2 El mundo en tiempos de transición

Nuestro orden mundial está cambiando y la política internacional se encuentra en un momento de transición. Las décadas posteriores a la Guerra Fría se caracterizaron por el optimismo y por un grado relativamente alto de paz y previsibilidad. La globalización económica, la liberalización del comercio, la digitalización y el refuerzo de la cooperación interestatal acercaron a los integrantes de la comunidad internacional. En las negociaciones mundiales, fue posible alcanzar acuerdos sobre cuestiones fundamentales en materia de derechos humanos, naturaleza, cambio climático y salud. Se creó el Tribunal Penal Internacional (TPI). El alto grado de orden intergubernamental se debió a un sistema multilateral más sólido en el que existía un consenso relativamente amplio respecto del respeto al Derecho Internacional. Estados Unidos participó activamente en el desarrollo del denominado a veces ‘orden mundial liberal’, y Europa y la UE reforzaron también su posición como fuerza impulsora de este orden.

Sin embargo, esto no significaba que el mundo estuviera libre de graves guerras y conflictos. La Europa de la década de los noventa estuvo muy marcada por las guerras de los Balcanes. Hubo un genocidio en Ruanda y varias guerras civiles en África, incluida la guerra de la República Democrática del Congo. En la década de 2000, el orden público y la seguridad se vieron amenazados por atentados terroristas, como el de Al-Qaeda contra Estados Unidos en 2001, con la posterior ‘Guerra contra el Terror’. Las guerras de Afganistán e Irak, el yihadismo armado transnacional, los conflictos étnicos y sectarios y los grandes levantamientos populares de la ‘Primavera Árabe’ provocaron convulsiones en los Estados y sociedades de Oriente Medio y del Norte de África. También aumentó el terrorismo contra países europeos. El actual conflicto entre Israel y Palestina y otros países de la región contribuyó a socavar la estabilidad en Oriente Medio. Sin embargo, la amenaza directa a los Estados y el número de conflictos armados interestatales se situaron en un nivel históricamente bajo. La década de 1990 y los años de principios de 2000 se caracterizaron también por la emergencia de la forma de gobierno democrático y de la democracia, y muchos países experimentaron un desarrollo y un crecimiento económico positivos.

El final de la Guerra Fría abrió también un nuevo margen de maniobra para Noruega. Ayudados por la distensión entre las grandes potencias y la relación de confianza entre Noruega y Estados Unidos, fuimos invitados a intervenir como facilitadores imparciales en varios conflictos: primero en Guatemala; luego, como facilitadores del diálogo entre Israel y la Organización para la Liberación de Palestina (OLP) que desembocó en los Acuerdos de Oslo, a lo que siguió la implicación en varios países como Sri Lanka, Timor Oriental, Filipinas, Nepal, Sudán y Colombia.

La situación mundial ha cambiado en pocos años. Tenemos frente a nosotros aguas internacionales inseguras. La guerra de Rusia en Ucrania constituye un grave atropello a la Carta de las Naciones Unidas y amenaza el orden de seguridad europeo4. Nos enfrentamos a graves amenazas de Rusia y, tras décadas de paz, ha comenzado una nueva era para Noruega y Europa. Se trata de la situación de seguridad más peligrosa para Noruega desde la Segunda Guerra Mundial5. Mucha gente siente miedo a la guerra y a los conflictos en nuestras regiones vecinas. Asistimos a una creciente rivalidad entre las grandes potencias, especialmente China y Estados Unidos. La evolución tecnológica se acelera en ámbitos tales como la inteligencia artificial y la biotecnología, y surte efectos directos en el espacio de la información y la cooperación intergubernamental. El comercio y la economía internacionales se supeditan cada vez más más a los intereses de seguridad nacional. Al mismo tiempo, el poder de las instituciones multilaterales se está debilitando y su legitimidad está en entredicho. El Derecho Internacional está bajo presión, los valores liberales y democráticos están amenazados y las políticas normativas basadas en estos valores son controvertidas. Las grandes potencias y las potencias regionales se toman cada vez más la justicia por su mano, a riesgo de debilitar la prohibición del uso de la fuerza consagrada en la Carta de la ONU y el principio de soberanía de los Estados.

Figur 2.1 El Presidente de Ucrania, Volodymyr Zelensky, habla ante el Storting el 30 de marzo de 2022.

Foto: Heiko Junge / POOL / NTB

Las estadísticas confirman que el nivel de conflictividad en el mundo ha aumentado desde principios de la década de 2020. Hoy tenemos el mayor número de conflictos desde el final de la Segunda Guerra Mundial. En 2025 habrá aprox. 60 conflictos activos en 35 de los más de 200 Estados del mundo6. En 2024, una de cada siete personas del mundo estuvo expuesta a un conflicto armado y el número de personas que murieron debido directamente a enfrentamientos asciende a 130.0007. La gran mayoría de los conflictos son guerras civiles, pero en los últimos años ha habido también varios conflictos interestatales8. A título comparativo, en 1993 hubo 44 conflictos armados en el mundo. Todos ellos eran guerras civiles y en ellas murieron unas 45.000 personas9.

Los conflictos armados actuales son cada vez más complejos y es cada vez mayor el número de partes implicadas, con un grado de implicación también mayor de agentes regionales y de terceras partes y conexiones cruzadas. Esto puede dificultar la búsqueda de soluciones pacíficas. El mundo puede describirse como un complejo escenario de conflictos armados. Los hemisferios occidental y oriental están entrelazados; no sólo a través de la comunicación, el comercio y la inversión, sino también mediante asociaciones y coaliciones entre regiones. Estamos asistiendo a importantes cambios en la política mundial de Estados Unidos, lo que podría traducirse en que abandone su papel de ancla estabilizadora del orden mundial basado en las normas universalmente aceptadas. También hay una nueva dinámica en la relación estratégica entre Rusia y China. El apoyo militar de Irán y Corea del Norte ha reforzado la capacidad de Rusia para librar una guerra contra Ucrania. Los conflictos entre Israel y Palestina y entre Israel e Irán tienen ramificaciones en una serie de conflictos tanto dentro como fuera de la región de Oriente Medio. La situación conflictiva existente en un lugar puede afectar al equilibrio en otro. Un ejemplo es cómo la caída de Assad en Siria se vinculó estrechamente no sólo con la guerra de Rusia contra Ucrania y el debilitamiento de la influencia de Irán como resultado de su guerra en Gaza y Líbano, sino también con los cambios en las posiciones respectivas de Israel, Irán, Turquía y Rusia en Oriente Medio. Se observa una complejidad similar en el conflicto de Sudán, donde las líneas de conflicto locales se refuerzan y amplían debido a la intervención de actores externos.

Hay pocos indicios de que la tendencia al aumento de los conflictos y las tensiones vaya a invertirse, al menos a corto plazo:

• Rusia ha vulnerado las condiciones básicas para la seguridad en Europa. Aunque es probable que Rusia evite buscar un conflicto directo con la OTAN, existen razones para creer que sus objetivos de seguridad y política exterior - y los métodos para conseguirlos - pueden seguir siendo incompatibles con los intereses noruegos y europeos en un futuro próximo.
• El papel internacional de Estados Unidos es impredecible y cambiante, y no se sabe con certeza si volverá a convertirse en adalid de un orden mundial basado en las normas universalmente aceptadas.
• La cooperación institucional internacional se está debilitando. Vemos una menor voluntad entre los Estados clave en el Consejo de Seguridad de la ONU para negociar y apoyar soluciones vinculantes respecto de las guerras y los conflictos. Las instituciones multilaterales carecen de financiación y de capacidad para encontrar soluciones y gestionar las crisis humanitarias. Como consecuencia de ello, podrá aumentar el número de refugiados y la migración.
• Se está produciendo un desplazamiento de poder hacia fuera y lejos de Europa y de la región atlántica, en el que China y las economías emergentes que buscan una mayor influencia internacional tienen un papel más importante que antes.
• Existe un conflicto y una crisis de confianza en la labor mundial de desarme y no proliferación de armas de destrucción masiva. En una situación geopolítica tensa, se hace mayor hincapié en la disuasión.
• Las crecientes tensiones geopolíticas se manifiestan en nuevos escenarios. Se intensifica la competencia por el acceso a materias primas y a recursos críticos, y por el liderazgo mundial en el desarrollo de nuevas tecnologías como la inteligencia artificial, los satélites y los drones. La economía mundial se caracteriza por un mayor proteccionismo, guerras comerciales e incertidumbre.
• El cambio climático es el mayor y principal desafío al que nos enfrentamos. Sin embargo, el problema es negado en algunos círculos clave y la atención internacional se centra en otras cuestiones. El cambio climático puede contribuir a elevar los niveles de conflicto y la lucha por los recursos y, en muchos casos, la migración, ya que las poblaciones ven reducido su acceso al agua y a las zonas agrícolas.

Es sintomático que los costes económicos de la guerra y los conflictos vayan en aumento. En 2023, su coste global fue de aproximadamente 19,1 billones de dólares EE.UU.10. Al mismo tiempo, las inversiones en iniciativas que contribuyen a la paz mundial han disminuido casi en el 40% en los últimos 15 años11. Los países occidentales están recortando sus propios presupuestos de cooperación al desarrollo, a la vez que aumenta el gasto en defensa y el rearme militar.

La guerra y los conflictos armados crean o agravan los principales desafíos mundiales. La radicalización, el cambio climático, las pandemias, la proliferación de armas nucleares, químicas y biológicas, los riesgos asociados a la inteligencia artificial y las nuevas tecnologías, el bloqueo de rutas comerciales, el aumento de los precios y el cambio de las condiciones marco para el comercio y la inversión internacionales son ejemplos de amenazas transfronterizas que ningún país puede gestionar por sí solo. Las situaciones que dan lugar a flujos migratorios y de refugiados plantean grandes retos, en primer lugar, para las personas que huyen, pero también para los países de tránsito y de acogida. Estos retos exigen la cooperación más allá de las fronteras nacionales, pero cada vez es más difícil acordar soluciones comunes.

Lo antedicho nos acerca a los conflictos, a la vez que acontecimientos lejanos pueden afectarnos directamente como nunca lo hicieron. La seguridad de Noruega se fundamenta en un orden mundial basado en las normas universalmente aceptadas que promueve el respeto de la Carta de las Naciones Unidas. Otro tanto ocurre con nuestro bienestar y nuestra economía. Noruega es una economía abierta, y las empresas exportadoras noruegas y nuestra industria marítima se verán perjudicadas si la inestabilidad y los conflictos afectan a los mercados. El Fondo de Pensiones del Gobierno de Noruega - Global (SPU, por sus siglas en noruego) es un inversor a largo plazo y universal, y el rendimiento del Fondo se ve afectado por los cambios y los riesgos sistémicos derivados de los conflictos internacionales12.

La resolución de conflictos internacionales está cambiando también. Las iniciativas diplomáticas y políticas para prevenir, mitigar o resolver conflictos no han seguido el ritmo del aumento del número de crisis. La falta de consenso entre las grandes potencias y la disminución del apoyo al sistema de la ONU están minando la capacidad de prevenir y resolver conflictos. Los intentos de resolución de conflictos se caracterizan cada vez más por los intereses nacionales y transacciones puntuales. Las potencias regionales con disparidad de intereses están cada vez más implicadas en conflictos, tanto dentro como fuera de sus regiones. A veces esto brinda oportunidades de encontrar soluciones a conflictos destructivos, pero también puede complicar las negociaciones. Sigue siendo un reto incluir adecuadamente a las mujeres en los procesos de paz. Si no se toman en cuenta el Derecho Internacional y la apropiación de las partes y de las comunidades locales con respecto al conflicto, se corre el riesgo de encontrar soluciones políticas menos integrales y sostenibles.