Riksrevisjonens undersøkelse av Utenriksdepartementets arbeid med eksportkontroll av strategiske varer i 2016-2018

Riksrevisjonen har undersøkt norske myndigheters arbeid med eksportkontroll av strategiske varer i perioden 2016-2018. Utenriksministeren besvarte Riksrevisjonens kritikk og anbefalinger i et brev datert 4. januar 2021.

- Riksrevisjonens undersøkelser er viktige og gir flere nyttige anbefalinger og påminnelser, som vi vil bruke i arbeidet med eksportkontroll. Vi tar med oss de positive funnene, og tar kritikken alvorlig. Vi er opptatt av å styrke arbeidet vårt der det er behov for det, sier utenriksminister Ine Eriksen Søreide.

Eksport av forsvarsmateriell skjer på grunnlag av et meget strengt eksportkontrollregelverk, som omfatter lov, forskrift og Utenriksdepartementets retningslinjer. Retningslinjene baserer seg på Stortingets 1959-vedtak og presisering i 1997 om hensynet til menneskerettighetene, og er omfattende og strenge. I tillegg angir retningslinjene en konsolidert liste over vurderingskriterier som anvendes i behandlingen av de enkelte lisenssøknader. Disse retningslinjene gir på denne måten godt innsyn i de vurderinger og hensyn som konkrete lisenssøknader er gjenstand for. Utenriksdepartementet praktiserer det omfattende og strenge regelverket svært restriktivt.

Riksrevisjonens rapport gir ikke informasjon om at norsk forsvarsmateriell har kommet på avveie eller blitt avledet til uønsket sluttbruk. 

Om skriftlighet og sporbarhet i saksbehandlingen

I rapporten heter det at skriftligheten og sporbarheten i Utenriksdepartementets vurderinger i perioden 2016-2018 ikke alltid har vært god nok, og at det er behov for å tydeliggjøre de vurderingene som gjøres, slik at alle vurderinger fremkommer på en sporbar og tydelig måte.

Siden 2018 har Utenriksdepartementet på eget initiativ iverksatt flere tiltak og forbedringer for å sikre at forvaltningen av eksportkontrollregelverket er sporbar, etterrettelig og i tråd med god forvaltningsskikk. UD fornyer og videreutvikler nå det elektroniske saksbehandlingssystemet for lisenssøknader, E-lisens. For å styrke sporbarhet og dokumentasjon, er sjekklisten som benyttes i saksbehandlingen blitt revidert. UD har også utarbeidet en rekke standardiserte maler som legger vekt på klarspråk og tydelighet om regelverket og forholdet til forvaltningslovens bestemmelser. Dette vil bidra til å gjøre forvaltningen enda bedre. Dette arbeidet fortsetter i 2021.

I utenriksministerens brev til Riksrevisjonen 4. januar går det fram på hvilke områder Utenriksdepartementet ikke deler Riksrevisjonens vurderinger. 

Eksport til De forente arabiske emirater (FAE)

Utenriksdepartementet deler ikke vurderingen av at beslutningsgrunnlaget for å tillate eksport av forsvarsmateriell fra Norge til De forente arabiske emirater (FAE) var utilstrekkelig. Vurderingene som er gjort er grundige og i tråd med retningslinjene. Alle sentrale og relevante kriterier i retningslinjene er grundig vurdert. Dette inkluderer menneskerettighetssituasjonen, risiko for intern undertrykking og risiko for brudd på humanitærretten i krigen i Jemen. Vurderingen av 1959-vedtakets relevans i denne saken er skriftliggjort og senere forelagt Stortinget i de årlige stortingsmeldingene. Det foreligger også myndighetsbekreftede sluttbrukererklæringer med re-eksportklausul. Alle lisenssøknader vil i tillegg underlegges en meget grundig og individuell behandling innenfor rammene av retningslinjene.

Utførsel av forsvarsmateriell til FAE ble midlertidig stanset i 2016. I 2017 ble gyldige lisenser for A-materiell til landet suspendert. Samtidig ble praksisen for lisensiering av B-materiell strammet inn. Dette ble gjort som et føre-var-tiltak. Det er således ikke mulig å eksportere A-materiell til FAE i dag, og terskelen for å avslå søknader om B-materiell er meget lav. Dette viser at Utenriksdepartementets praksis er streng. 

Om landklareringer og saksbehandling

Riksrevisjonen skriver at departementet i mange tilfeller har åpnet opp for salg av forsvarsmateriell til land på et for dårlig grunnlag, altså at landklareringene ikke er tilstrekkelige. Utenriksdepartementet er uenig i at det er grunnlag for en slik konklusjon, og mener at Riksrevisjonens analyse ikke reflekterer forholdet mellom landklareringer og saksbehandlingen av den enkelte sak.

En landklarering utgjør en formell åpning for at forsvarsmateriell kan tillates eksportert til et bestemt land, og er altså ikke en godkjenning av en lisenssøknad. Landklareringene baserer seg på en grundig vurdering av de utenriks- og innenrikspolitiske forhold i det aktuelle landet, jf. Stortingets vedtak av 11. mars 1959 og presiseringen fra 1997 om hensynet til menneskerettighetene. Stortingets 1959-vedtak slår fast at det ved avgjørelsen skal legges vekt på de utenriks- og innenrikspolitiske vurderinger, og hovedsynspunktet bør være at Norge ikke vil tillate salg av våpen og ammunisjon til områder hvor det er krig eller krig truer, eller til land hvor det er borgerkrig.

Retningslinjene for Utenriksdepartementets behandling av søknader om eksport av forsvarsmateriell gir blant annet klare regler om de overordnede landklareringene som må foreligge før konkrete lisenssøknader kan behandles. I tillegg til Stortingets 1959-vedtak og 1997-presiseringen om hensynet til menneskerettighetene, som ligger til grunn for landklareringene, angir retningslinjene en konsolidert kriterieliste som danner grunnlaget for vurderingene av de enkelte lisenssøknadene til klarerte mottakerland. 

Kriteriene i retningslinjene er knyttet til den spesifikke varen eller teknologien som søkes eksportert, og kan derfor vurderes først i behandlingen av konkrete lisenssøknader. Vurderingene skjer dermed i et to-trinnsystem, der et land først må være klarert før konkrete søknader om eksport kan behandles innenfor rammen av retningslinjenes kriterier. Selv om et land er klarert som mottaker av forsvarsmateriell fra Norge, kan en vurdering av en senere konkret lisenssøknad føre til avslag dersom den aktuelle eksporten vurderes å være i strid med retningslinjene. Utenriksdepartementet kan derfor avslå lisenssøknader til land som i utgangspunktet er klarerte for mottak av forsvarsmateriell, dersom det vurderes at den konkrete eksporten ikke er forenlig med retningslinjenes kriterier.

Enkelte landklareringer ligger tilbake i tid. I 2018-19 ble klareringshistorikken gjennomgått for å identifisere hvorvidt nye vurderinger eller klareringer var nødvendige. For land der det ikke forelå vesentlige endringer i den politiske situasjonen, ble den opprinnelige klareringen videreført, mens andre klareringer ble nullstilt. Selv om et lands klareringsstatus ble videreført, krever to-trinnsystemet at de konkrete lisenssøknadene behandles grundig på det tidspunktet de foreligger. 

Utenriksdepartementet er ikke enig i Riksrevisjonens oppfatning om at saksbehandlingen ikke sikrer at Stortingets forutsetninger blir ivaretatt. Behandlingen av enkeltsøknader baserer seg på grundige vurderinger innenfor rammen av Utenriksdepartementets retningslinjer. Eksemplene i rapporten er rettet mot risiko for avledning eller at norsk materiell kan være ment for intern undertrykking i mottakerlandet. Disse vurderingene gjøres i behandlingen av de enkelte lisenssøknader, basert på retningslinjenes kriterier. Dersom det anses å foreligge en uakseptabel risiko for at det omsøkte materiellet er ment for interne undertrykkingsformål eller kan avledes til annen og uønsket militær bruk, vil lisenssøknaden avslås.

Riksrevisjonens undersøkelse har vist at det er behov for i større grad å tydeliggjøre de vurderingene som gjøres, slik at alle vurderinger fremkommer på en sporbar og tydelig måte. UD deler denne vurderingen og flere tiltak er allerede innført. Dette arbeidet vil fortsette i 2021.

- Vi deler Riksrevisjonens syn på at samarbeidet om eksportkontroll og ikke-spredning på nasjonalt nivå er godt. Vi mener også at det er nødvendig å styrke informasjonsutvekslingen. Dette vil vi jobbe videre med, i samarbeid med andre departementer og etater. Et konkret eksempel er utveksling av informasjon mellom Tolletatens saksbehandlingssystem Tvinn og UDs saksbehandlingssystem E-lisens, sier utenriksministeren.

Riksrevisjonens undersøkelser bekrefter at vilkårene for rapportering på lisenser følges opp av UD på en god måte, og at det er godt samsvar mellom eksportstatistikken i de årlige stortingsmeldingene og Tolletatens deklareringssystem Tvinn.