Del 1
Det økonomiske opplegget for kommuner og fylkeskommuner i 2003 og 2004

2 Sammendrag

Inntektsvekst i 2004 (kapittel 3)

Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 33/4 og 41/4 milliarder kroner fra 2003 til 2004, eller om lag 2 prosent. Veksten er regnet fra nivået på kommunesektorens inntekter i 2003 som er lagt til grunn i revidert nasjonalbudsjett 2003.

Av den totale inntektsveksten er om lag 21/4 milliarder kroner frie inntekter. Dette tilsvarer en reell vekst på om lag 11/2 prosent. Veksten i frie inntekter omfatter blant annet en styrking av midlene til ressurskrevende brukere med 300 millioner kroner.

Kommunesektoren vil bli kompensert for beregnede merkostnader på om lag 240 millioner kroner i forbindelse med skolepakke II. Dette kommer i tillegg til den foreslåtte veksten i frie inntekter på 21/4 milliarder kroner.

Regjeringen legger opp til en betydelig sterkere vekst i kommunesektorens frie inntekter enn det som har vært tilfelle de senere årene. En slik utvikling øker det lokale handlingsrommet og forbedrer kommunesektorens finansielle stilling.

Justeringer i det økonomiske opplegget for 2003 (kapittel 4)

Realveksten i kommunesektorens samlede inntekter fra 2002 til 2003 anslås nå til om lag 4 milliarder kroner, eller om lag 2 prosent. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med om lag 1,3 milliarder kroner, eller 0,9 prosent fra 2002 til 2003. Veksten er regnet i forhold til regnskap for 2002. På grunn av svikt i skatteinntektene ble regnskapet for 2002 2 milliarder kroner lavere enn anslaget i nasjonalbudsjettet i oktober.

Anslaget på kommunesektorens skatteinntekter i 2003 er nå nedjustert med 1 milliard kroner sammenliknet med Stortingets budsjettvedtak. Nedgangen i skatteinntekter kompenseres ikke. Dette er i tråd med tidligere praksis som innebærer at kommunesektoren har fått beholde eventuell merskattevekst.

Kommunesektoren vil nyte godt av rentenedsettelsen den senere tid. Siden desember 2002 er Norges Banks styringsrenter satt ned fire ganger med til sammen 2 prosentpoeng. For kommunesektoren utgjør den langsiktige effekten av dette om lag 1,6 milliarder kroner.

Kommunal sektor skal rammefinansieres (kapittel 5)

Rammefinansiering er hovedfinansieringsmodellen for kommunesektoren. I 2003 blir om lag 3/4 av kommunesektorens inntekter fordelt som frie inntekter. For å øke den kommunale handlefriheten ønsker regjeringen ytterligere å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommunesektoren. Regjeringen legger i denne proposisjonen fram den mest omfattende plan for innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd noensinne. For 2004 foreslår regjeringen at 15 øremerkede tilskudd innlemmes/avvikles. Dette betyr en reduksjon av om lag 8 milliarder kroner. I 2004 vil derfor de øremerkede tilskuddene i sum bli nærmere halvert i forhold til i 2003. I årene 2005-2007 foreslås ytterligere 9 tilskudd tilsvarende om lag 3 milliarder kroner innlemmet/avviklet.

Endringer i inntekts- og finansieringssystemet 2002 - 2006 (kapittel 6)

Regjeringen vil fortsette gjennomføringen av omleggingene av inntektssystemet for perioden 2002 til 2006 som regjeringen Stoltenberg tok initiativet til og som Stortinget sluttet seg til. Endringene startet opp i 2002 og vil trappes ytterligere opp i 2004, og vil være fullt gjennomført innen 2006. Dette innebærer at:

• det ekstraordinære skjønnet skal avvikles. Det er siden 2002 redusert med 2/5 og vil i 2004 bli redusert med ytterligere 1/5.

• skatteandelen skal trappes opp til 50 prosent. I 2003 er den 48,4 prosent, og departementet vil i statsbudsjettet for 2004 komme tilbake med forslag til skatteandel.

• inntektsutjevningen skal økes ved at trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter reduseres til fra 140 til 130 prosent. I 2004 foreslås trekkgrensen senket til 134 prosent.

• bosettingskriteriene som ble innført i 2002 ligger fast, og vil i 2004 i tråd med nedtrappingen av overgangsordningen få 60 prosent gjennomslag.

For 2004 foreslås det også endringer i kostnadsnøkkelen for kommunene i og med ny delkostnadsnøkkel for sosiale tjenester og ny delkostnadsnøkkel for miljø og landbruk (jf kapittel 9 og 11.1). I 2004 vil kommuner som taper på endringer gjennomført fra 2002 til 2006 og endringene i kostnadsnøkkelen fra 2004 (og som i tillegg har skatteinntekter under 110 prosent av landsgjennomsnittet), få kompensert for tap utover 200 kr per innbygger gjennom skjønnsmidlene. For 2004 foreslås det også endringer i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene som følge av oppgaveendringer innen barnevern, familievern og rusområdet. Fylkeskommuner som taper på sykehusreformen, endringene i inntektssystemet og endringene i kostnadsnøkkelen i 2004 vil tilsvarende få kompensert tap utover 200 kroner pr. innbygger.

Skjønnsrammen i 2004 (kapittel 7)

Skjønnsrammen for 2004 foreslås satt til 3 672 millioner kroner, noe som er en reduksjon på 579 millioner kroner sammenlignet med 2003.

Den ordinære skjønnsrammen er satt til 2 939 millioner kroner, fordelt med 1922 millioner kroner til kommunene og 1017 millioner kroner til fylkeskommunene. Dette er en reduksjon på 213 millioner kroner i forhold til 2003. I utgangspunktet er rammen videreført på samme nivå som i 2003, men justert mellom annet for følgende forhold:

• tilskudd til ressurskrevende brukere, 650 millioner kroner, trekkes ut ved innføring av en ny toppfinansieringsmodell

• bortfall av kompensasjon for bruk av nyere befolkningstall i inntektssystemet gir et fratrekk på 103 millioner kroner.

Det ekstraordinære skjønnet settes til 733 millioner kroner, fordelt på 595 millioner kroner til kommunene og 137 millioner kroner til fylkeskommunene. Ekstraordinært skjønn gis til kommuner og fylkeskommuner som tapte på overgangsordningen i inntektssystemet i perioden 1997-2001, jf. kapittel 6.

Kompensasjon for omlegging av differensiert arbeidsgiveravgift (kapittel 8)

Regjeringen har arbeidet for å beholde ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, da ordningen er et godt og treffsikkert regionalpolitisk virkemiddel. Fra og med 2004 må imidlertid ordningen legges om slik at utformingen av arbeidsgiveravgiften i Norge blir tilpasset statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Regjeringen har lagt opp til at ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift skal omlegges gradvis i løpet av perioden 2004-2007. Videre er det lagt opp til å videreføre nullsats på arbeidsgiveravgiften i tiltakssonen (Nord-Troms og Finnmark).

Omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift vil isolert sett medføre betydelige merutgifter for kommunesektoren. Kommunal- og regionaldepartementet legger opp til at kommunesektoren samlet sett skal få full kompensasjon for merutgiftene gjennom en tilsvarende økning av de frie inntektene. Kommunal- og regionaldepartementet tilrår å kompensere fylkeskommuner og kommuner som taper på omleggingen av ordningen gjennom en økning av Nord-Norge tilskuddet og skjønnstilskuddet:

• kommunene i Nordland og Troms (eksklusive kommunene i Nord-Troms) kompenseres samlet gjennom Nord-Norgetilskuddet med 234 millioner kroner.

• kommunene som ikke mottar Nord-Norgetilskudd kompenseres samlet gjennom skjønnstilskuddet med 567 millioner kroner

• Nordland og Troms fylkeskommune kompenseres samlet gjennom Nord-Norgetilskuddet med 52 millioner kroner

• de øvrige fylkeskommunene kompenseres samlet gjennom skjønnstilskuddet med 88 millioner kroner.

Ny kostnadsnøkkel for sosial tjenester (kapittel 9)

Variasjoner i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rusområdet og psykiatritjenester er ikke godt nok fanget opp gjennom kriteriene i dagens kostnadsnøkkel, noe som først og fremst rammer de største byene. Regjeringen varslet i Sem-erklæringen en særskilt gjennomgang av kommunenes utgifter knyttet til rus og psykiatri med sikte på å utarbeide nye kriterier i inntektssystemet.

Fra og med 2003 har det blitt tildelt et midlertidig storbytilskudd gjennom inntektssystemet til de største byene unntatt Oslo, som kompensasjon for antatte merutgifter innen rusområde og psykiatrisektoren. Oslo kommune mottar et eget hovedstadstilskudd, som blant annet er begrunnet med at Oslo har et høyt utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri. I storbymeldingen som regjeringen la fram 9. mai er det gjort nærmere rede for storbyenes sosiale utfordringer.

I kapittel 9 gjennomgås kommunal- og regionaldepartementets arbeid med å finne egnede kriterier knyttet til rus og psykiatri i inntektssystemet. Kommunal- og regionaldepartementet tilrår at man endrer delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester, blant annet ved å innføre et urbanitetskriterium (basert på folketallet opphøyd i 1,2) i nøkkelen. Videre tilrår Kommunal og regionaldepartementet at delkostnadsnøkkelen for sosiale tjenester vektes opp i den totale kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten. Departementet tilrår videre at hovedstadstilskuddet til Oslo kommune og storbytilskuddet avvikles.

Toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere (kapittel 10)

I samsvar med tidligere vedtak i Stortinget, foreslås innført en ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere av helse-, sosial- og pleie- og omsorgstjenester. Regjeringen går inn for at toppfinansieringsordningen etableres som en egen post på kapittel 571 Rammetilskudd til kommunene. 650 millioner kroner vil bli trukket ut av skjønnstilskuddet, kapittel 571 post 64, og overført til denne posten. I tillegg til dette, vil departementet i statsbudsjettet for 2004 foreslå bevilget ytterligere 300 millioner kroner til den nye toppfinansieringsordningen. Den nye ordningen innebærer at staten dekker deler av kommunens utgifter som overstiger et bestemt utgiftsnivå pr innbygger. Basert på tallmaterialet fra kommunene for 2002 og bevilgningsnivået til ressurskrevende brukere i 2003, vil kommunene få dekket 70 prosent av utgiftene utover en egenandel på 567 kroner per innbygger. Beregningen bygger på et innslagspunkt på netto 800 000 kroner i årlig utgift per bruker. Regjeringens forslag om å legge inn ytterligere 300 millioner kroner til toppfinansieringsordningen, vil gi anledning til å bedre ordningen enten ved å la ordningen omfatte flere brukere (redusere innslagspunktet) eller ved å redusere egenandelen per innbygger.

Andre omlegginger av inntektssystemet (kapittel 11)

Landbruk og miljøvern (kapittel 11.1)

Departementet varslet i kommuneproposisjonen for 2003 at det med bakgrunn i St.prp. nr. 19 Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå, ville bli satt i gang et arbeid for å endre kriteriene i inntektssystemet for kommunene for å fange opp variasjoner i utgiftsbehovet knyttet til landbruk og miljøvern. Departementet går inn for å innføre en delkostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet for kommunene. Delkostnadsnøkkelens vekt vil tilsvare størrelsen på de tidligere innlemmede øremerkede tilskuddene til den kommunale landbruksforvaltningen og til miljøvernledere i kommunene prisomregnet. Miljøvernmidlene vil få en vekt på om lag 1/4 i den nye delkostnadsnøkkelen og vil fordeles dels likt mellom kommunene gjennom basiskriteriet og dels etter folketallet i kommunene. Landsbruksmidlene (om lag 3/4 av nøkkelen) vil fordeles etter et nytt landbrukskriterium. Landbrukskriteriet er basert på fire bakenforliggende objektive forhold i kommunene; dyrket areal, antall driftsenheter, antall landbrukseiendommer og samlet areal i kommunen.

Regionaltilskuddet ( kapittel 11.2)

Regionaltilskudd gis i 2003 til kommuner med skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet og som har færre enn 3 000 innbyggere. For kommuner som mistet tilskuddet fordi folketallet økte til over 3 000, ble det fra og med i år innført en gradvis nedtrapping av tilskuddet gjennom overgangsordningen som et supplement til bruk av skjønnstilskudd. Ved behandlingen av årets statsbudsjett ønsket kommunalkomiteen utredet en provenynøytral nedtrappingsordning som er folketallsbasert når folketallet overskrider 3000 innbyggere. Regjeringen foreslår derfor en modell innført fra og med 2004 der:

• kommuner med mellom 3 000 og 3 049 innbyggere får 80 prosent av aktuell sats

• kommuner med mellom 3 050 og 3 099 innbyggere får 60 prosent av aktuell sats

• kommuner med mellom 3 100 og 3 149 innbyggere får 40 prosent av aktuell sats

• kommuner med mellom 3 150 og 3 199 innbyggere får 20 prosent av aktuell sats

• kommuner med 3200 innbyggere eller mer vil ikke motta regionaltilskudd

Ordningen vil medføre kostnader som må dekkes inn av kommunene med færre enn 3 000 innbyggere. For enkeltkommuner vil disse endringene også kunne medføre endringer i skjønnstildelingen.

Kapitalkostnader (kapittel 11.3)

Som varslet i kommuneproposisjonen for 2003 har Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med Statistisk sentralbyrå gjennomført et forprosjekt i 2002 på grunnlag av KOSTRA-data om betydningen av kapitalkostnader og hvordan de bør behandles i inntektssystemet. Etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning tyder ikke resultatene fra Statistisk sentralbyrås analyser så langt på at det er behov for egne kriterier for kapitalkostnader i inntektssystemet. Det tas sikte på i samarbeid med Statistisk sentralbyrå å gjennomføre en noe mer omfattende analyse. Resultatene fra hovedprosjektet vil bli omtalt i kommuneproposisjonen for 2005.

Endringer på skole- og barnehagesektoren (kapittel 11.4 og 11.5)

Samtidig med denne proposisjonen legges det fram en melding fra regjeringen om ressurssituasjonen i grunnopplæringen og en vurdering av finansieringssystemet for grunnskolen (St.meld. nr. 33 (2002-2003)). Det foreslås ingen endringer i finansieringsordningene for kommunal grunnskoleopplæring. Regjeringen la nylig fram en lovproposisjon om endringer i finansieringen av frittstående skoler (Ot.prp. nr. 80 (2002-2003)). Før lovbestemmelsen om omlegging av finansieringen av privatskoler trer i kraft, vil Kommunal- og regionaldepartementet i samarbeid med Utdannings- og forskningsdepartementet foreta en gjennomgang av utformingen av korreksjonsordningen for elever i statlige og private skoler i utgiftsutjevningen i inntektssystemet. I budsjettproposisjonen for 2004 vil en videre komme tilbake til en eventuell ytterligere heving av trekksatsene for frittstående og statlige skoler.

Regjeringen la 11. april i år fram en egen stortingsmelding om barnehagepolitikken. Regjeringen foreslår i stortingsmeldingen å innlemme det øremerkede driftstilskuddet til eksisterende plasser i inntektssystemet til kommunene fra 1. januar 2004. I 2004 vil den enkelte kommune motta samme tilskuddsbeløp som med dagens ordning, men midlene fordeles som frie inntekter for kommunene. Fra og med 2005 vil tilskuddet bli fordelt etter en egen delkostnadsnøkkel for barnehager, og tilskuddet vil på vanlig måte over en periode på fem år omfordeles etter objektive kriterier.

I avsnitt 11.6 gjennomgås status for forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd. Forsøket avvikles fra og med 1. januar 2004.

Økonomiske konsekvenser av oppgaveendringer (kapittel 12)

Oppgaveendringer innen barnevern, familievern og rusområdet (kapittel 12.1)

Fra og med 1. januar 2004 skal staten overta fylkeskommunenes ansvar innen barne- og familievernområdet. Fra 1. januar 2004 skal fylkeskommunenes ansvar for spesialiserte helsetjenester til rusmiddelmisbrukere samles i de regionale helseforetakene (Rusreform I), og forutsatt Stortingets godkjennelse skal kommunene overta ansvaret for institusjoner som tilbyr spesialiserte sosiale tjenester og døgninstitusjoner for omsorg for rusmiddelmisbrukere (Rusreform II).

Som følge av disse endringene vil fylkeskommunene få et betydelig redusert ansvar, og inntektene må reduseres tilsvarende gjennom et uttrekk i fylkeskommunes frie inntekter. Beregningen for uttrekk og fordeling av uttrekk er så langt basert på regnskapstall for 2002 korrigert for ekstraordinære pensjonsutgifter i 2002. Det samlede uttrekket på vel 3,7 milliarder kroner inkluderer driftsutgifter, utgifter til sentraladministrasjon og fellesfunksjoner og reduserte gjeldsutgifter. Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunen endres i samsvar med uttrekket. Videre vil fylkeskommunenes gjeld til barnevernsinstitusjoner, familievernkontorer og institusjoner som yter tjenester til rusmisbrukere bli slettet i forbindelse med oppgaveendringene, og det vil bli gitt kompensasjon for merutgifter knyttet til omlegging av feriepengeordningen i 1991/92, og for premieavviket for pensjonsutgifter knyttet til 2002.

Ny organisering av mattilsynet (kapittel 12.2)

Fra og med 1. januar 2004 vil staten ved mattilsynet overta kommunenes ansvarsområde innen Næringsmiddeltilsynet som er knyttet til drikkevannskontroll og kjøttkontroll. I og med at kommunenes ansvarsområde reduseres, vil det bli foretatt et uttrekk i kommunenes frie inntekter på 148 millioner kroner i 2003-kroner.

Nøytral merverdiavgift for kommunesektoren (kapittel 13)

Merverdiavgiftssystemet gir konkurransevridninger mellom offentlig forvaltning og private ved at kommunal og statlig forvaltning som regel ikke er merverdiavgiftspliktig. Regjeringen nedsatte i januar 2002 et utvalg som skulle vurdere løsninger som virker nøytralt for kommunenes beslutninger i forhold til merverdiavgiften. Utvalget la fram sin utredning 18. desember 2002, jf. NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene - Konkurransevridninger mellom kommuner og private. Utvalget foreslo en generell kompensasjonsordning der kommunesektoren får kompensasjon for merverdiavgiften på alle innkjøp av varer og tjenester hvor det ikke foreligger rett til fradrag. Ordningen foreslås videre finansiert gjennom en reduksjon av kommunes frie inntekter

Med utgangspunkt i utvalgets forslag og høringsinstansenes innspill vil Finansdepartementet i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet vurdere nærmere en ordning som kan nøytralisere merverdiavgiften for kommunene. Finansdepartemetnet vil legge fram sitt forslag til løsning i sin helhet i budsjettet for 2004 med sikte på ikrafttredelse fra 1. januar 2004. I budsjettet vil også uttrekket av kommunesektorens frie inntekter bli behandlet.

Tilføring av en andel av selskapsskatten til kommunene (kapittel 14)

En arbeidsgruppe har vurdert tilbakeføring av en andel av etterskuddsskatten til kommunene. Det er vurdert to modeller, en skattesimuleringsmodell og en fondsmodell. Begge modellene gir kommunene økte insentiver til å legge til rette for næringsutvikling og lønnsomme arbeidsplasser i kommunene. Omfordelingsvirkningene og insentivvirkningene vil være like med begge modellene. Arbeidsgruppen har lagt til grunn at etterskuddsskatten vil omfattes av inntektsutjevningen i inntektssystemet, slik den også var på 1990-tallet, før kommunal selskapsskatt ble avviklet i 1999. For å øke intensivvirkningen og begrense omfordelingsvirkningene vil regjeringen vurdere innføring av symmetrisk inntektsutjevning samtidig med en eventuell innføring av selskapsskatt. Innenfor en slik modell vil det også være mulig med en ekstra kompensasjon for kommuner med lave skatteinntekter. De ulike modellene vil bli sendt på høring etter at kommuneproposisjonen er lagt fram.

Om oppretting av et nytt utvalg for finansiering av kommunal sektor

Som varslet i tidligere kommuneproposisjoner legger Kommunal- og regionaldepartementet opp til en større revisjon av finansieringssystemet om lag hvert tiende år, det vil si neste gang i 2006-2007. Kommunal- og regionaldepartementet vil derfor i løpet av høsten 2003 nedsette et nytt utvalg for finansiering av kommunal sektor. Departementet legger til grunn at rammefinansiering fortsatt må være hovedfinansieringsmodellen for kommunal sektor. Det legges opp til en grundig faglig gjennomgang av både inntekts- og utgiftsutjevningen i inntektssystemet.

3 Det økonomiske opplegget for 2004

Det økonomiske opplegget for 2004 innebærer en betydelig styrking av kommunesektorens frie inntekter og omfattende systemendringer som styrker lokaldemokratiet og øker den kommunale handlefriheten. Regjeringens mål er å sikre godt samsvar mellom oppgaver og inntekter. Hovedpunktene i kommuneopplegget for 2004 er:

• Vekst i kommunesektorens totale inntekter på mellom 33/4 og 41/4 milliarder kroner

• Vekst i kommunesektorens frie inntekter på om lag 21/4 milliarder kroner, inkludert 300 millioner kroner til økt satsing i forbindelse med innføring av ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. I tillegg til veksten i frie inntekter kommer kompensasjon på 240 millioner kroner knyttet til økte kostnader i skolepakke II

• Innlemming/avvikling av 15 øremerkede tilskudd på til sammen om lag 8 milliarder kroner, noe som utgjør om lag en halvering av dagens øremerking

• Ytterligere innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd i perioden 2005-2007 på om lag 3 milliarder kroner

• Forpliktende plan for regelverksforenkling på sentrale områder i kommunal tjenesteproduksjon

• Varsler gjennomgang av statlig tilsyn mot kommunesektoren som bygger på prinsippet om et helhetlig og samordnet tilsyn koordinert av fylkesmannen

Stor vekst i frie inntekter, omfattende nedbygging av øremerkede ordninger og forenkling av lover og regler, skaper stort lokalt handlingsrom i 2004. Gjennom større økonomiske rammer og omfattende systemendringer gis lokaldemokratiet muligheter til videreutvikling av et bedre tjenestetilbud til innbyggerne.

Inntektsveksten for kommunesektoren må innpasses i et samlet opplegg for statens bruk av oljeinntekter. Kommunesektoren er tjent med et stramt opplegg som sikrer lavere rente, lavere kronekurs og økt konkurransekraft.

Regjeringen legger opp til en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter på mellom 33/4 og 41/4 milliarder kroner fra 2003 til 2004, eller om lag 2 prosent. Veksten er regnet fra det nivået på kommunesektorens inntekter i 2003 som er lagt til grunn i revidert nasjonalbudsjett 2003.

Av den totale inntektsveksten på mellom 33/4 og 41/4 milliarder kroner er om lag 21/4 milliarder kroner frie inntekter.

Innenfor veksten i de samlede inntektene vil det ligge midler til oppfølging av pågående reformer og handlingsplaner, i første rekke barnehager, psykiatri og eldreomsorgen.

Gjennom konsultasjonsordningen med kommunesektoren vil regjeringen drøfte prioriteringer av kommunesektorens oppgaver innenfor den foreslåtte inntektsrammen før statsbudsjettet for 2004 legges fram. I den sammenheng vil bl.a. effektiviseringsmuligheter i sektoren bli drøftet, og behovet for å bruke deler av inntektsveksten til å styrke kommunesektorens finansielle situasjon.

Nærmere om frie inntekter

Kommunesektorens frie inntekter består av skatteinntekter og rammeoverføringer. Realveksten i frie inntekter på om lag 21/4 milliarder kroner utgjør om lag 11/2 prosent. Veksten i frie inntekter inkluderer bl.a. en styrking av midlene til ressurskrevende brukere med 300 millioner kroner.

Det legges opp til at kommunesektoren blir kompensert for beregnede merkostnader på om lag 240 millioner kroner til skolepakke II, fordelt med 163 millioner kroner på kommunene og 77 millioner kroner på fylkeskommunene. Dette kommer i tillegg til den foreslåtte veksten i frie inntekter på om lag 21/4 milliarder kroner.

Regjeringen legger for 2004 opp til en betydelig sterkere vekst i kommunesektorens frie inntekter enn det som har vært tilfelle de senere årene, for å øke det lokale handlingsrommet og bidra til å styrke kommunesektorens finansielle stilling.

Av den samlede veksten i frie inntekter på om lag 21/4 milliarder kroner vil om lag 600 millioner kroner bli tilført fylkeskommunene. Dette medfører en noe sterkere relativ vekst i de frie inntektene til fylkeskommunene enn til kommunene, og må ses i sammenheng med en betydelig vekst framover i elevtallet i videregående opplæring.

Det foreslås innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd på til sammen om lag 8 milliarder kroner i 2004. Driftstilskuddet til eksisterende barnehageplasser er det største tilskuddet som innlemmes.

Det legges opp til at de kommunale og fylkeskommunale skattørene fastsettes ved behandlingen av statsbudsjettet til høsten. Dette er i tråd med praksis de senere år. Dette skyldes at anslaget for kommunesektorens skatteinntekter for inneværende år er usikkert, og at anslaget for sektorens skatteinntekter for 2004 vil avhenge av anslag for lønnsutvikling, sysselsettingsanslag og eventuelle endringer i skattereglene.

Stortinget har tidligere sluttet seg til at skattens andel av de samlede inntektene skal trappes opp til 50 prosent innen 2006. Beslutning om skatteandelen for 2004 tas i forbindelse med fastsetting av skattøren.

Det foreslås at Kommunal- og regionaldepartementet får fullmakt til å fordele 3 672 millioner kroner i skjønnstilskudd i 2004, jf. utkast til vedtak.

Den foreslåtte inntektsveksten i 2004 er regnet fra anslått inntektsnivå for 2003 i revidert nasjonalbudsjett. Dersom nivået på kommunesektorens inntekter i 2003 endres i statsbudsjettet i oktober i forhold til anslaget i revidert nasjonalbudsjett, kan dette medføre at målsettingen for inntektsvekst fra 2003 til 2004 endres.

4 Endringer i det økonomiske opplegget for 2003

4.1 Sammenfatning

I nasjonalbudsjettet 2003 ble det lagt til grunn en reell økning i kommunesektorens inntekter fra 2002 til 2003 på knapt 3/4 prosent, eller om lag 1,6 milliarder kroner, regnet i forhold til anslag på regnskap for 2002. Gjennom avtalen om budsjettet for 2003 ble kommuneøkonomien styrket med om lag 1 milliard kroner i forhold til forslaget i nasjonalbudsjettet. Av dette var 287 millioner kroner økte bevilgninger til barnehagesektoren, mens kommunesektorens frie inntekter ble økt med 713 millioner kroner.

I brev av 4. november 2002 fra finansministeren ble Stortingets finanskomité orientert om at kommunesektorens skatteinntekter kunne bli lavere i 2002 enn tidligere lagt til grunn. I brevet sto det videre at nedjusteringen av skatteanslaget for 2002 isolert sett kunne trekke i retning av at også skatteinntektene i 2003 ville bli lavere enn anslått i nasjonalbudsjettet 2003, men at utviklingen i skatteinntektene også påvirkes av andre usikre forhold. Det ble derfor varslet at regjeringen i revidert nasjonalbudsjett 2003 ville komme tilbake med en vurdering av opplegget for kommuneøkonomien i 2003.

Anslaget for kommunesektorens skatteinntekter i 2003 er nå nedjustert med 1 milliard kroner i forhold til saldert budsjett, basert på informasjon om skatteinngangen hittil i år. I revidert nasjonalbudsjett er anslaget for lønnsveksten i norsk økonomi fra 2002 til 2003 justert ned til 41/2 prosent, mens tilsvarende anslag i nasjonalbudsjettet var 5 prosent. Dette bidrar til å forklare nedjusteringen av anslaget på kommunesektorens skatteinntekter. Redusert anslag på lønnsveksten innebærer isolert sett en innsparing for kommunesektoren, men dette motvirkes av økte priser på kommunal vareinnsats. Prisveksten fra 2002 til 2003 på kommunesektorens kjøp av varer og tjenester (deflator) anslås til 3,75 prosent, dvs. det samme som i nasjonalbudsjettet 2003.

Kommunesektorens økonomi påvirkes også av renteutviklingen. Kommunesektorens samlede netto rentebærende gjeld er på anslagsvis 70-80 milliarder kroner. En rentereduksjon på 2 prosentpoeng, som svarer til reduksjonen i Norges Banks styringsrenter siden desember i fjor, vil redusere kommunesektorens renteutgifter. Størrelsen på denne besparelsen er imidlertid usikker fordi en del av kommunesektorens gjeld har langsiktig rentebinding. Den langsiktige effekten av rentenedgangen utgjør om lag 1,6 milliarder kroner.

Som nevnt i kapittel 3 legger regjeringen opp til en betydelig vekst i de frie inntektene i 2004. På denne bakgrunn legger en opp til at kommunesektoren ikke kompenseres for lavere skatteinntekter i 2003. Dette er for øvrig i tråd med tidligere praksis, som blant annet innebærer at kommunesektoren har fått beholde eventuell merskattevekst.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 41 (2002-2003) ble det vedtatt en bevilgning på 130 millioner kroner i økte skjønnsmidler til kommunene til dekning av økte sosialhjelpsutgifter. Kommunal- og regionaldepartementet har våren 2003 foretatt en undersøkelse av hvordan økte strømpriser påvirker kommuneøkonomien. En nærmere omtale av denne undersøkelsen er gitt i avsnitt 4.2. Gjennomgangen viser at kommunene totalt sett vil få økte utgifter som følge av høyere strømpriser, bl.a. økte energiutgifter og sosialhjelpsutgifter. Økte strømpriser vil imidlertid også kunne generere betydelige merinntekter for kommunesektoren sett under ett, blant annet gjennom at økte strømpriser påvirker kommunenes eiendomsskatteinntekter fra kraftverk, samtidig som det kan gi rom for økte utbytter fra kommunalt eide kraftselskaper. Ut fra en samlet vurdering foreslås det at den vedtatte bevilgningsøkningen på 130 millioner kroner reduseres med 30 millioner kroner. Det er lagt til grunn at dette er en engangsbevilgning som ikke videreføres til 2004.

I St.prp. nr. 65 (2002-2003) Tilleggsbevilgninger og omprioriteringer i statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003 er bevilgningene innenfor kommuneopplegget samlet sett foreslått redusert med om lag 75 millioner kroner i forhold til saldert budsjett. I tillegg foreslås det økte bevilgninger til asylsøkere og flyktninger på 275 millioner kroner. Disse midlene holdes utenom kommuneopplegget. Medregnet engangsbevilgningen knyttet til økte strømutgifter innebærer bevilgningsforslagene i St.prp. nr. 65 at overføringene til kommunesektoren økes med om lag 300 millioner kroner i forhold til saldert budsjett 2003.

Samlet sett innebærer forslaget til revisjon av kommuneopplegget for 2003 en reell vekst i kommunesektorens samlede inntekter fra 2002 til 2003 på om lag 4 milliarder kroner, eller om lag 2 prosent. Kommunesektorens frie inntekter anslås å øke med om lag 1,3 milliarder kroner, eller 0,9 prosent. Engangsbevilgningen knyttet til økte strømutgifter kommer i tillegg til inntektsveksten. Veksten er regnet i forhold til regnskap for 2002. På grunn av svikt i skatteinntektene ble regnskapet for 2002 2 milliarder kroner lavere enn anslaget i nasjonalbudsjettet i oktober.

Tabell 4.1 viser kommunesektorens frie inntekter i 2002 og 2003.

4.2 Virkninger av økte kraftpriser

Ved behandling av St.prp. nr. 41 (2002-2003) fattet Stortinget 20. februar 2003 følgende vedtak:

«Regjeringen bes i revidert nasjonalbudsjett for 2003 legge fram en vurdering av hvordan kommunenes økonomiske situasjon påvirkes av de økte strømprisene, og herunder av økte kostnader til sosial hjelp.»

Kommunal- og regionaldepartementet har våren 2003 foretatt en kartlegging av hvordan strømprisene påvirker kommuneøkonomien. Under arbeidet har man tatt utgangspunkt i at økte strømpriser kan påvirke kommunenes økonomi gjennom fire kanaler:

• energiutgifter

• utgifter til sosialhjelp

• eiendomsskatt

• utbytte fra eierandeler i kraftselskaper

I kartleggingen av virkningen knyttet til de to kanalene har departementet via fylkesmennene foretatt en undersøkelse blant kommunene siden kvartalsvise data ikke har vært mulig å trekke ut av KOSTRA-systemet. Opplysningene som departementet ba om fra den enkelte kommune, var:

• hvorvidt kommunen hadde bundet prisen for første kvartal i inneværende år og eventuelt hvor stor del av forbruket dette berørte, samt om tilsvarende avtale også gjaldt for første kvartal 2002

• energiutgifter for første kvartal 2002 og første kvartal 2003

• utgifter til sosialhjelp som følge av økte strømpriser i første kvartal 2003, fordelt på gamle og nye mottakere

Ikke alle kommuner har hatt den nødvendig oversikt over utviklingen i utgifter, eller de har av andre årsaker ikke kunnet besvare undersøkelsen, som omfatter 281 kommuner, eller 78 prosent av befolkningen. I utredningen av forholdet mellom kraftpriser og eiendomsskatt har departementet vært i kontakt med Finansdepartementet, mens det har vært innhentet informasjon fra Energibedriftenes landsforbund når det gjelder resultatstørrelser fra kraftselskapene.

Energiutgifter

Beregninger foretatt med utgangspunkt i de innrapporterte tallene fra undersøkelsen, tyder på at energiutgiftene for landets 434 kommuner har økt til 949 millioner kroner i første kvartal 2003, sammenlignet med 792 millioner kroner i tilsvarende periode i fjor. Dette innebærer en økning på 157 millioner kroner, eller i underkant av 20 prosent. De økte utgiftene kan ikke alene tilskrives prisøkningen. En del av de økte utgiftene som kommunene har rapportert om, skyldes også at forbruket har steget. På bakgrunn av de innsamlede tallene kan forbruket anslås å ha økt med 4 prosent. Følgelig står økt forbruk for 35 millioner av den totale økningen, mens de resterende 122 millioner kroner kan føres tilbake til oppgangen i strømprisene.

Når økningen ikke har vært sterkere, kan dette forklares med at om lag tre av fire kommuner på ulike måter har sikret strømprisene. Gjennom avtaler med kraftleverandører eller ved handel på den nordiske kraftbørsen Nord Pool, kan kommuner gjennom opsjoner og terminkontrakter henholdsvis redusere og eliminere usikkerhet omkring fremtidig pris på kraft. Ofte går flere kommuner sammen om å handle på kraftbørsen gjennom felles innkjøpsordninger.

Et gjennomgående trekk i undersøkelsen er i tillegg at de som har bundet strømprisen, også har sikret prisen på en relativt stor andel av forbruket. Et uvektet gjennomsnitt av kommunene som var med i undersøkelsen tilsier at 87 prosent har gjennomført tiltak for å sikre strømprisene. For store deler av kommunesektoren vil prisen dermed være fastsatt i forkant, og i mindre grad være knyttet til utviklingen.

Til tross for at økte strømpriser isolert sett bidrar til økt prisvekst på kommunale tjenester, er anslaget på prisvekst på kommunal tjenesteyting ikke oppjustert i Revidert nasjonalbudsjett 2003. Dette har sammenheng med andre forhold trekker i motsatt retning, blant annet lønnsoppgjøret.

Økonomisk sosialhjelp

På bakgrunn av innrapportering fra kommunene kan økningen i utbetalinger av økonomisk sosialhjelp i første kvartal 2003, anslås til 81 millioner kroner, sammenlignet med første kvartal 2002. Om lag 30 prosent av økningen skyldes nye mottakere, mens resterende del av veksten er knyttet til eksisterende mottakere. På fylkesbasis gjenspeiler økningen i sosialhjelpsutgifter jevnt over folketallet, med unntak av Oslo, som relativt sett har opplevd en noe større økning, og Nord- og Sør-Trøndelag, som har hatt en mindre økning enn det en skulle forvente ut fra innbyggertallet. Innrapporteringen fra kommunene indikerer at et betydelig antall personer har fått hjelp med strømregningen i sin kommune. Grunnet et visst etterslep forbundet med utbetalingene fra sosialkontoret, vil deler av utbetalingene knyttet til de økte strømprisene i første kvartal, ikke finne sted før etter periodens utløp. Disse utbetalingene inngår ikke i denne beregningen. I tillegg er ikke Oslos merutgifter for mars inkludert i beløpet, noe som trolig vil medføre at utgiftene vil øke med ytterligere 4-7 millioner kroner. Med utgangspunkt i tall for første kvartal 2003 er det vanskelig å anslå hvor stor økningen i kommunenes sosialhjelpsutgifter kan bli på årsbasis.

Det er generelt vanskelig å isolere effekten av økte strømpriser på kommunens utgifter til økonomisk sosialhjelp. Tallene vil blant annet være avhengig av sosialkontorenes registreringsrutiner. I de tilfeller der de rapporterte tallene baserer seg på registrerte data for støtte som er gitt til dekning av strømregninger, vil beløpet kunne undervurdere effekten av økte strømpriser, fordi elektrisitetsutgifter bare utgjør en del av samlede husholdningsutgifter. Eksempelvis kan en tenke seg to ellers like klienter, der den ene betaler strømregningen og dermed må søke støtte til livsopphold, mens den andre mottar støtte til strømregningen og dekker livsoppholdet selv. Tallene vil da kun fange opp sistnevnte kategori. Sosialkontor uten en slik registrering vil derimot kunne overvurdere en eventuell økning, ettersom endringen i dette tilfellet vil kunne skyldes andre forhold enn strøm alene. Av ovennevnte grunner vil beløpene være usikre.

Eiendomsskatt

Kommunene kan skrive ut eiendomsskatt på det enkelte kraftverk, på tilsvarende måte som for annen næringseiendom. Skattegrunnlaget for kraftproduksjonsanlegg skal i prinsippet tilsvare markedsverdien av anlegget, det vil si nåverdien av framtidig lønnsomhet. I praksis fastsettes skattegrunnlaget etter bestemte regler. En av komponentene som inngår i takstberegningen, er et rullerende gjennomsnitt av markedsprisen på kraft de siste fem årene. Kraftprisene høsten 2002 og vinteren 2003 vil således inngå i beregningen av grunnlaget som fastsetter kraftkommunenes inntekter fra eiendomsskatt, fra henholdsvis 2004 og 2005. Grunnlaget skal imidlertid ikke være lavere enn en minimumsverdi på 1,1 kr/kWh av grunnlaget for naturressursskatt.

Det er svært vanskelig å anslå hvordan en endring i kraftprisene faktisk vil påvirke framtidig eiendomsskatt. Dette skyldes at det i tillegg til kraftprisen, også er en rekke andre faktorer som påvirker skattegrunnlaget. Blant annet vil lavere produksjon vinteren 2003 sammenlignet med tilsvarende periode året før, isolert sett bidra til å redusere eiendomsskattegrunnlaget. I tillegg viste en undersøkelse i 2001 at rundt 80 prosent av 140 kraftverk fikk fastsatt eiendomsskattegrunnlaget til minimumsverdi, selv om denne andelen trolig er noe lavere i dag. En prisøkning vil således ikke føre til at eiendomsskatten fra disse kraftverkene øker, med mindre økningen fører til at skattegrunnlaget beregnet etter ordinære regler overstiger minimumsverdien. Dette innebærer at det er vanskelig å anslå presist hvordan økte strømpriser slår ut i høyere kraftinntekter.

Beregninger foretatt på et utvalg kraftproduksjonsanlegg, tyder på at en gjennomsnittlig pris over tid på i underkant av 15 øre/kWh, kan gi kraftkommunene i overkant av 1 milliard kroner i eiendomsskatteinntekter fra kraftverk. I 2002 var til sammenligning inntekten på anslagsvis 900 millioner kroner.

Det rullerende gjennomsnittet av kraftpriser som inngår i fastsettelsen av skattegrunnlaget har de siste fire årene variert mellom 11,7 øre/kWh i eiendomsskattegrunnlaget for 2002 til 14,4 øre/kWh, som vil inngå i eiendomsskattegrunnlaget for 2004. Samlet eiendomsskatteproveny ventes å stige fra rundt 900 millioner i 2001 til omkring en milliard i 2004. Anslagene frem til og med 2003 er basert på fastsatte eiendomsskattegrunnlag fra Skattedirektoratet. Anslaget for 2004 er basert på beregninger på et utvalg kraftproduksjonsanlegg. Dette anslaget er derfor usikkert og tar heller ikke høyde for at høy pris ofte er nært knyttet til lav produksjon. Beregningene kan derfor overvurdere virkningen på eiendomsskatten i 2004 av de høye prisene mot slutten av 2002. Det er imidlertid grunn til å tro at eiendomsskatten vil stige i årene fremover etter hvert som årene 1997-2000, da kraftprisene var svært lave, tas ut av det rullerende gjennomsnittet og nye år med høyere pris tas inn. Dette vil også kunne øke strømprisens relative innvirkning på eiendomsskatten ettersom andelen av kraftverk som takseres til minimumsverdi, må kunne antas å synke.

Energibedriftenes resultat og utbytte

Årsresultatene vil ha betydning for kommunenes inntekter gjennom utbyttet, som utbetales i det påfølgende år. Andelen avsatt til utbytte kan riktignok variere betydelig på kort sikt. Kommunens økonomiske situasjon kan til tider legge føringer på hvordan og i hvilket omfang inntekter fra kraftsektoren kanaliseres til eierne. I enkelte tilfeller har den kommunale utbyttepolitikken blitt endret i takt med endrede behov for tilførte midler. Over tid vil imidlertid resultatene være det avgjørende for avkastningen, herunder størrelsen på utbyttet.

Et utvalg kraftselskaper, som samlet står for 60-70 prosent av omsetningen i kraftmarkedet dersom Statkraft holdes utenfor, hadde i 2001 og 2002 et samlet overskudd på henholdsvis 785 og 2 566 millioner kroner. Kommunenes eierandel innen kraftsektoren er betydelig, og samlet har kommunene mottatt 1,5-2 milliarder kroner årlig i utbytte de siste fem årene. Samlet utbytte har sunket jevnt som følge av kommunalt nedsalg i bransjen og redusert grunnlag for utbytte, og konvertering av egenkapital til ansvarlige lån for å gi kommunene mer stabile og forutsigbare inntekter. En økning i utbyttet fra kraftselskapene på én prosent vil øke kommunenes inntekter med anslagsvis rundt 15 millioner kroner.

Oppsummering

De økte strømprisene har medført at kommunenes samlede utgifter i første kvartal 2003 til energi har steget med om lag 157 millioner kroner sammenlignet med første kvartal i fjor. Dersom en korrigerer for at strømforbruket har økt i samme periode, kan økningen i kommunenes utgifter som følge av økte strømpriser anslås til 122 millioner kroner. Økningen i utgifter til økonomisk sosialhjelp som direkte kan knyttes til oppgangen i strømprisene, er omlag 81 millioner kroner. På den annen side vil økte strømpriser også kunne generere betydelige merinntekter for kommunesektoren gjennom økt eiendomsskatt og mulighet for økt utbytte fra kommunalt eide kraftselskaper.

Ved behandlingen av St.prp. nr. 41 (2002-2003) ble det vedtatt en bevilgning på 130 millioner kroner i økte skjønnsmidler til kommunene til dekning av økte sosialhjelpsutgifter. Departementets gjennomgang av de kommunaløkonomiske konsekvenser av økte strømpriser viser at kommunene totalt sett vil få økte utgifter som følge av høyere strømpriser, bl.a. økte energiutgifter og sosialhjelpsutgifter. Økte strømpriser vil imidlertid også kunne generere betydelige merinntekter for kommunesektoren sett under ett, blant annet gjennom at økte strømpriser påvirker kommunenes eiendomsskatteinntekter fra kraftverk, samtidig som det kan gi rom for økte utbytter fra kommunalt eide kraftselskaper. Ut fra en samlet vurdering foreslås det at den vedtatte bevilgningsøkningen på 130 millioner kroner reduseres med 30 millioner kroner.

4.3 Forslag til bevilgningsendringer

4.3.1 Barne- og familiedepartementet

4.3.2 Kommunal- og regionaldepartementet

5 Rammefinansiering av kommunesektoren

5.1 Plan for innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd

Regjeringen har som overordnet mål å sikre kommunene større handlefrihet til å gjøre egne prioriteringer og legge til rette for organisatoriske løsninger som er tilpasset brukerne. Reduksjon av øremerkede tilskudd er et viktig ledd i dette.

Regjeringen ønsker ytterligere å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd til kommunesektoren, og legger derfor fram den mest omfattende plan for innlemming som noen gang er presentert. Dette gjør regjeringen for å redusere den statlige detaljstyringen av kommunesektoren, og gi kommunene større muligheter til å gjøre selvstendige prioriteringer tilpasset lokale forhold.

Øremerkede tilskudd er hel eller delvis finansiering av utvalgte formål, og er derfor et sterkt statlig styringsverktøy. Som regel må kommunesektoren bruke av de frie inntektene for å utløse et øremerket tilskudd. Krav om egenandel forsterker inntektsforskjellene mellom kommunene, ved at de rikeste har størst mulighet til å utnytte øremerkede tilskudd. Statlig subsidiering av en bestemt kommunal tjeneste kan derfor gå på bekostning av tjenestetilbudet på andre områder. Dersom ressursbruken på noen områder skjermes fra kommunale prioriteringer gjennom øremerking, kan kommunene bli passive og avvente statlige handlingsplaner, framfor å prioritere ut fra lokale behov.

Riksrevisjonen har i sin rapport om øremerkede tilskudd påpekt at tidspunktet for øremerkede satsinger ikke alltid passer med den enkelte kommunes behov, for eksempel fordi kommunen allerede har prioritert det aktuelle området, eller fordi det ut fra lokale vurderinger er andre områder kommunen bør satse på først. Øremerkede ordninger kan dermed motvirke hverandre fordi kommunens tjenestetilbud ikke ses i sammenheng. I tillegg må kommunene ofte både søke om øremerkede tilskudd og rapportere om bruken i etterkant, noe som fører til unødvendige administrative kostnader. Regjeringen mener derfor at øremerkede tilskudd bør være forbeholdt viktige nasjonale prioriteringsområder i en oppstartsfase, eller brukes til finansiering av oppgaver som få kommuner har ansvar for.

Det er av sentral betydning at det gjennom rammefinansiering kan legges til rette for økt prioriterings- og kostnadseffektivitet. Da kan beslutningene om tjenesteyting tas lokalt, og tilpasses befolkningens behov og lokale kostnadsforhold. Det er behov for å utvikle nye former for samhandling mellom staten og kommunene. Det betyr at lovfesting, øremerking, rapportering og tilsyn i større grad må erstattes av dialog og partnerskap. Det må legges større vekt på målstyring, samtidig som detaljerte krav til hvordan målene skal nås må tones ned. Gjennom økt vekt på informasjon fra kommunene til innbyggerne om utviklingen i kommunale tjenester, vil fokus forskyves fra sterk statlig styring til økt innbyggerkontroll.

På bakgrunn av dette har regjeringen satt som prinsipp at rammefinansiering skal være finansieringsmodellen for kommunesektoren, og at øremerkede tilskudd bør innlemmes og avvikles.

5.2 Gjennomgang av øremerkede tilskudd

Kommunal- og regionaldepartementet har vurdert alle øremerkede tilskudd til kommunesektoren med bakgrunn i ønsket om å redusere antallet og omfanget av øremerkede tilskudd i 2004 eller påfølgende budsjettår. Ved innlemming overføres midlene til rammetilskuddet, og oppgavene som tidligere er blitt finansiert gjennom øremerking videreføres. Ved avvikling kuttes midlene til formålet og kommunesektoren kan redusere sin aktivitet tilsvarende. Avvikling vil imidlertid gi rom for større vekst i de frie inntektene enn det som ellers ville være mulig.

Kommunal- og regionaldepartementet har vurdert følgende forhold i tilknytning til forslag om innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd:

• Om de administrative kostnadene står i forhold til det staten søker å oppnå på området

• Om tilskudd har eksistert i lang tid (effekten av tilskudd avtar etter hvert)

• Om staten på samme område bruker lovgivning i styring av kommunene

• Om målene med tilskuddet er nådd

• Om tilskuddet er knyttet til en avgrenset plan

Følgende begrunnelser er lagt til grunn for videreføring av øremerkede tilskudd, jf. St.prp. nr. 60 (1997-1998):

• Det er et nasjonalt ønske om lokal utbygging av en tjeneste som står svakt

• Tilskuddet kan betraktes som betaling for en tjeneste som ikke skal utføres i alle deler av landet

• Tilskuddet skal dekke kostnader ved utprøving og forsøk

• Tilskuddet går til et tiltak som har klare positive ringvirkninger ut over den kommunen som finansierer tiltaket

• Kommunen og private utfører de samme tjenestene og staten subsidierer den private virksomheten

På bakgrunn av dette legger regjeringen fram den mest omfattende plan for innlemming og avvikling av øremerkede tilskudd noensinne.

5.3 Forslag til innlemming av øremerkede tilskudd i inntektssystemet

På statsbudsjettet for 2003 er det 45 øremerkede tilskudd innenfor kommuneopplegget. Til sammen utgjør disse om lag 17,2 milliarder kroner. Tre tilskudd innlemmes/avvikles med virkning fra andre halvår 2003: kapittel 221 post 60 Tilskudd til virkemiddeltiltak i Nord-Norge; kapittel 221 post 63 Tilskudd til skolefritidsordninger; og kapittel 856 post 64 Prøveprosjekt Oslo indre øst. Disse har tidligere vært behandlet av Stortinget. I forbindelse med kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 behandlet Stortinget en plan for innlemming/avvikling av øremerkede tilskudd i perioden 2001-2007.

Regjeringen foreslår at 15 øremerkede tilskudd innlemmes/avvikles i 2004, jf. tabell 5.1. Forslaget til reduksjon i 2004 utgjør om lag 8 milliarder kroner. I årene 2005-2007 foreslås det å innlemme/avvikle ni tilskudd, jf. tabellene 5.2, 5.3 og 5.4. Dette utgjør om lag 3 milliarder kroner. Alle tall er vedtatt budsjett på de enkelte postene for 2003. Tallene omfatter ikke beløp som går inn i forsøk med rammefinansiering av øremerkede tilskudd (kapittel 571 post 68).

Ytterligere avvikling av øremerkede tilskudd vil bli vurdert i forbindelse med statsbudsjettet for 2004.

I tabell 5.5 gis en samlet oversikt over innlemming/avvikling i de påfølgende budsjettårene. I tillegg følger en oversikt over hvilke tilskudd som vil bli videreført som øremerkede tilskudd, jf. tabell 5.6. I det følgende gis en omtale av de enkelte tilskudd som foreslås innlemmet/avviklet i 2004:

Kapittel 221, post 61 Tilskudd til institusjoner

Målet med tilskuddsordningen er at elever i helse- og sosialinstitusjoner med hele landet som opptaksområde skal få grunnskoleopplæring. Tilskuddsordningen er rammestyrt og tilskuddet er et bidrag til institusjonenes driftsutgifter knyttet til grunnskoleopplæring. Det foreslås at tilskuddet innlemmes i inntektssystemet i 2004, slik at det blir samme finansieringsordning for all grunnskoleopplæring.

Kapittel 221, post 66 Tilskudd til leirskoler

Målet med tilskuddsordningen er å stimulere kommunene til å gi elevene ett leirskoleopphold i løpet av grunnskoletiden. Kommunene er ikke pålagt oppgaven, men i regelverket nevnes leirskole som en måte å oppfylle krav til barns muligheter til å komme ut i naturen. Tilskuddsordningen ble etablert i 1976. Det er krav til søknad og rapportering, noe som krever administrative ressurser, både på kommunalt nivå og hos fylkesmannen. Årlig drar nesten en tiendedel av klassene i grunnskolen på leirskole. Det betyr at de fleste barn i løpet av grunnskoletiden får et leirskoleopphold. Dermed er målet med ordningen i stor grad nådd. Grunnskoleopplæring er et kommunalt ansvar, og det foreslås at tilskuddet innlemmes i inntektssystemet i 2004, slik at tilbudet kan ses i sammenheng med andre sider ved grunnskoleopplæringen.

Kapittel 221, post 67 Tilskudd til musikk- og kulturskoler

Tilskuddet skal stimulere kommunene til å øke antallet elever i kommunale musikk- og kulturskoler. Tilskudd utbetales per undervisningstime som kommunen gir, og betales etterskuddsvis. Etter opplæringsloven skal alle kommuner, alene eller sammen med andre kommuner, ha et musikk- og kulturskoletilbud til barn og unge, organisert i forbindelse med skole eller kulturlivet i kommunene. Tilbudet er lovfestet og det foreslås at tilskuddet innlemmes i inntektssystemet i 2004.

Kapittel 223, post 60 Tilskudd til landslinjer

Målet med tilskuddsordningen er å sikre nasjonalt tilbud av små/kostbare kurs, som bare gis ett sted eller et fåtall steder i landet. Kapasitetsutnyttingen samlet for alle landslinjer er 80 prosent. Fylkeskommunene har etablert et godt samarbeid om andre liknende landsdekkende tilbud der betalingen for elevene skjer ved oppgjør for gjesteelever. Nasjonalt samordningsutvalg for små fag i videregående opplæring samordner det landsdekkende tilbudet. Om lag halvparten av elevene ved landslinjene kommer fra vertskommunene. Det foreslås at tilskuddet innlemmes i inntektssystemet i 2004, slik at det blir samme finansieringsordning for all fylkeskommunal videregående opplæring.

Kapittel 243, post 60 Tilskudd til kommuner og fylkeskommuner

Tilskuddet er tidsavgrenset og er knyttet til en omorganiseringsprosess hvor de statlige kompetansesentrene for spesialundervisning bygges ned, til fordel for styrking av PP-tjenesten lokalt. Tilskuddet inngår i den opprinnelige innlemmingsplanen fra 2001. Med bakgrunn i en større evaluering av ordningen, ble det i kommuneproposisjonen for 2003 foreslått at innlemming av tilskuddet ble utsatt til 2004.

Kapittel 320, post 60 Lokale og regionale kulturbygg

Det gis tilskudd til utbedring, ombygging eller påbygging av lokale og regionale kulturbygg. Alle tre forvaltningsnivåer har administrative kostnader knyttet til ordningen, på grunn av søknad, rapportering, plankrav og liknende. Tilskuddet har virket siden 1950-tallet. Det foreslås derfor at tilskuddet avvikles fra 2004.

Kapittel 474, post 60 Overføringer til kommuner (konfliktråd)

Justis- og politidepartementet har våren 2003 lagt fram Ot.prp. nr. 60 (2002-2003) Om lov om endring i lov om megling i konfliktråd, der det er foreslått en ren statlig organisering av konfliktrådene, med virkning fra 1. januar 2004. Det foreslås derfor at det øremerkede tilskuddet avvikles i 2004.

Kapittel 621, post 66 Tilskudd til assistenter for funksjonshemmede

Tilskuddet var en del av den opprinnelige innlemmingsplanen fra 2001, og bevilgningen var forutsatt lagt inn i inntektssystemet i 2003. Under Stortingets behandling av kommuneproposisjonen for 2003 ble det fattet romertallsvedtak (V) som innebar at det øremerkede tilskuddet ble opprettholdt. Brukerstyrt personlig assistanse er en alternativ organisering av praktisk og personlig hjelp for bistand i dagliglivet. Målet er å bidra til at brukeren blir mest mulig uavhengig og selvstendig. Tjenesten er en del av de samlede kommunale omsorgstjenestene, og er hjemlet i lov om sosiale tjenester, som en ordning kommunen er forpliktet til å ha. Ordningen er styrt gjennom lovgivning, og den øremerkede ordningen medfører administrative kostnader for stat og kommune. Det foreslås derfor at tilskuddet innlemmes i inntektssystemet i 2004.

Kapittel 718, post 61 Rehabilitering

Bevilgingen går til lavterskel helsetilbud for å bedre livssituasjonen for rusmiddelmisbrukere ved å øke tilgjengeligheten til helsetjenester, blant annet legemiddelassistert rehabilitering (LAR) og lavterskel helsetilbud for rusmiddelmisbrukere. I forbindelse med Rusreform I skal legemiddelassistert rehabilitering overføres til staten. Det foreslås en todelt løsning for den øremerkede posten, der andelen som omfatter legemiddelbasert rehabilitering avvikles i 2004, og andelen til lavterskel helsetilbud innlemmes i inntektssystemet i 2005.

Kapittel 840, post 60 Tilskudd til krisetiltak

Tilskuddet er en del av den opprinnelige innlemmingsplanen fra 2001. Bevilgningen skal stimulere til utbygging av krisetiltak (krisesentre, incestsentre og voldtektssentre) og sikre et best mulig tilbud til voldsutsatte kvinner og barn. Antallet krisesentre antas å dekke behovet, og om lag 85 prosent av kommunene deltar i finansieringen. Det foreslås at hoveddelen av tilskuddet innlemmes i 2004, men at andelen av tilskuddet som går til incestsentre fortsatt skal øremerkes. Dette begrunnes i at det i dag kun finnes fem incestsentre i landet, og at disse krisetiltakene derfor ikke anses å være godt nok utbygd. I det videre arbeidet vil det bli vurdert hvordan tiltak overfor voldsutsatte kvinner kan sikres gjennom lov, regelverk eller på andre måter, jf. kapittel 22.1.

Kapittel 856, post 60 Driftstilskudd til barnehager

Tilskuddet omfatter ordinært driftstilskudd til barnehager, tilskudd til tiltak for barn med funksjonshemning, tilskudd til tospråklig assistanse, tilskudd til barnehager for nyankomne flyktningers barn, tilskudd til drift av barnehager på Svalbard og lønnstillegg til førskolelærere i Finnmark og Nord-Troms. I tråd med forslaget i barnehagemeldingen foreslås det at det øremerkede driftstilskuddet til eksisterende plasser innlemmes i 2004. I 2004 vil den enkelte kommune motta samme tilskuddsbeløp som med dagens ordning, men midlene fordeles som frie inntekter for kommunene. Tilskuddet knyttet til funksjonshemmede barn foreslås også innlemmet i inntektssystemet i 2004. Det foreslås videre at tilskudd til tospråklig assistanse avvikles fra samme tidspunkt, og at midlene blir vurdert brukt på annen måte. I budsjettet for 2004 vil Barne- og familiedepartementet komme tilbake til en mer målrettet bruk av disse midlene, for å stimulere språkbeherskelsen for førskolebarn.

Kapittel 1400, post 60 Tilskudd til lokalt miljøvern

Formålet med tilskuddsordningen er å medvirke til økt fokus på lokalt miljøvern og stimulere til at kommunene utnytter eksisterende handlingsrom på miljøvernområdet på en bedre måte. Det kreves sluttrapport og regnskapsrapport av mottaker etter avsluttet prosjekt, og forvaltningen av tilskuddet gir derfor administrative kostnader. Det foreslås at tilskuddet innlemmes i inntekstssystemet i 2004.

Kapittel 1410, post 60 Kommunal overvåkning og kartlegging av biologisk mangfold

Tilskuddet skal dekke kommunenes kostnader i forbindelse med kartlegging og verdiklassifisering av biologisk mangfold. Målet med tilskuddsordningen er å stimulere til kommunalt engasjement og ansvar innen naturforvaltningen. Det kreves sluttrapport av mottaker, og forvaltningen av tilskuddet gir derfor administrative kostnader. Det foreslås at tilskuddet innlemmes i inntektssystemet i 2004.

Kapittel 1441, post 63 Avløpstiltak

Tilskuddsordningen har vært knyttet til statens pålegg om rensing av avløp. Det ble ikke gitt tilsagn over posten i 2003. Tilskuddet er en del av den opprinnelige innlemmingsplanen fra 2001.

Kapittel 1441, post 65 Tilskudd til helhetlig vannforvaltning

Tilskuddet er generelt og landsomfattende og er tilknyttet rammedirektivet for vann, som trådte i kraft 22. desember 2000. Målgruppen er kommuner som arbeider med å oppfylle kravene i rammedirektivet for vann. Direktivet gjelder for hele landet. Tilskuddet forvaltes av Statens forurensningstilsyn i samarbeid med fylkesmannen, og tildeles etter søknad fra kommunene, som på sin side må avgi statusrapport. Forvaltningen av tilskuddet gir derfor administrative kostnader. Det forslås at tilskuddet innlemmes i inntekstssystemet i 2004.

Kapittel 621, post 61 Tilskudd til vertskommuner

Målet med tilskuddet er å skjerme 33 vertskommuner for tidligere HVPU-institusjoner mot visse omfordelingsvirkninger i inntektssystemet. Det meste av statlige midler til tiltak for psykisk utviklingshemmede overføres gjennom inntektssystemet, der antallet psykisk utviklingshemmede i kommunene er eget beregningskriterium. Det foreslås at tilskuddet innlemmes delvis i 2005, tilsvarende nivået for kriteriet for psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet. Innlemmingen vil derfor ikke ha fordelingsvirkninger for vertskommunene. I kommuneproposisjonen for 2005 vil Sosialdepartementet komme tilbake til den nærmere utformingen av forslaget og konsekvensen av dette. Vertskommunetilskuddet må også ses i lys av etablering av en toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere.

Kapittel 718 post 61 Rehabilitering

Den gjenværende delen av posten, midlene som går til lavterskel helsetilbud for rusmiddelmisbrukere, innlemmes i inntektssystemet i 2005. Lavterskel helsetilbud er en del av den kommunale helsetjenesten og bør ses i sammenheng med denne.

Tabell 5.5 viser reduksjon i omfanget av øremerket finansiering i perioden 2004-2007. Utgangspunktet er situasjonen i 2003, da det er 45 øremerkede tilskudd. Disse utgjør til sammen vel 17 milliarder kroner. Tallene er basert på vedtatt budsjett 2003, men for tilskudd der kun deler skal innlemmes/avvikles, er andelen som skal videreføres som øremerket ordning trukket fra. Der det skjer endring i et tilskudd over flere år, for eksempel at deler skal innlemmes et år og avvikles et annet, er antallet endringer vist. Ved gjennomføring av denne planen reduseres øremerkede ordninger med nærmere 11 milliarder, tilsvarende en reduksjon på vel 60 prosent.

5.4 Tilskudd som videreføres som øremerkede tilskudd

Tilskuddene som foreslås videreført er i hovedsak av to typer:

• Tilskudd som er knyttet til avgrensede statlige investeringspakker innenfor skole og eldreomsorg, herunder tilskudd til dekning av renter og avdrag.

• Tilskudd som er betaling for tjenester som utføres av svært få kommuner, og som derfor ikke er egnet for innlemming.

6 Endringer i inntekts- og finansieringssystemet 2002-2006

Ved Stortingsbehandlingen av kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 ga et flertall av Kommunalkomiteen tilslutning til Stoltenberg-regjeringens forslag om å gjennomføre flere endringer i inntekts- og finansieringssystemet for kommunene og fylkeskommunene:

«Komiteens flertall ( . . .), støtter i prinsippet en omlegging av inntektssystemet i tråd med det fremlagte forslaget»

(Innst. S. nr. 252 (1999-2000)). Det er gitt tilslutning til at følgende endringer skulle gjennomføres i løpet av perioden 2002-2006:

• Det ekstraordinære skjønnet skal avvikles.

• Det skal innføres nye bosettingskriterier i kostnadsnøkkelen for kommunene.

• Skattens andel av kommunesektorens inntekter skal trappes opp til om lag 50 prosent.

• Inntektsutjevningen for kommunene skal økes ved at trekknivået for kommuner med høye skatteinntekter reduseres fra 140 til 130 prosent.

For nærmere omtale av de enkelte endringene henvises det til kapittel 9 i St. prp. nr. 82 (2000-2001) Om lokaldemokrati, velferd og økonomi i kommunesektoren 2002.

Gjennomføring av endringene

Endringene i inntektssystemet som ble påbegynt i 2002 får sterkere gjennomslag hvert år fram til 2006.

Det ekstraordinære skjønnet, som ble innført som kompensasjon til (fylkes)kommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997, skal avvikles innen 2006. Det ekstraordinære skjønnet er redusert med 2/5 siden 2002, og vil bli redusert med ytterligere 1/5 i 2004.

I 2002 ble nye bosettingskriterier for kommunene inkludert i inntektssystemet. I 2003 har bosettingskriteriene 2/5 gjennomslag. I 2004 vil bosettingskriteriene få 3/5 gjennomslag.

Som en del av omleggingen av inntekts- og finansieringssystemet skal skatteandelen av kommunesektorens inntekter trappes opp til 50 prosent innen 2006. I 2003 er skatteandelen vel 48 prosent. Departementet vil i statsbudsjettet for 2004 komme tilbake til fastsetting av skattøret.

Kommuner med skatteinntekter over 136 prosent av landsgjennomsnittet trekkes i 2003 for 50 prosent av det overskytende beløpet. Som en del av omleggingen av inntekts- og finansieringssystemet skal trekkgrensen senkes til 130 prosent innen 2006. Departementet legger opp til at trekkgrensen senkes til 134 prosent i 2004.

Kompensasjon

I 2003 får kommuner som taper vesentlig på endringene i inntektssystemet og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet kompensert tap utover 120 kroner per innbygger. For 2004 foreslås det også endringer i kostnadsnøkkelen for kommunene knyttet til nye kriterier for rusområdet og psykiatriske tjenester, miljø og landbruk, jf. kapittel 9 og 11.1. I 2004 vil kommuner som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet og som taper på de samlede endringene omtalt overfor, få kompensert tap utover 200 kroner per innbygger. Departementet legger opp til at egenandelen trappes opp med 80 kroner hvert år fram til 2006

I 2003 får fylkeskommuner som samlet sett taper på sykehusreformen og endringene i inntektssystemet kompensert tap utover 120 kroner per innbygger. For 2004 foreslås det også endringer i kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene som følge av endringer i ansvarsfordelingen mellom stat, fylkeskommuner og kommuner knyttet til rusomsorgen, familievern og barnevern, jf. kapittel 12.1. I 2004 vil fylkeskommuner som taper på sykehusreformen, endringene i inntektssystemet og endringene i kostnadsnøkkelen få kompensert tap utover 200 kroner per innbygger. Departementet legger opp til at egenandelen trappes opp med 80 kroner hvert år fram til 2006. For en nærmere omtale av sykehusreformen og de konsekvenser den fikk for den enkelte fylkeskommune, henvises det til kapittel 2 i kommuneproposisjonen for 2002.

7 Skjønnsrammen i 2004

7.1 Skjønnsrammen

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at samlet skjønnsramme for 2004 settes til 3 672 millioner kroner. Dette er en reduksjon på 579 millioner kroner sammenliknet med 2003. Den samlede skjønnsrammen består av ordinær og ekstraordinær skjønnsramme.

For kommunene foreslår departementet at samlet ordinær skjønnsramme settes til 1 922 millioner kroner. Den ekstraordinære skjønnsrammen til kommunene er på 595 millioner kroner.

For fylkeskommunene foreslår departementet at samlet ordinær skjønnsramme settes til 1 017 millioner kroner. Den ekstraordinære skjønnsrammen for fylkeskommunene er på 137 millioner kroner.

7.2 Om ekstraordinært skjønn

Det ekstraordinære skjønnet går til kommuner og fylkeskommuner som tapte på omleggingen av inntektssystemet i 1997. I løpet av perioden 2002 - 2006 avvikles det ekstraordinære skjønnet med 1/5 hvert år. I 2004 utgjør det ekstraordinære skjønnet til kommuner og fylkeskommuner 733 millioner kroner. I forhold til 2003 reduseres ekstraordinært skjønn med 366 millioner kroner.

7.3 Om ordinært skjønn

Den totale ordinære skjønnsrammen er satt til 2 939 millioner kroner. Dette er en reduksjon på 213 millioner kroner i forhold til 2003. Den ordinære skjønnsrammen er i utgangspunktet videreført på samme nominelle nivå som i 2003. I tillegg er det lagt inn 655 millioner kroner til kompensasjon for bortfall av redusert arbeidsgiveravgift. Prosjektskjønnet foreslås økt med 6 millioner kroner.

De største endringene som bidrar til å redusere skjønnsrammen, er uttrekk av midler til særlig ressurskrevende brukere på 650 millioner kroner og bortfall av kompensasjon for bruk av nyere befolkningstall på 103 millioner kroner.

Kompensasjon for økt arbeidsgiveravgift

Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift (DAA) legges om fra 2004, slik at arbeidsgiveravgiften i Norge blir tilpasset statsstøtteregelverket i EØS-avtalen. Omleggingen av ordningen med DAA medfører betydelige merutgifter for kommunene og fylkeskommunene.

For at omleggingen ikke skal medføre et betydelig dårligere tjenestetilbud vil kommunene og fylkeskommunene bli kompensert gjennom Nord-Norge tilskuddet og skjønnstilskuddet. Departementet foreslår at kompensasjonen over skjønnstilskuddet i 2004 for kommunene blir 567 millioner kroner og for fylkeskommunene blir 88 millioner kroner.

Virkningen av endringer i arbeidsgiveravgiften for kommunesektoren omtales i kapittel 8.

Endringer i inntektssystemet

I løpet av perioden 2002-2006 skal det gjennomføres fire endringer i inntektssystemet for kommunene: avvikling av ekstraordinært skjønn, innføring av nye bosettingskriterier, økning av skatteandelen og økning i inntektsutjevningen. I 2003 får de kommuner som taper vesentlig på endringene og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet kompensert tap utover 120 kroner per innbygger. De fire endringene som skal gjennomføres i inntektssystemet skal trappes ytterligere opp i 2004. For 2004 gjennomføres det også endringer i kostnadsnøkkelen knyttet til rus, psykiatri, miljø og landbruk. For 2004 foreslås det at kommuner som samlet taper på endringene som er omtalt overfor og som har skatteinntekt under 110 prosent av landsgjennomsnittet, får kompensert tap utover 200 kroner per innbygger. Samlet gir dette en økning i kompensasjonen på 45 millioner kroner i forhold til 2003.

For fylkeskommunene skal det i samme periode gjennomføres to endringer i inntektssystemet: avvikling av ekstraordinært skjønn og økning av skatteandelen. I løpet av den samme perioden skal fylkeskommunene få omfordelt sine frie inntekter på grunn av sykehusreformen gjennom overgangsordningen i inntektssystemet. Det vil si at uttrekket skal gå fra å være basert på regnskapstall til å være basert på objektive kriterier. I 2003 har fylkeskommuner som samlet sett har tapt på endringene i inntektssystemet og sykehusreformen fått kompensert tap utover 120 kroner per innbygger. For 2004 gjennomføres det også endringer i kostnadsnøkkelen knyttet til uttrekk som følger av endringer i ansvarsfordelingen mellom stat, fylkeskommuner og kommuner knyttet til rusomsorg, familievern og barnevern. For 2004 foreslår departementet at fylkeskommuner som samlet sett taper på endringene som er omtalt overfor, får kompensert tap utover 200 kroner per innbygger. Samlet gir dette en økning i kompensasjonen på 47 millioner kroner i forhold til 2003.

Prosjektskjønn

Innenfor den ordinære skjønnsrammen ligger tilskudd til utviklings- og utredningsprosjekter. I 2003 ble 31 millioner kroner bevilget til slike prosjekter. Departementet legger opp til en økning i prosjektskjønnet på 6 millioner kroner, til i alt 37 millioner kroner i 2004. Økningen skal fortrinnsvis brukes til å finansiere særskilte stillinger i fylkesmannsembetene knyttet til moderniseringsarbeidet i kommunene.

Kommunesammenslutninger

Flere kommuner som utreder/har utredet konsekvenser av kommunesammenslutning, ser funksjonelle samferdselsløsninger som en forutsetning for å slutte seg sammen med nabokommunen. For disse områdene vil det være ønskelig å bruke innsparte midler i forbindelse med en kommunesammenslutning som del av finansieringen av samferdselsprosjektene, sammen med innsparte midler i forbindelse med eventuell nedlegging av ferjesamband. Det vil for enkelte av prosjektene kunne være behov for en toppfinansiering for å sikre gjennomføring av prosjektene. Der dette toppfinansieringsbehovet er av et begrenset omfang, vil det kunne være ønskelig fra departementets side å bidra til å dekke dette behovet dersom det er avgjørende for å realisere samferdselsprosjektet og dermed kommunesammenslutningen.

For at departementet skal kunne gå inn med skjønnsmidler i et samferdselsprosjekt, vil det blant annet være av avgjørende betydning at all annen finansiering av prosjektet er sikret og at behovet for toppfinansiering er av begrenset omfang. Det må i hvert konkrete tilfelle vurderes hva «begrenset omfang» innebærer, jf. en bredere omtale av andre forutsetninger for finansieringen under kapittel 19.2.

Bredbånd vil også i enkelte områder som vurderer/ønsker å vurdere kommunesammenslutninger kunne bidra til å redusere avstandsulemper og legge til rette for effektive og tilgjengelige tjenester. Der dette anses som avgjørende for å få til et effektivt og desentralisert tjenestetilbud i den sammensluttede kommunen, vil departementet kunne bidra med midler til utbygging av bredbånd.

Det vil i tråd med vanlig praksis avsettes midler over det ordinære skjønnet til å delvis kompensere kommuner for engangskostnader knyttet til kommunesammenslutningsprosessen. Per idag er det Ølen kommune og Vindafjord kommune som har startet opp en slik prosess som skal lede fram til sammenslutning fra 2006.

Språkdeling

Rammen for tilskudd til kommuner som har store utgifter som følge av regelen om språkdeling (nynorsk/bokmål), er på 30,5 millioner kroner i 2003. Departementet foreslår at rammen videreføres, men med forbehold om endringer.

Særskilte tilskudd

I 2003 mottar kommunene Nannestad og Ullensaker tilskudd på samlet 66,2 millioner kroner. Tilskuddet blir foreslått videreført i 2004. Dette er i tråd med tidligere signaler til kommunene.

På grunn av feil i nabokretskatalogen som brukes ved beregning av bosettingskriteriet «beregnet reisetid», har kommunene Seljord og Fyresdal i perioden 2001-2003 mottatt kompensasjon over skjønnstilskuddet. Departementet foreslår å sette av 0,2 millioner kroner til kompensasjon for Seljord kommune i 2004.

Mandal kommune mottar i 2003 kompensasjon som følge av naturskade på 3,2 millioner kroner. I samsvar med brev fra departementet til kommunen den 21. mars 2003 foreslår departementet å sette av 3,2 millioner kroner til kompensasjon også for 2004.

Årdal kommune mottar 8 millioner kroner i kompensasjon for bortfall av selskapsskatt i henhold til illustrasjonsberegningene i kommuneøkonomiproposisjonen for 2001. Departementet foreslår å videreføre tilskuddet i 2004.

Vestre Toten kommune mottar i 2003 3 millioner kroner i kompensasjon på grunn av reduksjon i inntekter knyttet til grenseregulering mellom Østre Toten og Vestre Toten kommune 1. januar 2003. For 2004 vil det bil gitt 2,3 millioner kroner i kompensasjon.

Møre og Romsdal fylkeskommune ble i forbindelse med statliggjøringen av spesialisthelsetjenesten trukket 7,1 millioner kroner for mye i rammetilskudd for 2002. Fylkeskommunen ble i 2002 kompensert for dette med 7,1 millioner kroner via skjønnsmidlene. Fordi sykehustrekket omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet, bør kompensasjonen trappes ned på tilsvarende måte. Departementet foreslår at kompensasjon for 2004 på 2,8 millioner kroner legges inn som en del av skjønnsrammen.

8 Kompensasjon for omlegging av differensiert arbeidsgiveravgift

Regjeringen har arbeidet for å beholde ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift, da ordningen er et godt og treffsikkert regional- og distriktspolitisk virkemiddel. Ordningen må imidlertid, etter krav fra EFTAs overvåkingsorgan ESA, legges om fra og med 2004, slik at utformingen av arbeidsgiveravgiften i Norge blir tilpasset ESAs retningslinjer for statsstøtte. Finansdepartementet orienterte ESA om at ordningen ville bli lagt om i brev av 25. mars 2003. I samme brev ble det søkt om (notifisert) en overgangsordning. Regjeringen legger opp til en gradvis omlegging av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift i løpet av perioden 2004-2007. Videre legger regjeringen opp til å videreføre nullsats på arbeidsgiveravgiften i tiltakssonen (Nord-Troms og Finnmark).

Omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift vil isolert sett medføre betydelige merutgifter for kommunesektoren. Departementet legger opp til at kommunesektoren samlet sett skal kompenseres for denne merutgiften. Departementet legger til grunn at denne økningen i kommunesektorens inntekter holdes utenfor ved beregningen av inntektsveksten. Departementet vil kompensere fylkeskommuner og kommuner som taper på omleggingen av ordningen gjennom en økning av Nord-Norgetilskuddet og skjønnstilskuddet.

I dette kapitlet redegjøres det for hvilke konsekvenser omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift får for kommunesektoren. Innledningsvis orienteres det kort om dagens ordning og overgangsordningen.

8.1 Dagens ordning med differensiert arbeidsgiveravgift og overgangsperioden

Dagens ordning med differensiert arbeidsgiveravgift er et distriktspolitisk virkemiddel som skal kompensere for langsiktige næringsmessige ulemper som særlig er knyttet til geografisk betingede forhold. Ut fra vurderingen av slike ulemper, foretatt med visse mellomrom, er arbeidsgiveravgiften i dag hovedsakelig regionalt differensiert i fem geografiske soner, der satsen varierer fra 0 prosent i Nord-Troms og Finnmark (sone 5) til 14,1 prosent i sentrale strøk (sone 1). Ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift er blant annet knyttet til transportkostnader for næringslivet i distriktene, og hittil har ordningen vært godkjent etter EØS-regelverket som en indirekte transportstøtteordning.

For å unngå at næringslivet i de berørte områdene skal oppleve en sterk kostnadsøkning fra det ene året til det andre, har regjeringen overfor ESA notifisert en overgangsperiode for sonene 3 og 4. Overgangsperioden innebærer at ordningen i disse sonene legges om gradvis i løpet av perioden 2004-2007. I sone 2 økes satsen til 14,1 prosent fra og med 2004.

Tabell 8.1 viser nivået på arbeidsgiveravgiftssatsen i de ulike sonene i overgangsperioden 2004 til 2007, gitt at ESA godkjenner den notifiserte overgangsordningen. Som tabell 8.1 viser, legges det opp til at nullsatsen på arbeidsgiveravgiften i tiltakssonen videreføres. Det betyr at kommunene i Nord-Troms og Finnmark ikke vil berøres av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Kommunesektoren i Nord-Troms og Finnmark sparer i underkant av 570 millioner kroner på å ha null sats på arbeidsgiveravgiften (2003-kroner).

8.2 Kommunesektoren får merutgifter

Kommunal- og regionaldepartementet anslår at kommunene og fylkeskommunene vil få henholdsvis 1 805 og 342 millioner kroner i økte utgifter når omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift er fullt gjennomført (i 2007). Beregningene er basert på KOSTRA-tall for 2001, som er framskrevet til 2003-nivå. I beregningene er det lagt til grunn at kommunesektoren vil få økte lønnskostnader og økt tilskuddsbehov til privat sektor. I 2004 vil kommunene få 800 millioner kroner i direkte påløpte merutgifter, mens fylkeskommunene vil få 140 millioner kroner i direkte påløpte merutgifter (2003-kroner).

I vedlegg 13 vises anslag for hvor store merutgifter den enkelte kommune og fylkeskommune vil få i 2004 og 2007.

Økte lønnskostnader

Som følge av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift vil kommunene og fylkeskommunene få en økning i de direkte lønnskostnadene, inkludert pensjonsutgifter med videre, på henholdsvis 1 761 og 297 millioner kroner (systemvirkning i 2007).

I 2004 vil økningen i lønnskostnader beløpe seg til 781 millioner kroner for kommunene, og 123 millioner kroner for fylkeskommunene. Til grunn for beregningene ligger kommunesektorens lønnskostnader i 2001, som er framskrevet til 2003-nivå (KOSTRA-tall). Fylkeskommunenes lønnsutgifter i 2001 er korrigert for sykehusreformen.

Økt tilskuddsbehov til privat sektor

Gitt at kommunesektorens tilskudd til privat sektor reelt sett skal utgjøre det samme når ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift er lagt om, vil kommunesektorens tilskuddsbehov til privat sektor øke. Regjeringen går inn for å kompensere kommunene for økt tilskuddsbehov til private aktører som utfører kommunale velferdstjenester, som private barnehager og private pleie- og omsorgsinstitusjoner. Regjeringen vil videre kompensere kommunesektoren for økt tilskuddsbehov til de kirkelige fellesrådene. Departementet anslår at kommunene og fylkeskommunene vil få en økning i tilskuddsbehovet knyttet til disse områdene på henholdsvis 44 og 45 millioner kroner (systemvirkning i 2007). Disse fristilte virksomhetene vil i tillegg komme inn under ordningen med fribeløp/bagatellmessig støtte.

Departementet anslår at kommunenes tilskuddsbehov til privat sektor i 2004 vil øke med om lag 19 millioner kroner. Til grunn for beregningene ligger KOSTRA-tall for 2001 som viser kommunenes tilskudd til private barnehager, private pleie- og omsorgsinstitusjoner og de kirkelige fellesrådene. I beregningene har departementet lagt til grunn at 70 prosent av kommunenes tilskudd til privat sektor kan tilskrives lønnskostnader.

Departementet anslår at fylkeskommunenes tilskuddsbehov til privat sektor i 2004 vil øke med om lag 17 millioner kroner. Til grunn for beregningene ligger KOSTRA-tall for 2001 som viser fylkeskommunenes tilskudd til bilruter, fylkesveiferjer, båtruter, sporveier og forstadsbaner. I beregningene har departementet lagt til grunn at 70 prosent av fylkeskommunenes tilskudd til privat sektor kan tilskrives lønnskostnader.

8.3 Kompensasjon til kommunesektoren

Departementet legger opp til at kommunesektoren samlet sett skal kompenseres for de direkte merutgiftene. Kommunesektorens inntektsramme vil derfor i 2004, og fram til og med 2007, styrkes tilsvarende statens inntektsøkning som følge av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift. Denne økningen i kommunesektorens inntekter vil holdes utenfor ved beregningen av inntektsveksten.

Regionalpolitiske hensyn tilsier at den enkelte kommune og fylkeskommune som får merutgifter, bør få kompensasjon. Dersom det ikke legges inn noen form for kompensasjon, vil omleggingen medføre betydelige kutt i den kommunale tjenesteproduksjonen. Departementet tilrår derfor at kommunene og fylkeskommunene som taper på avviklingen av ordningen, samlet sett får full kompensasjon for merutgiftene gjennom en økning av Nord-Norgetilskuddet og skjønnstilskuddet.

Kommunene

Departementet vil tilrå at kommunene i Nordland og Troms (eksklusive kommunene i Nord-Troms) samlet sett kompenseres for merutgiftene gjennom en tilsvarende økning av Nord-Norgetilskuddet. Dette vil medføre en økning i Nord-Norgetilskuddet på 234 millioner kroner i 2004 (2003-kroner).

Nord-Norgetilskuddet beregnes i dag på grunnlag av en sats per innbygger innenfor hvert fylke. Det betyr at det er en sats på Nord-Norgetilskuddet for alle kommunene i Troms. Kommunene i Nord-Troms vil ikke omfattes av omleggingen av ordningen med differensiert arbeidsgiveravgift og skal derfor heller ikke kompenseres gjennom Nord-Norgetilskuddet. Dersom kommunene i Sør-Troms skal kompenseres for merutgiftene gjennom en økning av Nord-Norgetilskuddet, tilsier det at man innfører to satser på Nord-Norgetilskuddet til kommunene i Troms; en for kommunene i Nord-Troms og en for de øvrige kommunene.

Departementet vil tilrå at kommunene som ikke mottar Nord-Norgetilskudd, samlet sett kompenseres for merutgiftene gjennom en tilsvarende økning av skjønnstilskuddet. Dette vil medføre en økning i skjønnstilskuddet på 567 millioner kroner i 2004 (2003-kroner).

Departementet tilrår at satsene på Nord-Norgetilskuddet til kommunene i Nordland og Sør-Troms økes tilsvarende det gjennomsnittlige tapet for kommunene i Nordland og Sør-Troms. Det betyr at det ikke legges opp til en krone for krone kompensasjon for den enkelte kommune i Nord-Norge. Noen kommuner vil følgelig bli overkompensert, mens andre blir underkompensert. Departementet vil legge til rette for at fylkesmennene kan korrigere for under-/overkompensasjon gjennom en justering av skjønnstilskuddet til den enkelte kommune.

Fylkeskommunene

Departementet vil tilrå at Nordland og Troms fylkeskommune kompenseres for merutgiftene gjennom en tilsvarende økning av Nord-Norgetilskuddet. Dette medfører en økning i Nord-Norgetilskuddet på 52 millioner kroner i 2004 (2003-kroner). Departementet vil videre tilrå at de øvrige fylkeskommunene kompenseres for merutgiftene gjennom en tilsvarende økning av skjønnstilskuddet. Dette medfører en økning i skjønnstilskuddet på 88 millioner kroner i 2004 (2003-kroner).

8.4 Kompensasjon til næringslivet

I utformingen av en alternativ ordning for privat næringsvirksomhet, har regjeringen lagt vekt på at en så langt som mulig innenfor det EØS-regelverket tillater, skal videreføre den fordelen bedriftene har av dagens differensierte arbeidsgiveravgift. I revidert nasjonalbudsjett 2003 er det gitt en kort omtale av de kompenserende tiltakene for næringslivet. Detaljene vil bli framlagt i forbindelse med statsbudsjettet for 2004.

Fribeløp/bagatellmessig støtte for privat næringsvirksomhet

ESAs regelverk gir rom for statsstøtte til foretak på om lag 250 000 kroner per år (bagatellmessig støtte). En ordning for bagatellmessig støtte kan utformes på flere måter. Regjeringen legger opp til at en ordning basert på bagatellmessig støtte utformes slik at foretak (egne juridiske enheter) lokalisert i sone II, III og IV får en nedsettelse av arbeidsgiveravgiften innenfor det fribeløpet statsstøtteregelverket tillater (om lag 250 000 kroner per foretak). En slik ordning vil kunne kompensere foretak med om lag 10 ansatt i sonene 3 og 4, og om lag 20 ansatte i sone 2.

Ny nasjonal transportstøtteordning

Regjeringen har i brev til ESA søkt om å få notifisere en nasjonal transportstøtteordning. Transportstøttens siktemål er å stimulere til økonomisk vekst i næringssvake områder ved å redusere de konkurransemessige ulemper som følge av lange transportavstander, vanskelige transportforhold og spredt bosetting i enkelte distrikter. Ordningen tar sikte på å kompensere for en del av merkostnadene til transport som påføres bedrifter som ligger perifert i forhold til mer sentrale områder.

9 Ny kostnadsnøkkel for sosiale tjenester

9.1 Bakgrunn og forslag

Variasjoner i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykisk helsevern er ikke godt nok fanget opp gjennom kriteriene i dagens kostnadsnøkkel, noe som antakeligvis først og fremst rammer de største byene. Fra og med 2003 har derfor storbyene Bergen, Trondheim, Stavanger, Kristiansand, Fredrikstad, Drammen, Tromsø og Skien blitt tildelt et midlertidig storbytilskudd gjennom inntektssystemet, som kompensasjon for antatte merutgifter innen rusområdet og psykiatrisektoren 1

. Oslo kommune mottar et eget hovedstadstilskudd, som blant annet er begrunnet med at Oslo har et høyt utgiftsbehov knyttet til rus og psykisk helsevern. I storbymeldingen som regjeringen la fram 9. mai 2003 er det gjort nærmere rede for storbyenes sosiale utfordringer.

Regjeringen varslet i Sem-erklæringen en særskilt gjennomgang av kommunenes utgifter knyttet til rus og psykisk helsevern:

«Samarbeidsregjeringen vil legge kriterier knyttet til rusproblematikken inn i kommunenes inntektssystem for å sette kommuner som har særlige problemer knyttet til konsentrasjon av rusmisbrukere bedre i stand til å gi disse et godt tilbud».

Dette kapitlet gjennomgår departementets arbeid med å finne egnede kriterier i inntektssystemet knyttet til rus og psykisk helsevern. Departementet tilrår at man endrer delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp, blant annet ved å innføre et urbanitetskriterium (basert på folketall) i nøkkelen. Videre tilrår departementet at sosialhjelpsnøkkelen vektes opp i den totale kostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten.

Ved stortingsbehandlingen av kommuneproposisjonen for 2003 sa Kommunalkomiteen at det var ønskelig at variasjoner i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykiatri ble fanget opp i inntektssystemet:

«Komiteen mener det er ønskelig at disse utgiftsvariasjonene kommunene imellom, fanges opp i inntektssystemet. Kommunal- og regionaldepartementet har satt i gang et forskningsprosjekt som skal utarbeide kriterier for å fange opp nevnte utgiftsforskjeller i inntektssystemet, og komiteen har merket seg dette. Komiteen har forståelse for at slike utgiftsutjevnende kriterier ikke har vært mulig å utarbeide for inntektsåret 2003, men forventer at regjeringen finner en permanent løsning på utfordringen fra inntektsåret 2004».

9.2 Om rus og psykiatri i inntektssystemet

Kommunenes kostnadsnøkkel er i dag inndelt i tre delkostnadsnøkler: administrasjon, grunnskole og helse- og sosialtjenesten. Disse går inn i hovednøkkelen med en vekt på henholdsvis 16,7, 32 og 51,3 prosent (til sammen 100 prosent).

Kommunenes utgifter knyttet til mennesker med rusproblemer og/eller psykiske problemer utjevnes gjennom delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten. Denne nøkkelen ble sist revidert i forbindelse med omleggingen av inntektssystemet i 1997. Delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten består igjen av fire nøkler som omfatter tjenestene 2

:

• Pleie og omsorg for eldre og funksjonshemmede

• Helsetjenesten

• Økonomisk sosialhjelp og sosialkontortjenester (i det følgende benyttes «sosialhjelp» som samlebetegnelse)

• Barnevern

En høy andel mennesker med rusproblemer og/eller psykiatriske problemer virker først og fremst utgiftsgenererende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Kommunenes utgifter til rus- og psykisk helsevern utjevnes derfor først og fremst gjennom sosialhjelpsnøkkelen. Variasjoner i kommunenes sosialhjelpsutgifter ble analysert av Inntektssystemutvalget. Dagens sosialhjelpsnøkkel er basert på data fra 1993, og består av følgende kriterier: innbyggere 16-66 år, andel skilte 16-59 år, andel arbeidsledige 16-59 år og andel innvandrere med fjernkulturell bakgrunn.

Kommunenes direkte utgifter til rusmiddelmisbrukere regnskapsføres på funksjon 243 i KOSTRA, tiltak til rusmiddelmisbrukere. I 2001 hadde kommunene 505 millioner kroner i utgifter til tiltak for rusmiddelmisbrukere. Inntektssystemutvalget inkluderte ikke variasjonene i kommunenes utgifter til direkte tiltak til rusmiddelmisbrukere i analysene av sosialhjelpsnøkkelen. Det finnes ingen tilsvarende funksjon i KOSTRA som viser kommunenes direkte utgifter til mennesker med psykiske problemer.

Det er til dels store variasjoner mellom kommunene med hensyn til sosialhjelpsutgifter og direkte utgifter til tiltak for rusmiddelmisbrukere. Tabell 9.1 viser variasjoner i sosialhjelpsutgifter, inkludert tiltak til rusmiddelmisbrukere, for kommunene gruppert etter innbyggertall.

9.3 Prosjektet til Statens institutt for rusmiddelforskning (SIRUS)

På oppdrag fra departementet har SIRUS analysert kommunenes utgifter knyttet til rus og psykisk helsevern. Forskningsprosjektet har vært fulgt av en referansegruppe med representanter fra Sosialdepartementet, Helsedepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet og Statistisk sentralbyrå. I tillegg har Kommunenes Sentralforbund deltatt på ett av møtene i referansegruppen.

Hovedfunnene fra forskningsprosjektet var:

• Mennesker med rusproblemer og/eller psykiske problemer er ofte brukere av flere typer kommunale tjenester, blant annet sosialhjelp, pleie og omsorg og barnevern. Ut i fra KOSTRA-tall er det ikke mulig å komme fram til et eksakt anslag på hvor stor andel av utgiftene på de ulike tjenesteområdene som kan tilskrives mennesker med rusproblemer og/eller psykiske problemer. Dette fordi KOSTRA-tall bare viser de samlede utgifter innen funksjonsområdene, og ikke relaterer utgiftene til ulike brukergrupper. Et unntak er KOSTRA funksjon 243 (tilskudd til personer med rusproblemer), som direkte kan tilskrives mennesker med rusproblemer. Denne funksjonen viser imidlertid kun kommunenes direkte utgifter til mennesker med rusproblemer, og gir ikke et fullstendig bilde over kommunenes utgifter.

• En gjennomgang av tidligere forskningsresultater viser at en høy andel mennesker med rusproblemer og/eller psykiske problemer først og fremst virker utgiftsgenererende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. SIRUS anslår at om lag halvparten av kommunenes sosialhjelpsutgifter (2,8 milliarder kroner) er knyttet til rus- og psykiske problemer. Om lag 20 prosent av kommunenes barnevernsutgifter (644 millioner kroner) er knyttet til rus og psykisk helsevern.

• Det er ikke mulig å identifisere antallet personer med rusproblemer og/eller psykiatriske problemer i hver enkelt kommune. Dette forutsetter opprettelse av registre som inneholder antall innbyggere med rusproblemer og/eller psykiatriske problemer i hver enkelt kommune. Dette er svært ressurskrevende, og hensynet til personvern gjør det vanskelig å opprette slike registre.

• Større kommuner har et høyere utgiftsbehov knyttet til rus og psykisk helsevern enn mindre kommuner. En sammenligning av kommunenes utgifter til sosialhjelp, barnevern og tilskudd til rusmiddelmisbrukere, viser at de samlede utgiftene per innbygger øker med økende folketall. Kommuner med over 40 000 innbyggere (unntatt de fire største byene) bruker 708 kroner mer per innbygger på barnevern, sosialhjelp og rusmiddeltiltak enn småkommuner. Oslo har et utgiftsnivå som er over dobbelt så stort som utgiftsnivået i småkommunene.

• Kriteriene i dagens sosialhjelpsnøkkel fanger opp mye av variasjonene i kommunenes sosialhjelpsutgifter, inkludert tiltak til rusmiddelmisbrukere. Kriteriene har imidlertid endret sin relative betydning siden 1993. Kriteriene arbeidsledige og skilte har fått mindre betydning. Motsatt har kriteriet innvandrere med fjernkulturell bakgrunn fått større betydning. Dette funnet blir støttet av en analyse som Statistisk sentralbyrå foretok for Riksrevisjonen i forbindelse med forvaltningsrevisjonen av inntektssystemet.

• I prosjektet har det vært undersøkt muligheten for å fange opp merutgifter knyttet til rus og psykisk helseern gjennom en rekke ulike variabler. Som et resultat av denne gjennomgangen, foreslår SIRUS at følgende kriterier vurderes nærmere: Mål på urbanitet (gjennom et folketallskriterium), rusrelaterte diagnoser og psykiske innleggelser og konsultasjoner.

9.4 Departementets vurdering

Vurdering av forslag til nye kriterier

SIRUS' undersøkelser og tidligere forskning viser at det er en klar tendens til at større kommuner har et høyere utgiftsbehov knyttet til rus og psykisk helsevern enn mindre kommuner. Departementet vil derfor tilrå at det innføres et urbanitetskriterium, basert på folketall, i kostnadsnøkkelen. Departementet foreslår at kriteriet folketall opphøyd i 1,2 innføres som kriterium. Den enkelte kommunes verdi på kriteriet stiger med kommunenes folketall. Stigningen er imidlertid ikke-lineær. «Brattheten» øker noe med økende folketall.

Kriteriet folketall opphøyd i 1,2 fanger opp utgiftsvariasjoner mellom store og mellomstore kommuner og tilsvarende mellom mellomstore og små kommuner. Høyt folketall medfører i seg selv ikke at en kommune får høye utgifter til rus- og psykisk helsevern. Urbanitetskriteriet må derfor betraktes som en indikator som fanger opp en rekke sosio-økonomiske forhold som påvirker kommunenes rus og psykiatriutgifter.

I tillegg til mål på urbanitet foreslår SIRUS at kriteriene psykiatriske innleggelser og konsultasjoner og rusrelaterte diagnoser vurderes innført i kostnadsnøkkelen, for å fange opp variasjoner i kommunenes rus- og psykiatriutgifter.

Departementet vil fraråde at kriteriet psykiatriske innleggelser og konsultasjoner innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen. Kriteriet er etter vårt skjønn ikke tilstrekkelig objektivt og datakvaliteten er dårlig. Tall som SIRUS har innhentet på oppdrag fra departementet viser at antallet innleggelser og konsultasjoner er 20 prosent høyere i kommuner hvor psykiatriske institusjoner er lokalisert enn i andre kommuner. Dette tyder på at tilbudet i seg selv genererer en etterspørsel. Departementet vil på grunn av varierende datakvalitet fraråde at kriteriet rusrelaterte diagnoser innføres som kriterium i kostnadsnøkkelen.

Forslag til ny delkostnadsnøkkel for sosialhjelp/nytt kriterium for rus og psykiatri

Departementet vil legge inn et nytt urbanitetskriterium i sosialhjelpsnøkkelen, for å fange opp variasjoner i kommunenes utgifter til rus- og psykisk helsevern.

Kostnadsvektene på kriteriene i dagens sosialhjelpsnøkkel bygger på analyser som ble foretatt på data fra 1993. Variasjonene i kommunenes direkte utgifter til rusmiddelmisbrukere ble ikke inkludert da Inntektssystemutvalget utredet kriterier og vekter. Med utgangspunkt i regresjonsanalyser har departementet beregnet hvor stor betydning kriteriene i dagens sosialhjelpsnøkkel og det nye urbanitetskriteriet har for kommunenes sosialhjelpsutgifter, inkludert direkte utgifter til rusmiddelmisbrukere, i 2001. Tabell 9.2 viser dagens sosialhjelpsnøkkel, og forslaget til den nye sosialhjelpsnøkkelen.

Tabell 9.2 viser at urbanitetskriteriet vil få en vekt på 0,521 i den nye delkostnadsnøkkelen for sosialhjelp. Arbeidsledige, skilte og innvandrere virker fortsatt utgiftsgenererende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Analysene som departementet har foretatt viser imidlertid at det er større sammenheng mellom innvandrernes bosettingsmønster og kommunenes sosialhjelpsutgifter i 2001, enn tilfellet var i 1993. Motsatt har sammenhengen mellom skilte og arbeidsledige og kommunenes sosialhjelpsutgifter blitt mindre. Dette er i tråd med funnene til SIRUS og Statistisk sentralbyrå. Antallet innvandrere har blitt over fordoblet i løpet av perioden 1993-2001, og de fleste innvandrerne har bosatt seg i storbyene. Reduksjonen i vekten for arbeidsledige må ses i sammenheng med at kostnadene knyttet til denne gruppen har gått ned. En mulig forklaring på hvorfor skilte har mindre betydning i 2001 enn i 1993, er at antallet skilte har økt på landsbasis, og blitt jevnere fordelt kommunene imellom. Endringen på kostnadsvektene til kriteriene i dagens kostnadsnøkkel må delvis ses i sammenheng med at dagens sosialhjelpsnøkkel er basert på analyser av data fra 1993, mens forslaget til ny sosialhjelpsnøkkel er basert på analyser av KOSTRA-data fra 2001. Videre må endringene i kostnadsvektene ses i sammenheng med innføringen av det nye urbanitetskriteriet, og at kommunenes direkte utgifter til rusmiddelmisbrukere nå er inkludert.

SIRUS' analyser viser at mennesker med rusproblemer og/eller psykiske problemer først og fremst gir seg utslag i økte sosialhjelpsutgifter. Da Inntektssystemutvalget avgjorde hvor stor vekt sosialhjelp skulle få i delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialhjelp, inkluderte man som tidligere nevnt ikke kommunenes direkte utgifter til tiltak for rusmiddelmisbrukere. Departementet vil nå vekte opp sosialhjelpsnøkkelen i delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten, i samsvar med hva kommunene bruker på tiltak til rusmiddelmisbrukere (om lag 505 millioner kroner i 2001). Videre vil departementet vekte opp sosialhjelpsnøkkelen og delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten på grunn av rusreform II. Nøklene vektes opp i samsvar med beløpet som legges inn i kommunenes frie inntekter i forbindelse med rusreform II. Rusreform II er nærmere omtalt i kapittel 12.

Avvikling av hovedstadstilskuddet og storbytilskuddet

Hovedstadstilskuddet til Oslo kommune er blant annet begrunnet med at Oslo har et høyt utgiftsbehov knyttet til rus og psykisk helsevern. Når det nå innføres et kriterium som fanger opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykisk helsevern, vil departementet tilrå at hovedstadstilskuddet til Oslo kommune gradvis avvikles. Departementet vil videre tilrå at det midlertidige storbytilskuddet som ble innført i 2003, gradvis avvikles fra og med 2004.

Fordelingsvirkninger

Tabell 9.3 viser fordelingsvirkningene av å endre sosialhjelpsnøkkelen. I tabellen vises også fordelingsvirkningene av å avvikle hovedstadstilskuddet og storbytilskuddet. I tabellen er kommunene gruppert etter innbyggertall. I vedlegg 14 vises fordelingsvirkningene for den enkelte kommune. I tabell 9.3 og i vedlegg 14 er det systemvirkningen som vises, det vil si virkningen etter 5 år. Endringen i kostnadsnøkkelen og avviklingen av hovedstadstilskuddet og storbytilskuddet vil omfattes av overgangsordningen i inntektssystemet, noe som medfører at endringen kun får 20 prosent gjennomslag i 2004. Tabell 9.3 viser at endringene i sosialhjelpsnøkkelen vil medføre en omfordeling av inntekt fra mindre kommuner til større byer. For kommuner hvor endringen medfører betydelig tap, vil det bli gitt kompensasjon gjennom skjønnstilskuddet. Kompensasjonen vil bli sett i forhold til andre endringer i inntektssystemet, jf. omtale i kapittel 7 om skjønnsrammen i 2004.

9.5 Oppsummering

Dette kapitlet har gjennomgått departementets arbeid med kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykisk helsevern. En høy andel mennesker med rusproblemer og/eller psykiske problemer virker først og fremst utgiftsgenererende på kommunenes sosialhjelpsutgifter. Dagens sosialhjelpsnøkkel bygger på analyser av data fra 1993. Kriteriene i dagens kostnadsnøkkel fanger i stor grad opp variasjoner i kommunenes sosialhjelpsutgifter, inkludert tiltak til rusmiddelmisbrukere. Kriteriene har imidlertid endret sin relative betydning siden 1993.

Departementet tilrår at det innføres et urbanitetskriterium (basert på folketall) i sosialhjelpsnøkkelen fra og med 2004, for å fange opp variasjoner i kommunenes utgiftsbehov knyttet til rus og psykisk helsevern. Videre tilrår departementet at sosialhjelpsnøkkelen vektes opp i helse- og sosialhjelpsnøkkelen, i samsvar med kommunenes direkte utgifter til tiltak for rusmiddelmisbrukere. Departementet tilrår videre at hovedstadstilskuddet til Oslo kommune og storbytilskuddet avvikles.

10 Toppfinansieringsordning for særlig ressurskrevende brukere

10.1 Bakgrunn og forslag

Kommunene har de senere år fått ansvar for ulike brukergrupper med kostnadskrevende enkeltbrukere som tidligere ble gitt tilbud på annet forvaltningsnivå. I 1988 fikk kommunene ansvar for sykehjemmene og i 1991 ble HVPU-reformen iverksatt. Nedleggelsen av institusjonsplasser i psykiatrien og utskrivingen av psykiatriske pasienter til eget hjem samt økte muligheter til avansert medisinsk behandling på laveste nivå i behandlingskjeden, er andre viktige faktorer. Behovet for hjelp blant brukere av helse-, sosial- og pleie- og omsorgstjenester varierer sterkt.

Da HVPU-reformen ble iverksatt 1. januar 1991, var det nødvendig å kompensere kommuner med en overvekt av særlig ressurskrevende psykisk utviklingshemmede ved hjelp av særskilte øremerkede skjønnsmidler og innsatsmidler på Sosialdepartementets budsjett. I løpet av 90-tallet ble det i større grad synliggjort og framhevet at kommunene også har ansvaret for andre like ressurskrevende brukere, som det ikke ble gitt noen særskilt kompensasjon for. Fra 2000 ble det besluttet å gi kompensasjon innenfor Kommunal- og regionaldepartementets skjønnsmidler til kommuner med særlig ressurskrevende brukere uansett diagnose eller årsak til det store ressursbehovet.

Ved behandlingen av statsbudsjettet for 2000 og kommuneøkonomiproposisjonen for 2001 fattet Stortinget særskilte vedtak hvor regjeringen ble bedt om å forbedre ordningen over skjønnsmidlene. Ved behandlingen av kommuneproposisjonen for 2002 ba Stortinget regjeringen utrede og fremme forslag om en ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. Vedtaket om etablering av en ny ordning begrunnes med at hensynet til brukerne er lite forenlig med utøvelsen av skjønn.

For å utrede alternative modeller og vurdere administrative og økonomiske konsekvenser av en ny finansieringsordning, ble det i november 2001 nedsatt en interdepartemental arbeidsgruppe. I kommuneproposisjonen for 2003 gikk regjeringen inn for at arbeidsgruppens rapport ble sendt på offentlig høring blant annet til kommunene høsten 2002, og at saken deretter ble presentert i full bredde i kommuneproposisjonen for 2004. Et flertall på Stortinget sluttet seg til dette ved behandlingen av proposisjonen.

Regjeringen foreslår at det fra 1. januar 2004 innføres en toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. Ordningen vil dekke deler av kommunenes utgifter når tilbudet overskrider et bestemt utgiftsnivå per innbygger. Kommuner med de største økonomiske utgiftene relativt til folketallet ivaretas på en god måte med denne toppfinansieringsordningen. Regjeringen går inn for at toppfinansieringsordningen etableres som en egen post på kapittel 571 Rammetilskudd til kommunene. 650 millioner kroner vil bli trukket ut av skjønnstilskuddet, kapittel 571 post 64, og overført til denne posten. I tillegg til dette, vil regjeringen i statsbudsjettet for 2004 foreslå bevilget ytterligere 300 millioner kroner til den nye toppfinansieringsordningen.

10.2 Dagens ordning

Dagens ordning over Kommunal- og regionaldepartementets skjønnsmidler ble etablert i 2000 og endret noe i 2001 og 2002, men grunnprinsippene er de samme. Ved fordelingen av skjønnsmidler for 2003 ble innslagspunktet økt fra 600 000 kroner til 700 000 kroner, det vil si at brukere som kommunene rapporterte som ressurskrevende måtte medføre kostnader på mer enn 700 000 kroner i 2003. Fordelingen ble foretatt av fylkesmennene. Midler til ressurskrevende brukere over skjønnstilskuddet har ikke hatt karakter av en rettighet for enkeltindivider. Fylkesmennene har benyttet en skjematisk beregningsmodell, men midlene er samlet sett fordelt på grunnlag av en skjønnsvurdering. Det er blant annet tatt i betraktning innbyggertall og kommuneøkonomi, slik at kommuner med få innbyggere prioriteres mer enn kommuner med mange innbyggere, og kommuner med lave inntekter prioriteres mer enn kommuner med høye inntekter. Kommuner med mange ressurskrevende brukere med høye utgifter er også blitt prioritert. Videre er det korrigert for tildeling av midler gjennom andre relevante tilskuddsordninger til ressurskrevende brukere (inntektssystemet og øremerkede tilskudd).

Ved fordelingen av midler til ressurskrevende brukere over skjønnsmidlene, har det blitt benyttet forventede utgifter for kommende budsjettår. Disse tallene har vært innhentet sommeren året før budsjettåret. Det har gjort det mulig å legge fram fordelingen i forbindelse med statsbudsjettet samtidig med den øvrige skjønnsfordelingen.

10.3 Arbeidsgruppens rapport

10.3.1 Modellene

Arbeidsgruppen utredet tre prinsipielt ulike modeller:

• En bevilgning som dekker (deler av) kommunenes utgifter når tilbudet overskrider et bestemt utgiftsnivå per bruker (modell 1).

• En bevilgning som dekker (deler av) kommunenes utgifter når tilbudet overskrider et bestemt utgiftsnivå per innbygger (modell 2).

• Et kriterium i kostnadsnøkkelen i inntektssystemet som fanger opp variasjonen i antall ressurskrevende brukere (modell 3).

Modell 1 og 2 er begge toppfinansieringsmodeller. Modell 3 er ingen toppfinansieringsmodell, men vil ivareta de samme hensyn som en toppfinansieringsmodell og ligger i prinsippet nær modell 2. Modell 3 innebærer at man bygger videre på inntektssystemet ved å forbedre utgiftsutjevningen. I modell 1 og 2 korrigeres det for at en del av brukerne også mottar overføringer fra staten gjennom andre ordninger.

Modell 1 er toppfinansiering i tradisjonell forstand. I dette tilfellet er det mulig å utforme mange varianter med få eller mange begrensninger med hensyn til hvor stor andel staten skal dekke. Uansett vil kommunene få tilført et likt beløp i statlige midler per ressurskrevende bruker. Denne modellen kan enkelt framstilles på den måten at kommunene tildeles en viss prosentandel av utgiftene som overstiger et visst nivå (innslagspunkt). Det gir en beløpsmessig lik behandling av de ressurskrevende brukerne uavhengig av kjennetegn ved kommunene.

Modell 2 tar i likhet med modell 1 utgangspunkt i brukernes utgiftsnivå, men tildelingen av midler avpasses etter hva dette utgiftsnivået betyr per innbygger i kommunen. Her er det de samlede utgiftene til ressurskrevende brukere i den enkelte kommune som vurderes opp mot hvor mange innbyggere det er i kommunen. Hvis de samlede utgiftene er høye i forhold til folketallet, vil kommunen få et større toppfinansieringstilskudd enn en kommune som har like høye utgifter men som har flere innbyggere å fordele disse utgiftene på. Alle kommunene behandles således likt i den forstand at like høye utgifter og like høyt innbyggertall gir like høyt toppfinansieringstilskudd. Modell 2 er litt mer komplisert enn modell 1, fordi både brukernes utgifter og innbyggertall påvirker størrelsen på toppfinansieringstilskuddet, mens i modell 1 er det bare brukernes utgiftsnivå som spiller en rolle for størrelsen på toppfinansieringstilskuddet.

Arbeidsgruppen tok ikke stilling til hvilken modell som bør velges. Modell 3 ble imidlertid ansett å være uaktuell på nåværende tidspunkt, men arbeidsgruppen anbefalte at det arbeides videre med denne modellen i forbindelse med den neste store gjennomgangen av inntektssystemet. Inntil det eventuelt blir mulig å innarbeide omsorgstyngde som kriterium i kostnadsnøkkelen for kommunene, mente arbeidsgruppen derfor at det bør etableres en toppfinansieringsmodell etter mønster av modell 1 eller modell 2.

10.3.2 Innslagspunkt og kompensasjonsgrad

Arbeidsgruppen foreslo at bare brukere som koster over 800 000 kroner per år skal omfattes av toppfinansieringsordningen. Det ble begrunnet med blant annet følgende:

• Det finnes ikke noe objektivt kriterium for hva som regnes for en ressurskrevende bruker, men generelt bør begrepet bare benyttes om de aller tyngste brukerne av helse-, sosial-, pleie- og omsorgstjenester i kommunene.

• Antall ressurskrevende brukere økte med 78 prosent i perioden 1999-2001, mens innslagspunktet på 600 000 kroner per år lå nominelt fast disse årene.

• Innslagspunktet bør ligge vesentlig over utgiftsnivået for en ordinær sykehjemsbruker.

Arbeidsgruppen tok utgangspunkt i rammen som var avsatt til ressurskrevende brukere for 2002 på 549 millioner kroner. Innenfor denne rammen var det rom for en tilskuddsandel (kompensasjonsgrad) på 70 prosent for utgifter utover 800 000 kroner per bruker (modell 1) og utover 372 kroner per innbygger (modell 2). Dette innebærer dermed at i modell 1 må kommunen selv dekke de første 0,8 millioner kroner, men får dekket 70 prosent av det overskytende fra staten. Det skjer dels gjennom toppfinansieringsordningen og dels gjennom andre øremerkede tilskudd eller gjennom inntektssystemet (psykisk utviklingshemmede omfattes av utgiftsutjevningen). I modell 2 må kommunene først dekke et bestemt beløp per innbygger (i arbeidsgrupperapporten 372 kroner) og får så dekket 70 prosent av de overskytende utgiftene av staten.

10.3.3 Rapportering og kontroll

Arbeidsgruppen konkluderte ikke vedrørende hvilke kontrolltiltak som bør innføres. Det ble skissert to prinsipielt ulike tilnærminger: statlig kontroll eller intern kontroll i kommunene. Statlig kontroll vil innebære at fylkesmannen/fylkeslegen foretar en vurdering og godkjenning av individuelle planer/vedtak for de ressurskrevende brukerne og/eller at embetene blir søknadsinstans for utbetaling av midler. Ved intern kontroll i kommunene vil kommunerevisjonen få en sentral rolle, der staten som tilskuddsforvalter må angi klare retningslinjer for hvilke kontrollhandlinger som skal gjennomføres. Det kan da være aktuelt med et system basert på stikkprøvekontroll. Arbeidsgruppen la til grunn at det var behov for å arbeide videre med disse spørsmålene.

10.4 Høringsuttalelser

Arbeidsgruppens rapport ble sendt på bred høring den 27. november 2002 med høringsfrist 18. februar 2003. Det kom inn 203 høringsuttalelser. 33 prosent av de som har uttalt seg om modellvalg ønsker modell 1, 23 prosent modell 2, 3 prosent ønsker et kriterium i inntektssystemet, mens 41 prosent ikke ønsker noen av modellene. Et flertall mener innslagspunktet bør settes lavere enn 800 000 kroner per år. De aller fleste som uttaler seg om opplegget for kontroll, er positive til et opplegg med internkontroll i kommunene. I vedlegg 15 er det foretatt en mer omfattende omtale av høringen.

10.5 Departementets vurderinger

Valg av modell

Kommunal- og regionaldepartementet er enig i arbeidsgruppens vurdering av at modell 3 - innføring av et kriterium i inntektssystemets kostnadsnøkkel - ville vært å foretrekke dersom forutsetningene lå til rette for det. Da ville hensynet til ressurskrevende brukere bli ivaretatt innenfor det eksisterende inntektssystemet uten behov for særskilte ordninger. Det er imidlertid ikke mulig så lenge det ikke finnes tall for omsorgstyngde på individnivå.

Inntil en større gjennomgang av inntektssystemet er foretatt må det derfor etableres en særskilt toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere. Departementet går inn for å etablere en toppfinansieringsordning som setter den enkelte ressurskrevende brukers behov i sentrum. Samtidig innebærer en toppfinansieringsordning at kommunene må bidra med en andel egenfinansiering. Egenfinansieringen til én ekstra ressurskrevende bruker veier da tyngre i en liten kommunes budsjett enn i en stor kommunes budsjett. Departementet mener derfor at forholdet mellom utgifter til ressurskrevende brukere og kommunestørrelse, det vil si prinsippet om utgiftsnivå per innbygger, må tillegges avgjørende vekt ved valget mellom modell 1 og 2.

Modell 1 behandler hver ressurskrevende bruker tilskuddsmessig likt uavhengig av kommunens antall innbyggere, og ivaretar derfor ikke balansen mellom utgifter til ressurskrevende brukere og kommunestørrelse. Etter departementets vurdering tilfredsstiller modell 2 dette hensynet på en god måte, ved at det gis kompensasjon utover et visst nivå per innbygger. Modell 2 er ellers også mest i samsvar med hovedprinsippene i inntektssystemet, der utjevning mellom kommuner skjer med utgangspunkt i utgiftsbehov per innbygger.

Forskjellen mellom de to modellene kan også illustreres med følgende eksempel: To kommuner med ulik størrelse har det samme antallet like ressurskrevende brukere. I modell 1 vil den minste kommunen da ha et høyere krav til egenfinansiering per innbygger enn den største kommunen. I modell 2 vil begge kommunene ha det samme kravet til egenfinansiering per innbygger. Modell 2 ivaretar derfor best hensynet til å gi kommunene like muligheter til å tilby likeverdige tjenestetilbud for alle sine innbyggere. Modellen ivaretar best hensynet til de kommunene som har størst utgifter til ressurskrevende brukere i forhold til folketallet, uavhengig av om en kommune har mange eller få innbyggere. Det vil si at modellen er nøytral i forhold til kommunestørrelse.

Departementet har i beregningene lagt til grunn at en ressurskrevende bruker netto utgjør 800 000 kroner eller mer per bruker (innslagspunktet). Netto utgift er definert som kommunens utgift til brukeren fratrukket andre øremerkede statlige tilskudd eller tilskudd til brukeren gjennom inntektssystemet. Kommunene har sommeren 2002 rapportert å ha ansvar for 4 400 brukere som koster mer enn 800 000 kroner i 2003. 2 400 av disse brukerne har netto utgifter som overstiger 800 000 kroner. Dette er om lag 800 brukere mer enn det som er lagt til grunn i arbeidsgruppens rapport. Økningen i antall brukere skyldes dels oppdaterte tall og dels at utformingen av ordningen fører til at flere brukere omfattes av ordningen. Modell 2 kan beskrives slik:

T = (U - E) * 0,70 - A

T: Toppfinansieringstilskudd

U: Samlet utgift til ressurskrevende brukere i kommunen

E: Egenfinansiering; E = Egenfinansiering per innb. * Antall innb. i kommunen

A: Andre statlige overføringer

Modellen skal forstås slik at dersom en kommune ikke mottar noen andre overføringer (A), kompenseres 70 prosent av differansen mellom samlet utgift til ressurskrevende brukere og egenfinansieringen. Dersom en kommune får andre overføringer knyttet til en eller flere ressurskrevende brukere, trekkes det fra for disse overføringene til slutt. Egenfinansieringen for den enkelte kommune står i forhold til folketallet i kommunen og er uavhengig av nivået på innslagspunktet.

Med en statlig kompensasjonsgrad på 70 prosent, blir egenfinansieringen per innbygger 567 kroner, basert på tallmaterialet fra kommunene for 2002 og rammen som ble fordelet av midler til kommuner med ressurskrevende brukere i 2003. Regjeringens forslag om å legge inn ytterligere 300 millioner kroner til toppfinansieringsordningen kan gi anledning til å bedre ordningen enten ved å la ordningen omfatte flere brukere (redusere innslagspunktet) eller ved å redusere egenfinansieringen per innbygger.

Innslagspunkt

Departementet mener at en toppfinansieringsordning skal ivareta hensynet til de mest ressurskrevende brukerne. Det betyr at innslagspunktet må settes forholdsvis høyt. Innslagspunktet definerer hvilke brukere som skal omfattes av ordningen. Departementets vurdering er at innslagspunktet bør settes høyere enn hva en sykehjemsplass koster. I følge KOSTRA-tall for 2002 koster en kommunal institusjonsplass i gjennomsnitt 582 000 kroner per år. I 2004 må en institusjonsplass forventes å medføre utgifter på over 600 000 kroner. Arbeidsgruppen gikk inn for at innslagspunktet settes til 800 000 kroner. Departementet går inn for at bare tjenestemottagere som har behov for tjenester som til sammen koster mer enn netto 800 000 kroner per år (brutto kostnader fratrukket andre tilskudd til brukeren), skal kunne regnes med. Regjeringens forslag om å legge inn ytterligere 300 millioner kroner til toppfinansieringsordningen kan muliggjøre at innslagspunktet settes noe lavere enn netto 800 000 kroner.

Fordelingsberegninger

Modell 2 kobler toppfinansieringen for de ressurskrevende brukerne til antall innbyggere i kommunene. Det gir en fordelingsprofil hvor de kommunene som har forholdsmessig størst utgifter til ressurskrevende brukere blir prioritert. Kommuner som har relativt sett lave utgifter i forhold til folketallet, får lite eller ingenting i toppfinansieringstilskudd. Ved beregningen er det benyttet netto utgiftstall, det vil si at det for brukere som mottar øremerkede tilskudd eller som omfattes av kriteriene for psykisk utviklingshemmede i inntektssystemet, er det nettoutgiften som må overskyte innslagspunktet.

Selv om fylkesmennene i noen grad har tatt hensyn til kommuner med relativt sett mange ressurskrevende brukere ved fordelingen av skjønnsmidler i 2003, må en regne med forholdsvis store omfordelingseffekter av å gå fra skjønnstildeling til en toppfinansieringsordning, gitt uendret bevilgningsnivå. Med regjeringens forslag om ytterligere 300 millioner kroner til ressurskrevende brukere i statsbudsjettet for 2004, vil ordningen kunne omfatte flere brukere ved at innslagspunktet blir lavere enn netto 800 000 kroner per bruker eller ved at egenfinansieringen blir lavere. Flere kommuner vil da også kunne komme inn under ordningen. Det avgjørende for hvor mye innslagspunktet og/eller egenfinansieringen kan reduseres vil være hvordan utviklingen i antall ressurskrevende brukere og kostnadene forbundet med å gi disse et tilbud, viser seg å bli.

I tabell 10.1 er vist fordelingsberegninger etter kommunestørrelse for modell 2. 214 kommuner får tilskudd. De minste kommunene får en forholdsmessig høy andel av bevilgningen. 30 prosent av bevilgningen går til kommuner med under 5 000 innbyggere, hvor 14 prosent av innbyggerne i landet bor. I mellomstore kommuner med mellom 5 000 og 10 000 innbyggere bor 14 prosent av befolkningen, og disse kommunene får 19 prosent av bevilgningen til ressurskrevende brukere. I forhold til folketallet får de største kommunene en mindre andel av bevilgningen. 51 prosent av bevilgningen går til kommuner med mer enn 10 000 innbyggere, som omfatter om lag 72 prosent av landets befolkning. Av de 214 kommunene som får toppfinansieringstilskudd, får de minste kommunene 570 kroner per innbygger i tilskudd, de mellomste 372 kroner per innbygger mens de største kommunene får 205 kroner per innbygger. Fordelt på innbyggerne i alle landets 434 kommuner, får kommunene med under 5 000 innbyggere tre ganger så mye per innbygger som de i kommunegruppen med over 10 000 innbyggere. Fordelingen av midlene reflekterer at det er en større andel av de små kommunene som har spesielt store utgifter til ressurskrevende brukere i forhold til folketallet sammenliknet med de store kommunene. Oslo kommune, som har om lag 11 prosent av landets befolkning, får imidlertid 16 prosent av den samlede bevilgningen. Dette gjenspeiler at Oslo kommune har rapportert å ha mange forholdsvis ressurskrevende brukere.

Departementet vil understreke at fordelingsberegningene er basert på data for ressurskrevende brukere fra 2002 og uendret inntektsramme. Når det legges inn ytterligere 300 millioner kroner i ordningen og tallmaterialet oppdateres med data over ressurskrevende brukere for 2003, vil fordelingsberegningene vise et annet bilde.

I tabell 10.2 er det vist at 49 prosent av kommunene i landet får tilskudd ved modell 2, mens 76 prosent av kommunene fikk midler til ressurskrevende brukere over skjønnet i 2003. Det er færre kommuner som får midler ved modell 2 uansett kommunegruppe, men avviket er størst for de største kommunene. Ved skjønnsfordelingen 2003 fikk over 90 prosent av kommunene med 5 000 innbyggere eller mer midler til ressurskrevende brukere. Med modell 2 blir det under halvparten som får tilskudd. Tilsvarende var det 63 prosent av kommunene med under 5 000 innbyggere som fikk skjønnsmidler til ressurskrevende brukere, mens denne andelen blir redusert til 51 prosent med modell 2.

Det er forholdsvis små endringer i fordelingen av bevilgningen på de tre kommunegruppene. Mens kommunene med under 5 000 innbyggere fikk 26 prosent av midlene til ressurskrevende brukere over skjønnet i 2003, vil 30 prosent av midlene gå til de minste kommunene med modell 2. Litt mindre av potten vil gå til de mellomstore kommunene, 19 prosent med modell 2 mot 22 prosent ved skjønnsfordelingen 2003. Litt over halvparten av bevilgningen går til de største kommunene både ved modell 2 og ved skjønnsfordelingen. Det skjer imidlertid en betydelig omfordeling fra andre store kommuner til Oslo.

Kontrollrutiner

Modell 2 innebærer en mer direkte kobling mellom kostnader knyttet til den enkelte ressurskrevende bruker og utbetaling av midler enn i dagens system. Departementet legger til grunn at det etableres et effektivt opplegg for registrering og kontroll av de innsendte data når det innføres en ny toppfinansieringsordning for ressurskrevende brukere.

Kontrollrutinene må utformes i tråd med moderne prinsipper for statlig styring av kommunene. Departementet går derfor - også i tråd med det store flertall av høringsuttalelsene - inn for prinsippet om internkontroll i kommunene, der kommunerevisjonen får en sentral rolle som kontrollinstans. Staten som tilskuddsforvalter må angi klare retningslinjer for hvilke kontrollhandlinger som skal gjennomføres. Man bør legge opp til et system basert på stikkprøvekontroll. Videre bør det tas utgangspunkt i den måten kontrollen med kommunenes rapportering av antall psykisk utviklingshemmede foretas på. Det vil si at i de kommunene som velges ut for kontroll, skal kommunerevisjonen kontrollere bestemte forhold knyttet til de ressurskrevende brukere som det er enkelt å få oversikt over. Når det individbaserte IPLOS-systemet innen pleie- og omsorgstjenestene etter planen blir innført i alle landets kommuner innen 2006, kan det være aktuelt å bruke dette systemet som dokumentasjon på pleie-/omsorgstyngde.

Utgiftsberegning og utbetaling av toppfinansieringstilskudd

Departementet går inn for at helse-, sosial- og pleie- og omsorgstjenester skal omfattes av utgiftsberegningen. Brukere som får slike tjenester kan blant annet være psykisk utviklingshemmede, fysisk funksjonshemmede, eldre med fysisk og/eller mental svikt (aldersdemens) og psykiatriske pasienter. Bare direkte lønnsutgifter ved direkte tjenesteyting til brukere av helse-, pleie- og omsorgspersonell, medregnes. Brukere som mottar tjenestene fra ikke-kommunal aktør skal også kunne tas med. Det avgjørende er at kommunen har årlige netto utgifter til brukeren høyere enn innslagspunktet.

Når det nå etableres en toppfinansieringsordning hvor det er en langt mer direkte sammenheng mellom hva den enkelte kommune rapporterer inn og hva den samme kommune får i tilskudd, er det ikke mulig å opprettholde et system - slik som i dag - med rapportering av forventede utgifter for kommende budsjettår. Departementet går i stedet inn for at toppfinansieringsordningen skal bygge på regnskapsdata fra kommunene for året før budsjettåret. Det vil si at fordelingen av midler til kommunene for 2004 må bygge på rapportering av utgifter til ressurskrevende brukere for 2003. Disse tallene vil ikke være klare før midt i første halvår 2004. Fordelingen av toppfinansieringstilskuddet vil derfor først kunne foreligge våren 2004.

Oppsummering

Regjeringen går inn for modell 2 som dekker (deler av) kommunenes utgifter når tilbudet overskrider et bestemt utgiftsnivå per innbygger. Modellen ivaretar best hensynet til de kommunene som har størst utgifter til ressurskrevende brukere i forhold til folketallet, uavhengig av om en kommune har mange eller få innbyggere. Toppfinansieringsordningen foreslås som en del av rammeoverføringene på egen post på Kommunal- og regionaldepartementets budsjett, kapittel 571, post 66. 650 millioner kroner trekkes ut av skjønnstilskuddet, kapittel 571, post 64, og overføres til denne posten. Regjeringen vil foreslå ytterligere 300 millioner kroner til ressurskrevende brukere i statsbudsjettet for 2004, slik at samlet ramme for ressurskrevende brukere blir på 950 millioner kroner.

11 Andre omlegginger av inntektssystemet

11.1 Landbruk og miljøvern

Departementet varslet i kommuneproposisjonen for 2003 at det med bakgrunn i St. prp. nr. 19 Nye oppgaver for lokaldemokratiet - regionalt og lokalt nivå, ville bli satt i gang et arbeid for å endre kriteriene i inntektssystemet for kommunene for å fange opp variasjoner i utgiftsbehovet knyttet til landbruk og miljøvern. En arbeidsgruppe ledet av Kommunal- og regionaldepartementet med representanter fra Landbruksdepartementet, Miljøverndepartementet og Kommunenes Sentralforbund ble derfor nedsatt. Arbeidsgruppens mandat var å foreslå endring i rammetilskuddet slik at det blir god sammenheng mellom ressurstildelingen til kommunene og kommunenes utfordringer og oppgaver på landbruksområdet og miljøområdet.

Arbeidsgruppen har vurdert fordelingen av de tidligere innlemmede øremerkede tilskuddene til den kommunale landbruksforvaltningen på 349 millioner kroner (1996-kroner) og til miljøvernledere i kommunene på 107,5 millioner kroner (1996-kroner).

Arbeidsgruppens forslag til endringer i inntektssystemet er todelt:

1. Arbeidsgruppen foreslår å fordele midlene knyttet til landbruk og miljøvern ved objektive kriterier i inntektssystemet i en ny delkostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern. I dag fordeles midlene til miljøvern gjennom basiskriteriet i delkostnadsnøkkelen for administrasjon, mens midlene til landbruk ble lagt inn i overgangsordningen i inntektssystemet i 2002 uten at kostnadsnøkkelen ble endret.

2. Arbeidsgruppen foreslår at retningslinjene for tildeling av skjønnsmidler endres, slik at fylkesmennene i tildelingen også bes å vektlegge kommunenes miljømessige utfordringer samt særskilte utfordringer knyttet til landbruk.

Kriterier for fordeling av midler til landbruk og miljøvern i utgiftsutjevningen

I dag fordeles midlene til miljøvern med et likt beløp per kommune gjennom basiskriteriet i inntektssystemet. En analyse foretatt av ECON på oppdrag fra Miljøverndepartementet indikerer at det er sammenheng mellom kommunenes utgiftsbehov knyttet til miljøvern og befolkningsmengde. Departementet tar sikte på at miljøvernmidlene dels fordeles med et likt beløp til alle kommuner gjennom basiskriteriet og dels fordeles etter andel innbyggere, med om lag 30 prosent vekt på basiskriteriet og om lag 70 prosent vekt på andel innbyggere.

Innlemmingen av landbruksmidlene i overgangsordningen i inntektssystemet fra 2002, med en gradvis økt fordeling etter kostnadsnøkkelen, har medført en betydelig omfordeling av midler for enkelte kommuner. Departementet ønsker en fordeling av midlene som på en bedre måte reflekterer variasjoner mellom kommunene i utgiftsbehov knyttet til landbruk, enn hva en fordeling etter dagens kostnadsnøkkel gir. Departementet tar sikte på at midlene som er knyttet til landbruk blir fordelt ved et objektivt landbrukskriterium som er sammenvektet av fire bakenforliggende kriterier; dyrket areal (30 prosent vekt), antall driftsenheter (20 prosent vekt), antall landbrukseiendommer (40 prosent vekt) og kommunenes areal (10 prosent vekt).

Kommunenes dyrkede areal reflekterer landbruksforvaltningens arbeid innen tradisjonelt jordbruk, mens driftsenheter i drift genererer forvaltningsarbeid direkte gjennom brukernes behov for veiledning og oppfølging. Antall landbrukseiendommer reflekterer den kommunale landbruksforvaltningens arbeid knyttet til landbrukseiendommer som både er i drift og ikke er i drift. Kommunenes totale areal indikerer landbruksforvaltningens arbeid både mot skogbruk og utmark samt avstandsulemper.

Endringer i kostnadsnøkkelen

Delkostnadsnøkkelen for landbruk og miljøvern vil få en vekt på om lag 0,7 prosent i den samlede kostnadsnøkkelen. Denne vekten reflekterer miljøvern- og landbruksmidlenes andel av det totale utgiftsbehovet til kommunene. Beløpene er prisjusterte til 2003-nivå.

Som følge av at miljøvernmidlene tidligere har vært fordelt gjennom basiskriteriet i delkostnadsnøkkelen for administrasjon, medfører endringene at sektorandelen for delkostnadsnøkkelen for administrasjon blir justert noe ned. Omfordelingen av landbruksmidlene gjennom et landbrukskriterium medfører en nedjustering av sektorandelene til de øvrige delkostnadsnøklene (administrasjon, grunnskole og helse- og sosial), tilsvarende landbruksmidlenes andel av kommunenes totale utgiftsbehov.

Tabell 11.1 viser departementets forslag til ny delkostnadsnøkkel for landbruk og miljøvern. Det framgår av tabellen at landbrukskriteriet har en vekt på 76,6 prosent i kostnadsnøkkelen. Midlene knyttet til miljøvern fordeles på basiskriteriet med 7 prosent og innbyggerkriteriet med 16,4 prosent.

Fordelingsvirkninger

For miljøvern er hensikten å endre fordelingen fra et likt beløp per kommune til i større grad å fordele midlene etter kommunenes andel av landets innbyggere, som bedre samsvarer med kommunenes reelle ressursforbruk til miljøvernoppgaver. For landbruk er hensikten å endre fordelingen slik at midlene i mindre grad blir fordelt etter andel innbyggere, og i større grad blir fordelt etter kommunenes landbruksaktivitet.

Som følge av et nytt landbrukskriterium vil de største og mest folkerike kommunene tape mens de mest typiske landbrukskommuner vil tjene. Som følge av endringene i fordelingen av miljøvernmidlene vil de mest folkerike kommunene tjene mens de aller minste kommunene vil tape.

Samlede fordelingsvirkninger av endringene er vist i vedlegg 14.

For kommuner hvor endringene medfører betydelige tap vil det bli gitt kompensasjon gjennom skjønnsmidlene. Kompensasjonen vil bli sett i forhold til andre endringer i inntektssystemet, jf. omtale i kapittel 7 om skjønnsrammen.

11.2 Regionaltilskuddet

Komitemerknad

Ved stortingsbehandlingen av statsbudsjettet for 2003 hadde kommunalkomiteen følgende merknad angående regionaltilskuddet (Budsjett-innst. S. nr. 5 (2002-2003)):

«Komiteen er oppmerksom på at kommuner som mister regionaltilskuddet på bakgrunn av at de ikke lenger fyller vilkårene får en betydelig reduksjon i inntekten. Komiteen mener derfor det er viktig å vurdere tiltak som kan ivareta dette inntektstapet både på kort og lang sikt, og viser i den forbindelse til at Regjeringen fra og med 2003 har lagt inn en gradvis nedtrapping av tilskuddet over 5 år for de kommuner hvor befolkningstallet overstiger 3 000 innbyggere. De kommuner som mister regionaltilskuddet som følge av at skatteinntektene overstiger 110 pst. av landsgjennomsnittet vil Regjeringen vurdere i forbindelse med skjønnstildelingen. Komiteen mener at disse tiltakene vil være verdifulle, men ønsker en vurdering av eventuelle andre tiltak som kan være enda mer treffsikre for kommuner i denne situasjonen. Komiteen ber derfor Regjeringen legge fram en proveny-nøytral modell som er folketallsbasert når det gjelder nedtrappingen av regionaltilskuddet, når folketallet overskrider 3 000 innbyggere, i forbindelse med kommuneproposisjonen for 2004.»

Dagens ordning

Regionaltilskudd gis i 2003 til kommuner med skatteinntekt som ligger under 110 prosent av landsgjennomsnittet og som har færre enn 3 000 innbyggere. Tilskuddets størrelse graderes etter det geografiske virkeområdet for distriktspolitiske virkemidler (A-D). Område A har høyest prioritet ved bruk av distriktspolitiske virkemidler, område D har lavest prioritet. Regionaltilskudd gis som en sats per kommune vist i tabell 11.2.

Kommuner som var berettiget til regionaltilskudd i 2002, men som fra 2002 til 2003 oversteg 3 000 innbyggere, startet en 5-årig overgangsordning i 2003 med gradvis nedtrapping av regionaltilskuddet. Mellom 2002 og 2003 gjelder dette tre kommuner. På denne måten unngås brå inntektsnedgang fra det ene året til det andre. Ordningen er i tråd med andre overgangsordninger i inntektssystemet. Dersom en kommune i løpet av perioden skulle bli berettiget til regionaltilskudd igjen, vil overgangsordningen brytes og kommunen i stedet motta fullt tilskudd på vanlig måte. Kommuner som mister regionaltilskuddet på grunn av at skattenivået overstiger 110 prosent av gjennomsnittet, ivaretas gjennom skjønn.

Forslag til ny ordning fra og med 2004

Kommunal- og regionaldepartementet ønsker å innføre en trappetrinnsmodell som erstatning for dagens ordning, og på denne måten følge opp merknaden fra kommunalkomiteen. Et sentralt punkt i merknaden er at modellen ikke skal medføre økte kostnader. Dette betyr at dersom en ønsker at kommuner som har noe flere enn 3 000 innbyggere skal motta regionaltilskudd, må regionaltilskuddet til kommuner som har færre enn 3 000 innbyggere reduseres i forhold til dagens nivå, for å finansiere endringen. I tabell 11.3 vises en modell der kommuner med høyere innbyggertall enn 3 000 får en prosentsats av regionaltilskuddet. Størrelsen på regionaltilskuddet som det tas en prosentsats av, vil avhenge av om kommunen ligger innenfor eller utenfor område A.

I modellen foreslås det at kommuner med mellom 3 000 og 3 049 innbyggere får 80 prosent av aktuell sats, kommuner med mellom 3 050 og 3 099 innbyggere får 60 prosent av aktuell sats, kommuner med mellom 3 100 og 3 149 innbyggere får 40 prosent av aktuell sats og kommuner med mellom 3 150 og 3 199 innbyggere får 20 prosent av aktuell sats. Kommuner med 3 200 innbyggere eller mer vil ikke motta regionaltilskudd.

Ordningen vil medføre kostnader som må dekkes inn av kommunene under 3 000 innbyggere. Vi har sett bort fra kommuner som i dag er innenfor overgangsordningen, fordi disse på lang sikt vil motta 0 kr i regionaltilskudd (vi antar langsiktig proveny-nøytralitet). Dette medfører en reduksjon i dagens satser for regionaltilskuddet, fra 8 332 000 kr til 8 096 000 kr innenfor område A og fra 3 610 000 kr til 3 374 000 kr ellers i landet.

Kommunene som i dag ikke mottar regionaltilskudd, men som ville mottatt regionaltilskudd i 2003 med trappetrinnsmodell, er vist i tabell 11.4. I tabellen er det også vist hvilket beløp kommunene ville ha mottatt med bruk av de nye satsene. Tre av kommunene som står i tabellen, er inne i en overgangsordning i dagens system (Hof, Aukra og Skjervøy).

Med trappetrinnsordning vil det fortsatt være nødvendig at fylkesmannen tar hensyn til størrelse på regionaltilskuddet ved skjønnstildelingen (på samme måte som i dag). Kommuner som mister regionaltilskuddet på grunn av at skattenivået overstiger 110 prosent av gjennomsnittet, foreslås fortsatt ivaretatt gjennom skjønn.

11.3 Kapitalkostnader

Gjennom 90-tallet vokste folketallet i landet med nærmere 6 prosent og i første tiår på 2000-tallet forventes en ytterligere økning på nær 4 prosent 3

. Samtidig er ikke veksten likt fordelt kommunene i mellom. En økende flyttefrekvens i stor grad til sentrale kommuner på Øst- og Sørlandet fra mindre kommuner særlig i Nord- Norge bidrar til dette. Konsekvensen av befolkningsvekst og flytting er at kommunene må tilpasse tjenesteytingen til et endret befolkningsgrunnlag. Dette kan medføre tilpasningsproblemer som gir mangler i tjenestetilbudet i perioder med høy vekst eller fraflytting.

Regjeringen varslet i Sem-erklæringen at den i det videre arbeidet med inntektssystemet vil legge særlig vekt på at utgifter grunnet sterk befolkningsvekst skal bli tatt tilstrekkelig hensyn til:

«Samarbeidsregjeringen vil: ( . . .) utrede hvordan økte utgifter for kommuner som vokser raskt i folketall bedre kan innarbeides i kriteriene for inntektssystemet. Utfordringene for kommuner med sterk nedgang i folketallet må dekkes av skjønnsmidler.»

Kommunene har både drifts- og kapitalutgifter ved tjenesteproduksjonen, men slik inntektssystemet nå er utformet er det kun driftsutgiftene som kompenseres gjennom utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Årsaken til at det ved siste revisjon av inntektssystemet i 1997 ikke ble innført egne kriterier for å ivareta kapitalkostnader, var for det første at det ble antatt at over tid ville kapitalkostnader og driftsutgifter fordele seg likt kommunene imellom. For det andre ble ikke avskrivninger regnskapsført av kommunene før KOSTRA ble innført.

Vekstproblematikken berører spesielt to forhold i inntektssystemet; hvor oppdaterte innbyggertallene som brukes ved beregning av rammetilskuddet er, og behandling av kapitalkostnader. For å bidra til at kommunene skal kunne gi et godt tjenestetilbud tross befolkningssvingninger, ble det fra og med i år innført en ordning der tilskuddene i inntektssystemet beregnes ved hjelp av nyere befolkningstall enn tidligere. Nå brukes befolkningstall per 01.01 i budsjettåret og kommuner med befolkningsvekst får kompensert for nye innbyggere raskt. For en nærmere omtale vises det til kommuneproposisjonen for 2003 kapittel 9.

Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med Statistisk sentralbyrå (SSB) gjennomført et forprosjekt i 2002 om betydningen av kapitalkostnader og hvordan de bør behandles i inntektssystemet. At avskrivninger fra og med 2001 har blitt rapportert inn gjennom KOSTRA, betyr at det foreligger nye muligheter for å anslå kapitalutgiftene. SSB har utarbeidet en rapport fra forprosjektet 4

. Rapporten er lagt ut på SSBs sine internettsider på følgende adresse: http://www.ssb.no/emner/12/rapp200234/

I SSB sin rapport diskuteres først tilpasningsproblemer på kort sikt og mellomlang sikt som følge av større befolkningsendringer. Deretter analyseres variasjoner i kapitalutgiftene kommunene imellom.

Kommunene kan på kort eller mellomlang sikt ha problemer med å tilpasse tjenestetilbudet til befolkningsendringene. Særlig i vekstkommuner kan dette gi et velferdstap fordi befolkningen opplever mangler i tjenestetilbudet fra kommunenes side. Undervisning i midlertidige lokaler kan være et eksempel på dette. Siden norske kommuner generelt har mulighet til å lånefinansiere investeringene, antar SSB at tilpasningsproblemene i hovedsak skyldes at kommunene ikke klarer å forutse eller planlegge i tide for befolkningsendringene.

Vekstkommunene vil derfor kunne ha lave kapitalutgifter per innbygger (lånerenter pluss avskrivninger). Dette skyldes at tjenestetilbudet ofte ikke bygges ut raskt nok, eller at vekstkommuner i større grad enn andre kommuner utnytter eksisterende kapasitet maksimalt. Et eksempel på dette er fulle skoleklasser. Vekstkommunene kan imidlertid ha høye realinvesteringer fordi tjenestetilbudet bygges ut til et gradvis høyere nivå. Imidlertid er investeringene nødvendige nettopp fordi tjenestetilbudet er for dårlig utbygd i forhold til befolkningens størrelse.

SSB peker på at fraflyttingskommuner og kommuner med nedgang i folketallet vil kunne få høyere kapitalutgifter i takt med nedgang i folketallet. Det blir færre som må dele de samme kostnadene. En mulighet er å selge ut eiendom og anlegg, men i fraflyttingskommuner er det ikke nødvendigvis noen kjøpere.

SSB analyserer også variasjonene i kapitalkostnader kommunene i mellom ved hjelp av KOSTRA-data. De finner at nivået på kapitalutgiftene har en tendens til å følge inntektsnivået i kommunene. Analysen indikerer også at befolkningsvekst eller fraflytting kun gir en midlertidig effekt på kapitalutgiftene, og at på kort sikt kan kapitalutgiftene i kommuner med befolkningsvekst være lavere enn i andre. Slik understøtter resultatene fra analysen de teoretiske forutsetningene som gjøres i rapporten.

Etter Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning tyder derfor ikke resultatene fra SSBs analyser så langt, på at det er behov for egne kriterier for kapitalkostnader i inntektssystemet. Det må imidlertid tas forbehold om kvaliteten på datagrunnlaget som er brukt, og i hvilken grad ulik sammensetning i tjenesteytingen i kommunene over tid gir utslag på kapitalkostnadene. Det er derfor nødvendig med en mer omfattende analyse på dette området. Med bakgrunn i forprosjektet vil departementet nå i samarbeid med SSB gjennomføre et hovedprosjekt med fokus på kapitalslit og investeringer i skolesektoren over tid. Departementet tar sikte på å presentere resultatene fra hovedprosjektet i kommuneproposisjonen for 2005.

11.4 Endringer på skolesektoren

Regjeringen har gjennom moderniseringsprosjektet «Skolen vet best !» foretatt en omfattende gjennomgang av finansieringsordningene både for offentlige og private skoler. Samtidig med denne proposisjonen legges det fram en melding fra regjeringen om ressurssituasjonen i grunnopplæringen og en vurdering av finansieringssystemet for grunnskolen (St.meld. nr. 33 (2002-2003)). Det foreslås ingen endringer i finansieringsordningene for kommunal grunnskoleopplæring. Når det gjelder videregående opplæring vil regjeringen komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

I tilknytning til lovproposisjonen om frittstående skoler (Ot.prp. nr. 33 (2002-2003)), la regjeringen nylig fram en lovproposisjon om endringer i finansieringen av frittstående grunnskoler (Ot.prp. nr. 80 (2002-2003)). Det legges fortsatt opp til at staten skal betale tilskudd direkte til den enkelte grunnskole, men tilskuddsordningen legges om slik at frittstående og kommunale grunnskoler av om lag samme størrelse i samme kommune får mer like økonomiske rammevilkår.

I inntektssystemet tas det gjennom en særskilt korreksjonsordning hensyn til at antall elever som går i private og statlige skoler varierer fra kommune til kommune. Korreksjonsordningen er en del av utgiftsutjevningen i inntektssystemet. Når en elev ikke lenger får et kommunalt undervisningstilbud, men et tilbud i privat regi, reduseres kommunens undervisningsutgifter, og kommunens rammetilskudd blir korrigert i tråd med dette. Dette innebærer en omfordeling mellom kommunene og mellom fylkeskommunene. Midlene som trekkes fra de kommunene som har elever i statlige og private skoler blir trukket etter årlig fastsatte satser som er like for alle kommunene. Disse satsene er lavere enn nivået på tilskuddssatsene til private skoler. Fra 2003 blir det innført en gradvis økning i trekksatsene. Trekksatsene ligger fortsatt under gjennomsnittskostnaden per elev på landsbasis. Dette fordi marginalkostnaden knyttet til at en elev begynner eller slutter oftest vil være lavere enn gjennomsnittskostnaden.

I samarbeid med Utdannings- og forskningsdepartementet vil departementet før lovbestemmelsen om omlegging av finansiering av privatskoler trer i kraft, foreta en gjennomgang av utformingen av korreksjonsordningen ut fra omleggingen til differensiering etter kommunalt kostnadsgrunnlag av det statlige tilskuddet. I budsjettproposisjonen for 2004 vil en videre komme tilbake til en eventuell ytterligere heving av trekksatsene for frittstående og statlige skoler.

11.5 Barnehager

Regjeringen la 11. april i år fram en egen stortingsmelding om barnehagepolitikken (St.meld. nr. 24 (2002-2003)). Regjeringen ønsker en modell som samler ansvaret for styring og finansiering av barnehagesektoren hos kommunene. Det er først og fremst kommunene som har forutsetninger for å kjenne det lokale behovet for barnehager og som har størst kunnskap om lokale kostnadsforhold. Det vises til nærmere omtale av barnehagemeldingen under Barne- og familiedepartementet i kapittel 22.1.

Regjeringen foreslår i stortingsmeldingen å innlemme det øremerkede driftstilskuddet til eksisterende plasser i inntektssystemet til kommunene fra 1. januar 2004. Innlemmingen omfatter ordinært driftstilskudd til barnehager inkludert tilskudd til tiltak for barn med funksjonshemming, jf. også kap. 5 for omtale av innlemming av øremerkede tilskudd. I 2004 vil den enkelte kommune motta samme tilskuddsbeløp som med dagens ordning, men midlene fordeles som frie inntekter for kommunene.

Fra 2005 og over en periode på 5 år går en gradvis over til å fordele midlene ved bruk av fordelingsnøklene i inntektssystemet. Det vil til 2005 bli utviklet en egen delkostnadsnøkkel for barnehager basert på objektive kriterier. Departementet vil komme tilbake til dette i kommuneproposisjonen for 2005.

11.6 Avvikling av forsøk med rammefinansiering

Bakgrunn

Stortinget vedtok i forbindelse med behandling av Innst. S. nr. 220 (1998-1999) Om kommuneøkonomien 2000 m.v. å igangsette et forsøk med innlemming av øremerkede tilskuddsordninger i rammetilskuddet for 20 utvalgte kommuner. Forsøket ble igangsatt 1. januar 2000 og skal avvikles etter budsjettåret 2003. 120 kommuner søkte departementet om å få delta i forsøket, og i samarbeid med Statistisk sentralbyrå ble 20 forsøkskommuner og 20 sammenligningskommuner valgt.

Følgende kommuner deltar i forsøket: Stavanger, Nesset, Flakstad, Norddal, Namdalseid, Søgne, Randaberg, Orkdal, Alta, Nord-Aurdal, Hurdal, Etne, Meldal, Nordreisa, Nore og Uvdal, Råde, Frogn, Nord-Odal, Tønsberg og Lillehammer.

Følgende kommuner er sammenligningskommuner i forsøksperioden: Trondheim, Smøla, Moskenes, Luster, Mosvik, Lillesand, Klepp, Skaun, Hammerfest, Trysil, Trøgstad, Ølen, Vågå, Lyngen, Hjartdal, Sande, Ås, Eidskog, Borre og Hamar. Data fra disse kommunene vil bli brukt i evalueringen av forsøket.

Et viktig formål med forsøket er å se om innlemming av øremerkede tilskudd i rammetilskuddet fører til en mer effektiv oppgaveløsning. Det er også et sentralt poeng å se om forsøkskommunenes tjenesteproduksjon blir mer målrettet i forhold til innbyggernes behov, og om kommunene kan produsere tjenester billigere. Ettersom forsøkskommunenes handlefrihet blir større enn de øvrige kommunenes, er det også interessant å se om denne økte handlefriheten har en effekt på det lokale demokratiet.

Tilskudd som inngår i forsøket

For 2003 inngår følgende tilskudd i forsøket:

Utdannings- og forskningsdepartementet

• 221.63 Skolefritidsordningen (innlemmes fra 1. august 2003)

• 221.65 Opplæring for språklige minoriteter i grunnskolen

• 221.66 Leirskoleopplæring

• 221.67 Kommunale musikk- og kulturskoler

• 254.60 Norskopplæring for voksne innvandrere

Kommunal- og regionaldepartementet

• 521.60 Integreringstilskuddet

• 586.63 Kompensasjon for utgifter til renter og avdrag

Sosialdepartementet

• 673.61 Vertskommunetilskuddet

Helsedepartementet

• 743.62 Tilskudd til psykiatri i kommunene

Barne- og familiedepartementet

• 840.60 Tilskudd til kommuner til krisetiltak

• 856.60 Driftstilskudd til barnehager

Avvikling

Forsøket skal avvikles etter budsjettåret 2003. Forsøkskommunene vil derfor fra 1. januar 2004 få tilskuddene utbetalt som ordinære øremerkede tilskudd.

Regjeringen fremmer i denne proposisjonen forslag om innlemming av følgende øremerkede tilskudd i rammetilskuddet i 2004 som inngår i forsøk med rammefinansiering:

• 221.66 Leirskoleopplæring

• 221.67 Kommunale musikk- og kulturskoler

• 840.60 Tilskudd til kommuner til krisetiltak (andelen av tilskuddet som går til incestsentre foreslås fortsatt øremerket)

• 856.60 Driftstilskudd til barnehager

Evaluering

Evalueringen av forsøket foretas av Telemarksforskning og finansieres av Kommunal- og regionaldepartementet. Evalueringen skal være sluttført 1. januar 2005.

12 Økonomiske konsekvenser av oppgaveendringer

12.1 Oppgaveendringer innen barnevern, familievern og rusområdet

12.1.1 Statlig overtakelse av fylkeskommunenes ansvar innen barnevern og familievern, og endring i ansvaret innen behandling og omsorg for rusmisbrukere

Barne- og familiedepartementet foreslo i Ot.prp. nr. 9 (2002-03) Om lov om endringer i lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) og lov 19. juni 1997 nr. 62 om familievernkontorer (familievernkontorloven) mv., at staten skal overta fylkeskommunenes ansvar på barne- og familievernområdet. Et enstemmig Storting har sluttet seg til forslaget. Oslo kommune er unntatt fra reformen knyttet til barnevern.

Sosialdepartementet foreslo i Ot.prp. nr. 3 (2002-03) Om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. og enkelte andre lover, at fylkeskommunenes ansvar for spesialiserte helsetjenester til rusmiddelmisbrukere skal samles i de regionale helseforetakene (Rusreform I). Stortinget har sluttet seg til forslaget.

Sosialdepartementet har i Ot.prp. nr. 54 (2002-03) Om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester mv. foreslått at kommunene skal overta fylkeskommunenes ansvar for å sørge for institusjoner som tilbyr spesialiserte sosiale tjenester, og for døgninstitusjoner for omsorg for rusmiddelmisbrukere (Rusreform II). Det er her lagt til grunn at Stortinget i juni gir sin tilslutning til forslaget.

Ansvarsreformene vil få konsekvenser for kommuneopplegget. Barne- og familiedepartementet og Sosialdepartementet har forutsatt at det økonomiske oppgjøret ved ansvarsreformene for henholdsvis barne- og familievern og rusområdet skal følge de samme prinsippene som ble lagt til grunn ved statens overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret er at fylkeskommunene, etter ansvarsreformene, skal være i stand til å utføre sine resterende oppgaver på en tilfredsstillende måte. Likeledes skal de nye forvaltningsorganene settes i stand til å ivareta de oppgaver som overføres. Alle aktiva som er knyttet til den virksomhet som er omfattet av oppgaveendringene skal overføres fra fylkeskommunene. På barne- og familievernområdet vil Statsbygg overta ansvaret for eiendomsmassen. De nye forvaltningsorganene skal også overta alle økonomiske forpliktelser som er knyttet til reformområdene, og fylkeskommunenes gjeld knyttet til aktiva som overdras skal kunne slettes.

Nedenfor redegjøres det for de økonomiske konsekvensene for kommunesektoren av disse oppgaveendringene. I avsnitt 12.1.2 er det kort redegjort for hvilke tjenester som omfattes av endringene innen barnevern, familievern og rusområdet. Som følge av endringene vil fylkeskommunene få redusert sitt finansieringsansvar. Denne reduksjonen vil i hovedsak bestå av en reduksjon (et uttrekk) i fylkeskommunenes frie inntekter. I avsnitt 12.1.3 redegjøres det for prinsippene for, og beregningen av uttrekket. Beregningen for samlet uttrekk og fordelingen av uttrekk på fylkeskommunene er basert på regnskapstall for 2002 (KOSTRA-tall per 7. april 2003). I løpet av en femårs-periode vil uttrekket bli fordelt etter objektive kriterier (overgangsordning), jf. avsnitt 12.1.4. Sletting av gjeld er omtalt i avsnitt 12.1.5. Feriepengetilskudd og pensjonsutgifter er omtalt i henholdsvis avsnittene 12.1.6 og 12.1.7. Spesielle forhold rundt oppgjøret for Oslo kommune, samt andre forhold er omtalt i avsnitt 12.1.8.

12.1.2 Fylkeskommunale tjenester som omfattes av forslagene

Oppgaveendringene er nærmere omtalt i kapittel 22 om endringer i oppgavefordelingen.

Barnevern- og familieverntjenesten

På barnevernområdet innebærer oppgaveendringene at staten overtar ansvaret for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, for å etablere og drive barneverninstitusjoner, og for å rekruttere og formidle fosterhjem. Oslo kommunes helhetsansvar for barneverntjenesten videreføres.

På familievernområdet innebærer oppgaveendringene at det blir et statlig ansvar å sørge for at familieverntjenesten finnes, og for å planlegge, dimensjonere og organisere tjenesten. Oppgaveendringene innen barne- og familievern innebærer ingen endringer når det gjelder kommunenes oppgaver og ansvar på området.

Behandling og omsorg for rusmiddelmisbrukere

Rusreform I innebærer at staten ved de regionale helseforetakene overtar ansvaret for avrusing (etter henvisning) som krever tett medisinsk og helsefaglig oppfølging, helsefaglig utredning og kartlegging av egnet behandlingsbehov, og spesialisert helsefaglig poliklinisk behandling eller behandling i institusjon. Reformen innebærer dessuten at de regionale helseforetakene får sørge-for-ansvar for plasser som kan ta imot personer på grunnlag av tvangsvedtak. Rusreform II innebærer at fylkeskommunenes gjenværende ansvar for etablering og drift av institusjoner som tilbyr spesialiserte sosiale tjenester og døgninstitusjoner for omsorg for rusmiddelmisbrukere overføres til kommunene.

12.1.3 Om uttrekket fra fylkeskommunenes frie inntekter

Prinsippet for det økonomiske oppgjøret er at fylkeskommunene etter oppgaveendringene skal være i stand til å utføre sine resterende oppgaver på en tilfredsstillende måte. Likeledes skal de øvrige forvaltningsorganene settes i stand til å ivareta de nye oppgavene som overføres. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at fylkeskommunenes frie inntekter reduseres basert på faktiske netto driftsutgifter innen barnevern, familievern og rusområdet.

Netto driftsutgifter gir uttrykk for hvor mye av driftsutgiftene som må finansieres av frie inntekter etter at de direkte inntektene er trukket fra.

En andel av inntektene til fylkeskommunene, herunder øremerkede tilskudd, brukerbetalinger og kommunale refusjoner, er direkte knyttet opp til faktisk produksjon av tjenester. Når ansvaret for produksjon av bestemte tjenester overføres til nye forvaltningsorganer, faller fylkeskommunens direkte inntekter knyttet til disse tjenestene bort.

Tallgrunnlag for uttrekket

Utgangspunktet for uttrekket er regnskapstall for 2002 for tjenesteområdene som omfattes av oppgaveendringene. Tallgrunnlaget er fylkeskommunenes rapporterte regnskapstall for 2002, publisert 7. april 2003 av Statistisk sentralbyrå. Kommunal- og regionaldepartementet har foretatt en kartlegging av fylkeskommunenes rapporterte regnskapstall for 2001, med tanke på å undersøke kvaliteten på tallene for barnevern, familievern og rusområdet i KOSTRA. Tilbakemeldingene fra fylkeskommunene viser at KOSTRA-tallene for 2001 gir et godt bilde av fylkeskommunenes inntekter og utgifter på disse tjenesteområdene for dette året. Departementet legger til grunn at regnskapsstatistikken for 2002 er av tilsvarende kvalitet som statistikken for 2001. Kommunal- og regionaldepartementet har i samarbeid med Barne- og familiedepartementet, Helsedepartementet og Sosialdepartement, og i forståelse med berørte fylkeskommuner, foretatt enkelte korreksjoner der statistikken viser avvik i forhold til faktiske utgifter.

I 2001 og videre i 2002 økte kommunesektorens pensjonsutgifter ekstraordinært. I 2002 lå pensjonspremiene i den fylkeskommunale fellesordningen om lag seks prosent over det som antas å være et normalnivå i årene framover. Kommunal- og regionaldepartementet har beregnet fylkeskommunenes merutgifter i 2002 knyttet til pensjonspremier på barnevern- og familievernområdet og på rusområdet til om lag 85 millioner kroner. Departementet legger til grunn at de særlig høye pensjonsutgiftene i 2002 vil være forbigående. Departementet foreslår at regnskapstallene for 2002 som legges til grunn for uttrekket korrigeres for merutgifter knyttet til særskilt høye pensjonspremier i 2002.

Fra 2001 til 2002 viser statistikken at det for fylkeskommunene utenom Oslo er en reell vekst i brutto driftsutgifter i barneverntjenesten på om lag 12,9 prosent, etter korrigering for den ekstraordinære veksten i pensjonspremier i 2002. Veksttakten for barnevernutgifter har vært høy gjennom flere år, og flere fylkeskommuner melder om betydelig vekst i utgiftsbehovet også fra 2002 til 2003. Den sterke veksten utgjør en utfordring for det økonomiske oppgjøret mellom fylkeskommunene og staten. For familieverntjenesten er det for fylkeskommunene utenom Oslo fra 2001 til 2002 en reell nedgang i brutto driftsutgifter på om lag 4,7 prosent, etter korrigering for den ekstraordinære veksten i pensjonspremier i 2002. Dette skyldes blant annet at stillinger i familieverntjenesten har måttet holdes ledige. For fylkeskommunene utenom Oslo er det innen rusområdet en reell vekst i brutto driftsutgifter på om lag 4,5 prosent fra 2001 til 2002, etter korrigering for veksten i pensjonspremier i 2002.

Fra 1997 til 2002 viser statistikken at det for fylkeskommunene utenom Oslo er en reell vekst i brutto driftsutgifter innen barnevern på om lag 8,0 prosent. Det er da korrigert for ekstraordinært høye pensjonsutgifter i 2002. På rusområdet er den reelle veksten i brutto driftsutgifter om lag 3,8 prosent i den samme perioden, etter korrigering for ekstraordinært høye pensjonsutgifter i 2002.

Departementet legger til grunn at uttrekksgrunnlaget for 2002 korrigert for merutgifter til pensjon framskrives til 2003-nivå med forventet lønns- og prisvekst, samt volumøkning i 2003 for barnevern på om lag seks prosent og en volumøkning i 2003 for rusområdet på om lag tre prosent. Dette er noe lavere enn utgiftsveksten innenfor disse områdene de siste årene. For Oslo er det i uttrekket ikke lagt til grunn en volumøkning innen barnevern. Det legges i uttrekket ikke til grunn en volumøkning for familievernområdet i 2003. Det vil opprettes to nye familievernkontorer i løpet av 2003.

Driftsutgifter

Driftsutgiftene på de ulike tjenesteområdene består av direkte utgifter til tjenesteproduksjon og indirekte utgifter til administrasjon og fellesfunksjoner. Dessuten påløper utgifter til renter på gjeld. Samlet uttrekk fra fylkeskommunenes frie inntekter er beregnet til 3 712 millioner 2003-kroner, inkludert Oslo kommunes fylkeskommunale deler innen barnevern, familievern og rusområdet, se tabell 12.1.

Direkte driftsutgifter til produksjon

Direkte driftsutgifter til tjenesteproduksjon er lønnsutgifter og utgifter til varer og tjenester som inngår i egen produksjon, utgifter til kjøp av tjenester som erstatter egen produksjon, samt avskrivninger. Etter fratrekk for direkte inntekter knyttet til tjenesteproduksjonen, er de samlede netto driftsutgifter for barnevern og familievern som foreslås trukket ut om lag 2 676 millioner 2003-kroner, etter korrigering for ekstraordinært høye pensjonsutgifter i 2002. Samlede netto driftsutgifter for rusområdet som foreslås trukket ut er om lag 955 millioner 2003-kroner, etter korrigering for ekstraordinært høye pensjonsutgifter i 2002. Skillet mellom rusreform I og rusreform II, og dermed størrelsen på beløpet som skal overføres til kommunene i forbindelse med rusreform II, vil presenteres i statsbudsjettet for 2004. Samlede direkte netto driftsutgifter er 3 631 millioner 2003-kroner, inkludert Oslo kommunes fylkeskommunale andeler innen barnevern, familievern og rusområdet.

Indirekte driftsutgifter til administrasjon og fellesfunksjoner

Fylkeskommunenes sentraladministrasjon og fellesfunksjoner er indirekte henførbare til barne- og familieverntjenesten og rusområdet. Når ansvaret for disse oppgavene overføres til stat og kommune, vil behovet for sentrale administrasjons- og fellesfunksjoner i fylkeskommunene reduseres. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at en andel av fylkeskommunenes samlede utgifter til sentraladministrasjon og fellesfunksjoner trekkes ut fra fylkeskommunenes frie inntekter.

Departementet har valgt å ikke gå inn i en dialog med hver enkelt fylkeskommune for å beregne indirekte utgifter til sentraladministrasjon og fellesfunksjoner. Dette begrunnes ut fra beløpets beskjedne størrelse. Beregningen er basert på regnskapsstatistikk på KOSTRA-funksjonene 400 til 480, som gir statistikk for fylkeskommunenes utgifter til sentraladministrasjon og fellesfunksjoner. Det samlede uttrekket av utgifter til sentraladministrasjon og fellesfunksjoner er beregnet ut fra reformområdenes relative andel av den samlede aktiviteten i fylkeskommunene. Reformområdenes andel av totale brutto utgifter eksklusive sentraladministrasjons- og fellesutgifter, er her nyttet som nøkkel. Det anslås at om lag 70 millioner 2003-kroner kan tilordnes barnevern, familievern og rusområdet. Fordelingen av beløpet mellom fylkeskommunene er basert på den enkelte fylkeskommunes relative andel av den samlede aktiviteten innenfor reformområdene.

Utgifter til renter og avdrag på gjeld

Fylkeskommunenes gjeld knyttet til barnverninstitusjoner, familievernkontorer og institusjoner som yter tjenester til rusmiddelmisbrukere vil bli slettet i forbindelse med oppgaveendringene. Sletting av gjeld er nærmere omtalt i eget avsnitt. Ved sletting av gjeld vil fylkeskommunenes behov for inntekter til å betjene lånene reduseres.

Det økonomiske oppgjøret er utformet slik at gjeldssletten kombineres med en økning i uttrekket som tilsvarer det fylkeskommunene forventes å spare på renteutgifter til den gjelden som slettes. Avskrivninger inngår i direkte driftsutgifter og er inkludert i uttrekket. Gjeldsoppgjøret vil således ikke påvirke den samlede økonomiske handlefriheten til fylkeskommunene.

Kartleggingen av fylkeskommunenes gjeld som kan knyttes til barnevern, familievern og rusområdet viser et samlet beløp på 180 millioner kroner per 31. desember 2002, eksklusive Oslo. Når denne gjelden slettes vil fylkeskommunenes renteutgifter reduseres med om lag 12 millioner kroner. Dette beløpet foreslås trukket ut av fylkeskommunenes frie inntekter. Eventuelle justeringer som følge av gjeldsutviklingen i 2003 vil bli foretatt i 2004.

Avskrivninger er periodens kapitalslit på varige driftsmidler, og gir uttrykk for periodens forbruk av varige driftsmidler. Ved overføring av ansvaret for barneverninstitusjoner, familievernkontorer og institusjoner for rusmiddelmisbrukere, overføres også ansvaret og behovet for nyinvesteringer. Dette tilsier at avskrivningene bør inngå som en del av finansieringsgrunnlaget for de nye forvaltningsorganene. Ved å benytte avskrivninger i stedet for låneavdrag i uttrekket, tas det ikke hensyn til finansieringsform.

Tabell 12.1 viser netto driftsutgifter innen barnevern, familievern og rusområdet, korrigert for merutgifter til pensjon i 2002, og justert for forventet lønns- og prisvekst samt volumøkning i 2003 (kolonne 1-3), tilordnet andel av administrasjonsutgifter framskrevet med forventet lønns- og prisvekst i 2003 (kolonne 4) og reduserte renteutgifter i forbindelse med gjeldssletteoppgjøret (kolonne 5). Tallene i kolonne 1-3 er basert på KOSTRA-funksjon 691:694 som gir fylkeskommunal regnskapsstatistikk for barneverntjenesten, funksjon 685 som gir statistikk for familieverntjenesten og funksjon 680 som gir statistikk for behandling og omsorg for rusmiddelmisbrukere.

12.1.4 Langsiktig fordeling av uttrekk og endringer i inntektssystemet

Som følge av at fylkeskommunene ikke lenger skal ha ansvaret for rusområdet, barnevern og familievern, skal fylkeskommunenes frie inntekter reduseres med 3 712 millioner 2003-kroner. Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene ble endret som følge av at somatiske spesialisthelsetjenester og psykisk helsevern ble overført til staten fra 2002. Når også de frie inntektene til rusområdet, barnevern og familievern trekkes ut, må kostnadsnøkkelen endres slik at den blir tilpasset den oppgavestruktur fylkeskommunene får fra 2004.

Dagens kostnadsnøkkel for fylkeskommunene omfatter helse- og sosialområdet, videregående opplæring og samferdselsområdet. For hver av disse sektorene er det laget delkostnadsnøkler (sektornøkler). Kostnadsnøkkelen for fylkeskommunene er i utgangspunktet en sammenvekting av de enkelte sektornøkler etter hver sektors andel av netto driftsutgifter (brutto driftsutgifter fratrukket øremerkede tilskudd og gebyrer/brukerbetaling) i kommuneregnskapet for 1994.

Videre korrigeres det for senere års større oppgaveendringer og innlemminger av øremerkede tilskudd/uttrekk av midler fra inntektssystemet, slik at den gjeldende kostnadsnøkkelen reflekterer dagens utgiftsfordeling mellom de sektorene som kostnadsnøkkelen omfatter.

Siden fylkeskommunenes frie inntekter reduseres som følge av oppgaveendringene innenfor rusområdet, barnevern og familievern, blir helse- og sosialsektorens relative andel av fylkeskommunenes utgiftsbehov redusert. Delkostnadsnøkkelen for helse- og sosialtjenesten vil bare bestå av tannhelsetjenesten fra 2004 og utgjør 6,3 prosent av de utgiftene kostnadsnøkkelen skal omfatte. Delkostnadsnøklene for videregående opplæring og samferdsel utgjør henholdsvis 66,1 prosent og 27,6 prosent fra 2004.

De enkelte kriteriene og deres vekter i kostnadsnøkkelen er bestemt av de ulike sektorenes relative utgiftsandeler. Når utgiftsandelene endres, endres kostnadsnøkkelen (kriterievektene). Bakgrunnen for at kriterievektene endres som følge av oppgaveendringene innen rusområdet, barnevern og familievern, er at hvert kriterium vektes etter hvor stor andel det bidrar med i utgiftsbehov innen de sektorer der kriteriet har betydning. Når for eksempel vekten knyttet til kriteriet «innbyggere 0-15 år» går ned fra 7,5 prosent i 2003 til 6,4 prosent i 2004, er det uttrykk for at fylkeskommunenes utgiftsbehov både reelt og relativt sett knyttet til denne aldersgruppen blir mindre. Kriteriet «innbyggere 16-18 år» øker fra 48,3 prosent til 52,6 prosent i 2004. Det er ikke et uttrykk for at en innbygger i dette aldersintervallet utløser mer penger neste år, men et uttrykk for at fylkeskommunenes utgiftsbehov knyttet til denne aldersgruppen blir relativt sett høyere sammenliknet med andre kriterier. Kriteriet «skilte og separerte 16-59 år» er kun knyttet til barneverntjenester, og vil derfor bli tatt ut av kostnadsnøkkelen.

I tabell 12.1 ble fordelingen av det samlede uttrekket til den enkelte fylkeskommune basert på regnskapstall for utgifter til rusomsorg, barnevern og familievern vist. Fordelingen av uttrekket basert på regnskapstall vil være den kortsiktige fordelingen av uttrekket. Den langsiktige fordelingen av uttrekket vil være basert på objektive kriterier.

Tabell 12.3 viser fordelingen av det samlede uttrekket for den enkelte fylkeskommune. Kolonne 1 viser kortsiktig fordeling av uttrekket. Kolonne 2 viser hvordan det langsiktige uttrekket vil bli etter fem år. Kolonne 3 viser differansen mellom det kortsiktige og langsiktige uttrekket. Positivt beløp i denne kolonnen viser at fylkeskommunen gradvis får et mindre uttrekk i løpet av overgangsordningen, negativt beløp at fylkeskommunen gradvis får et større uttrekk i løpet av overgangsordningen. Kolonne 3 viser virkningen etter fem år i 1000 kroner. Kolonne 4 viser tilsvarende virkning etter fem år i kroner per innbygger.

Fordelingen av uttrekket etter objektive kriterier gir en noe annen fordeling enn fordelingen av uttrekket som er basert på regnskapstall. For at fylkeskommunene ikke skal få en brå endring i tilskuddsnivå til de sektorene som fylkeskommunen fortsatt skal ha ansvaret for fra det ene året til det andre (for eksempel samferdsel og videregående skole), vil uttrekket bli omfattet av overgangsordningen i inntektssystemet. Overgangsordningen sikrer at overgangen fra uttrekk basert på regnskapstall til det langsiktige uttrekket basert på objektive kriterier, skjer over fem år.

Tabellen viser at Sør-Trøndelag fylkeskommune i utgangspunktet skal trekkes om lag 184,2 millioner kroner. Over en femårsperiode vil Sør-Trøndelag, gjennom overgangsordningen i inntektssystemet, gradvis få økt uttrekket til 214,3 millioner kroner. Dette betyr at Sør-Trøndelag får sitt uttrekk økt med om lag 30,2 millioner kroner (113 kroner per innbygger). Dette er virkningen etter fem år.

For fylkeskommuner hvor endringen medfører betydelige tap, vil det bli gitt kompensasjon gjennom skjønnsmidlene. Kompensasjonen vil også bli sett i forhold til andre endringer i inntektssystemet, jf. omtale i kapittel 7 om skjønn.

12.1.5 Om gjeldsoppgjøret og kapitalkostnader

Prinsipper for gjeldsoppgjøret

I Barne- og familiedepartementets og Sosialdepartementets forslag om oppgaveendringer innen henholdsvis barne- og familievern og rusområdet, er det lagt til grunn at det økonomiske oppgjøret skal følge prinsippene som lå til grunn ved spesialisthelsetjenestereformen. Dette innebærer at nytt forvaltningsorgan overtar alle aktiva som er knyttet til den virksomhet som er omfattet av oppgaveendringene fra fylkeskommunene. De nye forvaltningsorganene skal også overta de økonomiske forpliktelsene som er direkte knyttet til reformområdene, og fylkeskommunenes gjeld knyttet til aktiva som overdras skal slettes.

Tall innhentet fra fylkeskommunene viser at samlet restlånegjeld knyttet til reformområdene er 180 millioner kroner per 31. desember 2002, eksklusive Oslo. Tallmaterialet er attestert av fylkesrevisor. Opplysninger om planlagte investeringer i 2003 finansiert med låneopptak, tilsier at det kan bli aktuelt med en mindre justering av gjeldsoppgjøret basert på en vurdering av utviklingen i restlånegjelden ved utgangen av 2003. Eventuelle justeringer vil være begrenset til låneopptak som allerede er vedtatt for budsjettet for 2003, og som er i tråd med signaler som er gitt i forbindelse med igangsetting av investeringer på reformområdene.

Det kan også bli mindre justeringer i gjeldsoppgjøret som følge av behandling i de nemndene som skal opprettes for å treffe avgjørelser i saker der staten (eventuelt kommuner i henhold til rusreform II) og fylkeskommunene måtte være uenige med hensyn til hvilke formuesposisjoner nytt ansvarlig forvaltningsnivå har rett og plikt til å overta. Dette vil også kunne omfatte eventuelle tilpasninger eller særlige tiltak som er foretatt i overgangsperioden. Selve gjeldsoppgjøret vil ikke være tema for arbeidet til nemndene. Eventuell justering av gjeldsoppgjøret for endringer i 2003 vil bli foretatt i revidert nasjonalbudsjett for 2004.

Kommunal- og regionaldepartementet legger til grunn at alle fylkeskommuner settes i stand til nedbetale all gjeld knyttet til barnevern, familievern og rusområdet. Beløpene for den enkelte fylkeskommune er fastsatt ut fra en individuell rapportering fra alle fylkeskommunene. Det tas ikke hensyn til fylkeskommuner med lav restlånegjeld knyttet til reformområdene som følge av høy andel av finansiering med egenkapital og/eller kort nedbetalingstid på lån. Det åpnes heller ikke for at gjeldssletten kan benyttes til å styrke arbeidskapitalen. Tabell 12.4 viser hvilke beløp som vil bli slettet for den enkelte fylkeskommune.

Gjennomføring av gjeldsoppgjøret

Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at fylkeskommunene gis et særskilt tilskudd tilsvarende det gjeldsbeløp som skal slettes, jf. tabell 12.4. Utbetalingen til fylkeskommunene vil skje i begynnelsen av januar 2004. Gjeldsslettemidlene øremerkes gjeldssletting, og det etableres en oppfølgingsordning hvor fylkeskommunene sender revisorsattestert bekreftelse til departementet innen utgangen av 2004 når gjelden er slettet.

12.1.6 Feriepenger

Oppgaveendringene er etter ferieloven å betrakte som virksomhetsoverdragelse. Dette innebærer at staten og kommunene som ny arbeidsgiver står for utbetaling av feriepenger som knyttes til opptjeningsåret 2003, etter fylkeskommunenes beregninger. Grove beregninger departementet har foretatt viser at opptjente feriepenger i 2003 for berørt personell er om lag 130 millioner kroner. Fylkeskommunene forutsettes å overføre feriepengene til de nye forvaltningsorganene innen utbetaling til arbeidstakerne i juni 2004.

Utgifter til feriepenger ble tidligere ført etter kontantprinsippet. Fra 1992 er feriepenger ført etter opptjeningsprinsippet, som innebærer at opptjente feriepenger føres som lønnsutgifter i opptjeningsåret og avsettes som kortsiktig gjeld i balansen inntil utbetaling i påfølgende år. Omleggingen i 1992 innebar en regnskapsmessig merutgift knyttet til feriepenger opptjent i 1991 uten ekstra bevilgninger fra staten. Departementet finner det rimelig at fylkeskommunene kompenseres for denne merutgiften når oppgaveendringene gjennomføres. Tilsvarende kompensasjon ble gitt i forbindelse med spesialisthelsetjenestereformen.

Basert på tall fra 1992 kan det samlede feriepengekravet for reformområdene ved utgangen av 1992 anslås til om lag 53 millioner kroner. Framskrevet med pengemarkedsrenten kan den forrentede verdien av dette beløpet anslås til om lag 113 millioner kroner ved utgangen av 2003. Departementet foreslår at beløpet overføres til fylkeskommunene i 2004 som en engangsbevilgning. Fordelingen av beløpet mellom fylkeskommunene er basert på den enkelte fylkeskommunes andel av de samlede lønnsutgifter innenfor reformområdene, se tabell 12.4.

12.1.7 Pensjonsutgifter

I 2001 og videre i 2002 økte kommunesektorens pensjonsutgifter i forhold til tidligere år. Nye regler for regnskapsføring av pensjon innebærer utsatt resultatføring av deler av pensjonsutgiftene (premieavviket) for 2002. Premieavviket for 2002 er en forpliktelse som fylkeskommunene skal dekke inn over 15 år fra 2003. Kommunal- og regionaldepartementet foreslår at en i det økonomiske oppgjøret i forbindelse med oppgaveendringene tar hensyn til de nye regnskapsreglene. Departementet foreslår derfor at staten overtar 14/15 av forpliktelsen knyttet til premieavviket for 2002 som kan knyttes til de ansatte som er omfattet av ansvarsreformene. Departementet anslår 14/15 av premieavviket for 2002 som kan knyttes til ansvarsreformene til å være om lag 80 millioner kroner. Dette beløpet bevilges som et engangstilskudd i 2004. Fordelingen av beløpet mellom fylkeskommunene er basert på den enkelte fylkeskommunes andel av de samlede lønnsutgifter innenfor reformområdene, se tabell 12.4.

12.1.8 Oslo kommune og andre forhold

Oslo kommune

Oslo kommune er både fylkeskommune og kommune. Dette innebærer at Oslo kommune skal beholde ansvaret for oppgavene som omfattes av rusreform II. Reduksjonen i Oslo kommunes inntekter i forbindelse med rusreformene vil dermed kun tilsvare de utgifter som kan knyttes til fylkeskommunale oppgaver på rusområdet som omfattes av rusreform I. Kommunal- og regionaldepartementet legger opp til at det økonomiske oppgjøret for Oslo kommunes fylkesramme for frie inntekter gjennomføres slik at uttrekket fra Oslo kommune også inkluderer direkte driftsutgifter knyttet til rusreform II korrigert for merutgifter til pensjon i 2002, samt indirekte utgifter til administrasjon og fellesfunksjoner som kan knyttes til de fylkeskommunale oppgavene på rusområdet i Oslo kommune. Det samlede beløpet som trekkes ut fra Oslo kommunes fylkeskommunale inntektsramme i forbindelse med rusreformene tilsvarer om lag 227 millioner 2002-kroner. Den andelen av dette beløpet som knyttes til rusreform II, tilbakeføres Oslo kommune gjennom Oslo kommunes kommuneramme for frie inntekter.

Oslo kommunes helhetsansvar for barneverntjenesten skal videreføres. Dette innebærer at Oslo kommune ikke skal få redusert sine frie inntekter knyttet til barnevern. Departementet legger opp til at det økonomiske oppgjøret for Oslo kommunes fylkesramme for frie inntekter i forbindelse med endringene på barnevernområdet foretas slik at uttrekket fra Oslo kommune også inkluderer direkte driftsutgifter korrigert for merutgifter til pensjon i 2002, samt indirekte utgifter til administrasjon og fellesfunksjoner som kan knyttes til barnevern. Beløpet som trekkes ut tilbakeføres gjennom innlemming i den fylkeskommunale delen av Oslo kommunes hovedstadstilskudd. Departementet foreslår at beløpet fra og med 2003 framskrives med Oslos vekst i øvrige frie inntekter.

Oslo kommune har fått godkjent et begrenset forsøk med kommunal oppgavedifferensiering der Oslo kommune kan ta ansvar for deler av familievernet. Departementet legger opp til at det økonomiske oppgjøret for Oslo kommunes fylkesramme for frie inntekter i forbindelse med endringene på familievernområdet, foretas slik at uttrekket fra Oslo kommune også inkluderer direkte driftsutgifter korrigert for merutgifter til pensjon i 2002 samt indirekte utgifter til administrasjon og fellesfunksjoner som kan knyttes til familievern. Departementet vil i statsbudsjettet for 2004 komme tilbake til finansiering av forsøket.

Gjeldsoppgjøret i Oslo kommune vil kun bli foretatt i forbindelse med rusreform I der institusjoner overføres til staten ved de regionale helseforetakene. Størrelsen på gjeldsslettetilskuddet til Oslo kommune vil dermed ikke være klart før oversikten over institusjoner som omfattes av rusreform I foreligger. Departementet vil omtale dette forholdet i statsbudsjettet for 2004.

Feriepengetilskuddet til Oslo kommune er beregnet ut fra de oppgaver som skal overføres fra Oslo kommune til staten i forbindelse med rusreform I. Departementet legger til grunn at Oslo kommune ikke skal kompenseres for omleggingen med regnskapsføring av feriepenger for de oppgavene som blir liggende i Oslo kommune innen barnevern og rusreform II fra og med 2004.

Engangstilskudd knyttet til premieavviket er beregnet ut fra de oppgaver som skal overføres fra Oslo kommune til staten i forbindelse med rusreform I og familievern. Departementet legger til grunn at Oslo kommune ikke skal kompenseres for omleggingen med regnskapsføring av pensjonsutgifter for de oppgavene som blir liggende i Oslo kommune innen barnevern og rusreform II fra og med 2004.

Oslo kommune som både kommune og fylkeskommune gir særlige utfordringer for gjennomføringen av det økonomiske oppgjøret. Departementet legger til grunn at Oslo kommune skal kunne videreføre oppgavene innen barnevern og oppgavene tilknyttet rusreform II, samt oppgavene som vil omfattes av forsøket innen familievern, på samme nivå som i dag. Departementet vil omtale eventuelle korrigeringer knyttet til Oslo kommune i statsbudsjettet for 2004.

Andre forhold

Arbeidet med å fastsette skillet mellom institusjoner som skal knyttes til henholdsvis rusreform I og rusreform II er ventet ferdigstilt sommeren 2003. Dette kan gi mindre korreksjoner i uttrekket. Det endelige økonomiske oppgjøret knyttet til disse reformene vil dermed ikke være klart før skillet er fastlagt. Skillet mellom rusreform I og rusreform II vil også ha betydning for et uttrekk fra kommunenes frie inntekter i forbindelse med kommunale egenandeler for behandling på fylkeskommunale institusjoner som skal overføres til helseforetakene. Kommunale egenandeler bortfaller for institusjoner som omfattes av rusreform I, og kommunene skal trekkes tilsvarende. Ulik rapporteringsmessig håndtering mellom fylkeskommunene av tilskudd til private aktører og organisasjoner innen rusområdet kan også forventes å måtte gi mindre korreksjoner. Også andre forhold, herunder eventuelle tilpasninger eller særskilte tiltak, vil kunne gi korreksjoner i det samlede økonomiske oppgjøret for barnevern, familievern og rusområdet. De nevnte forholdene antas beløpsmessig å være små. Forholdene vil bli omtalt i statsbudsjettet for 2004.

Fylkeskommunenes og Oslo kommunes disposisjoner fram mot gjennomføring av reformene

Kommunal- og regionaldepartementet forventer at fylkeskommunene og Oslo kommune aktivt og lojalt bidrar til gjennomføring av reformene. Dette innebærer blant annet at de ikke foretar faktiske eller rettslige disposisjoner over aktiva eller passiva knyttet til områdene som er omfattet av reformene på måter som vanskeliggjør gjennomføringen eller binder nytt ansvarlig nivå på en uheldig måte. Departementet forventer at det ikke iverksettes tiltak av noen art som forfordeler sektorene under omorganisering til fordel for øvrige kommunale eller fylkeskommunale sektorer eller virksomheter. Dersom slike disposisjoner likevel skulle forekomme, vil konsekvensene av dem kunne hensyntas i kommuneøkonomiopplegget de kommende år.

12.2 Ny organisering av mattilsynet

Med bakgrunn i Stortingets behandling av St.prp. nr. 1 Tillegg nr 8 (2002-2003) om ny organisering av matforvaltningen, vil staten ved Mattilsynet overta følgende oppgaver fra kommunene fra 1.januar 2004:

• Næringsmiddeltilsyn som i dag er et kommunalt ansvar, herunder tilsyn med drikkevann

• Næringsmiddeltilsyn og kjøttkontroll som i dag er et statlig ansvar, men som utføres av kommunale næringsmiddeltilsyn (KNT) etter delegert fullmakt fra Statens næringsmiddeltilsyn.

Miljørettet helsevern og laboratorievirksomhet vil forbli en kommunal oppgave.

I proposisjonen ble hovedprinsippene for gjennomføringen av det økonomiske oppgjøret mellom staten og kommunene presentert. Det ble lagt til grunn at omorganiseringen og det økonomiske oppgjøret skal gjennomføres på en slik måte at både den enkelte kommune og staten settes i stand til å utføre sine oppgaver på en tilfredsstillende måte også etter at omorganiseringen har funnet sted. Stortinget sluttet seg til de framlagte prinsippene ved behandlingen av proposisjonen.

I proposisjonen ble det videre lagt til grunn at reglene for virksomhetsoverdragelse etter arbeidsmiljølovens § 73 skal anvendes ved overføring av personell fra kommunesektoren til staten ved opprettelsen av Mattilsynet.

For eiendeler er det lagt til grunn at staten har rett og plikt til å overta eierskapet til de formuesrettslige posisjoner som benyttes for å løse de oppgavene som staten skal overta. Det er imidlertid gjort et unntak for fast eiendom (tomter, bygninger og lokaler) som i utgangspunktet bare tas over i de tilfeller hvor dette anses som hensiktsmessig for begge parter. Det er lagt til grunn at kommunene ikke bør få erstattet en eventuell alternativ verdi av formuesgjenstander som disponeres for å løse de oppgaver som skal overføres til staten. Det er videre forutsatt at statlig overtakelse av eiendomsposisjoner fra kommunene eller kommunalt eide selskaper blir hjemlet i lov.

12.2.1 Uttrekk av driftsmidler

For utgifter til drift er det lagt til grunn at det samlede uttrekket skal beregnes med basis i kommunenes faktiske utgifter til næringsmiddeltilsyn. Uttrekket vil omfatte de oppgavene i KNT som skal overføres til Mattilsynet og som ikke allerede er et statlig ansvar, det vil si kommunalt næringsmiddeltilsyn, herunder tilsyn med drikkevann.

Beregning av det samlede uttrekket

En gjennomgang av regnskapene til de kommunale næringsmiddeltilsynene viser at de fleste regnskapene ikke skiller mellom de oppgavene som omfattes av uttrekket og andre oppgaver i det kommunale næringsmiddeltilsynet. Regnskapene gir derfor etter Landbruksdepartementets skjønn ikke et tilstrekkelig grunnlag for å beregne uttrekket. I beregningen av det samlede uttrekket har Landbruksdepartementet derfor valgt å kombinere informasjon fra regnskapene med informasjon fra en kartleggingsundersøkelse som Landbruksdepartementet gjennomførte av virksomheten i de kommunale næringsmiddeltilsynene.

Landbruksdepartementet har tatt utgangspunkt i de kommunale næringsmiddeltilsynenes regnskapsførte bruttoutgifter for 2001. Korrigert for refusjoner og interne overføringer i regnskapene samt forhold av vesentlig betydning for de kommunale næringsmiddeltilsynenes virksomhet i regnskapsåret og i påfølgende år, er de samlede bruttoutgiftene beregnet til 464 millioner kroner. Fremskrevet med tall for pris- og lønnsutviklingen gir dette en samlet bruttoutgift på om lag 502 millioner kroner i 2003.

Det er videre tatt utgangspunkt i opplysningene i kartleggingsmaterialet om årsverkbruken i de kommunale næringsmiddeltilsynene i 2000 og 2001. Dette tallmaterialet viser at det i 2001 ble disponert 246 årsverk til de oppgavene som omfattes av uttrekket. Dette tilsvarer om lag 1/4 av den samlede virksomheten i og i tilknytning til de kommunale næringsmiddeltilsynenene.

På dette grunnlaget er utgiftene knyttet til de oppgavene som omfattes av uttrekket beregnet til 136,7 millioner kroner. Framskrevet til 2003 gir dette et samlet uttrekk på 147,8 millioner kroner. Dette tilsvarer i gjennomsnitt om lag 0,6 millioner kroner per årsverk eller om lag 33 kroner per innbygger.

Det er ved beregningen av det samlede uttrekket skjønnsmessig tatt hensyn til følgende forhold:

• Enkelte administrative oppgaver i de kommunale næringsmiddeltilsynene blir utført av fellesadministrative enheter. Dette gjelder særlig oppgaver innen regnskap, lønn og personal.

• Flere av de kommunale næringsmiddeltilsynene har ikke husleieutgifter, eventuelt betaler en leie som ikke reflekterer markedspris. Ut fra de prinsipper som er lagt til grunn for overføring av formuesposisjoner, bør uttrekket reflektere alternativ bruksverdi for disse lokalene.

• Mattilsynet vil ikke produsere laboratorietjenester, men kjøpe disse tjenestene i markedet. Uttrekket må derfor reflektere verdien på de laboratorietjenester som de kommunale næringsmiddeltilsynene har produsert internt knyttet til oppgavene som omfattes av uttrekket.

Dersom prosessen med overføring av personell medfører at Mattilsynet overtar vesentlig flere eller færre årsverk enn det stipulerte antallet, vil uttrekket måtte justeres for dette.

Fordeling av det samlede uttrekket

Landbruksdepartementet har i tråd med omtalen i St.prp. nr. 1 Tillegg nr. 8 (2002-2003) vurdert hvilke kriterier som bør legges til grunn for fordelingen av det samlede uttrekket mellom kommuner, og har kommet til at uttrekket bør fordeles etter kostnadsnøkkelen i inntektssystemet. Et slikt fordelingsprinsipp er for øvrig i tråd med de synspunktene som Kommunenes Sentralforbund og andre høringsinstanser fra kommunesektoren framholdt da spørsmålet var på høring høsten 2002.

For øvrig vises det til omtale av overtakelse av personell og formuesposisjoner og omstillingsbehov knyttet til overtallig laboratoriepersonell i St.prp. nr. 65 (2002-2003) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet medregnet folketrygden 2003. Organisering av laboratorietjenestene på matområdet er også kort omtalt i kapittel 22.7.

13 Nøytral merverdiavgift for kommunesektoren

13.1 Bakgrunn

Merverdiavgiftssystemet gir konkurransevridninger mellom offentlig forvaltning og private ved at kommunal og statlig forvaltning som regel ikke er merverdiavgiftspliktig. Problemstillingen om merverdiavgift og statsforvaltningen er gitt en egen omtale i St. prp. nr. 65 (2002-2003) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet for 2003.

Regjeringen nedsatte i januar 2002 et utvalg som skulle vurdere løsninger som virker nøytralt for kommunenes beslutninger i forhold til merverdiavgiften. Utvalget la fram sin utredning 18. desember 2002, jf. NOU 2003: 3 Merverdiavgiften og kommunene - Konkurransevridninger mellom kommuner og private. Det vises til Budsjett-innst. S. nr. 1 (2002-2003) hvor finanskomiteens flertall (medlemmene fra H, FrP, KrF og V) støttet opp om regjeringens arbeid med å endre regelverket, slik at merverdiavgiften virker nøytralt for kommunenes beslutninger om egenproduksjon og eksternt kjøp av tjenester. Komiteens flertall understreket viktigheten av at de nødvendige endringer kommer på plass så snart som mulig, og senest i forbindelse med budsjettet for 2004.

I budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Fremskrittspartiet om 2003-budsjettet ble det om denne problemstillingen uttalt at:

«Partene er enige om prinsippet om å likestille kjøp av tjenester fra private bedrifter med offentlig egenproduksjon av tjenester. Et utvalg, ledet av professor Jørn Rattsø, vil innen utgangen av 2002 foreslå løsninger som nøytraliserer momsen for kommunene. Dette iverksettes fra 1. januar 2004, og omtales i kommuneproposisjonen for 2004 og i Revidert nasjonalbudsjett 2003.»

13.2 Nærmere om utvalgets forslag

Utvalget har vurdert ulike løsninger for å motvirke konkurransevridningene og anbefaler overgang fra dagens begrensede kompensasjonsordning til en generell kompensasjonsordning for kommuner og fylkeskommuner. En generell kompensasjonsordning vil innebære at kommunesektoren får kompensasjon for merverdiavgiften på alle innkjøp av varer og tjenester hvor det ikke foreligger rett til fradrag. Siden kommunene får kompensert all merverdiavgift, vil avgiften dermed ikke påvirke om kommunen produserer tjenester med egne ansatte eller kjøper dem fra andre. Etter utvalgets forslag skal en generell kompensasjonsordning, slik som dagens begrensede ordning, ligge utenfor merverdiavgiftssystemet.

Utvalget har pekt på enkelte svakheter ved den praktiske innretningen av dagens begrensede kompensasjonsordning, og foreslår enkelte endringer. Utvalget foreslår at en generell kompensasjonsordning regnskapsmessig håndteres som en fradragsordning, ved at en i kommuneregnskapet regnskapsfører alle fakturaer eksklusive merverdiavgift (nettoføring av merverdiavgiften). Utvalget foreslår videre at kompensasjonsoppgavene sendes inn hver annen måned i stedet for en gang i året som i dagens ordning, og at utbetaling skjer over 6 terminer så snart som mulig etter behandling av oppgavene. Utvalget anbefaler også at det gjøres forenklinger i dokumentasjonskravene ved innsendelse av oppgavene.

I henhold til mandatet som lå til grunn for utvalgets arbeid skal løsningene kunne gjennomføres uten at balansen i statsbudsjettet endres. Utvalget la derfor til grunn at eventuelle endringer i merverdiavgiftsbelastningen for kommunene må motvirkes gjennom tilsvarende budsjettiltak overfor kommunene. En generell kompensasjonsordning vil isolert sett redusere kommunenes utgifter ved anskaffelser. Ved innføring av ordningen må det derfor foretas korreksjoner i det beregnede utgiftsbehovet for sektoren. Utvalget anbefalte at en kompensasjonsordning finansieres gjennom en reduksjon i kommunesektorens frie inntekter. En slik finansiering sikrer uavhengighet mellom den enkelte kommunes bidrag til finansiering av ordningen og kommunens mottatte kompensasjon. Slik uavhengighet er viktig for at ordningen skal virke etter hensikten. Når den enkelte kommunes andel av finansieringen av ordningen skal være uavhengig av hva den enkelte kommune mottar i kompensasjon, kan imidlertid ordningen slå ulikt ut for kommunene de enkelte år. Reduksjonen i kommunenes frie inntekter bør gjennomføres slik at den i minst mulig grad gir noen varig omfordeling mellom kommunene.

Innføring av en generell kompensasjonsordning for kommunesektoren kan gi nye konkurransevridninger i disfavør av private virksomheter som produserer ikke-avgiftspliktige tjenester. Utvalget så det som viktig at det innføres tiltak for å motvirke nye konkurransevridninger. Utvalget foreslo derfor at ordningen skal omfatte private virksomheter som utfører oppgaver som kommunene ved lov er pålagt ansvaret for, men at det knyttes enkelte vilkår for at disse skal komme inn under ordningen. Utvalgets forslag på dette punktet var basert på dagens begrensede kompensasjonsordning, men slik at private virksomheter som ikke, eller i liten grad mottar offentlig støtte også omfattes. Utvalget la for eksempel til grunn at private barnehager som ikke mottar kommunal støtte, bør omfattes. Utvalget forutsatte som et utgangspunkt at reformen ikke skal gi endringer i de økonomiske rammer for staten, kommunesektoren og de private virksomheter som vil være omfattet.

Utvalgets utredning var enstemmig.

13.3 Høringen

Utvalgets utredning ble sendt på høring 16. januar 2003 med frist 16. april 2003. Høringsinstansene slutter seg i stor grad til utvalgets forslag om å innføre en generell kompensasjonsordning utenfor merverdiavgiftssystemet. Denne løsningen anses langt på vei egnet til å løse dagens problem med konkurransevridning. Det framheves at løsningen kan medvirke til kostnadseffektivitet i offentlig sektor, samtidig som den kan forhindre avgiftsmotiverte organisasjonstilpasninger. Det påpekes at en generell kompensasjonsordning vil være robust over tid og skape få avgrensningsproblemer, noe som vil virke ressursbesparende.

Høringsinstansene støtter utvalgets forslag til forenklinger når det gjelder den praktiske innretning av ordningen. Det gis bred tilslutning til at innrapportering bør skje annen hver måned og til at utbetaling bør skje så raskt som mulig. Videre støttes at dokumentasjonskravene gjøres enklere. Når det gjelder krav om kompensasjon fra private, synes det i stor grad å være enighet om at disse bør sendes direkte til det stedlige fylkesskattekontor. Dagens ordning hvor forsendelse skjer via kommunen, anses å skape unødig merarbeid for kommunene.

Utvalget påpekte at en generell kompensasjonsordning kan føre til nye konkurransevridninger ved at kommunene gis en kostnadsfordel i forhold til private produsenter av ikke-avgiftspliktige tjenester. Det synes å være enighet om at en bør søke å finne løsninger på dette. Blant de som har kommentert dette, synes det å være enighet om at det bør løses ved at private og ideelle produsenter av tjenester som kommunene ved lov er pålagt å utføre, omfattes av ordningen.

Høringsinstanser i kommunesektoren, Landsorganisasjonen, Utdanningsforbundet med flere framholder at innføringen av nye regler ikke må påvirke kommunenes samlede økonomiske rammer. Det synes å være enighet om forslaget til finansiering av ordningen ved at kommunenes frie inntekter reduseres ved innføring av ordningen. En del kommuner utrykker imidlertid en viss bekymring for om det er mulig å komme fram til korrekt samlet trekk og om trekket kan skape omfordelinger mellom kommuner. Når det gjelder finansieringen av ordningen for private virksomheter, synes det fra kommunesektoren å være enighet om at kommunene ikke må finansiere dette, men at det må bli en sak mellom staten og de private. Enkelte instanser utenfor kommunesektoren viser imidlertid til at det er rimelig at kommunesektoren finansierer kompensert merverdiavgift for private produsenter. Det vises blant annet til at private produsenter som oppretter produksjon av tjenester som kommunene er pålagt ansvaret for, sparer kommunene for både drifts- og investeringsutgifter.

13.4 Det videre arbeidet

Med utgangspunkt i utvalgets forslag og høringsinstansenes innspill, vil Finansdepartementet i samarbeid med Kommunal- og regionaldepartementet vurdere nærmere en ordning som kan nøytralisere merverdiavgiften for kommunene.

Utvalget fikk under sitt arbeid utført beregninger av betalt merverdiavgift i kommunene, hvor det ikke foreligger rett til fradrag. Det vil være behov for å foreta beregninger av tilsvarende utgifter for fylkeskommuner og private virksomheter i den grad de omfattes av en ordning. Beregninger utvalget fikk utført baserte seg på data fra 2001. En ordning som sikrer nøytralitet skal etter planen innføres fra 2004. Det har i perioden 2001-2004 vært foretatt flere oppgavereformer hvor også kommunene er involvert. Det vil derfor være behov for en gjennomgang også for kommunene. En vil i dette arbeidet ha kontakt med representanter for kommunal sektor.

Innføring av en ordning som sikrer nøytralitet i kommunesektoren i forhold til merverdiavgiften, vil også innebære endringer i de administrative rutiner i kommunene. Regjeringen legger vekt på ordninger som totalt sett er robuste og som kan håndteres uten unødige administrative kostnader. Ved utarbeiding av forslag til de administrative løsninger som berører kommunesektoren, blant annet i forhold til håndteringen i de kommunale regnskaper, vil departementene ha kontakt med representanter for kommunal sektor.

Regjeringen vil legge fram sitt forslag til løsning i budsjettet for 2004 med sikte på at ordningen trer i kraft fra 1. januar 2004.

14 Tilføring av en andel av selskapsskatten til kommunene

14.1 Bakgrunn

Selskapsskatten ble omgjort til en ren statsskatt i kommuneopplegget for 1999. Reformen ble vedtatt av Stortinget i forbindelse med statsbudsjettet for 1999. Etter dette har skatten for de etterskuddspliktige i sin helhet tilfalt staten. Kommunesektoren ble kompensert for bortfallet av selskapsskatten i form av økt skatt fra personlige skattytere tilsvarende om lag 6 mrd. kroner i 1999. På det tidspunktet kommunal selskapsskatt ble avviklet, utgjorde den kommunale andelen om lag 15 prosent, den fylkeskommunale andelen om lag 9 prosent, mens nærmere æ-deler av den totale inngangen av selskapsskatt tilfalt staten.

Regjeringen har som siktemål å tilbakeføre en andel av selskapsskatten til kommunene, for å styrke kommunenes incentiver til å drive næringsutvikling og sikre næringsetablering. I Sem-erklæringen, som ligger til grunn for regjeringens arbeid, heter det:

«Samarbeidsregjeringen vil: ( . . .) sikre at kommunene har incitamenter for å legge til rette for næringsutvikling lokalt. En andel av selskapsskatten må derfor igjen tilfalle kommunene. Det må utarbeides fordelingskriterier som gir en mer rettferdig fordeling av selskapsskatten enn den tidligere ordning.»

På denne bakgrunn ble det nedsatt en egen arbeidsgruppe, med deltakelse fra Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet og Skattedirektoratet, for å utrede mulige modeller for å tilføre kommunene inntekter fra utvikling av næringsvirksomhet. Systemet som inntil 1999 ble nyttet for å kommunefordele en andel av selskapsskatten, var meget arbeidskrevende og tungdrevet, både for bedriftene og likningskontorene. En forutsetning for arbeidet var dermed at fordelingen måtte skje etter andre metoder og kriterier enn dem som ble benyttet inntil 1999.

14.2 Modeller for å tilføre kommunene andeler av inntektene fra selskapsskatten

Arbeidsgruppen har foreslått at en andel av skatten for selskapene kan tilføres kommunene basert på data for den geografiske fordelingen av det enkelte foretaks sysselsetting. Skatten for hvert foretak blir fordelt mellom kommunene avhengig av hvor arbeidsplassene i foretaket er lokalisert, basert på en kopling mellom skatte- og sysselsettingsdata. Dette kriteriet vil stimulere til å legge til rette for utvikling av lønnsomme arbeidsplasser lokalt.

Tilføring av en andel av inntekten fra selskapsskatten til kommunene kan tenkes foretatt på ulike måter. Arbeidsgruppen skisserer to muligheter, skattesimuleringsmodellen og skattefondsmodellen. I skattesimuleringsmodellen blir midlene formelt og teknisk tilført kommunene med en tidsforsinkelse som overføringer via statsbudsjettet. Fordelingen kan på forhånd varsles i kommuneproposisjonen, og tilføres neste budsjettår sammen med terminer for rammetilskudd og inntektsutjevning.

I skattefondsmodellen opprettes det et kommunalt næringsskattefond som representerer kommunene samlet som en ny, felles skattekreditor. Fondet tas inn i skattelovgivningen med en egen skattøre av overskuddsskatten, mot at statsskatten reduseres tilsvarende. Modellen innebærer at skatteinntektene til fondet blir stående inntil likningen foreligger. Oppgjør av innestående skjer etter at Skattedirektoratet har beregnet og kvalitetssikret fordelingen mellom kommuner ut fra koplingen mellom skatte- og sysselsettingsdata.

Fylkeskommunene forutsettes ikke omfattet av reformen.

14.3 Fordelingsvirkninger

En tilføring av en andel av selskapsskatten til kommunene vil ikke komme i tillegg til kommunenes øvrige inntekter. Da den kommunale selskapsskatten ble avviklet fra 1999, ble kommunene kompensert gjennom økte personskatter. Dersom en gjeninnfører en form for kommunal selskapsskatt, må en i tråd med dette redusere andre kommunale inntekter tilsvarende. I sine beregninger av fordelings- og insentivvirkninger la arbeidsgruppen til grunn at de kommunale skattørene for personlige skattytere på landsbasis reduseres med et beløp tilsvarende kommunenes proveny fra selskapsskatten for 1998, tilsvarende om lag 6 milliarder kroner. Dette tilsvarer drøyt 15 prosent av skatten.

Arbeidsgruppens beregninger viste at en tilbakeføring av en andel av kommunal selskapsskatt, i utgangspunktet vil medføre betydelige omfordelingsvirkninger og større inntektsforskjeller mellom kommunene. Nærmere 40 prosent av de samlede etterskuddsskattene vil tilfalle Oslo og Bærum. De langt fleste kommunene vil få et varig lavere inntektsnivå som følge av en omlegging. Omfordelingsvirkningene kan dempes dersom en lar kommunenes inntekter fra overskuddsskatten inngå i systemet for skatteutjevning, på samme måte som i årene før kommunal selskapsskatt ble avviklet fra 1999. Dette innebærer imidlertid samtidig at insentivvirkningene av ordningen blir begrenset, fordi mange kommuner med nåværende utjevningssystem bare vil beholde 10 prosent av en økning i skatteinntektene.

14.4 Endringer i inntektsutjevningen

For å styrke insentivvirkningene ved en tilbakeføring av en andel av selskapsskatten til kommunene, kan det samtidig legges om til symmetrisk utjevning av skatteinntekter. Symmetrisk utjevning innebærer at kompensasjonsgraden settes lik trekkgraden i utjevningen, for eksempel til 50 prosent, jf. omtale i kommuneproposisjonen for 2002. Alle kommuner med skatteinntekter under landsgjennomsnittet omfattes av kompensasjonsordningen, mens alle kommuner over landsgjennomsnittet omfattes av trekkordningen. Opplegget kan kombineres med en ekstra kompensasjon av kommuner med lave skatteinntekter etter mønster av ordningen i Danmark, for eksempel til 90 prosent. En omlegging av utjevningssystemet i denne retningen vil moderere omfordelingsvirkningene ved tilbakeføring av selskapsskatten, samtidig som incentivgraden øker.

Kommunal- og regionaldepartementet og Finansdepartementet vil i et eget høringsnotat legge fram forslag til modeller for å tilføre kommunene en andel av inntekten fra selskapsskatten og forslag til omlegging av inntektsutjevningsordningen. I høringsnotatet vil det bli gitt en bred omtale av modellene og omlegging av inntektsutjevningen. Regjeringen vil i lys av høringsmerknadene komme tilbake med et endelig forslag i kommuneproposisjonen for 2005. Siktemålet er at endringene gjennomføres fra 2005.