketiden ble forlenget med to år fram til 31. desember 2003, jf. Ot.prp. nr. 62 (2000-2001). Sosialdepartementet har lagt fram forslag til ny permanent lov, som etter planen skal tre i kraft 1. januar 2004, jf. Ot.prp. nr. 55 (2002-2003).

22.11.5 Tiltak for rusmiddelmisbrukere

Rusreform I

Stortinget vedtok 28. januar 2003 forslagene i Ot.prp. nr. 3 (2002-2003) om statlig overtakelse av deler av fylkeskommunens ansvar for rusmiddelmisbrukere - Rusreform I. Ansvaret for de spesialiserte helsetjenestene og institusjoner og tiltak som yter slike tjenester til rusmiddelmisbrukere skal overføres til staten ved de regionale helseforetakene. Lovendringen skal tre i kraft 1. januar 2004. Målet med reformen er å legge det organisatoriske grunnlaget for en styrking av spesialisthelsetjenesten overfor rusmiddelmisbrukere. Reformen betyr at de regionale helseforetakene overtar ansvaret for: avrusing (etter henvisning) som krever tett medisinsk og helsefaglig oppfølging; (helsefaglig) utredning og kartlegging av egnet behandlingsbehov; og spesialisert (vesentlig helsefaglig) behandling, poliklinisk eller i institusjon.

Rusreform II

Sosialdepartementet har i Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) foreslått at kommunene skal overta fylkeskommunenes gjenværende ansvar for rusmisbrukere etter Rusreform I. Det tas sikte på at lovendringen skal tre i kraft fra 1. januar 2004 forutsatt Stortingets godkjenning. Sosialdepartementet foreslår at kommunene overtar fylkeskommunenes ansvar for å sørge for institusjoner som tilbyr spesialiserte sosiale tjenester og døgninstitusjoner for omsorg for rusmiddelmisbrukere. Kommunens ansvar kan oppfylles ved at de etablerer og driver egne institusjoner, eller ved at flere kommuner samarbeider om etablering og drift av institusjoner. Kommunen kan også ivareta sitt ansvar gjennom avtale om kjøp av plasser i private institusjoner eller i institusjoner eid av andre kommuner. Forslaget medfører at arbeidsgiveransvaret for personalet som i dag er ansatt ved de fylkeskommunale institusjonene overføres til de kommuner som overtar institusjonene. For å sette kommunene og institusjonene i stand til å omstille seg, anbefaler Sosialdepartementet at det innføres et øremerket tilskudd til drift i en periode på to år (2004 og 2005). Overgangsordningen foreslås ikke for Oslo. Fra 2006 foreslås midlene lagt inn i rammetilskuddet til kommunene.

Det foreslås videre i Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) å lovfeste retten til individuell plan i sosialtjenesteloven som grunnlag for at den enkelte rusmisbruker skal få et bedre og mer samordnet behandlingstilbud og for at de samlede samfunnsmessige ressursene på feltet blir utnyttet bedre.

Det vises til Ot.prp. nr. 54 (2002-2003) for nærmere omtale av reformen.

For øvrig vises det til kapittel 12.1 om uttrekk fra fylkeskommunenes rammetilskudd i forbindelse med reformene.

22.11.6 Pleie- og omsorgssektoren

Etter handlingsplan for eldreomsorgen

Handlingsplanen for eldreomsorgen er nå avsluttet. I perioden 1998-2001 er pleie- og omsorgstjenesten tilført mer enn 12 000 nye årsverk. Så langt har kommunene bygd og utbedret 19 300 sykehjemsplasser og omsorgsboliger. Ytterligere 22 500 boenheter vil stå ferdige innen utgangen av 2005, etter at tilsagnsrammen underveis er blitt utvidet med til sammen 14 000 boenheter. Samlet investeringsramme for handlingsplanen er om lag 32 milliarder kroner i statlige tilskudd. Driftstilskuddet er økt fra 500 millioner kroner i 1997 til 3,7 milliarder kroner i 2001. Ifølge prognosene vil det i 2005 være 39 300 sykehjemsplasser, 3 400 aldershjemsplasser og 23 900 omsorgsboliger. Om lag 96 prosent av sykehjemsplassene vil være enerom.

I løpet av fire år har personelldekningen i pleie- og omsorgstjenesten økt fra 43 til 46 årsverk per 100 innbyggere over 80 år. Den samlede dekningsgraden for aldershjem, omsorgsboliger og sykehjem har samtidig økt fra 26,4 prosent i 1997 til 29,6 prosent i 2001. Tilbudet er altså bygd ut raskere enn befolkningsutviklingen i samme periode tilsier.

Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at kommuner som kan dokumentere behov for det - det være seg av byggtekniske eller kommunaløkonomiske grunner - etter søknad kan gis en frist til å ferdigstille omsorgsboliger og sykehjemsplasser til utgangen av 2007. Kommunal- og regionaldepartementet vil komme tilbake med nærmere opplysninger om dette.

Stortingsmelding om kvalitet i eldreomsorgen

I St.meld. nr. 31 (2001-2002) om avslutningen av handlingsplan for eldreomsorgen ble det foreslått at handlingsplanen skulle avløses av et nytt utviklingsprogram for bedre kvalitet og enklere og mer brukervennlige ordninger i pleie- og omsorgstjenestene. Sosialdepartementet vil legge fram en stortingsmelding om kvalitet i pleie- og omsorgstjenestene våren 2003.

Som en del av konsultasjonsordningen mellom staten og kommunesektoren er det tatt initiativ til en avtale om samarbeid mellom Kommunenes Sentralforbund og staten ved Sosialdepartementet om kvalitet i pleie- og omsorgstjenesten. Det arbeides med et forpliktende dokument som angir en felles forståelse av verdier og måloppnåelse i tjenesten. Dette vil bli beskrevet i den kommende stortingsmeldingen. Målet er at man skal kunne bli enige om et slikt dokument samtidig som meldingen legges fram i begynnelsen av juni 2003.

Det arbeides også med enklere finansierings- og brukerbetalingsordninger for de kommunale pleie- og omsorgstjenestene. Resultatet av dette arbeidet skal legges fram i stortingsmeldingen.

22.11.7 Supplerende stønadsordning for personer med kort botid

Sosialdepartementet vurderer å innføre en ny stønadsordning for personer som får liten eller ingen pensjon fra folketrygden på grunn av kort botid i Norge. Denne gruppen vil ofte bli varige mottakere av økonomisk sosialhjelp.

En ny stønadsordning vil i tilfelle gi behovsprøvde ytelser begrenset til personer bosatt i Norge. Siktemålet vil dels være å avlaste sosialkontorene for utgifter til sosialhjelp, dels å lette bosettingen i kommunene av personer fra asylmottakene, særlig personer som på grunn av sin alder vil ha liten eller ingen mulighet til å opptjene rettigheter i folketrygden.

En ny stønadsordning vil i tilfelle redusere kommunenes utgifter til sosialhjelp. Det legges derfor opp til et tilsvarende kutt i rammetilskuddet til kommunene det året en eventuell ny ordning innføres.

22.11.8 Intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv (IA)

Målsetningen med intensjonsavtalen om et inkluderende arbeidsliv er å redusere sykefraværet, få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne enn i dag og øke den reelle pensjoneringsalderen. Per 19. april 2003 hadde til sammen 509 kommunale og fylkeskommunale virksomheter inngått samarbeidsavtale med trygdeetaten. Totalt omfatter dette 301 605 arbeidstakere, noe som utgjør 43 prosent av alle arbeidstakere ansatt i en IA-virksomhet. Det er fortsatt et mål at alle kommunale og fylkeskommunale virksomheter inngår samarbeidsavtale med trygdeetaten. Intensjonsavtalen skal evalueres etter andre kvartal 2003.

22.11.9 Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten (SATS)

I St.meld. nr. 14 (2002-2003) Samordning av Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten, foreslo Sosialdepartementet en omfattende omorganisering av velferdsforvaltningen. Forslaget innebar opprettelse av en enhetlig førstelinje basert på samarbeid mellom stat og kommune og en reorganisering av den statlige velferdsforvaltningen med én etat for arbeid og relaterte ytelser og én etat for pensjoner og familieytelser. Prinsippene for oppgavefordelingen mellom stat og kommune skulle ikke endres og kommunenes ansvar ville i hovedsak bli som i dag.

Stortinget har vedtatt å sende meldingen tilbake til regjeringen og har bedt regjeringen utrede ulike modeller for én felles velferdsetat bestående av dagens Aetat, trygdeetaten og sosialtjenesten.

Regjeringen vil følge opp Stortingets vedtak om videre utredning av framtidige organisasjonsmodeller. Det vil bli gjennomført en bred høringsrunde før saken fremmes for Stortinget på egnet måte. Regjeringen registrerer at det er bred politisk enighet om behovet for en omfattende organisatorisk reform av velferdsforvaltningen med sikte på bedre samordning og større brukerretting. En legger derfor opp til at arbeidet med bedre samordning for brukerne ikke må stoppe opp i påvente av valg av ny organisasjonsstruktur. Blant annet vil arbeidet med samordningsforsøk i førstelinjen fortsette.

22.12 Utdannings- og forskningsdepartementet

22.12.1 Overføring av forhandlingsansvaret for lærerne

Det ble 31. januar 2003 fremmet en Kongelig resolusjon om å overføre forhandlingsansvaret for undervisningspersonell i skoleverket fra staten til kommuner og fylkeskommuner.

Overføringen vil skje med virkning fra 1. mai 2004. Det er kommuner og fylkeskommuner som eier skolene og er arbeidsgiver for undervisningspersonalet. Overføring av forhandlingsansvaret innebærer en samling av alle sider ved arbeidsgiveransvaret.

Regjeringen har lagt avgjørende vekt på at vedtaket om overføring skulle fattes i tilstrekkelig god tid før 1. mai 2004 for å sikre forsvarlig tid til forberedelser. Tidspunktet ble også valgt fordi en slik overføring må skje etter utløpet av en tariffperiode. I tiden fram til overføringen vil det bli lagt opp til et tett samarbeid mellom de involverte partene, Kommunenes Sentralforbund, Oslo kommune og lærerorganisasjonene, for å sikre en ryddig prosess før overføringen finner sted. Medlemskapet for undervisningspersonell i skoleverket i Statens Pensjonskasse blir opprettholdt inntil videre. I en omstillingsperiode fram til 30. april 2008 videreføres permisjonsregler og tillitsvalgtordning etter Hovedavtalen, og det gis tilskudd til opplæring til tillitsvalgte. Forhandlinger om ny arbeidstidsavtale utsettes til høsten 2003.

Forsøksavtalen er reforhandlet og vesentlig forenklet slik at skoler som vil videreføre og skoler som vil starte nye arbeidstidsforsøk skoleåret 2003/2004, vil kunne gjøre dette. Den nye forsøksavtalen styrker den lokale handlefriheten. Ved lokal enighet kan forsøk nå videreføres uten godkjenning av partene sentralt. Det samme gjelder igangsetting av nye forsøk såfremt ikke noen av de sentrale partene krever forhandlinger.

22.12.2 Ny friskolelov

I Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) Ny lov om frittstående skoler foreslås det å utvide kravet til formål i privatskoleloven § 3, slik at godkjenning i framtida kan baseres på krav til innhold og kvalitet. Det foreslås å innføre en rett til godkjenning for søkere som oppfyller kravene i loven. Lovforslaget åpner for at også skoler med et opplæringstilbud tilsvarende tilbudet i den offentlige skolen kan godkjennes.

Den nye friskoleloven skal gjøre det enklere å starte frittstående skoler og skal gi den enkelte økt valgfrihet. Det vises til nærmere omtale av godkjenningskriterier og -prosedyre i odelstingsproposisjonen.

22.12.3 Nytt finansieringssystem for frittstående grunnskoler

Dagens finansieringssystem for de frittstående skolene er basert på andre prinsipper enn finansieringen av kommunale grunnskoler. Dette innebærer at kommunale og frittstående skoler som ligger i samme område og som ellers fremstår som nokså like, kan ha ulike økonomiske rammer, når man ser offentlige tilskudd og foreldrebetaling under ett. I enkelte områder er det den private skolen som kommer best ut, mens i andre områder er det den kommunale skolen. Skillet mellom finansieringssystemene kan også i særlige tilfeller gjøre det lønnsomt for den enkelte kommune at frittstående skoler blir etablert på bekostning av kommunale skoler.

Utdannings- og forskningsdepartementet vil gjøre finansieringssystemene for kommunale og frittstående skoler mer like. I Ot.prp. nr. 80 (2002-2003) foreslås det at de frittstående grunnskolene skal få tilskudd basert på kostnadene til grunnskolen i den kommunen der den frittstående skolen er lokalisert. Det legges med dette opp til at tilskuddssystemet for de frittstående grunnskolene skal avspeile kommunenes ulike satsing på skole, og så langt som mulig eliminere kostnadsforskjeller som skyldes ulik skolestruktur i de aktuelle kommunene (det vil si hvor mange skoler kommunene har i forhold til elevtallet). I forhold til dagens finansieringsmodell innebærer dette at frittstående og kommunale skoler av om lag samme størrelse i samme kommune får mer like økonomiske rammevilkår, når man ser offentlige tilskudd og foreldrebetaling under ett. Staten skal fortsatt betale tilskuddet direkte til skolene. For å unngå at omleggingen skal føre til urimelige endringer av tilskuddet, vil det bli etablert overgangsordninger for de etablerte frittstående skolene.

I Sem-erklæringen sies det at: «Samarbeidsregjeringen vil innføre et eget tilskudd for kapitalkostnader, og vurdere en økning av driftstilskuddet. Hensikten er å sikre et bedre økonomisk grunnlag for foreldres/elevers valgmuligheter.» Utdannings- og forskningsdepartementet vil vurdere dette i forbindelse med de årlige statsbudsjett. Inntil videre er forslaget til omlegging av friskolefinansiering basert på en videreføring av dagens prinsipp om at de frittstående skolene får 85 prosent av tilskuddsgrunnlaget.

Det tas sikte på å iverksette endringene i friskolefinansieringen fra skoleåret 2004-2005.

22.12.4 Nye bestemmelser om elevenes skolemiljø

I Ot.prp. nr. 72 (2001-2002) om endringer i opplæringsloven vedrørende elevenes skolemiljø understreket Utdannings- og forskningsdepartementet at forslaget «inneber inga innhaldsmessig endring av dagens krav til det fysiske og psykososiale skolemiljøet, og legg derfor ingen nye økonomiske plikter på kommunane og fylkeskommunane». Det ble for øvrig vist til rentekompensasjonsordningen for skoleanlegg.

Stortingets behandling av odelstingsproposisjonen innebærer en rett for alle elever «til eit godt fysisk og psykososialt miljø som fremjar helse, trivsel og læring». Etter Utdannings- og forskningsdepartementets vurdering innebærer dette ingen endring i skoleeiers plikt til å etterleve kravene til skolemiljøet, men vil kunne styrke elevenes og foreldrenes reelle muligheter til å nå fram med et krav om faktisk oppfyllelse av plikten.

Utdannings- og forskningdepartementet har laget en nettbasert veileder til opplæringsloven kapittel 9a om skolemiljøet.

22.12.5 Endring i opplæringsloven for å gi økt handlefrihet

I Ot.prp. nr. 67 (2002-2003) har Utdannings- og forskningsdepartementet fremmet forslag om større lokal handlefrihet i organiseringen av grunnopplæringen. Det foreslås følgende:

• Bestemmelsene om klassedeling erstattes av en bestemmelse om pedagogisk forsvarlig størrelse på elevgruppene.

• Bestemmelsen om klassestyrer erstattes av en bestemmelse om en kontaktlærer i forhold til den enkelte elev.

• Bestemmelsen om formelle kompetansekrav for rektor blir vesentlig forenklet, samtidig som rektorkravet utvides til å gjelde alle skoler. Dagens begrensning når det gjelder muligheten til å være rektor for flere skoler foreslås opphevet.

• Bestemmelsene om opplæringsordningen for den videregående opplæringen justeres, slik at fylkeskommunene kan godkjenne lærekontrakt om at hele opplæringen, eller en større del enn det som følger av læreplanen, skal skje i bedrift.

Lovendringene vil bli fulgt opp med endringer i forskriften til opplæringsloven. Forslag til forskriftsendringer er nå på høring. Det tas sikte på å iverksette endringene fra skoleåret 2003-2004.

22.12.6 Lovendring om skolefritidsordningen

Tilskudd til skolefritidsordninger innlemmes i rammetilskuddet til kommunene fra høsten 2003, jf. kapittel 5. Tilskudd til private skolefritidsordninger som er godkjent av kommunen vil også bli innlemmet. I Ot.prp. nr. 67 (2002-2003) foreslås det å endre opplæringsloven slik at statstilskuddet til skolefritidsordningen kan innlemmes i inntektsystemet. Det foreslås videre at kommunen kan dekke utgiftene i skolefritidsordningen gjennom egenbetaling fra foreldrene. Det foreslås også å lovfeste at kommunene skal ha et tilbud om skolefritidsordning for elever med særskilte behov på 1.-7. klassetrinn.

22.12.7 Bruk av IKT under avgangsprøven i grunnskolen

I rundskriv F-09-02 «IKT i grunnskolen - oppheving av forbehold om gradvis innføring av IKT-læreplan L97» gir Utdannings- og forskingsdepartementet klare signaler om at «IKT skal tas i bruk ved sentralt/lokalt gitte prøver fra og med våren 2004». I tråd med disse føringene forventes det at alle kommuner har nødvendig utstyr på skolene, og at de styrker kompetansen blant lærerne slik at elevene får opplæring i bruk av IKT i tråd med læreplanen, herunder trening i bruk av dette hjelpemiddelet ved prøver. Innen 1. juni 2003 skal Læringssenteret utarbeide informasjon til kommunene der det blir redegjort for hvordan bruk av IKT ved avgangsprøven skal gjennomføres praktisk og pedagogisk. Her vil det bli redegjort for organisatoriske og tekniske løsninger, krav til utstyr, eksempeloppgaver og veiledning.

22.12.8 Avtale om endringer i lærernes arbeidsbetingelser (Skolepakke II)

I oktober 2001 ble det inngått tariffavtale mellom staten og lærerorganisasjonene som blant annet innebar at alle lærere og skoleledere fikk ett lønnstrinn per 1. januar 2002 og ytterligere to lønnstrinn per 1. august 2002. Avtalen er omtalt i St. prp. nr. 1 Tillegg nr. 2 (2001-2002). På grunnlag av nye data har Utdannings- og forskningsdepartementet høsten 2002 etterberegnet de økonomiske virkningene av avtalen. Utdannings- og forskningsdepartementet har beregnet en merkostnad av avtalen på 137 millioner kroner, med henholdsvis 96 millioner kroner på kommuner og 41 millioner kroner på fylkeskommuner.

Tilskudd til seniortiltak ble innlemmet i rammetilskuddet fra 1. januar 2003. Seniortiltakene innebærer at leseplikten for lærere som er 58 år og eldre ble redusert med 6 prosent, hvorav 1 prosent fra 1. januar 2002 og 5 prosent fra 1. august 2002. På grunnlag av statistikk fra Statens tjenestemannsregister for skoleverket per 1. oktober 2000 ble kostnader som følge av seniortiltakene i 2003 opprinnelig beregnet til om lag 185 millioner kroner. På bakgrunn av ny statistikk fra Statens tjenestemannsregister for skoleverket per 1. oktober 2002 har Utdannings- og forskningsdepartementet beregnet merkostnadene til ytterligere 103,6 millioner kroner, fordelt med 67,3 millioner kroner for kommuneneog 36,3 millioner kroner for fylkeskommunene.

Utdannings- og forskningsdepartementet legger opp til å kompensere for de beregnede merkostnadene på totalt 240,6 millioner kroner for kommunesektoren i 2004. Saken er også omtalt i St.prp.nr 65 (2002-2003) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003.

22.12.9 Skoleskyss for elever i grunnskolen

Etter gjeldende regler har fylkeskommunene ansvaret for skyss for grunnskoleelever. Kommunene betaler fylkeskommunene etter persontakst for elever som skysses.

I Sem-erklæringen uttalte samarbeidsregjeringen at den ønsket å overføre ansvaret for skoleskyssen for grunnskoleelevene til kommunene og sikre at skyssutgiftene blir vektlagt ved vurderingen av endringer i skolestrukturen. Utdannings- og forskningsdepartementet vil komme tilbake til denne saken i statsbudsjettet for 2004.

22.12.10 Retten til grunnskole- og videregående opplæring for voksne

For å følge hvordan retten til grunnskole- og videregående opplæring for voksne blir ivaretatt, har Utdannings- og forskningsdepartementet satt i gang et prosjekt for å kartlegge antall voksne som nytter retten til opplæring etter opplæringsloven §§ 4A-1 og 4A-3. I prosjektet vil man også se på hvilke ulike grupper som vil nytte retten, hvilke fag de tar, organisering av opplegget mv. I forbindelse med dette arbeidet vil også konsekvenser for kommuner og fylkeskommuner bli vurdert. De første resultatene fra prosjektet vil komme høsten 2003 og prosjektet avsluttes våren 2005.

22.12.11 Utviding av retten til realkompetansevurdering og yrkesprøving

Stortinget vedtok 27. februar en endring i opplæringsloven § 4A-3, jf. Besl.O. nr. 69 (2002-2003), og loven trådte i kraft 14. mars 2003. Lovendringen går ut på å gi adgang til realkompetansevurdering også for personer som ikke søker opptak til videregående opplæring. Hensikten er at personer som vil søke arbeid også skal få mulighet til å få verdsatt og dokumentert sin realkompetanse.

Fylkeskommunen får ansvar for å tilby vurdering av realkompetanse for dem som har rett til videregående opplæring og for dem som blir vist til dette via kommune, Aetat eller trygdeetaten. Fylkeskommunen skal utstede et kompetansebevis etter realkompetansevurderingen. Fylkeskommunen dekker utgiftene for dem som har rett til videregående opplæring. For personer uten rett til videregående opplæring, men som har behov for å få vurdert sin realkompetanse, dekker kommunen utgiftene for nyankomne innvandrere, Aetat finansierer realkompetansevurderingen for registrerte arbeidssøkere og trygdeetaten dekker utgiftene for sine brukere.

Utdannings- og forskningsdepartementet vil komme tilbake i statsbudsjettet for 2004 med en nærmere vurdering av og anslag over de økonomiske konsekvenser og direkte utgifter knyttet til ordningen.

22.12.12 Fornyelse av den statlige utdanningsadministrasjon

Som oppfølging av St.meld. nr. 31 (2000-2001) Kommune, fylke, stat - en bedre oppgavefordeling ble de statlige utdanningskontorene integrert i fylkesmannsembetene fra 1. januar 2003. Det ble i den forbindelse ikke tatt stilling til oppgavefordeling og budsjettvirkning. I St.prp. nr. 1 (2002-2003) varslet Utdannings- og forskningsdepartementet at man ville komme nærmere tilbake til organisering av den statlige utdanningsadministrasjonen i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett for 2003. Det vises til nærmere omtale av saken i St.prp. nr. 65 (2002-2003) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003.

22.12.13 Stortingsmelding om ressurssituasjonen i grunnopplæringen m.m.

Samtidig med at kommuneproposisjonen for 2004 legges fram, legger Utdannings- og forskningsdepartementet fram St.meld. nr. 33 (2002-2003) Om ressurssituasjonen i grunnopplæringen m.m. Hovedkonklusjonene i meldingen er som følger:

Grunnskolen og videregående opplæring er i hovedsak finansiert gjennom den generelle rammefinansieringen av kommunesektoren. Ressursbruken i grunnskolen er preget av et høyt ressursnivå og stor stabilitet i perioden 1997-2002. Ressursutviklingen i perioden tyder på at grunnskolen stort sett er prioritert i kommunene og at sektoren har vært relativt skjermet for innsparinger.

Det er relativt stor variasjon i ressursbruken mellom kommunene. Det er imidlertid ikke noe som tyder på at forskjellene har økt i perioden 1997-2002. Variasjonene skyldes i hovedsak kostnadsforhold som kommunesektoren ikke selv kan påvirke og som blir kompensert gjennom inntektssystemet.

Etter en samlet vurdering av ressurssituasjonen og dagens finansieringssystem for grunnskolen legges det til grunn at hovedprinsippene i dagens rammefinansiering bør opprettholdes. Det anses ikke som ønskelig å innføre nye ressursbindingsbestemmelser, verken i lovverket eller i finansieringssystemet.

Analysen av situasjonen i videregående opplæring gir inntrykk av at situasjonen er relativt stabil og tilbudet til elevene er tilfredsstillende. Utviklingen etter innføringen av Reform 94 har vært preget av nedgang i elevtallet i de fleste fylker. Denne trenden er nå snudd og fra 2002 vil det bli en betydelig vekst i elevtallet. Samtidig har overføringen av ansvaret for spesialisthelsetjenesten medført omfattende endringer i fylkeskommunenes oppgaver og innebærer at videregående opplæring nå utgjør mesteparten av fylkeskommunenes tjenesteproduksjon. Utdannings- og forskningsdepartementet vil utrede spørsmålet om finansiering av videregående opplæring videre.

Kommunene og fylkeskommunene har ansvar for investeringer i og vedlikehold av skolebygg. Utredninger utført av ulike fagmiljøer tyder på at det er betydelig etterslep i vedlikeholdet av den kommunale og fylkeskommunale bygningsmassen. Det bør kartlegges nærmere hva årsakene til dette kan være og om det er strukturelle årsaker til de problemene man kan se med mangelfullt vedlikehold. Videre bør det vurderes om det er behov for endringer i dagens prinsipper for eiendomsforvaltning i kommunene. Kommunal- og regionaldepartementet vil i samarbeid med Utdannings- og forskningsdepartementet i løpet av 2003 nedsette et offentlig utvalg som får i mandat å vurdere rammene for dagens kommunale eiendomsforvaltning og behovet for endringer.

22.12.14 Kvalitetsutvikling i grunnskolen og videregående opplæring

Under behandlingen av statsbudsjettet for 2003 etterlyste kirke-, utdannings- og forskningskomiteen i Budsjett-innst. S. nr. 12 (2002-2003) en bredere resultatrapportering fra 2001-2002.

I vedlegg 5 omtales derfor prosjekter finansiert over kapittel 226, kvalitetsutvikling i grunnskolen og videregående opplæring, samt relevante utviklingsprosjekter finansiert over kapittel 243, kompetansesentra for spesialundervisning, og kapittel 248, særskilte IKT-tiltak i utdanningen.