"Foran en ny langtidsplan - våre forsvarspolitiske utfordringer og mål"

Norges forsvarsforening, 23. november 2015

Forsvarsminister Ine Eriksen Søreide holdt dette innlegget om norsk forsvarspolitikk med tittelen "Foran en ny langtidsplan - våre forsvarspolitiske utfordringer og mål" på møtet til Norges forsvarsforening 23. november.

*Sjekkes mot fremføring*

Først vil jeg få takke Christian og Norges forsvarsforening for dette initiativet. Dere har en viktig rolle i arbeidet med å sette forsvarspolitikk på dagsorden.

Utspillet 11. november er et godt eksempel på dette. Sammen med 12 andre forsvarsorganisasjoner rykket dere ut i VG med en helside om behovet for å styrke Forsvaret. Jeg synes det er bra at forsvarsorganisasjonene synliggjør sin utålmodighet og sitt engasjement. Utspillet hadde også en direkte positiv effekt for meg. Deres annonse i VG gjorde at jeg fikk tilbringe kvelden i godt selskap både på VG TV og NRK Aktuelt. 

Det er veldig hyggelig å se så mange fremmøtte her på Håndverkeren. Det er åpenbart viktige spørsmål som i økende grad engasjerer og opptar mange, og det er jeg glad for.

For slik har det ikke alltid vært. Forsvarets Mediesenter har som del av sitt oppdrag å følge forsvarsdebatten. FMS sine undersøkelser viser med all tydelighet at debattnivået målt i antall kronikker, artikler og innslag i alle medier lokalt så vel som nasjonalt har nådd nye høyder det siste året.

Jeg har, ubeskjedent nok, lyst til ta noe av æren for det. Det gjør jeg fordi vi har jobbet aktivt med å skape både debatt og engasjement. Vi har helt bevisst lagt frem viktige innspill og rapporter med presse og publikum til stede. Og vi har helt bevisst ønsket åpenhet også om svakhetene. Ikke den enkleste eller mest behagelige strategien, men den nødvendige. Vi har ønsket å ta debatten ut til folket der den hører hjemme, og gjort den til noe mer enn et tema for spesielt interesserte.

Og når jeg sier spesielt interesserte, la meg da raskt skyte inn at mine utmerkede meddebattanter har gjort og fortsetter å gjøre en usedvanlig viktig jobb – som eksperter og opinionsdannere. Sverre, Nils og Jacob – dere har i mange år bidratt sterkt til at vi har en god og informert debatt. Og det er jeg sikker på at dere vil gjøre her i dag også, og i tiden vi har foran oss.

Selv om vi - og dere, dere imellom - ikke alltid er enige om alt, så tror jeg vi likevel deler målet om å styrke Forsvarets evne til å løse sine oppgaver.

Når vi ser på det store bildet, og Forsvarets utvikling over tid, så er det nettopp summen av mange stemmer, mange interessegrupper, politikere, partier og eksperter som er med på å definere det Forsvaret vi har.

Det er derfor ikke uten grunn at vi inviterte en gruppe eksperter, ledet av professor Rolf Tamnes, til å gi sin vurdering av Forsvarets evne til å løse de mest kritiske oppgavene. Det er heller ikke uten betydning at jeg sist uke gjennomførte dialogmøter med representanter for 30 kommuner og fylker der tema var neste langtidsplan. Engasjementet etter at forsvarssjefen la fram sitt fagmilitære råd har ikke latt vente på seg. Vi opprettet derfor også en egen mailadresse der hvem som helst kunne komme med synspunkter. Blant de over 120 epostene som har kommet, er det innslag av både det jordnære og det mer hinsidige. Og noen interessante tilbud:

Et av de aller første innspillene som kom, lød: «Vi tilbyr sikret og usikret personlige lån og investeringer til Dine behov og budsjett. Personell og investeringer til lav rente på 3% og konsentrasjoner opp til 5000 USD/EUR og 10.000.000.00 USD/EUR. Den laveste online lån i USD og EUR!»

Men siden dette generøse tilbudet ikke nådde oss før nylig, hadde vi allerede fått McKinsey til å vurdere innsparingspotensialet i vår sektor. Slik kan jeg fortsette.

Poenget er at det er mange vurderinger, mange innspill som vi skal forholde oss til når vi skal sette sammen en ny langtidsplan. Vi har med andre ord et ikke ubetydelig grunnlagsmateriale, og vi har ikke minst Forsvarssjefens fagmilitære råd.

Det er altså et stort puslespill vi skal sette sammen. Og ikke nok med det – det er et puslespill der alle brikkene ikke nødvendigvis passer sammen. Vi ser at det trekkes i ulike retninger. I det ligger også vårt demokratis kanskje fremste adelsmerke – uenighet og meningsbrytning - engasjement og høy temperatur.

Akkurat uenighet og meningsbrytning er ikke noe nytt i den forsvarspolitiske debatten. Det som imidlertid er nytt er at vi denne gangen står ved et veiskille. Det er fordi utfordringene både på kort og lenger sikt er så omfattende.    

Denne erkjennelsen må synke inn hos oss alle når vi nå skal utvikle en ny langtidsplan, og stake ut en ny kurs for Forsvaret. Det tvinger oss til prioritere og å fatte noen svært vanskelige beslutninger. De valgene vi tar vil få betydelige konsekvenser for Forsvaret, de ansatte, lokalsamfunn og regioner.

Tilbake til dialogmøtene: Jeg tror de aller fleste – på makronivå - ser at det er behov for endringer, men de vil selvsagt ikke at endringen skal komme i deres kommune eller region. Det er forståelig. Og summen av de innspillene som kommer er da også et slags status quo. Jeg gjorde det helt klart i oppsummeringen min på dialogmøtene: Det kommer ikke til å bære. Mitt budskap var og er: Det kommer til å bli endringer.

I dette arbeidet er jeg mest av alt opptatt av at vi finner frem til løsninger som Forsvaret er tjent med og som det er politisk mulig å oppnå enighet om. For til syvende og sist er det regjeringens og Stortingets ansvar å påse at løsningene for Forsvarets del blir bærekraftige. Og det påhviler oss alle et ansvar for å sørge for riktig bruk av fellesskapets ressurser.

La meg som inngang til den debatten vi skal ha her i dag si litt om hva jeg mener med et krevende utgangspunktet og dernest om regjeringens overordnede mål for neste langtidsplan. Altså hvor er vi – hvor skal vi.

Det tredoble utfordringsbildet

Jeg kalte det et veiskille. Og ja, summen av de utfordringene vi ser innenfor sikkerhetspolitikken, den operative evnen og forsvarsøkonomien gjør det mulig å bruke en slik definisjon. Samtidigheten gjør dette ekstra krevende. Utfordringene legger seg oppå hverandre og forsterker hverandre.

Først sikkerhetspolitikken. Det er et faktum at verden rundt oss er betydelig endret siden forrige langtidsplan ble vedtatt. Norges strategiske omland er i rask og betydelig endring.

I stikkordsform handler dette om en mer uforutsigbar russisk sikkerhets- og forsvarspolitikk; et ustabilt Midtøsten med fremveksten av ISIL som retter brutale anslag mot europeiske mål; og et Europa totalt sett med synkende forsvarsbudsjetter over lang tid (selv om det er tegn til at pilene nå snur forsiktig) og tendenser til økt politisk polarisering.

Vi ser at nye konfliktlinjer og trusselbilder trer fram. De kommer ikke til erstatning for de gamle. De legger seg opp på hverandre og smelter sammen. Det forteller oss at vi må sikre oss mot truslene enten de er konvensjonelle eller asymmetriske. Vi må kunne takle hybrid krigføring, cyberangrep, terrorisme og fremveksten av ekstremisme.

Ennå er det for tidlig å si hva den grusomme terroraksjonen mot Paris vil bety i kampen mot ekstremisme. Vi kan uansett slå fast at vi står overfor en ny og meget krevende situasjon i Europa.

Vi må samtidig forholde oss til en mer dynamisk situasjon i nord og i våre nærområder. Det er i nord at Russland og NATOs interesseområder møtes, og dette henger også nøye sammen med utviklingen i Østersjøområdet. Vi ser at sikkerhetspolitikken finner nye tyngdepunkter og et av dem er i våre umiddelbare nærområder.   

Den andre hovedutfordringen er Forsvarets operative evne. Vi er i den heldige situasjon at vi – i motsetning til mange andre land rundt oss - har gjennomgått omstilling over mange år. Vi har fantastisk personell i Forsvaret som har stått midt i denne omstillingen. Og Forsvaret løser mange av sine oppgaver på en veldig god måte.

Men, vi har noen kritiske mangler. Det gjelder særlig reaksjonsevne og utholdenhet. Manglene har ligget der lenge, og bygd seg opp over mange år. Men det er blitt aktualisert nå, fordi den sikkerhetspolitiske situasjonen rundt oss endrer seg. Og fordi vi har ønsket, og fått, bedre oversikt over situasjonen. Vi har i dag en reell utfordring med å bemanne, drifte og vedlikeholde forsvarets struktur, og dette vil forsterkes dersom vi ikke gjør noen valg, prioriterer hvilke kapasiteter vi skal ha og styrker budsjettene.

Det er også behov for å bedre evnen på flere sentrale områder. Vi må styrke situasjonsforståelse og etterretning. Vi må legge til rette for mottak av forsterkninger i fred, krise og krig. Og vi må styrke beredskapslogistikken.

Dette skjer altså samtidig med at de sikkerhetspolitiske utfordringene øker. Forsvaret står altså overfor en dobbel utfordring: Det må både møtes dagens krav og samtidig skjerpes kravene for å møte gjeldende utvikling.   

Det bringer meg over til forsvarsøkonomien, som er den tredje og kanskje største utfordringen. Forsvaret står i en krevende driftsituasjon og vi har et forsvar i økonomisk ubalanse. Dette er ikke nytt. Det nye er at denne regjeringen har vært åpen om det. Vi har tatt det politiske ansvaret det er å bringe dette opp på bordet, og begynt arbeidet med å skape denne balansen.

Forsvaret må ha balanse mellom oppgaver, ressurser og struktur. Vi kan allerede fastslå at det ved inngangen til ny LTP er en ubalanse i denne trekanten. Vi må erkjenne at over tid har den politiske viljen til å videreføre kapasiteter og vedta nye anskaffelser vært større enn viljen til å betale de økte kostnadene det fører med seg.

Forsvarsspesifikk kostnadsvekst har også bidratt til en voksende økonomisk ubalanse. Denne realveksten i forsvarsutgiftene er hittil blitt forutsatt håndtert innenfor forsvarsøkonomien, med noen få unntak. Det har over tid også oppstått et etterslep innenfor beredskapslogistikk og vedlikehold som må tas igjen før vi kan gå videre med en nødvendig styrking.Når vi, i motsetning til noen forgjengere, anerkjenner disse kostnadsfaktorene, innebærer det også en forpliktelse. Vi har jobbet mye med en omforent forståelse av hva som er driverne bak denne kostnadsveksten. Det betyr at regnestykkene vi legger til grunn må være mer robuste, mer realistiske. Kostnadsbildene over tid ser annerledes ut. Mangelen på slik robusthet og realisme har medført nettopp den uthulingen og de etterslepene vi nå ser.

Dette påvirker i sterk grad Forsvarets aktiviteter og operative evne på kort sikt. Vi står foran store investeringer i alle forsvarsgrener, inkludert innfasingen av F-35, samtidig som vi må finne penger til den helt nødvendige styrkingen av driftsbudsjettene. Dette er veldig utfordrende både på kort og lang sikt.

Spesielt utfordrende er dette når vi ikke kan benytte samme framgangsmåte som tidligere regjeringer har benyttet, ved å beholde hele bredden og redusere antall enheter i et kampsystem, eller rett og slett ved å senke aktivitetsnivået og ambisjonsnivået for Forsvaret i perioder der nye prosjekter og investeringer skal gjennomføres.

Grunnen til at vi ikke kan tillate oss dette er at verden rundt oss har forandret seg i negativ retning. Det er derfor viktigere enn på lenge at vi har et troverdig forsvar, som kan løse sine oppgaver og forsvare landet, sammen med våre allierte.

Jeg tror ikke jeg skal bruke mye tid på å forklare hvordan det har blitt slik. Bare slå fast at vi må ta inn over oss virkeligheten slik den er, og at dagens forsvar koster mer enn det vi politikere har vært villig til å betale. Det er derfor helt nødvendig å tenke nytt.

Så må også forsvarsdebatten ta innover seg de andre utfordringene nasjonen vår står overfor. Inntektene fra oljeindustrien er dramatisk redusert, og kan få store konsekvenser for oss alle i årene framover. I tillegg har vi fått store og akutte utfordringer gjennom flyktningkrisen som nå utspiller seg, og som får store og uforutsette konsekvenser på statsbudsjetter over hele Europa – også vårt. Det som skjer får massive konsekvenser, også økonomisk, og vil kreve noe av oss alle.

Ny langtidsplan – regjeringens mål

Jeg har gitt dere et riss av det landskapet vi skal prioritere og lage rammene for utviklingen av et fremtidig forsvar. Det gjør vi vel vitende om at kostnadene ved å videreutvikle et moderne og relevant forsvar er økende. La meg likevel legge til: Utfordringene løses ikke alene gjennom økte bevilgninger. Mange av de tiltakene som må gjennomføres er ikke drevet av økonomi, men av operative behov som må fylles for i det hele tatt å kunne opprettholde et relevant forsvar. Det er et stort behov for endringsvilje i hele organisasjonen både rundt hvilke operative kapasiteter vi skal ha, videre reform av ledelse-, stab- og støttefunksjoner og hvor vi skal være lokalisert.

Regjeringen planlegger å legge frem forslag til ny langtidsplan for Stortinget i vårsesjonen 2016. Vi må ha en plan som er tilpasset våre nye utfordringer, både sikkerhetspolitiske, operative og økonomiske. Min målsetting er at vi skal legge fram en plan som gjør Forsvaret i stand til å løse sine oppgaver og verne om våre interesser, er økonomisk bærekraftig, og ikke minst, gir en effektiv og fornuftig bruk av samfunnets ressurser. Og vi må starte med å rette opp de skjevhetene vi ser i dag blant annet knyttet til etterslep på vedlikehold.

Regjeringen har startet opptrappingen. Vi er i gang med å rette opp skjevhetene. I budsjettforslaget for neste år styrker vi forsvarsbudsjettet med ca. 9,6%, og vi har valgt å prioritere overvåking, tilstedeværelse og kampfly, og vi griper ytterligere tak i driftssituasjonen gjennom en ekstra satsing på vedlikehold i Sjøforsvaret. Vi foreslår med andre ord viktige prioriteringer som har til hensikt å styrke vår beredskap og evne til å følge utviklingen i nordområdene. 

Vi har valgt å prioritere noe tydelig nettopp for å svare på en endret sikkerhetspolitisk situasjon og for å svare på noen av de utfordringene som er i Forsvaret.

Dette er et skritt i riktig retning, men det løser langt fra alle problemer. Vi klarer ikke å rette opp alle skjevhetene over natta. I kommende langtidsplan må vi aller først bøte på ubalansen som allerede er der, før vi kan starte en reell og bærekraftig opptrapping.

Dette er selvsagt ingen gunstig situasjon, men vi kommer likevel ikke utenom dette. Poenget er at de utfordringene vi ser i Forsvaret kommer vi ikke løse på ett budsjett eller én langtidsplan. Det vil ta tiår å utvikle et relevant forsvar med en bærekraftig økonomi i bunnen. Det forplikter derfor flere regjeringer enn denne.

Beslutninger om forsvarsbudsjett og forsvarsambisjon bygger på mange faktorer og jeg har allerede vært innom noen av disse. Vi har fått mange gode innspill. Felles for alle anbefalingene vi har fått er at Forsvaret trenger mer penger.

Det er et syn jeg deler, og regjeringen har derfor økt forsvarsbudsjettene betydelig. Så er det noen som har hevdet at siden størsteparten av økningen har gått til F-35, så teller dette på en måte ikke. Den logikken har jeg vanskelig for å forstå. F-35 blir et kjerneelement i Forsvarets oppgaveløsning, så at anskaffelsen av denne kapasiteten ikke skulle telle som en styrking av Forsvaret, faller på sin egen urimelighet. Pengene – flere milliarder hvert år – prioriteres til dette framfor eksempelvis samferdsel og sykehus.

Vi vil også som del av langtidsplanen måtte ta stilling til andre viktige materiellinvesteringer. Også her gjelder det å prioritere, og med det mener jeg også evnen til å prioritere noe ned.

Ubåtanskaffelsen er et godt eksempel på hvilke økonomiske utfordringer vi står overfor. Regjeringen har tatt en prinsippbeslutning om nyanskaffelse i stedet for levetidsforlengelse av Ula-klassen, og prosjektet er nå i den såkalte definisjonsfasen. Men: Vi kan ikke lenger finansiere denne type anskaffelser bare ved å redusere volumet eller gjennom effektivisering. Hvis vi ønsker ubåter innenfor dagens ramme må vi skape rom for det, og det betyr å prioritere noe annet ned eller ut.

Vi må være åpne for å tenke nytt om fremtidige investeringer i forsvarsmateriell. Vi kan velge mer hyllevare, og vi kan i økende grad gjennomføre flernasjonale fellesanskaffelser. Igjen er ubåt et godt eksempel: Regjeringen la til grunn tre forutsetninger da prinsippbeslutningen om nyanskaffelse ble tatt: Anskaffelsen må baseres på eksisterende design, ubåtene må bygges ved et anerkjent verft med erfaring i ubåtbygging, og vi må søke samarbeid med en eller flere nasjoner. Poenget er igjen at vi må tenke nytt fordi situasjonen her og nå krever det av oss.

Regjeringen vil utvikle et forsvar som i tillegg til forsvaret av Norge og allierte i krig, skal ivareta sin evne til suverenitetshevdelse, myndighetsutøvelse og politisk handlefrihet i hele spekteret fra fred til sikkerhetspolitisk krise.

Vi vil styrke og videreutvikle en aktiv alliansepolitikk med vekt på det kollektive forsvaret som skal sikre at alliansen har en avskrekkende effekt. I fredstid opprettholdes dette med forsterkningsplaner, og alliert øving og trening for å sikre at våre soldater og systemer fungerer sammen. Dette skal sikre sentrale alliertes evne og vilje til umiddelbar politisk og militær støtte før og i startfasen av en eventuell krisesituasjon.

Trusselbildet og den sikkerhetspolitiske utviklingen er kompleks og krevende. Norge må forholde seg til konvensjonelle og ukonvensjonelle utfordringer. Disse kan inntreffe samtidig, i flere domener og både hjemme og ute. Forsvaret av Norge starter derfor i god tid før første stridskontakt, og første stridskontakt kan være noe annet i dag enn for ti år siden.

Realisme og tøffe valg

Kjære alle sammen,

Vi skal inn i en krevende prosess med å lage en ny langtidsplan. Det blir viktig å styrke Forsvarets operative evne, og for å oppnå det blir vi nødt til å gjøre en rekke vanskelige valg fremover – ingen kommer til å få nøyaktig hva de ønsker. Det viktigste er at uansett hvilken struktur vi til slutt velger så skal den være finansiert, den skal være øvd og trent og den skal være godt utstyrt. Vi må bort fra tanken om at en større struktur på papiret og masse materiell i garasjen, langs kaia eller i hangaren er bedre enn en mindre, spissere, men reelt operativ struktur som kan løse sine pålagte oppgaver – med de vanskelige valgene en slik vridning vil innebære. Gjør vi ikke det vil Forsvaret være ute av stand til å løse de mest krevende oppgavene.

Det å være politiker er å planlegge fremtiden. Det er å se langt frem i tid og fatte beslutninger som er bærekraftige og realistiske. Jo Benkow pleide å si at «det enkleste og det makeligste for enhver regjering ville være å la alt fortsette som før». Det er ikke et alternativ her. Selv om prosessene blir svært krevende, blir de også veldig spennende fordi de gir oss anledning til å utforme et nytt og bærekraftig forsvar for fremtiden. Det er dette som må danne grunnlaget for politikken vi vil utvikle.

Det er det jeg har ønsket å dele med dere her i dag. Og at i dette ligger flere krevende avveininger og vanskelige valg.