3 El núcleo de la diplomacia noruega de paz y resolución de conflictos

A lo largo de varias décadas, Noruega ha acumulado experiencia y capital político internacional mediante su oficio diplomático para la mitigación y resolución de conflictos. Este enfoque hunde sus raíces tanto en nuestro propio interés nacional como en nuestra tradición humanitaria, y es muy importante en un mundo cada vez más complejo y conflictivo. Noruega responde activamente a los cambios globales y ajusta constantemente sus esfuerzos para hacerles frente. En este capítulo se describe con más detalle el compromiso noruego con la paz. En primer lugar, identificamos tres objetivos esenciales de nuestro trabajo.

3.1 Objetivos de los esfuerzos de Noruega en pro de la paz y la resolución de conflictos

• 1. Mitigación y resolución de conflictos (objetivo supremo)
• La guerra y los conflictos amenazan la seguridad y los intereses de Noruega, tanto directa como indirectamente. Es de especial importancia contribuir a contrarrestar los efectos de la guerra y los conflictos en un momento en que éstos van en aumento, la geopolítica está cambiando y el orden mundial basado en las normas universalmente aceptadas está amenazado. La diplomacia de paz y resolución de conflictos es una herramienta importante en la labor en pro de la mitigación de los conflictos internacionales y las crisis humanitarias, junto con instrumentos más amplios como los esfuerzos humanitarios, la cooperación al desarrollo y el apoyo a las instituciones multilaterales.
• 2. Promoción de medidas y soluciones basadas en el Derecho internacional y la apropiación de las partes
• En los conflictos, Noruega promueve soluciones políticas acordes con el Derecho Internacional, incluidos el Derecho Humanitario y la Carta Internacional de Derechos Humanos. Este trabajo es importante en un momento en el que las partes implicadas a veces no tienen el mismo enfoque. Además, el compromiso noruego se guía por el principio de apropiación de las partes. Si la parte es un Estado, es evidente que debe asumir la responsabilidad del proceso de paz y sus resultados. Si el partido es un grupo rebelde, también debe implicarse y asumir la responsabilidad de crear la paz. Unida a la inclusión de las víctimas, las mujeres y las comunidades locales, la titularidad de las partes aumenta la posibilidad de encontrar soluciones sostenibles.
• 3. Creación de capital político y conocimientos especializados
• Nuestro trabajo en pro de la paz y la resolución de conflictos posiciona a Noruega en los escenarios internacionales, abre puertas y establece relaciones de cooperación con países y organizaciones que son importantes para nosotros. El trabajo nos permite conocer los intereses y posiciones de las partes en conflicto y de diversos otros actores, incluidas las potencias mundiales y regionales y terceros países. Esto es importante para comprender un mundo cambiante y seguir desarrollando herramientas con las que hacer frente a las nuevas situaciones. Existe una demanda internacional de evaluaciones y conocimientos especializados noruegos sobre resolución de conflictos.

3.2 Línea retrospectiva

La diplomacia de paz y resolución de conflictos hunde sus raíces en la política exterior noruega. Esto se debe también a las características geopolíticas y geoeconómicas de Noruega, país dotado de un litoral muy largo y expuesto, grandes extensiones oceánicas y recursos naturales estratégicos, situado geográficamente entre grandes potencias históricas. Así pues, la paz y la resolución de conflictos siempre han estado estrechamente vinculados a los intereses nacionales de Noruega y a sus necesidades básicas de seguridad. Desde el establecimiento de la política exterior noruega en los años posteriores a 1905, Noruega se comprometió a reducir o prevenir los conflictos interestatales13. Noruega asumió también la concesión y entrega del Premio Nobel de la Paz conforme al testamento de Alfred Nobel, escrito en 1895, otorgando el primer galardón en 1901. Tras la creación de la ONU, la anterior neutralidad de la política exterior noruega fue sustituida por un compromiso colectivo con la prevención y resolución de conflictos. Después de la Segunda Guerra Mundial, Noruega participó en la creación de la alianza defensiva de la OTAN, en 1949, y se orientó más hacia EE.UU. Las controversias políticas que suscitó el giro transatlántico de Noruega en política de seguridad se intentaron equilibrar por medio de la cooperación internacional y del compromiso con la cooperación al desarrollo14. Noruega se convirtió en un firme defensor de los esfuerzos de paz de la ONU e invirtió una gran cantidad de recursos en proyectos de desarme y en el establecimiento de fuerzas de mantenimiento de la paz bajo la bandera de la ONU15. Los diplomáticos noruegos participaron asimismo en varios intentos de resolver conflictos intergubernamentales.

La política hunde también sus raíces en los valores históricos de las comunidades religiosas y eclesiásticas, los movimientos populares pacifistas y el movimiento obrero internacional. Noruega tiene una larga tradición de amplio compromiso popular y solidaridad internacional con los oprimidos, los pobres, los refugiados y los desplazados internos. Este compromiso ha sido un requisito previo para el desarrollo del ‘modelo noruego’16 en la política humanitaria de Noruega; es decir, una estrecha cooperación -pero también una clara división de funciones- entre las autoridades noruegas y las organizaciones humanitarias17. Numerosas organizaciones de la sociedad civil noruega llevan mucho tiempo incidiendo activamente en las causas profundas de la violencia y los conflictos. Gran parte de este trabajo ha guardado una relación directa con la cooperación al desarrollo, el trabajo de desarrollo y la cooperación interpersonal en zonas vulnerables y propensas a conflictos. Varios de los compromisos de Noruega en pro de la paz, como los de Guatemala, Haití, Filipinas, Timor Oriental y Sudán/Sudán del Sur, se iniciaron por conducto de actores eclesiales y organizaciones humanitarias noruegas que actuaban sobre el terreno18.

Figur 3.1 El representante de Kirkens Nødhjelp (Norwegian Church Aid), Petter Skauen (derecha), entrega un premio honorario en 1978, como parte de su labor en Guatemala. Se entregó el mismo premio a miembros de la población local que han resaltado por su aportación a la promoción de la paz y la salvaguarda del respeto de los derechos humanos en sus comunidades.

Foto: Norwegian Church Aid

Desde principios de la década de los noventa, el requisito previo determinante de una mayor implicación de Noruega ha sido el cambio en el nivel de tensión mundial. Esto permitió ampliar geográficamente el centro de atención de la política exterior noruega. La distensión internacional significó que la implicación diplomática en conflictos en África, Asia y América Latina se hizo menos sensible políticamente para nuestros socios aliados. De este modo cambiaron los intereses de la política exterior de Noruega con referencia a la mitigación y prevención de conflictos. Anteriormente, se trataba sobre todo de la reducción general de los conflictos interestatales, haciendo hincapié en el desarrollo de amplios esfuerzos multilaterales, acuerdos intergubernamentales de desarme, política de desarrollo y reducción de la pobreza. Pronto hubo también un esfuerzo diplomático dirigido a conflictos particulares y específicos. De este modo, la diplomacia noruega de paz y resolución de conflictos se convirtió cada vez más en recurso e interés de política exterior, por derecho propio, en los primeros años posteriores a la Guerra Fría. El amplio consenso noruego sobre las grandes líneas de la política exterior ha sido determinante para que Noruega se haya convertido en uno de los principales actores de la escena internacional en este campo en las últimas décadas. En el llamado proyecto Refleks, que recogió aportaciones para renovar la política exterior noruega en el Libro Blanco nº. 15 (2008–2009), el compromiso de Noruega con la paz fue calificado de ‘alta prioridad’ que también ‘está vinculada a los intereses noruegos’19.

3.3 Ajuste de percepciones y algunos mitos

Figur 3.2 El Primer Ministro israelí Yitzhak Rabin, el Presidente estadounidense Bill Clinton y Yasser Arafat en la ceremonia de firma de los Acuerdos de Oslo el 13 de septiembre de 1993.

Foto: Wikimedia Commons, Vince Musi / La Casa Blanca

Este Libro Blanco pretende matizar algunas percepciones y disipar algunos mitos sobre la diplomacia noruega de paz y resolución pacífica de conflictos que se han ido asentando con el tiempo en la opinión pública noruega. Entre ellas figuran:

• Los resultados se miden por el número de acuerdos de paz: No se suelen alcanzar acuerdos de paz plenos, y deberíamos tener una perspectiva más amplia de lo que se mide como resultados. El mero hecho de mantener activo el diálogo puede mitigar el conflicto y dar protección a la población civil, por ejemplo, en forma de alivio humanitario o reducción de la violencia (véase el capítulo 8 para una descripción más detallada de los resultados).
• La diplomacia de paz y resolución de conflictos es una inversión costosa: Las necesidades reales de recursos financieros de la diplomacia noruega de paz y resolución pacífica de conflictos son relativamente limitadas en comparación con otras iniciativas. En 2025, el presupuesto para paz y reconciliación (partida presupuestaria 151.70) es de 395 millones de coronas noruegas20. Esto equivale a menos del uno por ciento (0,78%) del presupuesto total del Ministerio de Asuntos Exteriores para esfuerzos humanitarios y cooperación al desarrollo.
• El contacto de Noruega con algunos grupos y Estados es controvertido: En el discurso público sobre la política exterior noruega, a veces se señala erróneamente que el contacto de Noruega con grupos y Estados con los que otros países no tienen contacto es muy controvertido. Los esfuerzos de Noruega suelen formar parte de una división internacional del trabajo y están arraigados en nuestros aliados más cercanos por lo que, vistos en un contexto global, no son tan controvertidos.

3.4 Características de los esfuerzos de Noruega

Hay una serie de características que se aplican a gran parte de los esfuerzos de Noruega por promover la paz y la resolución de conflictos. Son enfoques que, en nuestra opinión, generan resultados mejores y más sostenibles.

Disposición a hablar con todas las partes. Para comprender los intereses subyacentes y descubrir posibles soluciones, es necesario ponerse en contacto con los actores dotados de influencia y poder en un escenario de conflicto. Como punto de partida, Noruega dialoga con todas las partes implicadas en el conflicto que estén dispuestas a discutir soluciones políticas, mitigar la violencia o implantar medidas de fomento de la confianza. En los contactos de Noruega con las partes en conflicto, tenemos claro que el contacto no implica el reconocimiento de las partes, ni de su conducta. El riesgo de legitimación y las medidas para mitigarlo se evalúan continuamente y se analizan con más detalle en el capítulo 4.

Discreción. A menudo es arriesgado que las partes de un conflicto hablen entre sí, especialmente antes de que se haya iniciado un proceso formal de negociación. Noruega mantiene un perfil bajo y puede consultar y reunir a las partes discretamente. En esa fase o proceso secreto y exploratorio se puede generar confianza. Varias partes interesadas han declarado que una de las principales razones por las que quieren a Noruega como facilitador es porque estamos dispuestos y somos capaces de contribuir discretamente sin necesidad de dar publicidad a nuestros propios esfuerzos.

Apropiación de las partes en el proceso. Una paz duradera depende de la voluntad política de encontrar soluciones que ambas partes hagan suyas. Si esto no ocurre, suele haber menos posibilidades de que se cumplan los acuerdos. El enfoque de Noruega hace hincapié en la implicación de las partes, incluso cuando otros actores contribuyan a crear las condiciones externas para la paz.

Facilitación imparcial. Noruega tiene una larga experiencia en la prestación de apoyo imparcial a los esfuerzos de paz de las partes. Esto significa que Noruega no toma partido en un conflicto y garantiza que nuestro apoyo no favorezca a un bando u otro. Imparcialidad no significa neutralidad. Los valores de Noruega se mantienen firmes. Trabajamos para promover la inclusión, la democracia, el Estado de Derecho y los derechos humanos en los procesos de paz, incluso cuando las partes se muestran reticentes.

Al mismo tiempo, Noruega también contribuye en conflictos en los que no somos imparciales, por ejemplo, prestando asesoramiento y apoyo a la capacidad de una de las partes para negociar con la otra. También ayudamos en la facilitación, cuando las partes son conscientes de que Noruega no es imparcial, pero siguen confiando en nuestro trabajo. Es importante la claridad de las funciones.

Inclusión. Noruega se esfuerza siempre por hacer que los procesos sean lo más integradores posible, y ésta es una exigencia que suele promover la sociedad civil de los países donde se desarrolla el conflicto. Inclusión significa que todos los actores y sectores afectados por el conflicto y por la paz negociada sean escuchados y puedan aportar su contribución. Se da especial prioridad a la inclusión de las mujeres. La inclusión garantiza una mayor implicación de la población, lo que a su vez contribuye a una paz más sostenible. Sin embargo, la inclusión suele verse limitada en las primeras fases debido a la necesidad de discreción.

Visión a largo plazo. Tradicionalmente, cuando Noruega participa en un proceso de paz, lo hace a fondo y con una perspectiva a largo plazo. Las partes deben poder confiar en que estaremos a su lado ‘a las duras y a las maduras’, independientemente de los vientos que soplen y de las tormentas externas de índole política. El requisito previo de ello ha sido un amplio consenso entre los partidos políticos noruegos.

Flexibilidad. Tanto en funciones a largo plazo como en misiones más cortas, los esfuerzos de Noruega se caracterizan por nuestra capacidad y voluntad de intervenir rápidamente para apoyar los procesos en sus distintas fases. Esto suele ser un requisito previo cuando se abre una ventana de diálogo para mitigar o resolver un conflicto. Es importante contar con procesos de toma de decisiones rápidos y dotados de recursos flexibles, así como con una estrecha cooperación interministerial.

Compromiso político. En la diplomacia noruega de paz y resolución de conflictos existe una línea estrecha entre el liderazgo político y la función pública. El compromiso de Noruega con la paz siempre tiene raíces políticas. Cuando es necesario, pueden tomarse decisiones rápidamente, lo cual constituye el requisito previo de la agilidad y la eficiencia.

Voluntad de riesgo. Noruega acepta que el riesgo de no tener éxito en este campo es alto. La complejidad es considerable y los dilemas son muchos. La temperatura política en un conflicto suele ser alta y, cuando las hostilidades están en curso, la situación es impredecible. Por ello, del lado de Noruega se trabaja continuamente en el análisis de los conflictos, la evaluación de los problemas actuales y la creación de amplias redes que permitan el mejor conocimiento posible de la situación y reducir al mínimo el riesgo político que conlleva implicarse. Noruega desea, además, aprender de la experiencia y mejorar continuamente su oficio.

Conocimiento, experiencia y evitar daños. ‘No hacer daño’ es un principio de precaución clave para evitar los efectos adversos de los esfuerzos diplomáticos y humanitarios. El conocimiento a fondo y la comprensión del conflicto son requisitos previos para poder desempeñar el papel de facilitador y asumir la responsabilidad inherente a la función.

Recursos. La diplomacia de paz y resolución de conflictos requiere de recursos humanos y económicos competentes y previsibles. Esto permite explorar nuevas oportunidades, estar presente sobre el terreno, facilitar sondeos y reuniones de negociación, y apoyar los acuerdos firmados. Nuestros recursos nos dan flexibilidad y capacidad para actuar a corto plazo.

Redes y socios colaboradores. Noruega colabora estrechamente con varias ONG y comunidades de expertos, así como con otros países, la ONU y organizaciones internacionales. Esto ha dado lugar a una amplia red de contactos utilizada activamente en nuestros compromisos.

3.5 Diferentes papeles de Noruega en sus esfuerzos por la paz

Noruega lleva participando desde aproximadamente 1990 en la diplomacia para la paz y la resolución de conflictos en más de 40 países y procesos, con compromisos de diversos tipos, tanto grandes como pequeños (no todos los cuales pueden mencionarse aquí por razones de discreción). Pueden distinguirse cuatro tipos de funciones: diplomacia de contacto, facilitación extraoficial, facilitación oficial y participación noruega en procesos dirigidos oficialmente por otros. En muchos procesos, nuestras funciones han variado en distintos momentos. Hay también algunas iniciativas que quedan fuera de estas categorías. Desde 1993, Noruega preside el Comité Especial de Enlace para la Coordinación de Asistencia Internacional para los palestinos (AHLC, por sus siglas en inglés), en el que Palestina e Israel (hasta hace poco) se reúnen periódicamente con los donantes internacionales. Este papel ha contribuido a que diplomáticos noruegos lleven más de 30 años participado en la resolución del conflicto entre Israel y Palestina.

Figur 3.3 Reunión de la Alianza Global para la Implementación de la Solución de Dos Estados en Oslo el 15 de enero de 2025.

Foto: Guri Solberg/Ministerio de Asuntos Exteriores

3.5.1 Diplomacia de contacto

En algunas situaciones, las partes no desean encontrarse, pero siguen interesadas en mantener contacto con Noruega (véase el recuadro 3.1 para la descripción de este tipo de contactos). La diplomacia de contacto puede sentar las bases de la contribución noruega a un posible proceso de negociación. A veces, Noruega desea contrarrestar el aislamiento diplomático de un país o actor mediante el contacto, ya que la falta de contacto de los países occidentales o del resto del mundo puede conllevar menos oportunidades de influir en las actitudes y una menor apertura respecto de la resolución de conflictos. Corea del Norte, Myanmar tras el golpe de 2021 y Afganistán bajo el régimen talibán de 1996–2001 son ejemplos de regímenes que han tenido contactos diplomáticos muy limitados con el exterior.

Figur 3.4 Noruega tiene un compromiso a largo plazo con la paz en Myanmar.

Foto: Espen Rikter Svendsen/Ministerio de Asuntos Exteriores

Tanto en Afganistán, en la década de 2000, como en Libia, en 2011, la diplomacia de contacto temprana consistió en obtener una visión general de los procesos de toma de decisiones y las posiciones de las partes, y evaluar cómo podría promoverse el diálogo para la resolución del conflicto en una fase secreta. Desde el principio, Noruega consideró que los medios militares, por sí solos, no conducirían a una paz duradera. Antes de que la organización iniciara negociaciones oficiales con Estados Unidos, en 2018, Noruega había dialogado durante muchos años con los talibanes sobre posibles soluciones de paz. El principal objetivo del diálogo era intentar sentar las bases de las negociaciones de paz entre los talibanes y las autoridades de Kabul, y promover los derechos de la mujer. En retrospectiva, se reconoce ampliamente que debería haberse involucrado a todos los actores, incluidos los talibanes, en la solución política alcanzada en la Conferencia de Paz de Bonn, tras la salida de los talibanes del poder en 2001. En cambio, no se entablaron negociaciones con los talibanes hasta que no estuvieron en una posición mucho más fuerte. A través del ejercicio de su diplomacia discreta, Noruega ayudó a allanar el camino para las negociaciones intra-afganas de paz, que tuvieron lugar en Doha en 2020. Las negociaciones fueron arduas, en parte como consecuencia de un equilibrio de poder cada vez más desigual. Cuando se retiraron las fuerzas internacionales, los talibanes ya eran lo suficientemente fuertes como para hacerse con el poder militar en Afganistán.

Los talibanes son un ejemplo de contacto que ha supuesto y sigue suponiendo un desafío. A pesar de una serie de contratiempos, los contactos con las autoridades de facto de Afganistán han proseguido desde que los talibanes tomaron el poder militarmente en 2021. El objetivo es continuar los esfuerzos a largo plazo de Noruega para ayudar al pueblo afgano y contribuir a una estabilización que sirva de contrapunto a la migración incontrolada y la expansión del terrorismo. La evaluación abierta de amenazas para 2025 elaborada por el Servicio de seguridad de la Policía noruega (PST) afirma que el Estado Islámico de la Provincia de Jorasán (ISKP), filial del EI en Afganistán y sus alrededores, representa la mayor amenaza terrorista para Europa21. La opresión de niñas y mujeres y la exclusión de otros grupos afganos de la gobernanza política no es una situación sostenible para el país, y éste es un mensaje clave de Noruega. La capacidad de Noruega para tener éxito por sí sola será limitada, y el esfuerzo se vincula a una diplomacia internacional más amplia, con objetivos a largo plazo. La experiencia de la década los noventa demuestra lo desafortunado que puede ser aislar a Afganistán (más información al respecto en el capítulo 4).

Otro ejemplo es el contacto con los hutíes de Yemen. El punto de partida del contacto noruego fue apoyar la labor de la ONU en favor de un proceso de paz en Yemen y contribuir a hacer frente a una de las mayores crisis humanitarias derivadas de un conflicto en las últimas décadas. Los contactos también han continuado desde el estallido de la guerra de Gaza en otoño de 2023, cuando los hutíes lanzaron varios ataques contra buques civiles en el Mar Rojo, incluido uno contra un barco de propiedad noruega, que el Gobierno condenó enérgicamente22. En coordinación con esfuerzos diplomáticos de otros países, Noruega ha expresado su honda preocupación por los rehenes, las detenciones de personal de la ONU y las restricciones a las actividades humanitarias. La posibilidad de retomar los esfuerzos por una solución política al conflicto en Yemen siempre ha sido central para el contacto con los hutíes y otros actores yemeníes, regionales e internacionales implicados.

Es un requisito previo para que Noruega otorgue prioridad al contacto con un actor individual o un grupo que exista cierto margen para debatir temas como soluciones políticas, mitigación de la violencia, medidas de fomento de la confianza o acceso humanitario y protección. Los distintos países desempeñan papeles diversos en la resolución de conflictos. La decisión de mantener contactos con una parte o grupo suele coordinarse con otros países implicados en el conflicto. El papel independiente de Noruega le confiere ciertas ventajas, y nuestra política de contacto suele ser apreciada por los aliados cercanos/potencias importantes afines e implicadas.

La diplomacia de contacto no requiere grandes recursos. Sus gastos se limitan, principalmente, a los gastos de viaje. A veces se contratan consultores; por ejemplo, analistas con amplios conocimientos locales. Noruega y la comunidad internacional sólo intervienen con apoyo, canalizado a través del presupuesto de cooperación al desarrollo, cuando se desarrolla un proceso y se abren negociaciones formales o procesos de democratización con elecciones y reformas, intensificándose entonces la aplicación de recursos a los esfuerzos en consonancia con las oportunidades de lograr resultados duraderos.

3.5.2 Facilitación extraoficial

Existen muchos ejemplos de que los procesos extraoficiales pueden reducir la violencia o evitar su escalada. Esto es especialmente importante en un momento en el que el margen de maniobra para alcanzar acuerdos de paz globales es reducido. Noruega ha colaborado en numerosos de estos lugares y canales de encuentro con el objetivo de generar confianza, clarificar intereses y alcanzar acuerdos sobre medidas y acuerdos para mitigar conflictos.

Los preparativos del proceso de paz colombiano con las FARC se desarrollaron secretamente durante dos años, incluida una fase de negociación secreta de seis meses organizada por Noruega y Cuba. En la fase secreta, las partes acordaron una hoja de ruta y una agenda para las negociaciones oficiales, que comenzaron en 2012. Esto les dio confianza para hacer público el proceso. Entre otras cosas, los diplomáticos noruegos ayudaron a sacar de sus bastiones de la selva a los negociadores de las FARC utilizando helicópteros del CICR. En Venezuela, Noruega lideró casi tres años de conversaciones exploratorias entre el Gobierno y la Oposición, antes de que las partes estuvieran listas para firmar la carta de intenciones que abriría un nuevo proceso de negociación formal en 2021.

En 2023, Noruega fue la anfitriona de una reunión confidencial entre el viceministro de Asuntos Exteriores de Irán y altos diplomáticos de Francia, Reino Unido, Alemania (los denominados ‘países del grupo E3’) y la UE. Las partes se mostraron favorables a continuar el diálogo y explorar oportunidades de distensión, después de que Estados Unidos se retirara del acuerdo nuclear en 2018 y se deterioraran las relaciones entre Irán y los Estados europeos. Los Estados europeos siguieron negociando el acuerdo nuclear con los iraníes. Al mismo tiempo, se mostraron muy críticos con la gestión iraní de las manifestaciones, el apoyo a la guerra de Rusia contra Ucrania, las detenciones de ciudadanos europeos y el uso de organizaciones intermedias (proxies) en conflictos en Oriente Próximo y en operaciones en suelo europeo. El objetivo de la reunión era mantener el diálogo entre las partes, a pesar de estas difíciles cuestiones políticas. La reunión celebrada en Noruega era la primera ocasión en que las partes volvían a encontrarse tras la ruptura de las últimas negociaciones nucleares, celebradas en Viena en otoño de 2022. La reunión de Noruega fue publicitada posteriormente por los participantes y contribuyó a frenar una tendencia negativa.

Otro ejemplo son las conversaciones secretas celebradas en Oslo en 2011 entre una delegación del régimen de Gadafi y la Oposición libia, que se reunieron en un intento de detener la guerra. Esto ocurrió al mismo tiempo que los aviones de combate noruegos participaban en el bombardeo de Libia por la OTAN. Sin embargo, los diplomáticos noruegos seguían gozando de la confianza de las personas más cercanas a Gadafi. El intento se coordinó con Estados Unidos, pero fracasó parcialmente debido a la falta de apoyo por parte de otros aliados de la OTAN para negociar con los seguidores de Gadafi sin que éste aceptara dimitir, como condición previa.

En 2010, se pidió a Noruega contribuir al contacto directo entre Kosovo y Serbia, con el objetivo de normalizar las relaciones entre los países vecinos del sur de Europa. En aquel momento, no era políticamente aceptable para las partes esta reunión. La situación se caracterizaba por la congelación del conflicto, la inseguridad local y el riesgo de reanudación de la guerra. En cooperación con la UE, la OTAN, los países europeos y EE.UU., Noruega había invertido mucho en la reconstrucción y el desarrollo de los Balcanes Occidentales, tras las guerras de la antigua Yugoslavia en la década de los noventa. Además, Noruega había acogido a muchos refugiados de los conflictos. Por ello, accedimos a la petición y contribuimos a establecer dicho contacto. Este se convirtió en un proceso paralelo de apoyo a las negociaciones de normalización facilitadas por la UE, que desembocaron en el Acuerdo de Bruselas en 2013. Según las propias partes, el proceso de apoyo contribuyó al acuerdo sobre importantes avances en las negociaciones formales.

Figur 3.5 Noruega ha participado en diversas negociaciones de paz en Filipinas desde 2001. En la foto, una reunión en la que Noruega facilitó las negociaciones entre el movimiento comunista Frente Democrático Nacional de Filipinas y el Gobierno filipino.

Foto: Matias Rongved/Ministerio de Asuntos Exteriores

En Nepal, Noruega colaboró estrechamente con las partes en conflicto en calidad de facilitador extraoficial, desde una fase temprana hasta la firma de un acuerdo de paz entre los rebeldes maoístas y un Gobierno provisional integrado por siete partidos, en 2006. El acuerdo de paz se ha ido implementando gradualmente en el curso de los últimos 19 años. Junto con el acuerdo entre las autoridades colombianas y las FARC, el Acuerdo de Paz de Nepal es uno de los pocos acuerdos globales firmados desde 2000 que ha puesto fin a guerras. El acuerdo estabilizó este país, estratégicamente situado entre las potencias regionales China e India, y condujo al establecimiento de una democracia federal que distribuye el poder entre sus provincias. El acuerdo también sentó una base importante para la inclusión, en la democracia y el desarrollo, de las mujeres, las minorías, las antiguas castas y las personas con discapacidad.

La contribución de Noruega en Nepal incluyó el uso de la embajada y la residencia del embajador como lugares de encuentro extraoficiales, también durante la fase de implementación del acuerdo. Durante el proceso, Noruega contribuyó con su experiencia y creó, en un plazo muy breve, la misión de vigilancia que recibió armas y combatientes tras firmarse el acuerdo que puso fin a la guerra, ya que la ONU no pudo establecer una misión de vigilancia con la suficiente rapidez. Posteriormente, la misión se transformó en misión de la ONU bajo la dirección de un noruego. Las partes en conflicto y la población merecen que se les reconozca el mérito de haber facilitado sus propias negociaciones sobre el acuerdo de paz. Al mismo tiempo, los líderes de ambas partes han agradecido a Noruega su importante papel de facilitador extraoficial.

Para que un proceso de paz tenga éxito suele ser importante el apoyo de los países contiguos a la zona del conflicto. En algunos casos, Noruega ha facilitado la cooperación regional con vistas a la distensión y resolución de conflictos. Por ejemplo, junto con las autoridades afganas, Noruega facilitó varias reuniones extraoficiales entre personas clave de países de alrededor de Afganistán y de Estados Unidos. Las reuniones contribuyeron al establecimiento de un proceso formal de cooperación regional destinado a apoyar una paz duradera en Afganistán23.

3.5.3 Facilitación oficial

El papel más conocido de Noruega es aquel en el que contribuye como tercera parte oficial facilitadora o garante de las negociaciones formales de paz. En este caso, Noruega reúne a las partes en conflicto, organiza reuniones de negociación y apoya un proceso conforme a los deseos de las partes. Noruega puede desempeñar el papel de intermediario o juntar a las partes en reuniones oficiales o secretas. Cada vez que Noruega ha asumido este tipo de funciones, tal rol se ha traducido frecuentemente en una estrecha cooperación con Estados Unidos, diversos países europeos, la UE, potencias regionales y Estados vecinos, así como con las autoridades de los países en conflicto.

Uno de los compromisos más amplios que tiene Noruega es con Colombia. Además de apoyar la implementación del Acuerdo General de Paz de 2016 entre el Gobierno y las FARC, Noruega actúa en este momento como facilitador en varios procesos de negociación en curso entre el Gobierno y distintas partes, entre ellas el grupo guerrillero ELN y dos grupos de disidentes de las FARC. Además, prestamos asesoramiento y apoyo técnico a las negociaciones entre el Gobierno y diversas redes de delincuencia urbana en varias ciudades colombianas.

Las negociaciones formales de paz entre el Gobierno y las FARC fueron facilitadas por Noruega y Cuba en La Habana entre 2012 y 2016. La diplomacia de contacto ejercida a largo plazo y una serie de iniciativas de cooperación con las fuerzas armadas, el poder judicial y la sociedad civil, destinadas a facilitar un proceso de paz cuando llegara el momento, contribuyeron a que se pidiera a Noruega asumir este papel. El Acuerdo de Paz firmado puso fin a un conflicto de más de 50 años que había causado cientos de miles de muertos. Unos 13.500 combatientes de las FARC depusieron las armas. El presidente colombiano, Juan Manuel Santos, recibió por este logro el Premio Nobel de la Paz en 2016. El Acuerdo abarca desde el alto el fuego hasta la reforma agraria, el control de drogas y la justicia transicional. Las FARC son hoy un partido político legal con representación en el Congreso de la República.

Sin embargo, el papel de facilitador no termina cuando se firma un acuerdo, por lo que Noruega, desde 2016, apoya activamente la implementación del Acuerdo de Paz de Colombia. La experiencia y confianza acumuladas durante las negociaciones han sido valiosas para garantizar la supervivencia del Acuerdo a lo largo del tiempo, bajo gobiernos colombianos cambiantes. Los desafíos que comporta la fase de implementación proporcionan también un importante aprendizaje que resulta útil en otros procesos.

Noruega lleva facilitando las negociaciones entre el Gobierno filipino y el movimiento comunista NDFP (Frente Democrático Nacional de Filipinas) desde 2001. Esto lo convierte en uno de nuestros compromisos más prolongados. Ha habido rondas de negociaciones formales, conversaciones a puerta cerrada y periodos de menor intensidad, discurriendo por las distintas fases de todo proceso de paz. Desde 2022, se registró un avance en los intentos de resolver el conflicto, y las partes implicadas trabajan ahora en la elaboración de un acuerdo marco para el acuerdo de paz definitivo. El conflicto dura desde hace más de 50 años, ha causado más de 40.000 muertos y lo alimentan, en parte, las desigualdades sociales y económicas de la sociedad. Filipinas es un ejemplo de cómo el contacto a largo plazo de Noruega con las partes en conflicto, tanto en periodos buenos como en periodos difíciles, genera confianza a lo largo del tiempo y permite avanzar hacia una solución pacífica.

Figur 3.6 Durante varios años, Noruega facilitó las negociaciones entre el Gobierno de Venezuela y la Oposición venezolana para encontrar una solución política e inclusiva al conflicto, con fundamento en los deseos de ambas partes. El proceso de negociación se basó en un Memorando de Entendimiento concertado por las partes en la Ciudad de México en agosto de 2021 y que aparece en la imagen.

Foto: Ministerio de Asuntos Exteriores

La guerra entre el Gobierno de Sri Lanka y los Tigres de Liberación de Eelam Tamil (LTTE) se cobró las vidas de entre 80.000 y 140.000 civiles a lo largo de un cuarto de siglo24. Las negociaciones comenzaron siendo indirectas y secretas. Noruega facilitó un amplio acuerdo de alto el fuego que implicó una importante reducción de la violencia y sentó las bases de varias rondas de negociaciones destinadas a encontrar una solución política. A pesar de la existencia de una considerable voluntad durante un tiempo, ambas partes siguieron atrapadas por consideraciones políticas a corto plazo. Los partidos tampoco alcanzaron los suficientes compromisos, ni lograron anclar suficientemente en la población las visiones de un cambio profundo. Tras las elecciones de 2005, el Gobierno se centró cada vez más en las medidas militares. A pesar de los repetidos intentos de Noruega y de la comunidad internacional para lograr que las partes volvieran a sentarse a la mesa, la guerra terminó con la victoria militar de las fuerzas gubernamentales. A principios de 2009, las fuerzas gubernamentales dieron muerte a 40.000 o más civiles, principalmente tamiles, con los que los Tigres de Liberación del Eelam Tamil se habían atrincherado en una playa.

Figur 3.7 El Ministro de Constitución y negociador principal de las autoridades de Sri Lanka, G.L. Peiris, y el negociador principal de los Tigres de Liberación de Eelam Tamil, Anton Balasingham, se saludan, con el Secretario de Estado de Noruega, Vidar Helgesen, en el papel de facilitador durante la primera ronda de negociaciones de paz para Sri Lanka celebrada en Tailandia en septiembre de 2002.

Foto: Stephen Shaver, POOL/AP Photo

En Sri Lanka, Noruega experimentó el grado de sensibilidad que comporta la mediación imparcial entre un gobierno y un grupo armado no estatal. El papel de tercera parte exigía paciencia y la capacidad de soportar críticas considerables por parte de determinados sectores sociales de Sri Lanka. Durante el proceso de paz de Sri Lanka, Noruega cooperó estrechamente con India, Japón, la UE y Estados Unidos. El sufrimiento humanitario y la situación estratégica del país en el océano Índico, entre Europa, India y China, hicieron que la comunidad internacional apoyara firmemente el proceso de paz y considerara importante el papel desempeñado por Noruega. Al mismo tiempo, el apoyo y la presión internacionales no fueron suficientes para mantener el proceso en marcha, y la fe de las partes en alcanzar una solución negociada se desvaneció25.

Noruega ha facilitado por su cuenta algunas negociaciones, como las de Filipinas, Venezuela y Sri Lanka, y junto con otros Estados, como en Guatemala y Colombia. Independientemente de que trabajemos solos o con otros, es importante contar con un fuerte apoyo internacional, en forma de grupos de amigos, observadores u otras constelaciones internacionales. A menudo es necesario contar con el respaldo de un actor fuerte y capaz de presionar a las partes u ofrecer incentivos, si es necesario, para aumentar las posibilidades de solución. Estados Unidos ha asumido frecuentemente este papel.

3.5.4 Procesos dirigidos oficialmente por otros

La última categoría abarca actividades en las que Noruega ha participado ampliamente, pero los procesos estaban formalmente dirigidos por otros. El papel de Noruega ha consistido principalmente en proporcionar un marco profesional y un ‘puerto seguro’ para mantener conversaciones delicadas, o prestar asesoramiento y peritaje a las partes cuando lo soliciten. Ejemplo reciente de ello son las negociaciones sobre el alto el fuego en Gaza después del 7 de octubre de 2023, en las que Noruega ha seguido muy de cerca las negociaciones para la liberación de los rehenes y ha apoyado a las partes y a los mediadores oficiales compartiendo evaluaciones e información.

Otro ejemplo son las negociaciones que pusieron fin a la segunda guerra civil entre Sudán del Norte y Sudán del Sur. La guerra duró de 1983 a 2005 y fue la más larga de la historia de África. Se calcula que dos millones de personas murieron en actos bélicos, o de hambre y enfermedades como corolario de la guerra26. El doble de personas fueron desplazadas. La IGAD, organización regional compuesta por los países del Cuerno de África, dirigió las negociaciones que condujeron a la firma del Acuerdo General de Paz en 2005. Noruega participó activamente a través de la troika de cooperación entre Noruega, Estados Unidos y el Reino Unido (véase el recuadro). En este contexto, aportamos nuestra experiencia y asesoramiento. Se mantenía una estrecha relación con el Movimiento/Ejército de Liberación Popular de Sudán (SPLM/A), que representaba en gran medida a la población de Sudán del Sur. Esto, en parte, se debió en parte a que las ONG noruegas Norsk Folkehjelp (NPA, por sus siglas en inglés) y Kirkens Nødhjelp (NCA, por sus siglas en inglés) habían ayudado a la sufrida población durante la guerra civil. Tras la firma, Noruega apoyó la implementación del Acuerdo.

El Acuerdo de Paz consiguió poner fin a la guerra más larga y sangrienta de África y brindó la oportunidad de abordar las causas del conflicto y de crear un Sudán justo. Esto no ha sucedido, y los partidos deben, ante todo, asumir su responsabilidad. La reticencia a aplicar los profundos cambios necesarios en Jartum contribuyó a la insistencia de Sudán del Sur en celebrar un referéndum sobre la secesión o la continuidad de la unidad. Más del 98% votó a favor de la secesión, con lo cual Sudán del Sur se convirtió en país independiente el 9 de julio de 2011. Desde entonces, Sudán y Sudán del Sur se han caracterizado por la guerra y el conflicto, con trágicas consecuencias para la población civil de ambos países. Esto demuestra lo importante que es que un acuerdo esté bien anclado entre los actores del poder local.

Boks 3.5 Cooperación de los Gobiernos de Noruega, EE.UU. y el Reino Unido (la Troika)

La cooperación de la Troika es única en la diplomacia de paz noruega y ha permitido que Noruega, Estados Unidos y el Reino Unido colaboren estrechamente en la resolución de conflictos en el Cuerno de África durante décadas. La cooperación se desarrolló a través de los esfuerzos para apoyar el proceso de paz regional entre el Norte y el Sur de Sudán. Esta experiencia ha sido importante para Noruega durante sus dos periodos en el Consejo de Seguridad de la ONU. La cooperación se basa en una comunidad de valores fundamentales, pero los tres países son diferentes también, por lo que se complementan recíprocamente. Ha sido importante la influencia de Estados Unidos sobre las otras partes. El Reino Unido era miembro de la UE y tenía un profundo conocimiento del aparato estatal sudanés, herencia del condominio anglo-egipcio del que formaba parte Sudán. Dos lados fuertes de nuestra contribución han sido la red de actores civiles sudaneses de Noruega y el compromiso oficial de Noruega.

Figur 3.8 Foto de una visita a Sudán, en 2021, de los representantes de la Troika formada por Noruega, el Reino Unido y Estados Unidos, junto con el representante del Secretario General de las Naciones Unidas en Sudán.

Foto: Ministerio de Asuntos Exteriores

Otro ejemplo es el de España. El grupo insurgente vasco ETA fue creado en 1959. La organización perpetró una serie de grandes atentados terroristas y asesinatos, que prosiguieron tras la transición a la democracia en 1976. Gobiernos de diversas ideologías políticas intentaron sin éxito mantener un diálogo con ETA. En 2005, el Gobierno español pidió extraoficialmente ayuda al Centro para el Diálogo Humanitario Henri Dunant (HD, véase el capítulo 6) al objeto de establecer contacto con ETA, con vistas a sentar las bases de una solución. El proceso fue controvertido en España, y las autoridades deseaban usar un mediador internacional no gubernamental discreto como HD para mantener cierta distancia en las conversaciones y evitar la internacionalización. Al mismo tiempo, era necesario que otros Estados apoyaran el proceso. El apoyo noruego se realizó a petición del Gobierno español y evolucionó con el tiempo. Junto con Suiza, Noruega contribuyó aportando lugares de encuentro seguros, transporte y facilitación de entrevistas, y como testigo. Hasta ahora, Noruega no ha mencionado públicamente su papel. Sin embargo, los dirigentes de los dos principales partidos gobernantes han reconocido públicamente en sus memorias el papel desempeñado por Noruega. De camino, se hizo buen uso de la experiencia del Gobierno británico y del Ejército Republicano Irlandés (IRA) en el proceso de paz en Irlanda del Norte.

El proceso de ETA es un ejemplo de cómo un mediador internacional no gubernamental como HD puede necesitar ayuda de un Estado para realizar funciones complementarias. Esta “diplomacia híbrida” fue decisiva para conseguir que las partes se sentaran a la mesa de negociaciones. Se hicieron varios altos en el camino. La acción policial contra la organización continuó paralelamente con las conversaciones y ETA no cesó su actividad armada. Nunca se llegó a un acuerdo definitivo. Sin embargo, la combinación de la presión ejercida por las autoridades españolas y la facilitación de las conversaciones con el apoyo de Noruega creó una dinámica que contribuyó a que ETA declarara unilateralmente el fin de sus actividades armadas en 2011. En 2018, ETA dio otro paso más al frente, y llevó a cabo la disolución unilateral de la organización. ETA fue retirada de la lista de organizaciones terroristas de la UE en 2022. Diversas fracciones de la organización separatista vasca son en la actualidad partidos políticos legales.

Figur 3.9 Noruega mantuvo un fuerte compromiso con el proceso de paz entre Sudán del Norte y Sudán del Sur. La foto está tomada en 2008, durante la conmemoración de los tres años del acuerdo en Sudán del Sur.

Foto: Heidi Elburgi Johansen, Ministerio de Asuntos Exteriores