4 Dilemas

En nuestros distintos papeles y en muchas situaciones de conflicto nos enfrentamos a diferentes dilemas. Nuestro trabajo requiere una comprensión a fondo de los conflictos y de las partes interesadas, así como sólidos análisis de riesgos. Este capítulo examina más en detalle algunos dilemas a los que se enfrenta la diplomacia de paz y resolución de conflictos, y analiza cómo reducir y gestionar los riesgos.

4.1 ¿Estamos legitimando actores o comportamientos ilícitos?

La participación de Noruega en un proceso se basa en que las partes en conflicto deseen su implicación. Sin embargo, esto no es garantía de que exista voluntad de paz. Una cuestión importante que se plantea es si nuestra participación puede contribuir a prolongar un conflicto, o si podría utilizarse para legitimar la guerra. No es posible descartar que algunos actores deseen un alto el fuego para fortalecerse y reagruparse. Otros pueden entablar negociaciones para crear una impresión de voluntad de paz y así mejorar la reputación del país o de la organización. Ofrecer a los actores o regímenes en conflicto un contacto o un lugar de encuentro internacional puede darles una sensación de legitimidad internacional.

Sin embargo, en las últimas décadas, la valoración de los sucesivos gobiernos noruegos ha sido que si los contactos y las reuniones se gestionan bien y al nivel adecuado, con expectativas y mensajes claros, las ventajas pueden superar a los inconvenientes. En algunos casos, puede ser necesario el aislamiento, pero esto también presenta aspectos problemáticos. Cuando no hay contacto, se pierde tanto la visión de conjunto como la capacidad de ejercer influencia, y existe el riesgo de que el aislamiento contribuya a errores de cálculo y refuerce los elementos represivos a nivel interno. Por ejemplo, en Afganistán, bajo el régimen talibán en el periodo 1996–2001, Al-Qaeda dispuso de un mayor margen de maniobra, que utilizó para planificar y preparar los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001.

Figur 4.1 Reunión entre los talibanes y los representantes especiales para Afganistán de varios países, celebrada en Oslo el 24 de enero de 2022.

Foto: Ministerio de Asuntos Exteriores

Cuando se conoce bien a las partes y se les da un seguimiento prolongado puede ser más fácil poner al descubierto sus agendas o intereses ocultos. Partiendo de un enfoque a largo plazo, se adquiere conocimiento y, frecuentemente, también un cierto grado de confianza. Cortar el contacto en periodos difíciles o criticar públicamente a una de las partes puede socavar la relación. La disposición de las partes a negociar suele variar en el curso de un proceso; la situación sobre el terreno lo hace frecuentemente y esto es algo que el mediador debe tener en cuenta. Son evaluaciones difíciles de realizar y atañen a varios procesos en los que Noruega participa y ha participado. Para evitar contribuir a la legitimación de actores ‘ilícitos’ o a la continuación de la guerra, es decisivo conocer bien el conflicto y a los actores, además de disponer de sólidos análisis de riesgos.

4.2 Principios y pragmatismo

Cuando Noruega se enfrenta a conflictos e infracciones de preceptos del Derecho Internacional asociadas a ellos debe considerar varias cosas. Al abordar los conflictos, puede existir una cierta tensión entre la necesidad de los principios y la necesidad de pragmatismo

Para Noruega, es decisivo que exista un amplio apoyo al Derecho Internacional. Es también muy importante para los afectados por un conflicto que las soluciones negociadas respeten el Derecho Internacional, incluidos los derechos de las mujeres y de las víctimas. De ahí que seamos claros con las partes cuando nos adentramos en un proceso de paz, y expresemos nuestros principios cuando las partes en conflicto no respetan el Derecho Internacional, incluido el Derecho Humanitario y la Carta de Derechos Humanos. En particular, hemos insistido sobre la importancia de evitar lo que muchos denominan ‘un doble rasero’. Noruega se compromete a defender el Derecho Internacional independientemente de quién lo vulnere. Los ejemplos más relevantes son las vulneraciones del Derecho Internacional cometidas por Rusia en Ucrania y por Israel en Palestina. Como consecuencia de estos principios, Noruega ha condenado públicamente los atropellos al Derecho Internacional cometidos por ambos países27.

El enfoque noruego de la resolución de conflictos se basa en valores. Al mismo tiempo, toda diplomacia eficaz requiere generar confianza, incluso con actores en los que inicialmente se confía poco. Ser coherentes con nuestros valores puede reforzar nuestra relación con partes que no comparten nuestros puntos de vista. En cualquier caso, saben lo que representa Noruega y respetan que seamos abiertos al respecto en nuestras conversaciones. Al mismo tiempo, la condena pública de las partes en conflicto puede crear distancia. Una solución negociada puede mejorar la situación de los derechos humanos en una zona de conflicto de forma más eficaz que la condena pública. Por lo tanto, es importante tener en cuenta cómo se presentan las críticas:

La crítica pública. La sociedad civil y los actores locales pueden exigir que Noruega hable con voz clara sobre las condiciones reprobables en los distintos países. Sin embargo, la condena por parte de Noruega de los actos terroristas y las infracciones del Derecho Internacional ha provocado a veces interrupciones en el trabajo de facilitación de Noruega durante periodos más o menos largos. Las críticas deben sopesarse con el valor añadido de mantener el contacto con las partes y la confianza en ellas. En algunos contextos, Noruega apoya conmemoraciones conjuntas dirigidas por la ONU o la UE, por ejemplo, o tomamos parte en una división de tareas internacional en la que otros países afines encabezan las críticas externamente. A veces también tenemos que cambiar nuestro enfoque. Tras las elecciones presidenciales celebradas en Venezuela en 2024, Noruega, junto con observadores internacionales y con otros países, optó por distanciarse claramente del desarrollo de los comicios. Esto supuso un cambio de línea respecto a nuestro compromiso como facilitador imparcial.

Diálogo confidencial. Noruega suele abordar las infracciones del Derecho Internacional en el curso de un diálogo confidencial con las partes. Esto puede ser importante para garantizar un proceso sostenible y un resultado final viable. Muchos procesos se ven socavados por la comisión de delitos graves por las partes durante las negociaciones. Una mesa de negociación puede ser más eficaz que la crítica pública para hacer frente a los abusos y evitar que se repitan. Enfrentarse a los abusos cometidos en el pasado será casi siempre decisivo para alcanzar una solución de paz duradera.

Responsabilidad jurídica. Noruega trabaja por la justicia transicional y los derechos de las víctimas, que deben constituir el núcleo de los procesos de paz. La justicia transicional pretende garantizar que quienes hayan cometido abusos graves en un conflicto rindan cuentas, que las víctimas reciban reparación y que los crímenes no se repitan. Noruega es Estado parte de la Corte Penal Internacional (CPI), lo que le impone una responsabilidad especial cuando colabora como facilitador en las negociaciones. Noruega apoya también el seguimiento que hace la Corte Internacional de Justicia de La Haya (CIJ) de presuntas violaciones del Derecho Internacional por medio de opiniones consultivas. Los dos tribunales son de importancia capital para garantizar el respeto del Derecho Internacional, incluido el Derecho Humanitario.

Al mismo tiempo, la perspectiva de un enjuiciamiento internacional puede conducir a que los actores de un conflicto se muestren reacios a buscar una solución pacífica. Encontrar una solución equilibrada entre la justicia y una solución pacífica puede ser una cuestión difícil en una situación de negociación. La forma en que se gestione la cuestión suele ser decisiva para garantizar la legitimidad del acuerdo de paz, tanto a nivel nacional como internacional.

Sin embargo, hay espacio para el equilibrio entre una solución pacífica y el deseo de un juicio de posguerra justo. El Peritaje de la CCI se basa en el llamado principio de complementariedad. Esto significa que los propios Estados deben ser los principales responsables de perseguir los delitos. Sólo en caso de falta de voluntad o incapacidad para llevar a cabo la persecución penal nacional podrá el tribunal conocer del asunto. Si hay una investigación en curso a nivel nacional contra las mismas personas por delitos similares, el tribunal tendrá generalmente que respetarla. Por ejemplo, Colombia optó por establecer un tribunal especializado nacional, que la CPI respetó remitiendo al principio de complementariedad. El hecho de que las partes establecieran la Comisión de la Verdad y la Unidad de Búsqueda de Personas Dadas por Desaparecidas es también importante para garantizar los derechos de las víctimas en Colombia.

4.3 ¿Hasta qué punto es imparcial Noruega?

Noruega tiene una tradición de diplomacia de paz imparcial en los conflictos. Como país bastante pequeño y sin historia colonial, Noruega rara vez ha tenido fuertes intereses nacionales vinculados a soluciones específicas o a partes específicas en los conflictos en los que hemos participado. Sin embargo, hay excepciones. En Afganistán y Libia, Noruega participó en las operaciones de la OTAN, al tiempo que trabajaba diplomáticamente en favor de soluciones pacíficas.

La mayoría de los conflictos en los que ha participado Noruega en las últimas décadas han sido guerras civiles. Ahora el paisaje se caracteriza también por devastadores conflictos interestatales. En la guerra de Rusia contra Ucrania, Noruega ha elegido un bando claro, y está descartado asumir cualquier papel de facilitador imparcial. El ataque de Rusia a Ucrania en contravención del Derecho Internacional afecta a importantes intereses de seguridad noruegos, europeos y aliados. El apoyo militar y civil a Ucrania es fundamental para la defensa del país frente a la guerra de Rusia y para garantizar una solución que respete el Derecho Internacional y las necesidades de seguridad de Ucrania y Europa. Noruega y Ucrania intercambian experiencias de resolución de conflictos y Noruega ayuda a reforzar a Ucrania en las negociaciones. Noruega también está tomando iniciativas diplomáticas junto con socios europeos y en estrecho contacto con Estados Unidos para apoyar un proceso de paz.

Es requisito previo para la participación noruega en la resolución de conflictos que las partes en conflicto lo deseen y lo soliciten. El papel de Noruega es ayudar a las partes en conflicto a buscar una solución de paz acordada. Sin embargo, ser imparcial no significa ser neutral en cuanto a los valores, y puede suponer un reto si las partes celebran acuerdos que entran en conflicto con el Derecho Internacional. Las negociaciones de paz celebradas en Doha en 2020 entre el Gobierno afgano, por un lado, y los talibanes, por otro, nunca desembocaron en un acuerdo de paz. Si lo hubieran conseguido, es probable que el acuerdo hubiera sentado las bases de un sistema político con mayores restricciones para las mujeres, como consecuencia de las exigencias de los talibanes. ¿Podría Noruega haber apoyado un resultado que garantizara la ausencia de guerra a expensas de la inclusión y los derechos de las mujeres? No se da la respuesta, ya que también debe considerarse la alternativa. Una guerra continua o una toma del poder por los militares (como fue el caso) también tiene consecuencias negativas, incluso para las mujeres y los niños.

En la situación internacional actual, es necesario demostrar la importancia de una diplomacia imparcial que haga hincapié en la apropiación y el liderazgo de las partes. Noruega suele estar bien situada para ayudar a las partes en conflicto a encontrar buenas soluciones políticas, porque estamos en situación de asumir papeles imparciales y, al mismo tiempo, gozamos de credibilidad entre muchos cuando se trata de promover el Derecho Internacional Humanitario.