Innledning

Bakgrunn og hensikt

Serviceerklæringer er ett av virkemidlene i arbeidet med å skape en bruker­orientert forvaltning. De skal være en slags "varefakta" på offentlige tjenester og bidra til å tydeliggjøre hva brukerne kan forvente av en offentlig virksomhet.

Serviceerklæringene skal gi brukerne informasjon om forhold som er sentrale i deres møte med statlige virksomheter. En virksomhets service­erklæring skal som et minimumskrav inneholde informasjon om følgende:

Serviceerklæringene skal gi konkret, realistisk og relevant informasjon om én eller flere tjenester.

Dette betyr at virksomheten må:

For at brukerne skal kunne forholde seg enkelt til en statlig virksomhet, er det til stor hjelp at en faktisk vet hva virksomheten gjør, og hva en kan forvente av den. Serviceerklæringene kan, om de brukes riktig, være med på å øke tilliten til offentlig forvaltning. Dette kan skje dersom virksomheten legger vekt på resultater, retter oppmerksomheten mot brukerne og sikrer god kommunikasjon ved at virksomheten lærer av og følger opp de tilbakemeldingene som kommer fra brukerne.

Serviceerklæringer har dermed to viktige funksjoner:

Hvilken nytteverdi har en serviceerklæring?

II Igangsetting

2 Forutsetninger

2.1 Forankring av arbeidet

Samfunnet og offentlig sektor selv stiller stadig krav til forbedringer av virk­somheter. Det kan dreie seg om pålegg om kvalitetsheving i oppgave­løsninger eller innføringen av nye tiltak og systemer. Dette medfører behov for endringer som kan være krevende både for ledere og for ansatte. Utarbeidelse av service­erklæringer er et tiltak som også må ses som en del av forbedringen av den interne styringen og av kravene i mål- og resultat­styringen.

For at man skal lykkes i arbeidet med serviceerklæringen er det vesentlig at hele organisasjonen ser behovet for kvalitets­utvikling. Dersom arbeidet ikke er godt nok forankret i ledelsen og de ansatte, kan dette lett bli en ”papir­øvelse”. Hele virksomheten må derfor trekkes med i arbeidet fra starten. Særlig bør de som har direkte kontakt med brukerne ha en sentral funksjon.

Det er derfor ikke nok at en liten, isolert gruppe gjør arbeidet alene. For å drive arbeidet fremover er samarbeid og motivasjon hos alle ansatte nødvendig. Ledelsen må sørge for å legge forholdene til rette for å få til dette. Ledelsen må være involvert både i startfasen, underveis og ikke minst ved bruken og oppfølgingen av serviceerklæringene.

Som i øvrig kvalitetsarbeid er serviceerklæringer avhengig av de ansattes faglige kvalitet og personlige holdninger. Dersom de ansatte ikke er motivert til å følge opp service­erklæringene og behandlingen av brukerne, vil det være vanskelig å oppnå et godt resultat.

2.2 En bruker- og kvalitetsorientert virksomhet

2.2.1 Kjennetegn

Mange virksomheter har i dag kommet godt i gang med én eller annen form for kvalitets- eller brukerorientert arbeid. Kjennetegn ved slike virksomheter er at de

• utfører lovpålagte oppgaver på en måte som er tilfredsstillende for brukerne
• er i stand til å yte tjenester ut over det pålagte – det vil si yte "service"
• har stabile og forutsigbare arbeidsprosesser som sikrer at de kan gå ut med konkrete løfter, og kan holde det de lover – hver gang
• har ansatte med høy personlig kvalitet
• at de er i utvikling basert på endringer i omverdenen

De erfaringene man til nå har med service­erklæringer, tyder på at det ikke er nok å involvere dem som har daglig kontakt med brukerne. Hele produksjons­linjen (verdiskapningskjeden) må være med for å sikre at tjenestene og servicen som ytes er på det service­­nivået som er bestemt. En sentral forutsetning er at hele organisasjonen ser behovet for kvalitetsutvikling og er innstilt på at alle arbeidsprosesser må vurderes og at de kan forbedres.

Virksomheten må organiseres på en slik måte at brukerne får de riktige tjenes­tene på en stabil og forutsigbar måte. Det må legges opp til en god oppfølging av brukernes tilbake­meldinger og de ansattes erfaringer for å få til en kontinuer­lig forbedring. Dette er kjernen i arbeidet med kvalitets- og brukerorientering.

2.2.2 Hvordan holde det man lover?

" Sørg for et system som sikrer kvaliteten og en kontinuerlig forbedring"

For å sikre at virksomheten holder det den lover, er det nødvendig med en kontinuerlig oppfølging av serviceerklæringen. Virksomheten må:

En serviceerklæring skal være forpliktende, og derved gi brukerne realistiske forventninger. For at brukerne skal ha tillit til virksomheten, er det derfor viktig at man har ”orden i eget hus”. Dette forutsetter vel fungerende styringssystemer.

Serviceerklæringene er etatenes ansvar. De skal ikke godkjennes av overordnet departement eller av AAD. Formen og innholdet skal tilpasses behovene hos etatens brukere, og gjenspeile hva etaten faktisk kan love og oppfylle.

III Planlegging

3 Organisering av arbeidet

3.1 Prosjekt eller linje?

Når arbeidet med serviceerklæringer skal settes i gang, kan arbeidet organiseres som et prosjekt eller ”ligge i linjen”.

Linjeorganisering
Å legge utviklingsarbeidet til linjen gir en enkel organisering som krever lite administrasjon og rapportering. Arbeidet vil imidlertid komme som et tillegg til det daglige arbeidet, og de involverte personene vil komme fra samme organisa­sjons­­­enhet. En slik organisering passer vanligvis ikke så bra hvis det kreves kompetanse fra flere organisasjons­enheter, eller det er en større utviklings­oppgave som skal utføres.

Prosjektorganisering
Utarbeidelsen av serviceerklæringer er en oppgave som bør involvere mange personer og går på tvers av alle oppgavene innen organisasjonen. Slikt arbeid organiseres derfor ofte som et prosjekt for å sikre tilgang til nok kompetanse og ressurser. En viktig forutsetning er at prosjektmedarbeiderne har nok tid til rådighet for prosjektet, og at dette godkjennes av prosjektdeltakernes over­ordnede.

I større virksomheter med mange lokale enheter kan det være hensiktsmessig med en prosjektgruppe med representanter fra sentralt nivå (departement og direktorat) og regionale kontorer for å utarbeide retningslinjer for arbeidet med serviceerklæringene ved de enkelte enhetene. Jo større virksomheter det er snakk om, desto mer koordinerings­arbeid kan være nødvendig. Det skal allikevel understrekes at en prosjektorganisasjon ikke bør være tyngre og mer omfattende enn nødvendig.

Prosjektgruppen har ansvaret for den praktiske gjennomføringen av prosjektet. Styrings­gruppen skal ta beslutninger på et overordnet nivå. Den må derfor bestå av personer med myndighet til å ta økonomiske og organisasjons­messige beslutninger. Ledergruppen vil derfor være en naturlig styringsgruppe.

3.2 Plan for utarbeidelsen

Det må utarbeides en mest mulig realistisk prosjektplan som bør inneholde beskrivelse av prosjektet når det gjelder:

3.2.1 Én eller flere serviceerklæringer?

Større virksomheter med én sentral enhet og flere regionale kontorer, må avgjøre om hele virksomheten skal ha én serviceerklæring eller om hver enhet skal ha hver sin. Dessuten må det vurderes om det skal stilles noen felles krav til arbeidet.

I virksomheter som har helt klart adskilte brukergrupper med svært ulike behov, kan det være aktuelt å lage én serviceerklæring for hver brukergruppe. Dette kan bl.a. være aktuelt for virksomheter med én brukergruppe bestående av andre offentlige virksomheter og én bestående av privatpersoner.

3.2.2 Intern informasjon

Planleggingen må ta hensyn til hvordan informasjon om service­erklæringen skal spres. (Se for øvrig kapittel 6). Service­erklæringen er til for eksterne brukere, men alle ansatte må også få informasjon om hensikten med og innholdet i service­erklæringen. Dette kan skje i interne informasjons­møter/-skriv og gjennom opplæring. De som skal møte brukerne, trenger grundig opplæring i brukernes rettigheter og plikter, og hvordan de skal forholde seg til ulike situa­sjoner som kan oppstå.

IV Gjennomføring

4 Brukerorientering

4.1 Hvem er brukerne?

I denne veilederen benyttes begrepet bruker om alle som skal motta ”noe” av den statlige virksomheten. Brukere kan være andre offentlige virksomheter, private bedrifter, organisasjoner eller enkelt­personer. Serviceerklæringer er heller ikke forbeholdt statlige etater som yter tjenester. Også etater som har forvaltnings- og myndighetsoppgaver har ”brukere”, dvs. noen som er avhengige av etatens vedtak.

Det er ikke mulig eller hensiktsmessig å utarbeide en serviceerklæring som omfatter alle som har noe med virksomheten å gjøre. Virksomheten må derfor bestemme seg for hvilke brukergrupper som har størst behov for en service­erklæring. For de fleste virksomheter vil dette være brukere som mottar lovpålagte tjenester; det vil si vedtak, særlig enkeltvedtak, ulike former for støtte, tjenester, informasjon etc. Men det kan også finnes tjenester som er viktige for brukerne, men som ikke er lovpålagte.

En enkel tjeneste-/brukermatrise kan være et nyttig verktøy for å avgrense hvilke tjenester som ytes, og hvilke brukere som nyter godt av tjenesten 1Riktig kvalitet på offentlige tjenester, Statskonsult 1991.. En slik kartlegging kan være nyttig for en hel virksomhet og for de enkelte avdelingene eller kontorene. Målet med en slik kartlegging er å øke bevisstheten om hvilke tjenester virksomheten yter og hvem som mottar dem.

Det kan reises spørsmål om det er hensiktsmessig å utarbeide serviceerklæringer mellom enheter som står i et direkte styringsmessig forhold til hverandre, for eksempel departement og direktorat. Det kan finnes en rekke uavklarte forhold og forventninger mellom disse både med hensyn til svartider på henvendelser og hvordan relasjonen er eller bør være. Dette bør imidlertid tas opp og avklares i ­styringsdialogen og andre sammenhenger der forholdet mellom over- og underliggende organer drøftes.

4. 2 Hvordan identifisere brukernes behov og forventninger?

Serviceerklæringene bør som tidligere nevnt omfatte de tjenestene og for­holdene til virksomheten som er viktigst for brukerne. Men hva brukerne oppfatter som det viktigste, er ikke alltid det samme som hva virksom­heten selv mener er det viktigste. En virksomhet tror kanskje at det viktigste for en søker er å få et positivt vedtak på søknad om støtte til for eksempel en kulturaktivitet, nærings­utvikling eller lignende. Men søkeren vet at potten noen ganger er begrenset, og at det er stor konkurranse om å få støtte. Det søkeren forventer, er blant annet at det skal finnes klare tildelings­kriterier slik at det kan etterprøves om de som har fått støtte oppfyller kravene, og at søknads­behandlingen har en tidsfrist som overholdes.

Flere undersøkelser viser også at det brukerne aller mest forventer, er respekt, høflighet og omtanke.

Brukernes behov og forventninger til tjenestene og virksomheten må klarlegges for at virksomheten skal kunne innrette serviceerklæringen etter dette. Det finnes ulike måter å klarlegge dette på:

• Forskjellige former for brukerundersøkelser 2Å spørre brukerne. En veiledning om brukerundersøkelser, Statskonsult 1990
• Systematisk registrering av tilbakemeldinger fra brukerne
• Opprettelse av og jevnlig kontakt med brukerutvalg
• Interne undersøkelser

Etaten bør legge opp faste rutiner for registrering av tilbakemeldinger fra brukerne, eventuelt med bruk av evalueringsskjemaer slik at man kan følge utviklingen over tid. Hvis de samme spørs­målene eller feilene går igjen, kan dette tyde på uklar eller manglende informa­sjon. Det kan også samles inn informasjon fra dem som har kontakt med brukerne.

Det kan også opprettes brukerutvalg med representanter for enkeltbrukere eller brukerorganisasjoner.

De fleste statlige virksomheter har mye informasjon om hvem deres brukere er, hva som er viktig for dem, og hva de grovt sett forventer. Kartleggingen av brukere og deres forventninger og behov behøver ikke å være veldig omfattende første gang virksomheten skal gi ut en serviceerklæring. Sannsynligvis finnes det mye ervervet innsikt blant medarbeidere i virksomheten som vil kunne gi gode innspill. Det viktigste er å få systematisert kunnskapene.

Trygdeetaten i Aust-Agder har gjennomført en såkalt brukerkonferanse der deltakere fra ulike brukergrupper ble bedt om å gi trygdeetaten 10 råd om hva de ønsket av service fra trygdeetaten. Nedenfor vises de rådene trygdeetaten fikk:

4. 3 Hvilke behov kan imøtekommes?

Når virksomheten skal bestemme hva serviceerklæringen skal omfatte, og hva man skal kunne love brukerne, er det viktig å få klart fram rammer og grenser for tjenestene og nivået på dem. Offentlig sektor må kunne veie brukernes behov og ønsker mot krav om like­behandling og krav til god saksbehandling innenfor politiske, økonomiske og juridiske rammer. Brukerne kan ha både rettigheter og plikter: Rett til å motta visse tjenester, men også plikt til å oppgi riktig informasjon om for eksempel økonomisk eller sivil situasjon før ytelsen eller tjenesten kan gis.

Dersom brukerne må oppfylle visse betingelser for at virksomheten skal kunne holde det som er lovet i serviceerklæringen, må det opplyses om dette. For eksempel lover Statens Lånekasse sine lånekunder at de skal få behandlet en søknad innen en viss dato. Forutsetningen er imidlertid at søkeren leverer en riktig utfylt søknad innen en frist som søkerne er gjort kjent med.

Når man har kommet hit i prosessen, bør virksomheten ha:

5 Hvordan fastsette servicenivå?

Når virksomheten har bestemt seg for hvilke tjenester, ytelser mv. som skal inngå i serviceerklæringen, må det fastsettes hvilket servicenivå og hvilke kvalitetsmål som skal settes. Dette kan gjøres ved å kartlegge status, sjekke hvilke minimumskrav som gjelder for området og klargjøre brukernes priorite­ringer, eksempelvis behov for informasjon, tilgjengelighet og saksbehandlings­tid.

Som et første skritt i å fastsette servicenivå må man altså skaffe oversikt over status i dag. Følgende spørsmål kan være relevante:

Dersom det er misnøye med saksbehandlingstiden for én bestemt ytelse, må virksomheten undersøke nærmere følgende forhold:

Neste skritt i å fastsette servicenivå vil være å skaffe seg oversikt over hva som kan betraktes som minimumskrav for ulike ytelser. For mange virksomheter er disse kravene fastlagt i lover og regelverk. Dersom de lovpålagte betingelsene ikke er oppfylt, bør målet for virksomhetens første serviceerklæring være at disse kravene oppfylles.

For noen virksomheter kan det være vanskelig å finne det rette innholdet og de riktige formuleringene når serviceerklæringen skal presenteres første gang. I den første serviceerklæringen bør det derfor gis informasjon om de tjenestene som brukerne har gitt tilbakemelding om at er viktige. Det er bedre at erklæ­ringen tar for seg noen få og viktige tjenester, enn at man bruker mye tid på å beskrive hele virksomhetens tjenesteprofil, og risikerer at erklæringen blir forsinket.

Målene i serviceerklæringen må være realistiske. Er de for høye i forhold til det man klarer å prestere vil brukerne bli misfornøyde. Er de for lave og dermed for lite ambisiøse, kan man risikere ikke å bli tatt på alvor.

Det er imidlertid uansett svært viktig at informasjonen i serviceerklæringene er i samsvar med det servicenivået og de tjenestene som virksomheten faktisk klarer å levere.

Serviceerklæringene bør oppdateres jevnlig i takt med virksomhetens presta­sjoner. Kort "holdbarhets­dato" er hensiktsmessig dersom man i første omgang ikke ønsker å sette kravene for høyt. Det kan være bedre å fornye service­erklæringen relativ hyppig og etter hvert som organisasjonen lærer av sine feil, enn å sette alt for høye mål. Serviceerklæringer med mål som ikke nås, skaper mistillit hos brukerne og frustrasjon hos de ansatte.

Nedenfor vises et eksempel på fastsettelse av servicenivå, hentet fra trygde­etaten i Aust-Agder.

Det er med andre ord nødvendig å ha systemer som sikrer at man holder det man lover. Har man sagt at saksbehandlingstiden er fire uker, må man sørge for at virksomheten håndterer dette hele tiden, uten at det oppstår flaskehalser og gjøres unødvendige feil som det tar tid å rette opp. Før service­erklæringene gis ut, bør derfor standarder for virksomhetens rutiner være på plass. Det bør etableres et kvalitetssystem der organisering, fullmakter, myndighet og ansvar, prosedyrer for saksbehandling, avviksbehandling og forbedringer, er dokumen­tert. Et slikt kvalitets­system skal sikre at tjenestene tilfredsstiller kvalifiserte krav 3Mer om kvalitet og kvalitetssystem finnes i Statskonsults hefte om 'Brukerorientert kvalitet' (1996)..

Offentlige virksomheter lager mye statistikk som kan brukes til å kontrollere kvalitetsnivået slik at det går fram hvordan man ligger an med hensyn til å oppfylle kravene i service­erklæringen. Men det kan være behov for å kunne foreta målinger på områder som ikke dekkes av eksisterende statistikk. En del virksomheter har systemer for å måle hvor lang saksbehandlings­tiden er, hvor lang tid det tar for å komme igjennom på telefonen, og hvordan klager og forespørsler blir håndtert 4 Mer om ulike typer undersøkelser i heftene “Hva mener de om oss?” (Statens informasjonstjeneste 1998) og ”Å spørre brukerne” (Statskonsult 1990)..

For å kunne måle brukernes tilfredshet med tjenestene eller med hvordan de blir behandlet, må det foretas jevnlige brukerundersøkelser. Disse behøver ikke å være så omfattende, men det er viktig å få så konkrete synspunkter som mulig på spørsmål som er relevante og mulige å følge opp med tiltak. Undersøkelser som kun resulterer i generelle synspunkter på tilfredshet gir ofte liten nytte for virksomheten.

En metode for å identifisere hvor i saksbehandlings- eller arbeidsprosessen det oppstår problemer, er å tegne opp prosessen eller rutinen med et flytdiagram.

En slik metode gjør det lettere å lokalisere hvor i prosessen det oppstår problemer, finne årsakene til dette og sette inn korrigerende tiltak. Det er viktig å finne årsakene til problemene og ikke bare behandle symptomene. Løsningene må bygges på faktainformasjon, ikke på hva man tror eller antar. Hvis ikke, kan tiltakene føre til merkostnader uten at resultatene blir bedre.

Det er også viktig å legge til rette for en brukerorientert kultur i virksomheten. De ansatte må akseptere at etaten har brukere, og ha en oppfatning av hvordan brukerne skal behandles, og av hvordan virksomheten ønsker å framstå overfor omgivelsene.

De ansatte som har direkte kontakt med brukerne, vet ofte hvor skoen trykker. Systematiske undersøkelser blant de ansatte og en åpen bedriftskultur som inviterer til forslag og konstruktiv kritikk, vil også bidra til å sikre gode og effektive arbeidsprosesser og innføring av relevante tiltak.

6 Publisering

Det er ikke satt noen krav til utseende og form på en serviceerklæring. De enkelte virksomhetene vil ha forskjellig behov og forskjellig syn på dette. Det viktige er at innholdet er oversiktlig, og at innholdet blir forstått av de som skal bruke den.

Statlige virksomheter vil ha ulikt behov for å ta med generell og spesifikk informasjon om virksomhetens oppgaver. Mye informasjon i brosjyren kan medføre at serviceerklæringen blir lite synlig. På den annen side er det viktig å få fram hva som er virksomhetens hovedoppgaver og hvilken rolle virksom­heten har. Dette kan være viktig for å kunne klargjøre og avgrense hva brukerne kan forvente.

Brukerne skal både gjøres kjent med at det er utarbeidet en serviceerklæring, og med selve innholdet i erklæringen. Informasjon om at serviceerklæringen eksisterer, kan gis på Internett, i mediene eller ved informasjons­skriv. Dersom den ikke er for omfattende, skal selve erklæringen også publiseres gjennom disse kanalene. Hvordan informasjonen skal spres ytterligere, vil i stor grad avhenge av hvilke bruker­grupper som skal nås. Vanligvis vil det være nødvendig med flere ulike former for informasjons­tiltak.

Følgende spørsmål må avklares:

Fordi det er viktig å kunne oppdatere serviceerklæringen uten at det koster for mye, kan det være fornuftig å unngå form og utseende som er kostbart å produsere. Samtidig må erklæringen være utformet slik at den fungerer både overfor brukerne og etaten selv.

V Oppsummering

7 Avsluttende kommentarer

7.1 Kvalitetsutvikling som del av internstyringen

Kravet om å utarbeide serviceerklæringer bør være uttrykt i tildelingsbrevet fra departementene til deres underliggende etater. Dermed blir serviceerklæringen et tema i styringsdialogen, og det skal rapporteres om status og resultater av arbeidet.

I økonomireglementet stilles det krav til at virksomhetene skal måle og rappor­tere om hvilke resultater som oppnås. I tillegg skal det foretas evalueringer med vekt på de forutsatte samfunnsmessige virkningene. Dette innebærer at målene i serviceerklæringen er en del av den interne styringen, og bør inngå i den for­melle styringsdialogen om hvilke kriterier det skal styres etter. Det vil si at målene i serviceerklæringen bør ses i sammen­heng med mål- og resultat­styringen, men oppmerksomheten skal være særskilt rettet mot brukerne.

Brukerundersøkelser, statistikk og andre målinger om hvordan virksomheten ligger an i forhold til de fastsatte målene, vil gi et godt grunnlag for å kunne rapportere om de oppnådde resultatene.

Virksomhetsledelsen må sikre at det settes kvalitetsmål, og at målene og aktivitetene som er knyttet til målene blir en del av virksomhetsplanen og budsjett­arbeidet, også når det gjelder rapportering om måloppnåelse.

En forutsetning for god kvalitetsutvikling er at forbedringsarbeidet blir tatt på alvor. Det vil blant annet si at det lages gode ­rutiner for å håndtere tilbake­meldinger fra brukerne slik at organisasjonen kan lære av sine erfaringer.

7. 2 Kontinuerlig forbedring som mål

Gjennom arbeidet med service­erklæringer vil virksomhetene få økt bevissthet om hvem som er deres brukere, hvilke tjenester disse har krav på, hva som er de viktigste behovene, og hvordan relasjonen mellom brukerne og virksomheten er. Serviceerklæringen er en forpliktelse for virksomheten til å levere det den lover, og den blir dermed en kvalitetsavtale. Dette forutsetter at virksomheten har oversikt og kontroll over produksjons­prosessene, og er en viktig faktor i alt kvalitetsarbeid.

Serviceerklæringen skal ha en “holdbarhetsdato”. Det er bedre å revidere serviceerklæringen etter hvert som organisasjonen lærer, enn å lage en altfor omfattende serviceerklæring den første gangen. Dersom virksomheten klarer å få til en stadig utvikling og forbedring av servicen og tjenestene, kan ambisjons­nivået og kravene etter hvert settes høyere. Det er derfor viktig å finne en form som gjør slik oppdatering mulig.

Etter hvert bør etaten også sammenligne seg med andre etater, slik at man kan få et bredere bilde av sitt service- og kvalitetsnivå.

Det optimale er å skape en lærende organisasjon basert på en kontinuerlig for­bedring. Tilbakemeldinger fra brukerne skal brukes til å rette oppmerksomheten mot sider ved virksomheten som bør bli bedre. Det bør utarbeides konkrete til­tak for hvordan virksomheten skal dra nytte av de erfaringene som tilflyter virk­somheten. Dernest må virksomheten klargjøre årsakene til at den eventuelt ikke klarer å leve opp til forventningene. Deretter kan den forbedre arbeids­proses­sene gjennom ulike tiltak som tidligere nevnt i veilederen. Disse tiltakene kan blant annet være å legge forholdene til rette for bedre informasjon, bedre syste­mer, endring av holdninger og ikke minst målrettet opplæring.

Lykke til med arbeidet!