Schengen- og Dublin-samarbeidet

 

Schengen-samarbeidets historie

Belgia, Frankrike, Tyskland, Nederland og Luxembourg inngikk i 1985 en avtale om å oppheve kontrollen av personer og varer på grensene mellom seg. Avtalen fikk navn etter byen Schengen i Luxembourg hvor avtalen ble undertegnet.

I 1990 undertegnet så de samme landene en konvensjon som ga regler for et styrket samarbeid om kontroll av de felles ytre Schengen-grensene, visumregler, et styrket politisamarbeid og rettslig samarbeid, samt fastslo reglene for det såkalte Schengen-informasjonssystemet (SIS), et databasert register til bruk i alle land som deltar i Schengen-samarbeidet.

Schengen-samarbeidet ble inngått som et tradisjonelt mellomstatlig samarbeid, utenfor den institusjonelle rammen til det daværende Europeiske Felleskapet (EF). Schengen-avtalen fastslår imidlertid at Schengen-samarbeidet kun er åpent for land som er medlem av EF. Videre slås det fast at siktemålet med samarbeidet er at samtlige EF-land skal slutte seg til de prinsippene som er fastlagt innen Schengen-samarbeidet, og at når felles EF-regler vedtas på et område som omfattes av Schengen-samarbeidet, så skal de aktuelle reglene i Schengen-konvensjonen bortfalle. Dette gjaldt bl.a. et asylkapittel, som ble erstattet av Dublin-konvensjonen. Da Schengen-samarbeidet ble satt i verk rent operativt i 1995, sto fortsatt Storbritannia, Irland og de nordiske EU-landene utenfor dette samarbeidet.

Mellom de nordiske land har det siden 1950-tallet eksistert en passunion som gjør Norden til et reisefrihetsområde. Den nordiske passunionen har gitt nordiske borgere rett til å reise mellom de nordiske land, uten å måtte vise pass, eller måtte la seg kontrollere på en indre nordisk grense. Skulle de nordiske EU-landene gå inn i Schengen-samarbeidet, ville det gå en ytre Schengen-grense mellom de nordiske EU-landene på den ene siden, og Norge og Island på den annen side. Dette ville ha medført slutten for den da nærmere 40-årige nordiske passunionen.

Schengen-landene viste etter hvert forståelse for de nordiske lands situasjon, slik at Norges og Islands samarbeidsavtaler med Schengen-landene kunne undertegnes i Luxembourg 1996, samtidig med at Danmark, Sverige og Finland signerte sine tiltredelsesavtaler. Ved vedtakelse av Amsterdam-traktaten i 1997, ble Schengen-samarbeidet integrert i EU. Dette nødvendiggjorde en ny avtale mellom Norge (og Island) og EU. Norges nåværende avtale om tilknytning til Schengen-samarbeidet ble undertegnet i 1999. Norge ble sammen med de øvrige nordiske land operativt integrert i Schengen-samarbeidet i 2001. Av de 15 landene som var medlemmer av EU før utvidelsen i 2004, var alle unntatt Storbritannia og Irland medlemmer av hele Schengen-samarbeidet.

I 2007 ble 9 av EUs 12 nye medlemsland fullverdige medlemmer av Schengen-samarbeidet i og med at grensekontrollen på de indre grenser mot disse landene ble opphevet. Kypros, Bulgaria og Romania er ikke medlemmer. Sveits ble fullverdig deltaker i det operasjonelle Schengen-samarbeidet og kontrollen på den indre grense mot Sveits fullstendig opphevet fra mars 2009. Liechtenstein ble med i samarbeidet i 2011.

Deltakelse i Schengen-samarbeidet

Å delta i det operative Schengen-samarbeidet betyr blant annet at personkontrollen på grensen til andre Schengen-land oppheves. Bakgrunnen for at Norge knyttet seg til Schengen-samarbeidet, var ønsket om å opprettholde det nordiske passfrihetsområdet innenfor rammen av et større europeisk reisefrihetsområde. Schengen-samarbeidet bygger på samme grunnidé som den nordiske passunion, nemlig å sikre fri bevegelighet for alle personer på territoriet, noe som igjen er viktig for å sikre gjennomføringen av det indre marked.

Opphevelsen av personkontrollen på indre grenser medførte et behov for å etablere en rekke såkalte kompenserende tiltak for å opprettholde og styrke sikkerheten innenfor Schengen-området. På denne bakgrunn besluttet Schengen-landene å innføre felles regler for hvordan kontroll av ytre grenser skal gjennomføres. Schengen-samarbeidet innebærer også felles regler for utstedelse av visum som gir adgang til hele Schengen-området, og en felles visumpolitikk, dvs. liste over land som er visumfrie til Schengen-landene. I tillegg innebærer det samarbeid mellom landenes politi i bekjempelsen av grenseoverskridende kriminalitet. Ansvaret for Schengen-samarbeidet i Norge er delt mellom Justisdepartementet og Utenriksdepartementet.

Norske utlendingsmyndigheter deltar i utformingen av et felles Schengen-regelverk gjennom arbeidet i rådsarbeidsgrupper for grensekontroll, visumsamarbeid, ulovlig innvandring og retur av personer med ulovlig opphold. Norge deltar også i den strategiske komité for innvandring, grensespørsmål og asyl (SCIFA) og på Rådsmøter for EUs justis- og innenriksministre når Schengen-relevante spørsmål behandles der. Norge har talerett på lik linje med EUs medlemsstater, men er ikke til stede ved formelle beslutninger som ved votering.

Grensekontroll

Personkontrollen på de indre grensene i Schengen-territoriet er avskaffet. Samarbeid om grensekontrollen på de ytre grensene og utstedelse av visum til Schengen-området er grunnpilarene i Schengen-samarbeidet. Schengen-landenes politi- og grensekontrollmyndigheter samarbeider med hverandre og med tilgrensende lands myndigheter for å forhindre ulovlige grensepasseringer.

Det er utarbeidet felles regler for hvordan grensekontroll skal utføres og opprettet et felles informasjonssystem – Schengen Information System (SIS) – som blant annet inneholder informasjon om personer fra tredjeland som av ulike grunner er nektet innreise i Schengen-området. I 2005 ble EUs grensekontrollbyrå (Frontex) opprettet. Frontex koordinerer operativt samarbeid om grensekontroll og bekjempelse av ulovlig innvandring i hele Schengen-området. Frontex skal ikke erstatte medlemslandenes egne organer i gjennomføringen av grensekontrolltiltak, men hovedsakelig gi assistanse på anmodning fra landene. Oppgavene til Frontex er å koordinere operasjonelt samarbeid, assistere medlemsland i opplæring, gjennomføre risikoanalyser, følge opp relevant forskning, assistere medlemsland som trenger operasjonell eller teknisk assistanse, og koordinere operasjonelt samarbeid om retur av illegale innvandrere.

Visumsamarbeidet

Et felles område for fri bevegelse skaper behov for felles regler for innreise, og en harmonisert visumpolitikk er derfor et viktig mål for Schengen-landene. Blant annet har man felles regler om hvilke land som er visumpliktige og hvilke land som er fritatt for visumplikt til Schengen-området, og et Schengen-standardvisum for innreise som gjelder for reiser i alle Schengen-landene. Samarbeidet omfatter også konsulært samarbeid, og Schengen-landene kan inngå representasjonsavtaler med hverandre. Dette innebærer at på steder der Norge ikke har en utenriksstasjon, kan et annet Schengen-lands utenriksstasjon innvilge en visumsøknad på vegne av Norge. Det arbeides også med nye sikkerhetsparametre (bl.a. biometri) i reise- og oppholdsdokumenter.

Innenfor Schengen-samarbeidet gjelder altså felles visumregler. Et felles Schengen-visum gir tillatelse til å reise inn på Schengen-området for et begrenset tidsrom, etter at det er kontrollert at vilkårene for å få visum er til stede. Disse vilkårene følger av utlendingsloven. På www.udi.no finner man en orientering om reglene, sammen med en liste over visumfrie land. Formålet med visuminformasjonssystemet VIS, er bl.a. å forebygge visum-shopping og å sikre at den som reiser inn på visumet er den samme som har fått det innvilget på utenriksstasjonen. Bruk av VIS vil også bidra til økt dokumentsikkerhet og bidra til å identifisere udokumentert identitet hos ulovlige innvandrere, og dermed også lette prosedyrene i forbindelse med retur av tredjelandsborgere uten lovlig opphold. I VIS skal det registreres opplysninger om innvilgede og avslåtte visum. Det skal også være digitalt foto av søkeren og andre biometriske data i databasen. I utarbeidingen av databasen legges det stor vekt på norske og internasjonale regler for personvern.

Retur

Norge deltar også i de deler av EUs retursamarbeid som er Schengen-relevant. Det arbeides blant annet om å legge til rette for et bedre samarbeid mellom Schengen-landene i tilknytning til uttransport av tredjelandsborgere, herunder samarbeid om fellesflygninger for retur av personer uten lovlig opphold i Schengen-området. Se egen artikkel om returarbeidet.   
 

Dublin-samarbeidet og Eurodac

Norge ble tilknyttet Dublin-samarbeidet i 2001. Gjeldene forordning er Dublin III-forordningen som trådte i kraft 1. januar 2014. Dette regelverket gir regler om hvilken medlemsstat (EU, Island, Sveits, Liechtenstein eller Norge) som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad og klargjør hvilke minimumsrettigheter asylsøkerne har under Dublin-prosessen. En asylsøker har rett til å få behandlet søknaden i ett medlemsland. Vanligvis skal det første medlemslandet asylsøkeren kommer til, ta ansvar for søknaden. Statene står imidlertid fritt til å ta saker til realitetsbehandling selv om de ikke har plikt til det etter Dublin-regelverket.

Som en del av Dublin-samarbeidet,  deltar også i det europeiske fingeravtrykkssamarbeidet, Eurodac. Formålet med Eurodac er å finne ut om en person allerede har søkt asyl i et annet land innenfor Dublin-området.