Landingsplasser og ATM/ANS

Status

Kommisjonens forslag av 25. juni 2008 bygget på et omfattende forarbeid fra EASA. EASAs forslag vedrørende landingsplasser (NPA 6/2006) ble sendt ut på høring med frist 16. oktober 2006. I høringsrunden kom det inn 3010 kommentarer fra ca 1850 høringsinstanser.  EASAs forslag vedrørende ATM/ANS (NPA 16/07) ble sendt ut på høring med frist 21. januar 2008. Det kom inn 1860 kommentarer i høringen fra nasjonale myndigheter, berørte organisasjoner og foretak.   EASAs endelige forslag vedrørende landingsplasser (Opinion 3/2007) ble publisert og oversendt Kommisjonen 6. desember 2007, mens forslaget vedrørende ATM/ANS (Opinion 1/2008) ble publisert og oversendt Kommisjonen 15. april 2008.  Kommisjonens forslag (endringsforordning) til utvidelse av forordning 216/2008 ble vedtatt av Europaparlamentet etter første lesning 25. mars 2009. Deretter ble forslaget vedtatt av Rådet 7. september 2009, og tatt inn i EU-lovgivningen ved forordning 1108/2009 av 21. oktober 2009.

Forordning 1108/2009 fastsetter generelle og overordnede krav, og gjennomføringsreglene (implementing rules) vil som nevnt forberedes i EASA-systemet, enten av sekretariatet eller ved bruk av ekspertgrupper, og vedtas av Kommisjonen etter komitologibehandling. Gjennomføringsregelverk for ATM/ANS og landingsplasser skal etter planen være vedtatt av Kommisjonen innen hhv utgangen av 2012 og 2013. Etter det Samferdselsdepartementet er kjent med, vil regelverkets hierarkiske struktur, både for landingsplasser og ATM, trolig se slik ut: - Essential requirements - Implementing Rules- Certification Specifications og Acceptable means of Compliance - Guidance material   

Fra norsk side har man vært opptatt av at det er viktig å sikre at regelverket gir muligheter for fleksibilitet, og Norge har spilt inn viktigheten av dette i flere ulike sammenhenger. Dette hensynet er særlig fremtredende for landingsplasser hvor krav til f eks sikkerhetsområder og hinderfrihet kan være krevende å overholde. Den viktige prosessen på dette området vil imidlertid finne sted ved utarbeidelsen av Implementing Rules da det er her dimensjoner osv på sikkerhetsområdene vil bli foreslått. Her deltar Norge i to arbeidsgrupper med representanter fra hhv. Luftfartstilsynet og Avinor. For ATM/ANS kan det understrekes at gjennomføringsregelverk skal bygge på SES-rammeverket, og at det skal utvikles smidige overgangsordninger.

Sammendrag av innhold

Innledning 

Da EASA forordningen, Rådsforordning nr 1592/02 (senere 216/2008) ble fastsatt i 2002, var det en forutsetning at EASA på sikt skulle utvikles og utvides til å dekke alle områder av flysikkerheten. Dette standpunktet om en helhetlig og harmonisert tilnærming til flysikkerhet ble stadfestet av Kommisjonen i dens rapport COM (2005) 578 final ”Extending the tasks of the European Aviation Safety Agency: an agenda for 2010”. Dette ble også understreket i den såkalte høynivågruppens sluttrapport som kom i 2007.  EASA hadde opprinnelig kompetanse kun på det flytekniske området, og i forbindelse med vedtakelsen av forordning 216/2008 fikk EASA kompetanse også på områdene luftfartsoperasjoner, sertifikater og tredjelands luftfartøy.  

Kommisjonen la sommeren 2008 frem forslag til ytterligere utvidelse av EASAs kompetanse ved å foreslå endring av forordning 216/2008 til å omfatte flysikringstjenester og flyplasser, jf 2008/0128 (COD) av 25. juni 2008. Forslaget omfattet også to nye vedlegg til Basisforordningen - ett for landingsplasser og ett for ATM/ANS - med grunnleggende regler (Essential requirements) for disse områdene. Kommisjonens forslag bygget på to forslag fra EASA, jf. Opinion 3/2007 (landingsplasser) og Opinion 1/2008 (ATM/ANS). EASAs forslag var bygget på en bred høringsprosess. Et mål med endringsforordningen er på en klar og detaljert måte å spesifisere nærmere målsettingene i reguleringen av landingsplasser og ATM/ANS. Videre gir endringsforordningen det nødvendige rettslige grunnlag for å gi EASA kompetanse på de to områdene og nødvendig hjemmel for å regulere aktuelle personer, foretak, organisasjoner, utstyr m.v. Det forutsettes at detaljene senere skal spesifiseres i utfyllende regelverk (implementing rules - gjennomføringsregler).

Innhold

Landingsplasser  

Forordningens definisjon av landingsplasser innebærer at regelverket vil få et virkeområde som er nokså sammenfallende med virkeområdet for gjeldende norske bestemmelser på dette området, dvs forskrift av 6. juli 2006 nr. 968 om utforming av store flyplasser (BSL E 3-2). Omfattet av forordningen vil derfor i utgangspunktet være samtlige norske flyplasser som har rutetrafikk. Reglene omfatter ikke landingsplasser eller deler av landingsplasser som bare brukes til militære formål, politi, toll, søk- og redningstjeneste, brannbekjempelse, kystvakt eller liknende.  Forordningens krever imidlertid at militære landingsplasser som har sivil trafikk skal opprettholde et tilsvarende sikkerhetsnivå og det vil derfor være nødvendig å utarbeide nasjonalt regelverk parallellt med EASA regelverket. 

De grunnleggende reglene er relativt generelle og overordnede og vil bli supplert med mer detaljerte gjennomføringsregler (Implementing rules), som Kommisjonen vil fastsette, etter forslag utformet av EASA. Kommisjonens intensjon er at gjennomføringsreglene for landingsplassene med utstyr, organisasjoner, personell og drift skal baseres på ICAOs krav og anbefalinger i Annex 14 til Chicago-konvensjonen, som i stor grad er gjennomført som norsk rett allerede gjennom ulike forskrifter.  Grovt sett omfatter de grunnleggende bestemmelsene i forordning 1108/2009 tre hovedtemaer:  

    •    Utforming (fysiske karakteristikker, infrastruktur og utstyr)
    •    Drift, vedlikehold og styring
    •    Beskyttelse av landingsplassens omgivelser (kontroll over hindersituasjonen)

EASAs rolle når det gjelder landingsplasser vil blant annet omfatte utarbeiding av forslag til gjennomføringsregler (Implementing Rules), utarbeidelse av sertifiseringsspesifikasjoner, sikkerhetsanalyser og til å foreta standardiserings­inspeksjoner av nasjonale tilsyn. Sertifiseringsspesifikasjonene skal gi mulighet for en fleksibel implementering av de grunnleggende reglene og et ensartet sikkerhetsnivå. Ansvaret for sertifisering, inspeksjoner etc. skal ellers ligge hos de nasjonale myndigheter.  Utforming av landingsplassen på den ene siden og driften/operatøren av den på den andre siden skal sertifiseres separat, men et felles sertifikat kan utstedes dersom eier og operatør er samme person. En operatør av flere landingsplasser som har etablert passende sentrale funksjoner, kan få utstedt ett sertifikat som skal dekke drift og administrasjon på alle landingsplasser som operatøren driver. Sikkerhetskritisk utstyr kan underlegges spesifikke sertifiseringsordninger der det eventuelt kreves at konstruktør og fabrikant godtgjør sin kompetanse.  

ATM/ANS    

Forordning 1108/2009 gjelder ATM (Air Traffic Management) og ATS (Air Traffic Services) som ytes i luftrommet til et territorium som traktaten får anvendelse på, samt i alle andre luftrom der medlemsstatene anvender europaparlamets- og rådsforordning (EF) nr. 551/2004 om organisering og bruk av det felles europeiske luftrom. Forordning 1108/2009 omfatter både kontrollert og ukontrollert luftrom.

Forordningen får også anvendelse på systemer og komponenter, personell og organisasjoner som er involvert i ATM eller ATS. De grunnleggende bestemmelsene i forordning 1108/2009 (Anneks VB) inneholder krav blant annet til bruk av luftrommet, ulike typer lufttrafikktjenester, systemer og komponenter, kvalifikasjonskrav- og medisinske krav for flygeledere, samt krav til tjenesteytere og utdanningsorganisasjoner. På samme måte som for landingsplasser er de grunnleggende bestemmelsene av generell og overordnet karakter, og vil bli supplert av mer detaljerte gjennomføringsbestemmelser.

EASA får ansvaret for å utarbeide og utvikle gjennomføringsregelverk på området ATM/ANS, som vedtas formelt av Kommisjonen. EASA vil også i tilknytning til dette utarbeide veiledende materiale. Videre får EASA ansvaret for standardiseringsinspeksjoner av nasjonale tilsyn. 

Merknader

Regelverket er  hjemlet i EU-traktatens artikkel 80.2, på samme måte som både den opprinnelige EASA-forordningen og den nye EASA-fororodningen (216/2008).

Spesielt om landingsplasser

Utforming og drift av norske landingsplasser reguleres i dag nasjonalt av regler i luftfartsloven og tilhørende forskrifter (først og fremst den såkalte BSL E-serien som samler bestemmelser om landingsplasser med videre). I Norge har vi mange landingsplasser som har vanskelige vær- og terrengmessige forhold. I nasjonalt regelverk er det derfor åpnet opp for å kunne benytte alternative kompenserende tiltak der hvor det ikke er mulig å oppfylle krav til f eks dimensjoner på sikkerhetsområder osv. Det er derfor fra norsk side spilt inn i ulike sammenhenger at det er viktig at regelverket er tilstrekkelig fleksibelt. EASA har gitt uttrykk for at det er ønskelig med fleksibilitet og man håper at dette vil komme til uttrykk i gjennomføringsregelverket som er under utvikling. 

Sakkyndige instansers merknader

Strategien med å gi EASA ansvar for sikkerheten innenfor alle saksområder av luftfarten har som utgangspunkt og i prinsipp bred støtte i det europeiske luftfartsmiljøet, noe som også kom klart til uttrykk i EASAs høring av berørte parter.  

Spesielt om landingsplasser 

EASA gjennomførte i 2006 høring av NPA 6/2006 som inneholdt et første utkast til felles EU-regelverk for landingsplasser. Kommisjonens forslag inneholdt ikke noen store endringer i forhold til NPA 6/2006 og EASAs etterfølgende Opinion 3/2007. Luftfartstilsynet/SD avga uttalelse til EASA og hadde ikke vesentlige innvendinger til NPA 6/2006. Det kom likevel kommentarer om at det bør være forskjeller mellom store og små lufthavner, noe det også er iht bestemmelsene om hvilke flyplasser som er omfattet. Det vil være behov for tett markedskontakt i den videre prosessen, blant annet med tanke på EASA workshops osv.

Spesielt om ATM/ANS 

EASA-regelverket skal som forordninger gjennomføres likt i alle EASA-medlemsland, og Luftfartstilsynet har uttalt at de ser positivt på at alle europeiske aktører må forholde seg til likelydende regelverk i fremtiden. En slik harmonisering gjør regelverket enklere å administrere og mer forutsigbart for brukerne.   Luftfartstilsynet ser det også som positivt at mange av de forslag som blant andre tilsynet fremmet i EASAs høringsprosess ser ut til å ha blitt tatt i betraktning i Kommisjonens forslag. Det gjelder viktigheten av å bygge videre på arbeidet i Single European Sky (SES), og særlig ESSAR-regelverket og behovet for smidige overgangsordninger.  Videre er en del punkter i EASAs opprinnelige forslag som lett kunne misforstås søkt forklart og presisert. Dette gjelder behovet for å skille mellom regulering av flysikkerhet og andre hensyn slik som økonomisk ytelse/effektivitet og kapasitet.  Arbeidsfordelingen mellom EASA og nasjonale myndigheter ved sertifisering av tjenesteytere er konkretisert. Det oppfattes også som positivt at EASA skal kunne bistå nasjonale myndigheter ved sertifisering av simulatorer.

Vurdering

Spesielt om landingsplasser 

Kravene i forordning 1108/2009 er som nevnt på et overordnet og generelt nivå. Inntil gjennomføringsregelverket er vedtatt er det vanskelig å se i hvilket omfang EU-regelverket eventuelt vil innebære konsekvenser i form av nye og kostnadskrevende krav. Av det man har sett så langt av utkast til gjennomføringsregleverk kan det imidlertid ikke utelukkes at det kan komme strengere krav på enkelte områder som vil kunne ha økonomiske konskevenser. Det legges imidlertid opp til mulighet for fleksibilitet i regelverket, og EASA har gitt uttrykk for at gjeldende norsk regime for fleksibilitet ved bruk av kompenserende tiltak kan være en interessant modell. Luftfartstilsynet har også gitt uttrykk for at det vil være nødvendig å utvide Flyplasseksjonen med flere årsverk for å kunne ivareta økte krav til inspeksjoner, rapportering osv. Utviklingen av gjennomføringsregelverket har imidlertid ikke kommet så langt at det foreløpig er mulig å gi noen sikre estimater for økonomiske konsekvenser.

Spesielt om ATM/ANS

Også for ATM/ANS er kravene i forordning 1108/2009 på et generelt og overordnet nivå. Vi har nasjonale forskrifter som krever sertifisering av de grupper av organisasjoner og personer som er regulert i forordning 1108/2009. Det vil imidlertid sannsynligvis bli strengere krav til hyppighet for inspeksjoner og krav til risikobasert tilsyn, men Luftfartstilsynet har i lengre tid arbeidet med å utvikle risikobasert tilsynsmetodikk for all tilsynsaktivitet.

Det antas at gjennomføringsregelverk som vil komme på dette området ikke vil medføre økonomiske eller administrative konsekvnser av betydning, men også her må man evvente utviklingen av gjennomføringsregelverk før man kan gi sike estimater.

Forholdet til Grunnloven 

Forholdet til Grunnloven ble vurdert i St. prp. nr. 44 (2004-2005), om samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 179/2004 av 9. desember 2004 om innlemmelse i EØS-avtalen av europaparlaments- og rådsforordning (EF) nr. 1592/2002 om felles regler for sivil luftfart og om opprettelse av et europeisk byrå for flysikkerhet (EASA). I St. prp. pkt. 8 går det frem at ” Det forventes at ansvarsområdet til EASA vil bli utvidet til å gjelde virksomheten på lufthavnene og i lufttrafikktjenesten, luftfartsoperasjoner og sertifisering av flybesetninger. Ved en tilsvarende utvidelse av EØS-regelverket vil de eventuelle konstitusjonelle spørsmål en slik utvidet myndighet reiser, også bli vurdert.” Etter Samferdselsdepartementets oppfatning innebærer ikke utvidelsen av EASA til å omfatte lufthavner og ATM/ANS i seg selv konstitusjonelle virkninger av en slik karakter at det synes nødvendig å forelegge utvidelsen for Stortinget. Departementet vil imodlertid legge frem gjennomføring av forordning 216/2008 for Stortinget og forordning 1108/2009 vil også bli omtalt i den forbindelse i og med at den endrer forordning 216/2008.

Behov for endring av regelverk

Forordning 1108/2009 innebærer ikke i seg selv behov for endring av lov eller forskrifter. Forordningen endrer imidlertid forodning 216/2008 og denne forordningen krever endringer både i luftfartsloven og i forskrifter gitt i medhold av denne. Det vil også bli nødvendig å foreta endringer i enkelte forskrifter når gjennomføringsregelverket (Implementing Rules) etterhvert vedtas og innlemmes i norsk rett.

Konklusjon

Rettsakten er EØS-relevant og akseptabel.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:	KOM(2008)390
Rettsaktnr.:	1108/2009
Basis rettsaktnr.:	216/2008
Celexnr.:	32009R1108

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	24.11.2009
Frist returnering standardskjema:	05.01.2009
Dato returnert standardskjema:
EØS-relevant:	Ja
Akseptabelt:	Ja
Tekniske tilpasningstekster:	Nei
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Nei
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag