Skjerping av plan- og dispensasjonspraksis i strandsonen/100-metersbeltet

Publisert under: Regjeringen Bondevik I

Utgiver: Miljøverndepartementet

Brev til kystkommuner, fylkesmenn og fylkeskommuner

Skjerping av plan- og dispensasjonspraksis i strandsonen/100-metersbeltet

Brev til kystkommuner, fylkesmenn og fylkeskommuner (11.11.99)

1) Innledning

Strandområdene, særlig i sentrale kyststrøk, er svært attraktive og utsatt for et sterkt byggepress. Ytterligere nedbygging av disse områdene må forhindres. I dette brevet påpekes behovet for skjerpet plan- og dispensasjonspraksis, saksbehandlingsreglene presiseres, og det oppfordres til strengere kontroll med tiltak i strandsonen.

Jeg har lagt fram en tiltakspakke for å hindre uheldige inngrep og sikre allmennhetens rettigheter i strandsonen. Følgende nye tiltak inngår i tiltakspakken:

  • Dispensasjonspraksis skal skjerpes. Det opprettes et bedre rapporteringssystem for dette.
  • De rikspolitiske retningslinjene for Oslofjorden vil bli forslått utvidet til også å gjelde for kyststrekningen i Aust- og Vest-Agder og Rogaland.
  • Rikspolitiske bestemmelser i sentrale kyststrekninger kan bli aktuelt.
  • Endringer i plan- og bygningsloven kan være aktuelt og vil bli vurdert som ledd i Planlovutvalgets arbeid.

Dette brevet inngår som en del av tiltakspakken. Brevet tar også opp spørsmål som er av interesse for kystkommuner hvor utbyggingspresset er mindre.

Brevet tar opp følgende:

  • Prioritering av strandsonen - nasjonale hensyn
  • Utviklingen i strandområdene
  • Reglene for tiltak i 100-metersbeltet
  • Strengere dispensasjonspraksis
  • Saksbehandlingen ved dispensasjon
  • Strengere kontroll med tiltak i strandområdene
  • Mulige andre tiltak

2) Prioritering av strandsonen - nasjonale hensyn

Kyst- og strandstrekningene er svært attraktive områder for ferdsel og friluftsliv, spesielt om sommeren. Strandsonen ( Med strandsone forstås de land- og sjøområder som står i innbyrdes direkte samspill økologisk og/eller bruksmessig. (Definisjonen er hentet fra  Rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen.)) er både fra land- og sjøsiden et viktig rekreasjonsområde for allmennheten. Båtliv, badeliv, turgåing og fiske er viktige aktiviteter. Samtidig er kystområdene oppvekstmiljø for spesielle plante- og dyreslag. De har dessuten særegne landskapsmessige verdier, og det knytter seg ofte kulturminneinteresser til strandområdene.

Kystområdenes betydning er framhevet i Stortinget ved flere anledninger, og Regjeringen legger vekt på god tilgjengelighet til strandsonen som et ledd i arbeidet med å sikre allmennheten tilgang til naturen.

Med den betydningen strandområdene har, er det svært viktig å holde områdene mest mulig åpne og tilgjengelige for allmennheten.

3) Utviklingen i strandområdene har ikke vært tilfredsstillende

Bygging i 100-metersbeltet langs sjøen har vært strengt regulert i mer enn 30 år. Det har likevel skjedd en omfattende nedbygging av de nære strandområdene i denne perioden, og byggepresset på disse områdene er et vedvarende problem. Det gis byggetillatelser som samlet undergraver den beskyttelsen sonen er ment å skulle ha. Mulighetene for allmennheten til å komme til og benytte strand og sjø har blitt stadig vanskeligere.

Kyststrekningen fra svenskegrensen til og med Telemark – som omfattes av de rikspolitiske retningslinjene for Oslofjorden – er utsatt for et særlig sterkt arealpress. Nesten 40 % av landets befolkning bor innenfor en times reiseavstand fra Oslofjorden. Samtidig er området det mest brukte friluftsområdet i landet på grunn av beliggenhet, godt klima og rike natur- og kulturverdier.

Attraktive arealer i strandsonen i Oslofjorden, som er tilgjengelig for allmennheten, er redusert med 75-80 % de siste 30 årene. Også kysten på Sørlandet er utsatt for et sterkt press på de ledige strandarealene. Aust- og Vest-Agder er omtrent i samme situasjon som Oslofjordregionen når det gjelder byggepress i strandsonen.

Undersøkelser viser at det fortsatt gis for mange dispensasjoner for bygging i strandsonen, jfr. blant annet en undersøkelse fra Norsk institutt for by- og regionforskning fra 1997. Av denne undersøkelsen framgår det at kommuner innenfor Oslofjordområdet innvilget 85 % av søknadene om dispensasjon til hyttebygging i 100-metersbeltet langs sjøen. Mindre anlegg som brygger, naust og plattinger m.v. i strandsonen representerer også et stort problem, på grunn av den samlede virkning slike mindre inngrep får. Dette framgår blant annet av en rapport fra fylkesmannen i Vestfold fra februar 1999. Mindre anlegg kan dessuten være til hinder for allmennhetens ferdsel.

Det er stor variasjon i forvaltningspraksis fra kommune til kommune. Det er forskjeller i hvor restriktivt lovverk og retningslinjer blir praktisert. Det kan være ulike terskler for hva som blir vurdert som "vesentlig" i henhold til lovverket, og forskjeller i hvilke søknader som blir underlagt dispensasjonsbehandling.

Inngrepsfri strandlinje i Oslofjordområdet blir stadig redusert, selv om mange kommuner har en restriktiv holdning til nybygg.

4) Reglene for tiltak i 100-metersbeltet

Det gjelder byggeforbud i 100-metersbeltet langs sjøen, men med mulighet for dispensasjon. Dessuten binder kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner arealbruken. For Oslofjorden er det fastsatt rikspolitiske retningslinjer.

Etter plan- og bygningslovens § 17-2 er det forbud mot bygging og fradeling i 100-metersbeltet langs sjøen. Forbudet gjelder for oppføring av bygning, konstruksjon, anlegg og innhegning (gjerder), og også for vesentlig endring av slike innretninger. Forbudet gjelder også for deling av eiendom.

Det gjelder en rekke unntak fra forbudet. Unntakene framgår av lovbestemmelsen og omtales ikke nærmere her, bortsett fra unntak for brygge på bebygd eiendom til sikring av eierens eller brukerens atkomst.

Den generelle dispensasjonsbestemmelsen i plan- og bygningslovens § 7 gjelder dessuten i forhold til byggeforbudet. Det er den enkelte kommune som avgjør søknader om dispensasjon fra bygge- og deleforbudet i 100-metersbeltet. Kommunen kan gi dispensasjon dersom det foreligger "særlige grunner". Fylkesmannen avgjør klager på kommunens vedtak, jfr. plan- og bygningslovens § 15, idet myndigheten er delegert fra departementet til fylkesmannen.

Utviklingen i strandsonen skal styres av kommunens planlegging. Kommuneplanens arealdel og reguleringsplaner er bindende for arealbruken. Planene vil gjelde i tillegg til forbudet i 100-metersbeltet og rekker i noen tilfeller lenger enn dette. I områder som er utlagt til landbruks-, natur- og friluftsområde i arealdelen av kommuneplanen, vil tiltak som er unntatt fra 100-metersforbudet, og også rene bruksendringer, være forbudt når de kommer i strid med formålet. Det kan også gis dispensasjon fra planer etter plan- og bygningslovens § 7. Dette omtales ikke særskilt i dette brevet, men omtalen nedenfor under pkt. 5 vil også gjelde for dispensasjon fra planer i 100-metersbeltet.

Mange steder foreligger det gamle planer som åpner for en uheldig utbygging. Der det er tilfelle bør det foretas omregulering. Om nødvendig kan det nedlegges midlertidig bygge- og deleforbud i påvente av omreguleringen, jfr. plan- og bygningslovens § 33.

I 1993 ble det fastsatt rikspolitiske retningslinjer for planlegging i kyst- og sjøområder i Oslofjordregionen. Disse retningslinjene gjelder for kystkommunene i Østfold, Oslo, Akershus, Buskerud, Vestfold og Telemark. Retningslinjene skal legges til grunn for kommunenes planlegging etter plan- og bygningsloven. Ifølge retningslinjene skal naturverdier, kulturminneverdier og rekreasjonsverdier i dette området forvaltes som en ressurs av nasjonal betydning. Retningslinjene skal også trekkes inn ved vurdering av søknader om dispensasjon fra planer og byggeforbud.

Byggesaksreglene i plan- og bygningslovens kapittel XVI, § 93 flg. sorterer under Kommunal- og regionaldepartementet. Disse reglene har også betydning i strandsonen. I forskrift om saksbehandling og kontroll i byggesaker av 22. januar 1997 er det gjort en rekke unntak fra kravet om søknad etter § 93. Blant annet er det fastsatt at frittliggende bygninger på inntil 10 m2 på bolig- eller fritidseiendom verken krever søknad eller melding, og at tilbygg og frittliggende bygninger på inntil 30 m2 på bolig- eller fritidseiendom bare er meldepliktige. Kommunal- og regionaldepartementet har nylig hatt på høring et forslag til endring av saksbehandlingsforskriften, der det blant annet er foreslått at arealgrensen økes slik at mindre frittliggende bygninger helt opptil 50m2 bare blir meldepliktige.

Det er grunn til å presisere at reglene for bygging i 100-metersbeltet langs sjøen gjelder uavhengig av byggesaksbestemmelsene. Også mindre bygninger må det søkes om, såfremt de omfattes av forbudet i 100-metersbeltet, eller er i strid med plan.

5) Strengere og mer enhetlig dispensasjonspraksis

Strandsonen er definert som et område av nasjonal interesse, og videre nedbygging og privatisering av denne sonen skal unngås. Det er et problem at praksis til dels er for liberal i forhold til intensjonen med byggeforbudet i 100-metersbeltet. Det er også et problem at forbudet praktiseres forskjellig fra kommune til kommune.

Hensikten med byggeforbudet i 100-metersbeltet er den samme i dag som da forbudet ble lovfestet i 1965 - å sikre styring med arealutviklingen i kystområdene, av hensyn til de viktige interessene som knytter seg til disse områdene. Forbudet har likevel blitt viktigere med årene. Streng håndheving av forbudet er derfor viktigere i dag enn i 1965, siden presset på strandsonen har forsterket seg betraktelig.

Det har hele tiden vært en adgang i loven til å gi dispensasjon fra forbudet dersom det foreligger "særlige grunner". Dersom kravet til særlige grunner ikke er oppfylt kan det ikke gis dispensasjon. Hva som ligger i begrepet "særlige grunner" er kommentert av Miljøverndepartementet i en rekke rundskriv og veiledere opp gjennom årene. Spørsmålet har også vært vurdert av Stortinget seinest i 1997. I Innst. S. nr. 219 (1996-97) uttaler Stortingets miljø- og energikomite at kravet til saksbehandling og begrunnelse må innskjerpes.

Det skal vises stor varsomhet med å dispensere i områder som er gitt et spesielt vern. 100-metersbeltet langs sjøen er gitt et slikt spesielt vern gjennom en nasjonal bestemmelse som er direkte tatt inn i plan- og bygningsloven (§ 17-2). Spørsmålet om det foreligger særlige grunner som åpner for mulighet for dispensasjon fra dette forbudet, må vurderes mot denne bakgrunnen. Bakgrunnen for forbudet er at den nære strandsonen bør holdes fri for bebyggelse ut fra de interessene som knytter seg til denne sonen; som friluftsinteresser, naturvern, biologisk mangfold, landskapsinteresser og kulturminner m.v. Målet om å bevare strandsonen mest mulig urørt gjør at det skal mye til før dispensasjon kan gis. Dette gjelder særlig nybygg, men også mindre tiltak vil kunne tenkes å komme i strid med intensjonene med byggeforbudet. For områder som omfattes av de rikspolitiske retningslinjene for Oslofjorden, vil det også være relevant å legge vekt på disse.

Dersom kravet til særlige grunner er oppfylt, har kommunen adgang til å dispensere. Ingen har krav på dispensasjon. Det er opp til kommunens skjønn om dispensasjon skal gis. Det må foretas en konkret skjønnsmessig vurdering av om dispensasjon bør gis (det såkalte "kan-skjønnet", det frie forvaltningsskjønnet). Her kommer også de berørte parters argumenter ut over de rene arealdisponeringshensyn inn, idet hensynet til søkeren må avveies mot hensynet til arealdisponeringen. Nytteverdien av en dispensasjon for den aktuelle søker, dvs. søkerens helt spesielle behov, kan tillegges vekt i unntakstilfeller. Sosiale eller økonomiske grunner kan vanskelig tillegges vekt. Slektskapsforhold eller at det gjelder et arveoppgjør vil ikke være relevant.

Vedtak om dispensasjon må begrunnes. Det må angis hvilke særlige grunner som foreligger, og hvilken vurdering som ellers er foretatt. Det er i utgangspunktet opp til søker å dokumentere og begrunne søknaden, selv om kommunen har et ordinært ansvar etter forvaltningsloven til å sørge for at saken er tilstrekkelig opplyst.

Forbudet i 100-metersbeltet gjelder videre for vesentlige endringer av bygning, konstruksjon, anlegg og innhegning. De samme vurderinger som nevnt foran kommer inn ved spørsmål om dispensasjon for oppføring av slike tiltak. Hva som er en vesentlig endring må avgjøres etter en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Grensen kan i praksis være vanskelig å trekke. Dersom byggetiltaket innebærer at også formålet med bygningen endres, vil det bli å anse som en vesentlig endring. Dette gjelder for eksempel ombygging av naust til hytte. Tilbygg som gir grunnlag for utvidet bruk innenfor samme formål kan også være en vesentlig endring, for eksempel dersom ombygging av en hytte gir grunnlag for at flere familier benytter den.

Byggeforbudet i 100-metersbeltet gjelder ikke for brygge på bebygd eiendom

til sikring av eierens eller brukerens atkomst. Grunneier med bebygd eiendom ned til sjøen har krav på å få anlegge en hensiktsmessig bygge. Dette gjelder selv der det er vegatkomst fra landsiden. Det er likevel ikke en hvilken som helst brygge som kan anlegges. Det avgjørende er bryggas funksjon i forhold til atkomst fra sjøsiden. Normalt vil det være snakk om oppføring av en enkel brygge. Det kan stilles krav om plassering, dimensjonering og annen utforming så lenge det er begrunnet i ivaretakelsen av allmennhetens interesser som blant annet friluftsliv og landskapshensyn. Det er imidlertid grunn til å være oppmerksom på at i områder som i kommuneplanens arealdel er angitt som landbruks-, natur- og friluftsområder, vil det være forbud også mot oppføring av atkomstbrygger. (Jfr. her Agder Lagmannsretts dom 7. april 1999).

6) Saksbehandlingen ved dispensasjon - saksbehandlingsreglene må følges

Det gjelder spesielle saksbehandlingsregler for behandlingen av dispensasjonssøknader. Disse følger av plan- og bygningslovens § 7 tredje ledd. Fylkeskommunen og statlige myndigheter hvis saksområde blir direkte berørt, skal få anledning til å uttale seg før det gis dispensasjon fra byggeforbudet i 100-metersbeltet. Miljøverndepartementet vil minne om disse reglene og presisere at det er viktig at reglene følges i praksis. Kommunen må derfor sørge for å forelegge søknader for fylkeskommune og statlige fagmyndigheter, som for eksempel fylkesmannens miljøvernavdeling, dersom det vurderes å gi dispensasjon fra forbudet. Dersom kommunen mener at søknaden bør avslås, og det er sannsynlig at det vil bli fattet et slikt vedtak, er det ikke nødvendig med slik forelegging. Dersom det faste utvalg for plansaker vil gi dispensasjon imot administrasjonens innstilling, må saken utsettes og nødvendig varsel gis.

7) Strengere kontroll med tiltak i strandområdene fra kommuner og fylkesmenn

Arealdisponeringen er primært et kommunalt ansvar. Ansvaret for å nå det nasjonale målet om å bevare gjenværende strandarealer mot inngrep påhviler i utgangspunktet den enkelte kommune. Dette ansvaret skal kommunen ta både gjennom sin planlegging, og ved håndteringen av enkeltsøknader.

Fylkesmannen har også en viktig rolle. Fylkesmannen er klagemyndighet i forhold til kommunens enkeltvedtak, herunder vedtak om å gi dispensasjon fra forbudet i 100-metersbeltet langs sjøen. I plan- og bygningslovens § 15 andre ledd er det fastsatt at fylkeskommunen og statlig organ kan påklage enkeltvedtak etter plan- og bygningsloven dersom vedtaket direkte berører vedkommende myndighets saksområde. Der fylkesmannen selv påklager kommunens dispensasjonsvedtak, avgjøres saken av settefylkesmann.

Kommunen som ansvarlig myndighet har plikt til å følge nøye med på hva som skjer i strandsonen, og håndheve plan- og bygningsloven strengere i dette området. Fylkesmannen skal framover intensivere sin kontroll med hva som skjer av tiltak i strandsonen for å sikre at nasjonale målsettinger ivaretas.

Det har hittil ikke vært foretatt noen systematisk rapportering av dispensasjonssøknader i strandsonen. Det er behov for å etablere et bedre og mer systematisk rapporteringssystem. Kommunene anmodes om å melde alle søknader om tiltak i strandsonen til fylkesmannen. Fylkesmannen sammenfatter disse oversiktene, og sender dem til Miljøverndepartementet.

Miljøverndepartementet ber på denne bakgrunn om at fylkesmennene i samråd med kystkommunene sørger for at det foretas slik registrering framover. Alle søknader om dispensasjon fra 100-metersbeltet langs sjøen må registeres. Hva søknadene gjelder må framgå, samt utfallet av søknadene og begrunnelsen dersom det gis dispensasjon. For øvrig bør rapporteringen gjøres så enkelt som mulig. Miljøverndepartementet ser det som hensiktsmessig at innmeldingene hit skjer hvert halvår, fortrinnsvis pr. 1. mai og 1. november hvert år. Det bør tas sikte på at første innrapportering til departementet skjer pr. 1. mai år 2000.

Et stort problem er de ulovlige tiltak som foretas i strandsonen. Reglene i forhold til ulovlig byggearbeid m.v. framgår av plan- og bygningslovens kap. XIX, § 113 flg. Plan- og bygningsmyndighetene kan gi pålegg med krav om stansing og retting av ulovlig utført arbeid, og eventuelt utferdige forelegg dersom pålegget ikke etterkommes. Det er primært et kommunalt ansvar å gripe inn overfor slike ulovligheter, men fylkesmannen har som overordnet myndighet også et ansvar for å følge med og eventuelt gripe inn i forhold til ulovlige tiltak. Etter endringer i plan- og bygningsloven 5. mai 1995 kan overordnet myndighet gi pålegg eller utferdige forelegg dersom lokale myndigheter ikke følger opp saken på tilstrekkelig måte. Et sterkere engasjement fra fylkesmannen i slike saker vil kunne virke preventivt i forhold til framtidige saker.

8) Mulige andre tiltak

Miljøverndepartementet vil følge nøye med på utviklingen i strandsonen. Hvordan dette brevet følges opp vil være viktig for vurderingen av om det er behov for ytterligere tiltak for å sikre at strandsonen bevares for framtiden. Det nye rapporteringssystemet vil gi et bedre grunnlag for å vurdere utviklingen i 100-metersbeltet. Dersom kommunene ikke legger seg på en tilstrekkelig restriktiv dispensasjonspraksis, kan det være behov for å ta i bruk sterkere virkemidler. Det vil kunne være aktuelt å skjerpe gjeldende forbudsbestemmelse i 100-metersbeltet, slik at forbudet rammer tiltak som i dag er unntatt, og slik at dispensasjon bare kan gis etter samtykke fra fylkesmannen. Dette kan gjøres ved at det vedtas rikspolitiske bestemmelser etter plan- og bygningslovens §17-1 andre ledd for de mest utsatte kyststrekningene, eller det kan gjøres ved lovendringer. Spørsmålet om lovendringer er i alle tilfeller en sak for Planlovutvalget, som ble nedsatt høsten 1998. Utvalget skal vurdere behovet for endringer i plandelen av plan- og bygningsloven.

Miljøverndepartementet vil ellers vise til at spørsmålet om utvidelse av de rikspolitiske retningslinjene for Oslofjorden til også å gjelde for Aust- og Vest-Agder og Rogaland vil bli fulgt opp i samråd med de berørte kommuner og fylker.

Med hilsen

Guro Fjellanger