Ytelsesmål - RP2

Status

Forslaget til mål på unionsnivå har vært ute på en åpen høring i form av et online spørreskjema. Høringsfristen var satt til 3. juli 2013. Luftfartstilsynet ga et innspill innen denne fristen. Siden ytelsesplanen for RP2 skal omfatte alle landene i NEFAB, har det vært naturlig å ha en tett dialog med Finland, Latvia og Estland i forbindelse med høringen og innspillet fra Luftfartstilsynet var dermed omforent med tilsynsmyndighetene i NEFAB.

7. oktober 2013 la Kommisjonen fram sitt forslag til mål for RP2. Forslaget var basert på råd fra Performane Review Body som har sammenfattet anbefalingen i en underliggende rapport etter omfattende konsultasjon på europeisk nivå mot alle berørte interessenter. Forslaget ble første gang drøftet i Single Sky Committee i oktober. I begynnelsen av desember 2013 la Kommisjonen fram et noe revidert forslag, som kun inneholdt en del mindre endringer. Det legges opp til votering for beslutningen i møte i Single Sky Committee i desember 2013.

Hverken forordning (EU) nr. 691/2010 eller forordning (EU) nr. 390/2013 er per i dag tatt inn i EØS-avtalen og følgelig heller ikke gjennomført i norsk rett, men er forsåvidt klarert for innlemmelse i avtalen fra norsk side.

Faktanotat og foreløpig posisjonsnotat om prosessen for beslutning for mål for RP2 har tidligere vært behandlet i SU.

Sammendrag av innhold

Et av de mest sentrale formålene med lovgivningsinitiativet Single European Sky er å forbedre ytelsene til flysikringstjenestene i det europeiske luftrommet med fokus på områdene sikkerhet, kapasitet, miljø og kostnadseffektivitet. Single European Sky er hjemlet i fire forordninger: (EF) nr. 549/2004, (EF) nr. 550/2004, (EF) nr. 551/2004 og (EF) nr. 552/2004. Disse er endret ved forordning (EU) nr. 1070/2009 som innførte regimet for ytelsestyring. Artikkel 11 i forordning (EF) 549/2004 hjemler at Kommisjonen gir utfyllende regler om fastsettelse av mål på unionsnivå som utgangspunkt for nasjonale prosesser for fastsettelse av mål på nasjonalt nivå. Planene og målene på nasjonalt nivå vurderes og må i siste omgang aksepteres av Kommisjonen. Forordningen foreskriver langt på vei den nærmere prosessen for fastsetting av målene og oppfølgingen av dem suppleres av gjennomføringsforordning (EU) nr. 691/2010 som blant annet pålegger den enkelte stat å vedta en nasjonal ytelsesplan som skal bidra til å nå de felles europeiske målsettinger. Denne forordningen gjelder i første referanseperiode (RP1) som løper fra 2012 til 2014.

3. mai 2013 vedtok Kommisjonen en ny ytelsesforordning - forordning (EU) nr. 390/2013 - som skal gjelde for andre referanseperiode (RP2) som løper fra 2015 til 2019. Det er publisert et eget EØS-notat som beskriver innholdet i forordning (EU) nr. 390/2013 nærmere. Fokusområdene (Key Performance Areas) skal også i RP2 være sikkerhet, kapasitet, miljø og kostnadseffektivitet. De nasjonale ytelsesplanene utarbeides etter en detaljert prosess der de nasjonale tilsynsmyndighetene har ansvar for utarbeidelse av forslag til plan, som deretter vedtas av departementet.

Ytelsesregimet retter seg mot ytere av flysikringstjenester som er utpekt i medhold av artikkel 8 og 9 i forordning (EF) nr. 550/2004. For Norges del gjelder forordningen for Avinor, Meteorologisk institutt og i tillegg Luftfartstilsynet. Målene som fastsettes på unionsnivå brukes som grunnlag for Kommisjonens kontroll/ vurdering av at de nasjonale ytelsesplanene er tilstrekkelig ambisiøse til at unionen samlet sett kan nå sine mål. Forordning (EU) nr. 390/2013 videreutvikler og viderefører i all hovedsak dagens regelverk. Den fastsetter på hvilke områder det skal settes mål, og om målene skal fastsettes på unionsnivå, FAB-nivå eller nasjonalt nivå. Den fastsetter også hvilke indikatorer som skal legges til grunn for måling i RP2. Ytelsesmål skal fastsettes på unionsnivå og vil være styrende for de enkelte medlemslandenes nasjonale bidrag og vedtas i en egen kommisjonsbeslutning. Målene skal omfatte alle fire hovedområder: sikkerhet, kapasitet, miljø og kostnadseffektivitet. I begynnelsen av oktober 2013 la Kommisjonen fram et første forslag til beslutning om mål for RP2. Forslaget ble diskutert i Single Sky Committee i midten av oktober, hvor det ble gitt en rekke innspill både fra medlemmsstatene, luftromsbrukerne, tjenesteyterne og fagforeningene. Det har også vært åpnet for å gi skriftlige innspill i ettertid direkte til kommisjonen. I begynnelsen av desember 2013 la Kommisjonen fram et endret forslag til beslutning. Forslaget inneholder kun mindre endringer i forhold til det opprinnelige forslaget. Dette EØS-notatet tar utgangspunkt i det siste forslaget til beslutning og gir en vurdering av hvilken konsekvens de ulike elementene vil ha for norske aktører idet det ikke er tvilsomt at beslutningen skal innlemmes i EØS-avtalen og slik vil være styrende også for Norges bidrag. De mål som i henhold til forordning (EU) nr. 390/2013 skal settes på lokalt nivå, uten å være koblet til et overordnet EU-mål, vil ikke bli nærmere omtalt. 

1. Sikkerhet (safety): Det overordnede mål knyttet til sikkerhet er en forbedring med en faktor på 10 frem til 2020. På bakgrunn av liten modenhet på safety indikatorer ble det ikke fastsatt konkrete mål på dette området for RP1. Det ble besluttet at det kun skulle foregå overvåking/ datainnsamling av tre nærmere definerte safety indikatorer.

Disse er:

• Effectiveness of Safety Management (EoSM)
• Application of severity classification scheme (RAT)
• Just Culture

Med utgangspunkt i overvåkingen/ datainnsamlingen, er det for RP2 etablert et mer robust datagrunnlag som er egnet som utgangspunkt for fastsetting av mål også på sikkerhetsområdet. Det følger av forordning (EU) nr. 390/2013 at det skal etableres konkrete mål både på EU-nivå og/eller FAB/nasjonalt nivå for de samme indikatorer som nå overvåkes. Det skal settes forskjellige mål for tilsynsmyndighet (Luftfartstilsynet) og tjenesteytere. Det skal settes mål på EU-nivå for EoSM og for bruken av RAT. Når det gjelder Just Culture, kom Kommisjonen ved behandlingen av forordning (EU) nr. 390/2013 til at det ikke er hensiktsmessig å fastsette mål på EU-nivå for denne indikatoren i RP2, all den tid det ikke er konsistens i rapporteringsgraden hos medlemsstatene i EU, og også inkonsistens i hvordan alvorlighetsgrad klassifiseres. I mangel av et Just Culture rammeverk i majoriteten av statene, vil det være vanskelig å sammenligne nivået innenfor denne indikatoren. Derfor foreslås det at det kun settes mål på lokalt nivå for Just Culture.

For de to indikatorene hvor det settes EU-mål og FAB-mål skal det være nasjonal monitorering, med indikasjon på hvordan det bidras til målene fra den enkelte stat. For å sikre at hovedprinsippene i ytelsesforordningen er oppnådd, må statene gjennom sine ytelsesplaner vise at det er gjort en vurdering/ analyse med hensyn på avhengigheter mellom de forskjellige hovedområdene (KPA). Her må det fremkomme hvilken avhengighet og innvirkning mål som settes for de andre ytelsesområdene (kapasitet, miljø og kostnadseffektivitet) har på sikkerhetsmålene. 

Kommisjonen foreslår følgende mål for RP2:

EoSM

For tilsynsmyndighetene: Alle skal ha nådd nivå C på alle Management Objectives (MOs): «safety policy and objectives», «safety risk management», «safety assurance», «safety promotion» og «safety culture». 

For tjenesteyterne: Alle skal ha oppnådd nivå C for Management Objective «safety culture», og nivå D på alle de øvrige Management Objectives.

A er laveste nivå, E er høyeste. Målet skal nås innen 2017.

Bruken av RAT

For tilsynsmyndighetene: Det foreslås at innen utgangen av 2017 skal RAT benyttes som klassifiseringsmetode på 80% av alle rapporterte hendelser av typen «separation minima infringements» og «runway incursions», uansett alvorlighetsgrad. Når det gjelder «ATM-specific occurrences» foreslås at innen utgangen av 2019 skal RAT benyttes som klassifiseringsmetode for 99 % av de mest alvorlige typer hendelser. Her benyttes begrepet ATM overall score, siden myndighetene har tilgang til alle rapporter fra de som er involvert i en hendelse. 

For tjenesteyterne: Det foreslås at innen utgangen av 2017 skal RAT benyttes som klassifiseringsmetode på 80% av alle rapporterte hendelser av typen «separation minima infringements» og «runway incursions», uansett alvorlighetsgrad. Innen utgangen av 2019 skal denne andelen være økt til 99%. Når det gjelder «ATM-specific occurrences» foreslås at innen utgangen av 2017 skal RAT benyttes som klassifiseringsmetode for 80% av de mest alvorlige typer hendelser. Innen utgangen av 2019 skal denne andelen være økt til 99%. Begrepet ATM ground brukes som avgrensning, siden tjenesteyterne ikke har tilgang på rapporter fra eksempelvis piloter. 

2. Kapasitet: For området kapasitet skal det i henhold til forordning (EU) nr. 390/2013 settes mål på EU-nivå for indikatoren «en-route delay», det vil si forsinkelser i underveisfasen. Dette gjelder tilsvarende for RP1. Forsinkelser koster hvert år luftromsbrukerne store beløp, og det har derfor vært stort fokus på den økonomiske gevinsten som ligger i å få ned forsinkelsene. Med den mer langsiktige forventede trafikkøkning, vil forsinkelsene øke ytterligere dersom det ikke iverksettes tiltak for å motvirke denne utviklingen. I RP1 er målet på EU-nivå å redusere forsinkelsene i underveisfasen til gjennomsnittlig 0.5 min pr. flyvning. Målinger for 2012 viser at EU samlet sett ligger an til å nå dette målet med god margin. Dette kan delvis forklares med nedgang i trafikken, men det gode resultatet skyldes også reell effektivisering i håndteringen av lufttrafikken. 

Metoden for å beregne hva en «optimal» forsinkelse bør være, er basert på beregning av «kost-optimum». Enkelt forklart vil det si at det vil lønne seg å investere i reduksjon av forsinkelser inntil et gitt punkt hvor ytterligere forbedringer vil ha en kostnad som er høyere enn kostnadene med forsinkelser. Metoden er utviklet over lang tid av anerkjente miljøer. Avhengig av hvor høyt man priser forsinkelser, vil den «optimale» forsinkelse endre seg. I tillegg foreslås det å legge inn et tillegg for forsinkelser som skyldes værforhold og ekstraordinære omstendigheter. Metoden som benyttes for å foreslå mål på dette området tilsvarer i all hovedsak det som ble lagt til grunn i RP1. «Kost-optimum» beregnes for hver enkelt kontrollsentral. For Norge var det «historiske» resultater som ble lagt til grunn for mål i RP1 ut fra tanken om at det ikke var aktuelt å planlegge med en svakere ytelse enn historiske tall ga anvisning på. Det mål som ble lagt inn i ytelsesplanen for Norge; 0.05 min var langt mer ambisiøst enn om man hadde benyttet «kost-optimum».  Når det gjelder forsinkelser som skyldes værforhold, skal disse beregnes for de kontrollsentraler som historisk sett har størst forsinkelser av denne årsak. Når det gjelder ekstraordinære forhold, vil det være opp til Network Manager å avgjøre i hvilke tilfeller disse er av en slik karakter at forsinkelser kan aksepteres i tillegg til det som er beregnet som «kost-optimum» og det som tilskrives værforhold. Kommisjonen foreslår at EU-målet for RP2 skal være det samme som i RP1, altså 0.5 min forsinkelse gjennomsnittlig pr. flight, men med en mer gjennomtenkt og balansert veiledende fordeling mellom landene/ tjenesteyterne.

3. Miljø: Hensikten med miljømålet er å redusere drivstofforbruk og utslipp av klimagasser ved å redusere utfløyet distanse mellom avgangssted og bestemmelsessted. Mange flyginger er lengre enn den kortest mulige avstanden. Dette kan ha ulike årsaker: ruting rundt fare- eller restriksjonsområder, militære øvingsområder, hensyn til vindforhold i høyden, forskjellig avgiftsnivå mellom statene og kontrolltiltak for å atskille flyginger. 

Kommisjonen foreslår mål for følgende to indikatorer:

• KEP som er ruten angitt i den siste innleverte flyveplanen sammenlignet med «korteste rute».
• KEA som er den aktuelle ruten som er fløyet sammenlignet med «korteste rute».

For RP1 er det kun satt mål for KEP. Utgangspunktet for KEP i RP1 er status i 2009, og målet er en forbedring på 0.75% sammenlignet med denne. Forslaget til KEP mål for RP 2 baseres på status i 2012. Det foreslås at målet for KEP i RP2 settes til en forbedring på minst 4.1%. KEA ønsker man å tilnærme seg noe mer forsiktig på grunn av at man ikke kan korte inn en rute der økt avstand er et resultat av nødvendigheten av å atskille flygingene. Det foreslås at målet for KEA for RP2 settes til en forbedring på minst 2.6%. 

Oppmerksomheten skal opprettholdes på viktigheten av å redusere forskjellen mellom KEP og KEA og det vil bli foretatt analyser av forholdet mellom verdiene.

4. Kostnadseffektivitet: I RP1 ble kostnadseffektivitetsmål satt til en gjennomsnittlig årlig reduksjon av underveisenhetssatsen (DUR) på 3.5% p.a. Det felleseuropeiske måltallet for DUR ved utgangen av RP1 ble satt til 53,9 EUR₂₀₀₉. Det lå to forutsetninger til grunn for å kunne realisere dette. Det ene var at tjenesteytere skulle holde kostnadsnivået omtrent uendret i perioden (-0.2% p.a.), samtidig som det ble lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig trafikkvekst på 3.2% p.a. i referanseperioden. En foreløpig prognose indikerer en på EU-nivå akkumulert trafikkvekst som er 8% lavere ved utgangen av RP1 enn det som lå til grunn ved utarbeidelsen av de nasjonale ytelsesplanene. I forslaget fra Kommisjonen er det nå større fokus på at man skal realisere reelle kostnadskutt i RP2. Dette skyldes at mange medlemsland har feilvurdert (kanskje til og med bevisst overvurdert) trafikkprognosene i RP1 og dermed søkte å innfri målene i RP1 uten å foreta reelle kostnadsbesparelser. Her nevnes bl.a. Finland og Spania som begge har hatt en betydelig reduksjon i trafikk på opp mot 10% i forhold til forutsetningene lagt inn i ytelsesplanene. Kommisjonen foreslår at de totale kostnadene på EU-nivå skal reduseres med 2.5% årlig. I henhold til forordning (EU) nr. 390/2013 skal måleindikatoren for kostnadseffektivitet være enhetskostnaden. Enhetskostnaden må basere seg på aksepterte trafikkprognoser og forslaget til beslutningen bygger på «STATFOR September 2013 baseline» som vil gi en reduksjon i enhetskostnad på 4.9% p.a. som Kommisjonen mener vil være tilfredsstillende opp mot de overordnede langsiktige målene for SES. Dette vil gi felleseuropeiske enhetskostnader (DUC) på 43.86 EUR₂₀₀₉ ved utgangen av RP2.

Merknader

Beslutningen om felles ytelsesmål er forankret i forordning (EU) nr. 390/2013 som er en gjennomføringsforordning under forordning (EF) nr. 549/2004. Forordning (EF) nr. 549/2004 er en av fire forordninger som danner rammeverket for Single European Sky og som Norge har gjennomført i forskrift 26. januar 2007 nr. 99 om etablering av et felles europeisk luftrom. Selv om hverken forordning (EU) nr. 691/2010 eller forordning (EU) nr. 390/2013 er gjennomført i norsk rett, har det vært en felles forståelse mellom myndigheter, tjenesteytere og luftromsbrukere at man også i Norge skal forholde seg til bestemmelsene som pålegger utarbeidelse av en nasjonal ytelsesplan med tilhørende bindende mål. Det er vedtatt en norsk ytelsesplan for RP1, og arbeidet med utarbeidelse av ytelsesplan for RP2 har allerede startet. Forordning (EU) nr. 390/2013 pålegger statene innenfor en luftromsblokk å utarbeide en felles ytelsesplan og det følger også av NEFAB-avtalen (samarbeid mellom Estland, Finland, Latvia og Norge). 

Kommisjonens beslutning om fastsettelse av mål for RP2 vil pålegge Avinor forpliktelser og den vil derfor måtte gjennomføres ved en forskrift i Norge. Hvilke konsekvenser gjennomføring av beslutningen om felles ytelsesmål vil få for norske tjenesteytere, vil selvsagt avhenge av hvilket ambisjonsnivå som blir utfallet av diskusjonen/ voteringen i Single Sky Committee, og senere tolket inn i ytelsesplanene for de ulike landene/ FABene.

Erfaringene så langt fra RP1 viser at Avinor styrer i henhold til ytelsesplanen på området kostnadseffektivitet. Dette skyldes for en stor del det faktum at Norge, i motsetning til nesten alle andre land i Europa, har hatt en (betydelig) trafikkvekst utover den veksten som allerede var anslått og lagt til grunn i ytelsesplanen. Når det gjelder kravene til kapasitet viser resultatene for 2012 at målene ikke ble nådd. Dette skyltes i hovedsak en særskilt kapasitetssituasjon på Oslo kontrollsentral sommeren 2012. Det er ikke forventet at disse problemene vil være tilbakevendende.

Innføring av nye bestemmelser om ytelsesstyring og tilhørende endrede bestemmelser om avgiftsberegning, innebar en betydelig endring i de økonomiske rammebetingelsene for flysikringstjenesten i Avinor. Fra kostnadsdekningsregime til et med bundne kostnadsrammer og avtalt risikodeling for trafikkutviklingen. Prinsippet om bindende kostnadsrammer fastsatt for flere år fram i tid, øker risikoen for tap. Størst usikkerhet er knyttet til forventet trafikkutvikling. Avgjørende blir tjenesteyternes muligheter til å kunne justere kostnadene i takt med den faktiske trafikkutviklingen. Risikodelingen med hensyn til avvikende trafikk, gir tjenesteyterne de nødvendige incentiver til å styre kostnadsutviklingen i overenstemmelse med de løpende avgiftsinntektene:

Avinor bærer den fulle kostnadsrisikoen (dvs. ingen dekning ved overskridelse av kostnadsrammen, men også at besparelsen ved underforbruk beholdes). I tillegg er det noe risiko knyttet til konsekvensene av trafikkutviklingen. Avinor må potensielt tåle tap som skyldes inntil 2% reduksjon i trafikken, deretter deles risikoen 30/70 med luftromsbrukerne, hvor luftromsbrukerne potensielt vil måtte dekke 70% av realisert tap og Avinor inntil 30%. Det er tilsvarende mulighet for oppside ved vekst i trafikken. Merinntekt for inntil 2% økning i trafikkvolum beholdes av Avinor, mens det for det overskytende deles 70/30 med luftromsbrukerne, hvor luftromsbrukerne får tilbakebetalt 70% av avgiftsprovenyet, mens Avinor beholder 30%. Kravene til reduserte kostnader i RP1 blir av Avinor møtt gjennom iverksettelse av en rekke tiltak knyttet til kontrollsentralene. Tiltakene har gitt effekt og kostnadene er i 2012 redusert mer enn planlagt til tross for økningen i trafikk. Mye av den «ekstra» kostnadsreduksjonen skyldes likevel investeringer som ikke er gjennomført som planlagt. Med skjerpede krav for RP2 vil dette medføre behov for ytterligere tiltak. Hvilke tiltak som kan være aktuelle blir for tiden utredet internt i Avinor i forbindelse med oppdatering av forretningsplanen for flysikringsområdet og med kunnskap om forslaget til beslutning som nå foreligger. Da store deler av kostnadene i underveiskostbasen er relatert til personalkostnader (60-70%), vil nye kostnadskutt få konsekvenser for bemanningssituasjonen totalt sett (fordelt på operative ressurser, støttefunksjoner og administrative funksjoner) muligens med et mindre bidrag i form av realnedgang i lønns-/ pensjonskostnader. Det er forventet at en positiv effekt av opprettelsen av funksjonelle luftromsblokker og innfasing av ny teknologi vil være avgjørende for ytterligere kostnadsbesparelser. Likeledes er det vedtatt en reorganisering av kontrollsentralene som forventes å gi en betydelig besparelse.

Luftfartstilsynet har en sentral rolle i utviklingen av ytelsesplaner. Dette har nødvendiggjort tilførsel av personell, både med hensyn til kapasitet, men også for å få på plass en kompetanse som Luftfartstilsynet tradisjonelt ikke besitter. Det er ikke forventet at foreliggende forslag vil medføre ytterligere økning i lønnskostnader eller andre typer kostnader for Luftfartstilsynet. 

Både Luftfartstilsynet og Avinor pålegges betydelige rapporteringsforpliktelser i forbindelse med innføring av ytelsesregimet. Dette er imidlertid forpliktelser som følger av de to ytelsesforordningene (EU) nr. 691/2010 og (EU) nr. 390/2013, og ikke direkte av beslutningen om hvilke mål som skal gjelde i RP2.

Det ble ikke gjennomført konsultasjoner eller høringer rettet mot de berørte norske aktører i forbindelse med den åpne høringen om mål for RP2. Alle aktører har hatt anledning til å gi sine innspill direkte til PRB/Kommisjonen. Etter at Kommisjonen la fram sitt forslag til mål for RP2, har det vært konsultasjon med både tjenesteytere og luftromsbrukere ifm forberedende møter for Norges deltakelse i Single Sky Committee.

Avinor har i en egen uttalelse til Samferdselsdepartementet gitt uttrykk for bekymring rundt forslagene til mål. Følgende punkter er påpekt:

• Forslaget til mål for kostnadseffektivitet oppfattes å være svært ambisiøst. Det er foreslått mål både for reduksjon i enhetskostnaden og i totalkostnaden. Dette kan i seg selv medføre målkonflikter og kan også medføre konflikt med mål for kapasitet. Målene bør reflektere balansen mellom de ulike KPA som bør være utfordrende, men også realistisk.
• De utredninger som gjort knyttet til de ulike målområders innvirkning på hverandre er for dårlig utredet.
• Det synes uklart om det vil bli satt bindende mål både for enhetskostnader og totale kostnader 
• Det etterlyses en bedre dokumentasjon av metoden som er benyttet for å komme fram til indikative verdier på FAB-nivå.
• Foreliggende forslag til «starting point» for beregning av mål for RP2 oppfattes å slå negativt ut for tjenesteytere som har øking i trafikken. Det er viktig for Avinor at «starting point» fastsettes på en måte som ikke straffer Avinor for gode resultater i RP1.

Avinor har generelt gitt uttrykk for at det ikke er realistisk å forvente et kostnadskutt på 2.3-2.4% p.a. uten at dette er underbygget nærmere. På den annen side har luftromsbrukerne i hovedsak vært opptatt av at statene har forpliktet seg til å oppfylle de overordnede målene med SES og at dette vil nødvendiggjøre større fokus på kostnadskutt, men også en plikt til å arbeide for større strukturelle endringer.

Vurdering

Innholder informasjon unntatt offentligheten ihht. offentlighetsloven § 14 jf.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Vedtak/beslutning
KOM-nr.:	KOM(2013)999
Basis rettsaktnr.:	2004/549/EF

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• Kommisjonens forslag