1 Introducción

La diplomacia en favor de la paz y la resolución de conflictos es una de las principales contribuciones de Noruega a un mundo más seguro y estable. Esta labor beneficia claramente a Noruega. Los esfuerzos para poner fin a guerras y conflictos son parte integrante de su política exterior y se vinculan con sus restantes actuaciones para salvaguardar su propia seguridad y bienestar, así como también para encontrar soluciones conjuntas a los retos globales. La Estrategia de Seguridad Nacional de Noruega subraya la importancia de nuestra defensa de los Principios del Derecho Internacional y de las actuaciones destinadas a reducir la incidencia de guerras y conflictos. Son parte esencial de esta labor los esfuerzos en pro de la paz y la resolución de conflictos. El trabajo se realiza frecuentemente en estrecho contacto con aliados cercanos, países clave de otras regiones del mundo, la ONU y la sociedad civil.

Se trata de un trabajo muy extenso que ha englobado más de cuarenta guerras y conflictos en los últimos treinta años. Noruega ha facilitado la celebración de amplios acuerdos de paz en conflictos lejanos, como los de Colombia, Nepal y Guatemala, y ha sido facilitador de varios acuerdos de alto el fuego y humanitarios. También nos hemos centrado en conflictos que afectan más directamente a Europa, desde la cuestión palestina y Afganistán, hasta los conflictos de Irán, Yemen, Siria y el Cuerno de África. Tras la invasión a gran escala rusa, hemos recurrido a nuestra amplia experiencia para ayudar a Ucrania a preparar y llevar a cabo sus negociaciones.

La participación de Noruega en la resolución de conflictos es muy solicitada. Las razones de ello se describen en este Libro Blanco. Se parte de la premisa de que los diplomáticos noruegos suelen estar dispuestos a incluir en el diálogo a todas las partes implicadas en el conflicto, incluso a aquéllas con las que estamos básicamente en desacuerdo. Otro requisito previo es la voluntad de trabajar en los conflictos a largo plazo, por encima de los cambios de gobierno, para lo cual se requiere el apoyo de todos los partidos políticos. La confidencialidad suele ser necesaria, sobre todo en las primeras fases; las partes en conflicto deben poder confiar en nuestra discreción. Noruega es también un actor flexible en favor de la paz y tiene la capacidad y la voluntad de asumir los riesgos que conlleva abordar nuevos retos.

Para Noruega es siempre importante trabajar por la inclusión de las mujeres y las minorías y promover soluciones acordes con el Derecho Internacional y los derechos humanos. La experiencia indica que esto proporciona mejores condiciones para una paz duradera.

Este Libro Blanco muestra que la labor de Noruega en favor de la paz y la resolución de conflictos es ahora más importante que nunca, en el cambiante y vertiginoso mundo de hoy, con más guerras y conflictos y cuando la Carta de las Naciones Unidas se halla bajo una fuerte presión. La seguridad de Noruega se fundamenta en un orden mundial basado en el Derecho, y otro tanto se aplica a nuestro bienestar. La guerra de Rusia contra Ucrania representa una amenaza directa para la soberanía ucraniana y la seguridad europea. En Europa debemos hacer todo lo posible para hacer frente a esta amenaza. La orientación de Estados Unidos hacia Asia, como consecuencia de su rivalidad con China, obliga a Europa a asumir una mayor responsabilidad. A la vez, se nos están acercando los conflictos. En el mundo globalizado de hoy, la seguridad de Noruega se ve afectada, directa e indirectamente, por conflictos lejanos.

La diplomacia de paz y resolución de conflictos genera un valioso capital político y conocimientos especializados. Este trabajo proporciona vínculos con países y actores clave, aspecto importante de la configuración de la política exterior noruega y la promoción de nuestros intereses nacionales. Noruega goza de reconocimiento internacional como actor destacado en la resolución de conflictos. Las evaluaciones y contribuciones de Noruega a la resolución de conflictos son solicitadas por otros países, que reconocen el valor de la experiencia y credibilidad noruega en este campo. Para que Noruega siga desarrollando la paz y la resolución de conflictos como instrumento clave de su política exterior, es importante otorgarle alta prioridad a este esfuerzo, y dotarlo de las competencias y los recursos necesarios.

El presente Libro Blanco resume los esfuerzos realizados en este ámbito, tanto desde la perspectiva histórica como en la actualidad. Se analizan diversos ejemplos de la participación noruega en la resolución de conflictos, los dilemas a los que nos enfrentamos y las enseñanzas que debemos extraer. En él se describe por qué Noruega actúa por la paz y la resolución de conflictos, cuáles son los objetivos de nuestros esfuerzos y en qué condiciones trabajamos para lograr resultados. El presente Libro Blanco muestra que hemos logrado mucho en este campo con recursos relativamente modestos, por medio de desplegar un amplio esfuerzo diplomático que no sólo se mide en función del número de acuerdos de paz firmados. El Libro Blanco enfatiza, además, que el trabajo da resultados; tanto cuando se logran soluciones como cuando las soluciones halladas no son duraderas, y subraya la importancia de desarrollar ulteriormente este trabajo y de otorgarle prioridad como elemento clave de la política exterior noruega.

1.1 Delimitación

En otoño de 2024, el Storting pidió al Gobierno “la presentación de un Libro Blanco sobre los esfuerzos internacionales a largo plazo de Noruega en favor de la paz y la reconciliación”1. La labor internacional en pro de la paz tiene una larga tradición en la política exterior de Noruega. Incluye un amplio conjunto de medidas e instrumentos, como los esfuerzos humanitarios, la prevención de conflictos, la consolidación de los procesos de paz, los esfuerzos de desarrollo a largo plazo y el refuerzo de los compromisos multilaterales, con el objetivo del desarme y la no proliferación de armas de destrucción masiva. Participa en esta labor un amplio abanico de organizaciones gubernamentales y no gubernamentales.

El tema de este Libro Blanco se limita a los esfuerzos diplomáticos noruegos para mitigar o resolver conflictos. Estos esfuerzos se llevan a cabo por medio de contactos diplomáticos con los protagonistas de los conflictos, la facilitación de conversaciones y negociaciones entre las partes, y el seguimiento de los acuerdos de alto el fuego y los acuerdos de paz. A este aspecto de la política exterior noruega lo denominamos aquí diplomacia de paz y resolución de conflictos y esfuerzos en pro de la paz y la resolución de conflictos.

El término reconciliación se utiliza en conexión con diversos procesos que buscan establecer o reestablecer la relación entre los actores o los grupos en la situación postconflicto, y tiene un significado más bien psicológico (personal o colectivo). En este contexto, el término se considera menos apropiado para describir la labor diplomática especializada destinada a mitigar los conflictos o encaminarlos hacia una vía de negociación política.

El Libro Blanco abarca tanto los propios esfuerzos de Noruega como su cooperación con socios gubernamentales y no gubernamentales. En él se mencionan ciertos procesos de los que Noruega no había hablado públicamente antes. El Libro Blanco se limita a los procesos que permiten transparencia. Muchos de los procesos en los que participa Noruega son muy delicados. Promover y publicitar el propio trabajo puede, en el peor de los casos, poner en peligro a las personas, exacerbar los conflictos en curso y contribuir a la desconfianza tanto entre las partes como hacia Noruega, en su calidad de colaborador discreto y de bajo perfil.

En términos temporales, el Libro Blanco se limita al periodo comprendido entre principios de los años 90 y la actualidad, al tiempo que señala el camino a seguir. Esto no significa que Noruega no estuviera comprometida con el trabajo por la paz antes de la década de 1990, sino que fue entonces cuando la diplomacia de paz y resolución de conflictos se convirtió en área de especialización separada y distinta dentro de la política exterior noruega y se estableció como instrumento operativo independiente. Esto fue posible gracias a la atención política y al amplio apoyo prestado por todos los partidos políticos. Varios gobiernos estatales, comandados por distintos partidos, coincidieron en la importancia de contribuir a la resolución de conflictos en la escena internacional. El papel noruego en los procesos de paz abrió puertas y fomentó la relevancia internacional de Noruega. Más tarde, se tomaron medidas para profesionalizar e institucionalizar los esfuerzos. El Libro Blanco describe, en primer lugar, este viaje y las importantes decisiones tomadas sobre la marcha, antes de trazar el camino a seguir para los futuros esfuerzos de Noruega en un mundo cada vez más conflictivo.

La Estrategia de Seguridad Nacional de Noruega (NSS, por sus siglas en noruego), presentada en mayo de 2025, ofrece una presentación exhaustiva y global de la política exterior, de seguridad, defensa y preparación para emergencias, con fundamento en la seguridad nacional de Noruega2. Las prioridades de este Libro Blanco están en consonancia con la NSS, que hace hincapié en el Derecho Internacional y la cooperación internacional vinculante como cimientos de la paz y la seguridad internacionales.

1.2 Resumen

La política internacional tiene delante tiempos difíciles. Nos hallamos frente a un orden mundial cambiante, con mayores tensiones geopolíticas, en el que la cooperación en las instituciones internacionales está debilitada y donde existe una mayor presión sobre el Derecho Internacional. El número de conflictos actuales es el más elevado desde el final de la Segunda Guerra Mundial, y los conflictos son cada vez más complejos. También son ahora más cercanos, y los conflictos lejanos pueden afectarnos directamente. El aumento de los peligros afrontados en materia de seguridad y una Rusia más impredecible obligan a Noruega a invertir más en seguridad y defensa. Esta es la razón por la que todos los partidos representados en el Storting apoyan el Plan de Defensa a Largo Plazo3, aprobado en 2024, y por la que el Gobierno presentó la primera Estrategia de Seguridad Nacional en mayo de 2025, con la cual coinciden las prioridades del presente Libro Blanco.

Con el aumento de los conflictos en el mundo, aumentará también la necesidad de resolver pacíficamente los conflictos internacionales. La diplomacia de paz y resolución de conflictos lleva mucho tiempo siendo parte integral y prioritaria de la política exterior noruega. Al ser un Estado pequeño con economía abierta, a Noruega le ha convenido contribuir a la resolución de los conflictos armados y promover un orden mundial basado en normas reconocidas universalmente, en el que se respete el Derecho Internacional. Hoy, este trabajo es más importante que nunca, pero también más arduo.

En un momento en que la guerra y los conflictos, directa e indirectamente, amenazan nuestra seguridad y nuestros interese en mayor medida que desde hacía mucho tiempo, el Gobierno dará prioridad a los esfuerzos diplomáticos de paz y resolución de conflictos y los seguirá desarrollando. Las bases de esta labor están sentadas. Noruega lleva varias décadas acumulando una experiencia muy solicitada en este campo.

El Libro Blanco establece tres objetivos para el trabajo ulterior. El objetivo principal es mitigar y resolver conflictos. La diplomacia de paz y resolución de conflictos es un importante instrumento especializado en el trabajo en pro de la paz y la seguridad, unida a esfuerzos más amplios como la ayuda humanitaria, la cooperación al desarrollo, el apoyo a las instituciones multilaterales y la cooperación en política de seguridad. Otro objetivo es promover medidas y soluciones basadas en el Derecho Internacional y en la titularidad de las partes. Esto es importante en un momento en que el Derecho Internacional se halla bajo presión. La titularidad de las partes se traduce en que las partes hagan propio el proceso de paz y sus resultados, lo cual, junto con la inclusión de las víctimas, las mujeres y las comunidades locales, aumenta las posibilidades de obtener soluciones sostenibles. El tercer objetivo es crear capital político y conocimientos especializados. El trabajo en pro de la paz y la resolución de conflictos posiciona a Noruega en los escenarios internacionales y le permite conocer los intereses y las posturas de diversos actores, incluidas las potencias mundiales y regionales, y otros países terceros.

Las principales prioridades transversales son mujer, paz y seguridad, derechos de las víctimas y justicia transicional, diplomacia humanitaria y cambio climático y medio ambiente.

Desde 1990, aproximadamente, Noruega participa en la diplomacia de paz y resolución de conflictos en más de 40 países y procesos. La participación de Noruega ha consistido en ejercer cuatro tipos de funciones: 1) contactos diplomáticos, 2) facilitación extraoficial, 3) facilitación formal y 4) contribución a procesos dirigidos formalmente por otros. El Libro Blanco muestra ejemplos y describe el trabajo de Noruega en diversos procesos.

Los esfuerzos de Noruega en pro de la paz y la resolución de conflictos se caracterizan por una serie de enfoques que, en nuestra opinión, aportan ventajas y resultados, entre ellos la discreción y la voluntad de incluir en el diálogo a todas las partes en conflicto que estén dispuestas a discutir soluciones políticas, reducir el nivel de violencia o implantar medidas de fomento de la confianza. Los esfuerzos de Noruega se caracterizan también por la visión de futuro, la flexibilidad y la voluntad de asumir riesgos, y están arraigados en el consenso entre los partidos y el compromiso político por parte noruega.

En las diversas funciones y numerosas situaciones de conflicto descritas en el Libro Blanco, nos enfrentamos a varios dilemas que requieren una comprensión a fondo de los conflictos y de las partes implicadas, así como sólidos análisis de riesgos. En primer lugar, existe el riesgo de que la participación noruega contribuya a legitimar a actores o comportamientos ilícitos. Esto debe sopesarse frente al riesgo de que la ruptura del contacto merme la capacidad de ejercer influencia, pueda conllevar el aislamiento y conducir a un mayor deterioro de la seguridad y de las condiciones sociales. Los sucesivos gobiernos noruegos han estimado que las ventajas pueden superar a los inconvenientes, si el contacto se gestiona bien y al nivel adecuado, con expectativas y mensajes claros.

En segundo lugar, en el supuesto de vulneración del Derecho Internacional, puede existir una tensión entre la necesidad de conducirse en base a principios y la necesidad de aplicar el pragmatismo a la resolución del conflicto. Para Noruega, es decisivo que exista un amplio apoyo al Derecho Internacional, incluidos el Derecho Humanitario y la Carta Internacional de Derechos Humanos. La capacidad de Noruega para facilitar un proceso de paz podría verse reducida si al mismo tiempo criticamos públicamente a las partes.

El tercer dilema puede surgir cuando participamos en la resolución de conflictos en los que no podemos adoptar un papel imparcial. En Afganistán y Libia, Noruega participó en las operaciones de la OTAN al tiempo que trabajaba diplomáticamente en favor de soluciones pacíficas. En la guerra de Rusia contra Ucrania, en la que Noruega ha elegido claramente bando, está fuera de lugar asumir un papel de facilitador imparcial. No obstante, Noruega contribuye al intercambio de experiencias y presta apoyo a Ucrania para reforzar su participación en las negociaciones. También contribuimos activamente a la diplomacia europea en apoyo del proceso de paz, en estrecho contacto con Estados Unidos.

El papel desempeñado por Noruega en varios conflictos clave desde principios de la década de 1990 ha puesto de relieve el valor de los esfuerzos y el hecho de que promovieron los intereses noruegos. La necesidad de sistematizar y profesionalizar dichos esfuerzos condujo a la creación, dentro del Ministerio de Asuntos Exteriores, de la Sección para la Paz y la Reconciliación, que dirige muchas de las funciones operativas de Noruega en el campo de la resolución de conflictos, y gestiona los fondos de ayuda para esta labor (395 millones de coronas noruegas, equivalentes al 0,78% del presupuesto de ayuda a la cooperación en 2025).

La labor de Noruega en pro de la paz y la resolución de conflictos se basa en la cooperación con diversos actores. Estos esfuerzos suelen integrar un reparto internacional de tareas y se basan en aliados cercanos, como la UE y Estados Unidos. Asimismo, Noruega coopera estrechamente con la ONU y con numerosos actores no gubernamentales internacionales, así como con muchos otros países. Del lado noruego, otros ministerios y organismos prestan un importante apoyo. NOREF, el Centro para la Resolución Internacional de Conflictos, es una fundación independiente financiada por el Ministerio noruego de Asuntos Exteriores que contribuye a los esfuerzos de paz en varios países. El Ministerio de Asuntos Exteriores coopera estrechamente con varias organizaciones noruegas de la sociedad civil y, en el transcurso del tiempo, diversos compromisos de paz de Noruega han comenzado con la labor de organizaciones humanitarias noruegas.

¿Cuáles son nuestros logros? No es frecuente alcanzar acuerdos de paz plenos. Pese a ello, es frecuente que los esfuerzos de Noruega puedan ayudar a sentar las bases de la desescalada o la resolución de conflictos armados, y de paso, a evitar el sufrimiento de la población civil en las zonas de conflicto, por ejemplo, mediante la creación de confianza, la reducción de la violencia, el alto el fuego y el establecimiento de corredores humanitarios.

Además, la diplomacia de paz y resolución de conflictos contribuye a reforzar las relaciones bilaterales de Noruega con países y organizaciones individuales, tanto dentro como fuera de nuestro círculo inmediato de aliados. El Libro Blanco menciona varios ejemplos de ello. En un mundo convulso, a Noruega le interesa reforzar estas redes de contactos. Varios países están invirtiendo actualmente gran cantidad de recursos en la resolución de conflictos y desean aprender de la experiencia noruega. Este hecho refleja la percepción de Noruega como pionera en este campo y es un amplio reconocimiento de que la diplomacia de paz y resolución de conflictos es un área de la política exterior que proporciona capital político y es importante para salvaguardar los intereses nacionales.

Tenemos la esperanza de que continúe la demanda de involucramiento de Noruega en la resolución de conflictos. Para ser eficaz en un mundo cambiante, Noruega debe aplicar las enseñanzas extraídas acerca de qué es lo que funciona, a la vez que sigue desarrollando políticas y herramientas en este campo. Sacar partido del lado fuerte de Noruega en lo que se refiere a diplomacia de paz y resolución de conflictos puede continuar siendo una inversión rentable. Noruega debe seguir otorgando prioridad a este campo desde el punto de vista político y asignarle recursos suficientes. El Libro Blanco esboza varias medidas concretas.