Nytt dyrehelseregelverk i EU behandles nå av Stortinget

EU-parlamentet og Ministerrådet har fastsatt nytt regelverk mot smittsomme dyresykdommer som får anvendelse i EU fra 21. april i år. Stortinget behandler nå en proposisjon om å gi samtykke til å innlemme regelverket (dyrehelseforordningen) i EØS-avtalen.

Representanter fra Mattilsynet og Landbruks- og matdepartementet har bidratt i utviklingen av regelverket gjennom deltakelse i ekspert- og arbeidsgrupper og komiteer under EU-kommisjonen. Norge har også vært representert med nasjonale eksperter som har deltatt i Kommisjonens arbeid, rapporterer Stein Ivar Ormsettrø, matråd ved EU-delegasjonen i Brüssel.

Smittsomme dyresykdommer har stor betydning for helsen hos dyr og folk. Dyrehelselovgivningen har utviklet seg over lang tid og består av flere hundre rettsakter.

EU-Kommisjonen gjennomførte en evaluering av området i 2006. Regelverket ble vurdert som relativt velfungerende, men uoversiktlig og uten en generell overbygning. Reglene er ofte fastsatt i forbindelse med akutte sykdomsutbrudd, og de retter derfor oppmerksomheten på å bekjempe utbrudd av sykdommer, og ikke så mye på forebyggende tiltak.

EU har derfor utarbeidet et nytt regelverk mot smittsomme dyresykdommer. Det nye regelverket omhandler blant annet prioritering og kategorisering av smittsomme  dyresykdommer, avklarer ansvar og vil gjøre mer på sykdomsforebygging og biosikkerhet. Mye av det gamle regelverket revideres og videreføres i hovedsak.

Bakgrunn

EU-Kommisjonen publiserte i 2006 en evaluering av EUs dyrehelse-policy. Det ble bemerket at regelverket var uten en generell overbygning, og at det var usammenhengende. Det ble anbefalt å utarbeide en helhetlig policy for området. Høsten 2007 presenterte derfor Kommisjonen en ny dyrehelsestrategi med mottoet «Prevention is better than cure». Dette var første gang det ble fastsatt strategiske mål for dyrehelsearbeidet og et av de foreslåtte tiltakene var å utvikle et samlet regelverk for dyrehelse.

Sauer på bås.
EU har utarbeidet et nytt regelverk mot smittsomme dyresykdommer. Foto: Torbjørn Tandberg

Smittsomme dyresykdommer kan ha stor betydning for dyrehelsen, dyrevelferden og økonomien. De fører til tap på grunn av redusert produksjon, handelsrestriksjoner og kostnader ved bekjempelsestiltak for dyreeiere og myndigheter. For eksempel er kostnadene ved munn- og klovsykeutbruddet i Storbritannia i 2001 anslått til over 80 milliarder kroner. Mer enn 6 millioner dyr ble avlivet. Noen dyresykdommer, for eksempel tuberkulose og rabies, kan også overføres til mennesker og utgjør en risiko for folkehelsen.

Hvilke tiltak som bør iverksettes ved utbrudd av en dyresykdom, avhenger først og fremst av potensialet sykdommen har for å påvirke dyre- og folkehelsen, dyrevelferden og økonomien.

Nåværende situasjon

EU-lovgivning på dyrehelseområdet har bestått av flere titalls grunnleggende rettsakter, som blant annet gjelder dyreidentifikasjon, sykdomsovervåking og -kontroll, varsling av sykdommer, handel innenfor EU og internasjonal handel og veterinærkontroll. I tillegg kommer flere hundre sekundære rettsakter. Disse reglene er stort sett fra 1980- og 1990-tallet, noen til og med fra 1960-tallet. De ble opprettet enkeltvis, ofte som svar på kriser knyttet til sykdomsutbrudd.

Lovgivningen er kompleks med mange rettsakter og uten en felles overordnet lov. Med det store antallet rettsakter som er samlet over flere tiår, er det ikke uvanlig at regler knyttet til et bestemt forhold er spredt gjennom lovgivningen. Oppgaver og plikter til aktørene (dyreholdere, eiere, kompetente myndigheter, veterinærer etc.) er ikke alltid lett å få oversikt over, og ansvaret er ikke alltid klart beskrevet. En annen sak er at visse regler gjelder like mye for kommersiell og ikke-kommersiell virksomhet, noe som ikke alltid er proporsjonalt med risikoen de utgjør.

Mangler en overordnet strategi

Gjeldende lovgivning mangler en overordnet tilnærming og strategi for å forebygge- og kontrollere dyresykdommer, med tydelige prinsipper og mål. Det er en mangelfull kategorisering og prioritering av dyresykdommene med hensyn til de virkemidlene som skal brukes mot dem. Ikke sjelden er tiltakene preget av at de er fastsatt i en politisk eller krisepreget situasjon.

Kategorisering av sykdommer i henhold til risikoen de utgjør, kan bidra til å fordele ressurser der det er mest nødvendig og mest effektivt. Når det gjelder koordinering av sykdomsovervåking, er det forskjellige aktører og systemer (for eksempel EU-harmoniserte eller ikke-harmoniserte, obligatoriske eller frivillige, gjelder de husdyr, hobbydyr eller ville dyr), og reglene kan være vanskelig å finne frem i og tolke. EU har også hatt et ønske om ytterligere harmonisering opp mot Verdens dyrehelseorganisasjon (OIE) sine standarder, som benyttes som referanse i WTO-regelverket knyttet til veterinære forhold.

De eksisterende reglene er også i mange tilfeller for rigide og vanskelige å raskt tilpasse til nye utviklingstrekk. Kunnskap om nye sykdommer, så vel som eksotiske sykdommer (sykdommer som ofte ikke finnes i et territorium), er generelt for lav.

Å forebygge er bedre enn å måtte behandle

Evalueringen av dyrehelsearbeidet i EU anbefalte å styrke innsatsen for å forebygge sykdomsutbrudd. Viktige verktøy i forebyggingen er biosikkerhetstiltak og vaksinasjon. Biosikkerhetstiltak er forholdsregler som gjøres for å redusere risikoen for innføring, utvikling og spredning av sykdommer. De omfatter for eksempel adskillelse av innkjøpte dyr fra eksisterende bestand, isolering av syke dyr og dyr med uavklart helsestatus, regulering av bevegelse for mennesker, dyr og utstyr, korrekt bruk av fôr, samt prosedyrer for rengjøring og desinfisering av lokaler og utstyr. Spesielt ansvar for denne typen forebyggende tiltak ligger hos dyreeiere, røktere og andre som arbeider med dyr. Det er imidlertid ikke tydelige nok krav til biosikkerhetstiltak, og få mekanismer på EU-nivå som fremmer slike tiltak. I EU er det heller ingen bestemmelser om kompetanse om dyrehelse hos de som steller dyrene. De er kanskje ikke tilstrekkelig klar over den potensielle risikoen ved dyresykdommer, og effekten av biosikkerhetstiltakene de kunne iverksatt.

Vaksinasjon kan også være et godt tiltak for å redusere ulempene ved mange dyresykdommer. En vaksine beskytter mot forekomst av en sykdom, men ikke fullt ut mot infeksjon. De vaksinerte dyra som smittes kan fortsatt være bærere av smittestoffet. Sykdomsfrie land kan derfor begrense import fra land hvor det vaksineres av frykt for å innføre sykdommen via vaksinerte dyr eller produkter fra slike dyr. Å ikke tillate vaksinering har vært omdiskutert de siste årene. Spesielt etter flere utbrudd som har resultert i destruksjon av mange dyr, og gitt økonomiske konsekvenser og etiske betenkeligheter. I løpet av arbeidet med dyrehelsestrategien, ble interessenter og beslutningstakere enige om at man bør utrede spørsmålet om ikke vaksinasjon er bedre enn omfattende avliving og destruksjon.

Forflytning og handel med dyr

Flytting av dyr mellom forskjellige områder innen et land, eller over landegrenser, gir økt risiko for å spre en sykdom. Før dyr kan flyttes mellom medlemsstater, må de gjennomgå veterinærundersøkelse og få utstedt helsesertifikat. Dyretransport må varsles i et elektronisk system for sporing av dyr- og dyreprodukter. Denne sporbarheten er av avgjørende betydning i tilfelle sykdomsutbrudd.

Kravene reflekterer ikke alltid forholdsmessig den faktiske risikoen, for eksempel i tilfeller med grenseoverskridende bevegelser mellom naboland med samme helsestatus. En løsning for å balansere nivået på tiltak med nivået på helserisiko kan være soneinndeling. Virkemidlet er ikke mye brukt i EU-lovgivningen, men prinsippet kan få større utbredelse og bli brukt i forbindelse med internasjonal handel i- og utenfor EU.

Det nye regelverket fra 21. april 2021

Det nye regelverket tar sikte på å løse utfordringene som ble avdekket i evalueringen. Det fastsettes et omfattende regelverk for dyrehelse med generelle prinsipper og grunnleggende regler som vil integrere, effektivisere og forenkle eksisterende lovgivning. Utfyllende gjennomføringsbestemmelser vil bli fastsatt i sekundære rettsakter. Dette bør gi fleksibilitet også overfor framtidig utvikling.

Den nye hovedforordningen vil i større grad ta for seg forebygging og være bedre tilpasset internasjonale standarder, særlig fra OIE. Den omfatter smittsomme dyresykdommer hos landdyr, akvatiske dyr og ville dyr hvor det er fare for å overføre sykdom til andre dyr eller til mennesker.

Forordningen omhandler listeføring og kategorisering av sykdommer. De sykdommene som krever tiltak på EU-nivå listes og grupperes i ulike kategorier, i henhold til risiko og aktuelle tiltak.

Dyreeiere og røktere pålegges å ha tilstrekkelig kunnskap om dyrehelse. Ansvar for varsling, rapportering og overvåking av sykdommer avklares. Dette omfatter også regler om veterinærbesøk i virksomhetene.

Det åpnes for mer bruk av soneinndeling i forhold til ulik helsestatus. I sammenheng med risikoanalyse og biosikkerhet benytter OIE soneinndeling. Sonen er et avgrenset geografisk område med dyr med lik helsestatus. På denne måten kan det være mulig å unngå handelsrestriksjoner for hele land, selv om dyrene i enkelte soner har sykdom.

Som en del av reglene om sykdomsforebygging, beredskap og kontroll, gis det rammer for bruk av vaksinasjon til forebygging og kontroll av visse sykdommer, sammen med regler om lagre av antigener og vaksiner. Det vil bli lagt mer vekt på biosikkerhet på gårdsnivå.

Bestemmelser om registrering, godkjenning, sporbarhet og forflytning av dyr samles og fastsettes for henholdsvis landdyr, akvatiske dyr og andre dyr. De grunnleggende prinsippene for registrering og godkjenning av virksomheter, ansvar for registre og journalføring, sporbarhetskrav, krav ved forflytning av dyr og innhold i dyrehelsesertifikater, som allerede er fastsatt i gjeldende lovgivning, revideres og tydeliggjøres. Den nye forordningen åpner for mer bruk av elektroniske sertifikater.

Krav i forbindelse med import og eksport vil også bli dekket uten store endringer fra eksisterende lovgivning. Eksisterende regler om beredskapstiltak vil bli konsolidert.

Det fastsettes også bestemmelser om medlemsstatenes anledning til å vedta tillegg, eller strengere nasjonale tiltak på noen områder.

Lovgivningsprosessen

I forkant av utarbeidelsen av hovedforordningen, ble det gjennomført en konsekvensutredning og høringer. De viktigste utfordringene med det gamle regelverket ble kartlagt, og mulige alternative løsninger vurdert. Alternativet med en ny overordnet dyrehelseforordning ble ansett som det beste.

COPA-COGECA, den største organisasjonen for EU-bønder og landbrukssamvirker, var positive til forslaget om å forenkle og tydeliggjøre gjeldende lovgivning og redusere det store antallet rettsakter. Federation of Veterinarians of Europe var positive til forslaget, og pekte særlig på bestemmelsene om regelmessige veterinærbesøk. De vurderte disse som avgjørende for forebygging og tidlig oppdagelse av sykdom.

Kommisjonen vedtok et forslag til forordning 6. mai 2013 og oversendte det til Parlamentet og Ministerrådet.

Forslaget ble behandlet i plenum i Parlamentet 14. april 2014. Parlamentets holdning ved første-behandlingen ble vedtatt med 331 endringer til kommisjonens forslag.

Ministerrådet behandlet saken i 36 arbeidsmøter under irsk, litauisk, gresk og italiensk formannskap. Rådet var blant annet opptatt av opplistingen av sykdommer (listene bør inkluderes i forordningen eller som vedlegg), det store omfanget av delegerte rettsakter og opphevelse av kjæledyrforordningen siden den nylig var vedtatt.

Parlamentet, Ministerrådet og Kommisjonen forhandlet seg så frem til en avtale.

Blant de spørsmål som ble diskutert og avklart under møtene mellom Kommisjonen, Rådet og Parlamentet, kan nevnes forordningens tittel, listeføring av sykdommer, behovet for delegerte rettsakter og gjennomføringsrettsakter og omtalen av dyrevelferd og antibiotikaresistens.

Forordningen ble vedtatt av Parlamentet og Rådet i mars 2016 og vil gjelde fra 21. april 2021.

Vurdering

Det nye regelverket er resultatet av en stor opprydding i tidligere ustrukturert lovgivning på dyrehelseområdet. Det er utarbeidet en overordnet og omfattende forordning med utgangspunkt i en gjennomarbeidet policy på området. I tillegg utarbeides det en lang rekke gjennomføringsrettsakter. Det nye regelverket anses som godt egnet til å oppnå og beholde en god dyrehelsestatus i EØS-området.

Denne rapporten er skrevet av Stein Ivar Ormsettrø, matråd ved EU-delegasjonen i Brüssel.

Stein Ivar Ormsettrø.
Matråd ved EU-delegasjonen i Brüssel, Stein Ivar Ormsettrød. Foto: Landbruks- og matdepartementet