Hvordan sikre finansiell stabilitet

– Min jobb som finansminister – og øverste ansvarlig for reguleringen av finansmarkedene – er å gjøre det jeg kan for å bidra til at vi ikke får noen ny bank- eller finanskrise i Norge. Første bud er å lære av historien, ikke minst vår egen, sa finansminister Siv Jensen i sin tale på Valutaseminaret 2018.

Med forbehold om endringer
under fremførelsen

 

I 1886 viste det seg at banksjefen i Arendal Privatbank, og storeier av denne banken, hadde underslått kundenes penger for å dekke underskudd i sin egen forretningsvirksomhet. Tapene utløste et krakk som ikke bare tok med seg Privatbanken, men også byens sparebank ble dratt med i dragsuget. Det samme ble en rekke bedrifter. Arbeidsledigheten føyk opp til 50 prosent. Arendal ble aldri helt det samme. Folketallet i byen falt kraftig, mange utvandret til USA, og først 80 år senere var folketallet tilbake på samme nivå som før krakket. Hadde det ikke vært for at finansmarkedet i Arendal var helt uforberedt, ville kanskje byen fortsatt vært Sørlandets hovedstad.

Svikter den finansielle stabiliteten, svikter økonomien. Finansiell stabilitet er et premiss for økonomisk stabilitet og en del av grunnmuren i økonomien vår. I gjennomsnitt bruker hver og en av oss bankkortet vårt mer enn én gang om dagen, vi har en eksplosiv vekst i netthandelen, mange har tatt opp store lån for å finansiere hus og hytter, og mange sparer til pensjon. De færreste tenker over, kanskje med unntak av oss her i dag, hvor avhengig hele samfunnet vårt er av stabilitet i det finansielle systemet.

Temaet for dagens seminar er stabiliseringspolitikk og utfordringer for finansiell stabilitet. Med stabiliseringspolitikk tenker vi som regel på bruken av statsbudsjettet og styringsrenten for å påvirke den samlede etterspørselen etter varer og tjenester i økonomien. Med politikk for finansiell stabilitet tenker vi grovt sagt på regelverket for bankene, og selvsagt også på regelverket for hele den finansielle infrastrukturen.

I sin natur er disse politikkområdene forskjellige.

  • Når vi legger frem statsbudsjettet, forsøker vi å innrette den økonomiske politikken slik at den blir best mulig, med utgangspunkt i den økonomiske situasjonen og de politiske prioriteringene vi har, herunder å motvirke konjunkturutslag.
  • Når vi bestemmer regler for bankene, er problemstillingen en annen – da ønsker vi å unngå de verst mulige utfallene. Vi vil unngå at finansielle kriser oppstår. Og oppstår det likevel kriser, skal konsekvensene for resten av økonomien begrenses i størst mulig grad.

Skal vi lykkes med å unngå de verst mulige utfallene, krever det at vi analyserer grundig hva som kan gå feil, sannsynligheten for at det går feil og hvor store konsekvenser det vil få.

Her kan vi lære mye av historien. Og vi trenger ikke gå langt tilbake i tid.

Den norske bankkrisen på slutten av 1980- og begynnelsen av 1990-tallet står frem som den mest dramatiske episoden i nyere tid:

  • Boligprisene falt reelt med 40 prosent, og prisene var tilbake på utgangsnivået først 12 år etter.
  • Arbeidsledigheten ble tredoblet, og vi fikk det lengste og dypeste konjunkturtilbakeslaget i etterkrigstiden.
  • Og de tre største bankene gikk over ende og ble helt eller delvis ført over på statens hånd.

Carmen Reinhart og Kenneth Rogoff skriver at den norske bankkrisen er blant «Big Five» i industrilandene, noe vi kanskje ikke skal være så veldig stolte av.

I sin gjennomgang av finansielle kriser har Reinhart og Rogoff pekt på at mønsteret forut for en krise stort sett er det samme hver gang:

Før problemene begynner, er optimismen stor og bedrifter og husholdninger – og kanskje også stater – tar høy risiko. Investeringslysten er stor, ikke sjelden spekulativ, og investeringene er ofte finansiert med lånte penger. Myndigheter ser ikke faresignalene, og unngår å stramme inn når det er nødvendig. Risikoen kan virke lav der og da, mens det i ettertid er lett å se at ubalanser hadde oppstått og faren for verdifall var høy. Når optimismen blir borte, snur spiralen. Det ender gjerne med krakk, konkurser og langvarig og kraftig økonomisk nedgang. Også den internasjonale finanskrisen i 2008 og 2009 fulgte dette mønsteret.

Reinhart og Rogoff skrev – interessant nok – at det erfaringsmessig tar omtrent ti år før økonomien henter seg inn igjen etter en finanskrise. Ser vi utover Europa nå, på det tiende året etter finanskrisen, ser vi at det først er nå veksten har tatt seg ordentlig opp, og arbeidsledigheten er på vei ned. 

Hvilke objekter som har vært gjenstand for optimisme og spekulasjon, har variert over tid. Eiendom er kanskje det vi har sett flest tilfeller av, men det er også eksempler på kriser som har oppstått etter overinvesteringer i aksjer, skip og råvarer. Det var aksjer da vi fikk krakket på New York-børsen i 1929. Ved Arendals-krakket sto heftige investeringer i skip sentralt, i tillegg til ren svindel. Kristiania-krakket i 1899 var den største eiendomsboblen Norge hadde sett frem til da.

Det siste året har vi sett en eventyrlig verdistigning i kryptovalutaer. Man bør alltid være på vakt ved store verdiendringer over kort tid, selv om kryptovaluta så langt er lite utbredt og lite integrert i resten av det finansielle systemet.

Baselkomiteens rolle i utviklingen av finansmarkedsreguleringen

At ubalanser kan oppstå i lokale markeder, har vi også opplevd i nyere tid. Boligprisveksten i Oslo frem til i fjor vinter var et eksempel på det. Likevel er finansielle ubalanser i økende grad et fenomen som har ringvirkninger ikke bare nasjonalt, men også på tvers av landegrenser.

Finansmarkedene er globale. Det er lett å flytte kapital, og i vår tid kan finansielle tjenester i prinsippet tilbys både til og fra alle verdens små og store steder. Selv om det kan være store begrensninger på hvem som får lov til å tilby tjenester innad i en region, for eksempel i EØS, er det en fare for at for mye av den finansielle tjenesteproduksjonen vil skje der reguleringen er svakest.

Mer sammenvevde finansielle markeder har ført til at regulering og tilsyn i stadig større grad er blitt bestemt av felles, internasjonale standarder og regler.

Baselkomiteen for banktilsyn er det toneangivende miljøet for utvikling av internasjonal bankregulering, og vi har tidligere i dag hørt Stefan Ingves snakke om komiteens arbeid.

Basel 1-anbefalingene fra 1988 og Basel 2 fra 2004 er viktige milepæler i harmoniseringen av soliditetskravene internasjonalt. Basel 3 er et svar på svakheter som ble avdekket under den internasjonale finanskrisen, og er fortsatt under gjennomføring.

For et lite og åpent land som vårt, er det særlig viktig med felles internasjonalt regelverk. Det er derfor av stor betydning at EU følger opp Baselkomiteens anbefalinger. Etter EØS-avtalen har vi en forpliktelse til å gjennomføre EUs regelverk på finansmarkedsområdet, men vi har til tider også ligget i forkant i oppfølgingen av Baselkomiteens anbefalinger. Etter finanskrisen gikk vi fortere frem enn andre land fordi vår økonomi gikk bedre, og fordi vi prioriterte å styrke reguleringen. Høyt gjeldsnivå og høye eiendomspriser hadde dessuten økt risikoen i norsk økonomi.

Det er i oppgangstider grunnlaget for neste nedgang legges. Men oppgangstider gir også en god anledning for å bygge opp tapståleevnen i bankene, og skjerpe kravene til sunn og forsvarlig drift.

Det er bred politisk enighet i Norge om at vi i finansmarkedsreguleringen må prioritere soliditet og trygghet for kundene. Det er verdt å merke seg at regelverksutviklingen på dette feltet, med få unntak, har skjedd med et enstemmig Storting.

Da Basel 2 ble innført for om lag et tiår siden, ble det åpnet for at bankene selv skulle få en større rolle i å beregne hvor mye kapital de hadde behov for, med utgangspunkt i egne risikomodeller. Få ble overrasket da bankene kunne melde at de hadde behov for langt mindre kapital enn de gamle reglene krevde. Myndighetene i de fleste land godkjente likevel beregningene, og resultatet ble at egenkapitalen falt i banksektoren verden over.

Basel 3-anbefalingene har redusert mange av disse problemene, og innebærer vesentlig høyere og strengere soliditetskrav enn tidligere. Gjennomføres dette skikkelig over hele verden, er mye gjort for å verne oss mot en ny global finanskrise.

Basel 3 er summen av anbefalinger fra Baselkomiteen over flere år etter finanskrisen. Den siste biten kom rett før jul i fjor, og er viktig. Målet er å gjøre kravene mindre avhengige av bankenes egne risikomodeller, som er notorisk optimistiske og lite gjennomsiktige. Vi har fra norsk side vært opptatt av å få akkurat dette på plass, fordi vi ser at risikomodeller kan svekke soliditeten, og gjøre det vanskeligere å sammenligne reell soliditet på tvers av banker og land.  Jeg synes det er interessant at Baselkomiteen har foreslått en lang innfasingsperiode for dette nye kravet – helt frem til 2027. Det gjenspeiler nok at mange banker internasjonalt har et godt stykke å gå før de kan klare å oppfylle kravet. For norske banker kunne nok kravet gjerne blitt innført den dag i dag.

Norske banker trekker av og til frem at våre strenge soliditetsregler hemmer dem i konkurransen med utenlandske banker. Jeg merker meg dog at norske banker holdt lønnsomheten godt oppe både under og etter finanskrisen. God soliditet er heller ingen ulempe når man skal hente finansiering i internasjonale markeder.

Årsaker til ustabilitet

Gjeldsoppbygging og sterk vekst i formuespriser gjør økonomien sårbar for forstyrrelser. Det ser ut til å være et mønster: Jo større og raskere gjeldsoppbyggingen er i oppgangstider, jo dypere blir den økonomiske nedgangen når konjunkturen snur.

Men finansiell ustabilitet kan også ha andre kilder, og kan oppstå i alle deler av det finansielle systemet. Det kan oppstå i en enkeltbank, eller i skjæringspunktet mellom bankene. I tillegg kan det oppstå problemer i selve den tekniske infrastrukturen i banksystemet, selve blodomløpet i finansmarkedet.

Norske banker er sammenvevde. Bankene plasserer midler og investerer i hverandres verdipapirer, og låner hverandre penger. Etter at det for ti år siden ble åpnet opp for at bankene kunne utstede obligasjoner med høy sikkerhet basert på boliglåns­porteføljer, såkalte OMF-er, har bankene fått en ny og billig kilde til finansiering. Fordi disse obligasjonene er så sikre og likvide, er de populære investeringsobjekter hos andre banker. Dermed har det som skulle være et nytt og trygt instrument, også blitt en ny kilde til systemrisiko, ved at bankene er knyttet tettere sammen. Når bankene er sammenvevde, kan forstyrrelser i én bank lett smitte over til andre banker.

Norske banker er i tillegg eksponert mot mange av de samme markedene, som for eksempel olje, bolig eller næringseiendom. Problemer hos én kundegruppe eller ett marked kan derfor slå ganske likt ut for mange banker.

Når systemrisikoen øker, stiger faren for finansiell ustabilitet.

Hvordan jobber Norge med finansiell stabilitet?

Finansdepartementet har hovedansvaret for arbeidet med finansiell stabilitet i Norge. Norges Bank og Finanstilsynet, som dere har hørt fra tidligere i dag, skal bidra til at det finansielle systemet er robust og effektivt. De overvåker bankene, markedene og betalingssystemene for å avdekke forhold som kan true den finansielle stabiliteten. Finanstilsynet skal i tillegg føre tilsyn med bankene og markedene, mens Norges Bank utgjør navet i betalingssystemet og kan yte likviditetslån til banker som er solide. Begge gir råd til departementet om utforming av krav til bankene og annet regelverk.

Over tid er det finansielle systemet blitt mer komplekst, og verktøykassa for å sikre den finansielle stabiliteten er blitt større. Det gjør at det blir viktig å koordinere arbeidet med finansiell stabilitet og ha et helhetsblikk.  

Hvordan arbeidet er delt mellom sentralbank, tilsyn og departement varierer fra land til land. Særlig er det forskjeller i hvordan arbeidet med virkemidler rettet mot systemrisiko, såkalt makrotilsyn, er organisert.

Det finnes ingen internasjonal mal for hvordan systemrisiko håndteres mellom ulike myndigheter. Enkelte andre land har valgt å legge ansvaret til finanstilsynet, andre til sentralbanken, eller til egne råd. Et argument for å delegere myndighet fra Finansdepartementet, er at politikere ikke tør ta tøffe og upopulære beslutninger når det er nødvendig – at de ikke er harde nok i klypa.

Jeg kan forsikre om at jeg ikke er slapp i klypa!

Det tror jeg også norsk finansnæring kan bekrefte. OECD og IMF har da også gitt norske myndigheter ros for måten vi har utøvd reguleringen av finansmarkedene på, der vi har gått foran andre land.

Flere deler av den økonomiske politikken har en rolle i arbeidet for å bidra til finansiell stabilitet. Både pengepolitikken og finanspolitikken, gjennom sin virkning på økonomien, påvirker den finansielle stabiliteten.

Norges Bank har lagt vekt på å unngå oppbygging av finansielle ubalanser i pengepolitikken, og renten er blitt holdt litt høyere enn den ellers ville vært. Her er kanskje Norges Bank lenger fremme enn mange andre sentralbanker. Vektleggingen av finansiell stabilitet skal samtidig forenes med pengepolitikkens operative mål om lav og stabil inflasjon.

Stram finanspolitikk i en oppgang kan bidra til å motvirke at finansielle ubalanser bygger seg opp. Ekspansiv finanspolitikk i en nedgang kan dempe tilbakeslag, slik som etter bankkrisen, den internasjonale finanskrisen og etter oljeprisfallet for drøye tre år siden.

Skattesystemet kan også ha betydning for finansiell stabilitet. De siste årene er ligningsverdiene av sekundærbolig i formuesskatten økt flere ganger med sikte på å gjøre boligspekulasjon mindre lønnsomt. Som følge av redusert skattesats på alminnelig inntekt har også rentefradraget fått en lavere skattemessig verdi. Disse endringene i skattesystemet har redusert den samlede skattefavoriseringen av bolig noe og kan ha bidratt til å dempe risikoen i boligmarkedet.

Regulering og tilsyn er i dag de viktigste virkemidlene for å motvirke kriser og fremme finansiell stabilitet. Hensikten er å ivareta god soliditet og forsvarlig drift i den enkelte finansinstitusjon. En bank må kunne tåle tap av et visst omfang uten å gå over ende, og den må kunne klare seg gjennom forbigående problemer i de markedene hvor den henter sin finansiering.

I årene etter finanskrisen har myndighetene, både internasjonalt og her hjemme, blitt mer opptatt av hvordan banker og andre finansinstitusjoner bidrar til oppbygging av systemrisiko, og hvordan de kan bli rammet av systemrisiko.

Hensynet til systemrisiko har ført til at bankene har fått strengere krav til soliditet og likviditet enn om vi bare hadde vurdert risikoen i den enkelte bank for seg.

Vi har også regulert bankenes utlånspraksis. Finanstilsynets retningslinjer fra 2010 ble etter hvert til dagens boliglånsforskrift. Den kom på plass under en periode med vedvarende oppgang i boligpriser og gjeld. Formålet har vært å gjøre låntakerne – og dermed også bankene – mer robuste. Da boligprisveksten skjøt fart og faren for ubalanser i husholdningssektoren økte gjennom 2016, var det riktig å stramme inn kravene.

Høy gjeld i husholdningene og boliglånsforskriften

Høy og raskt voksende gjeld i husholdningene utgjør en sårbarhet for norsk økonomi. Det samme trekket ser vi i mange andre land. Flere av tiltakene som er innført i Norge de siste årene, som boliglånsforskriften og en høyere motsyklisk kapitalbuffer, har til dels kommet som et svar på at systemrisiko har bygget seg opp i husholdningssektoren.

Norske husholdninger har i snitt en gjeld som er mer enn dobbelt så høy som inntektene. Gjelden i norske husholdninger er også høy sammenlignet med andre land. Gjelden er særlig høy blant unge – de som er i etableringsfasen, som nylig har kjøpt bolig og er ferske i arbeidsmarkedet. Mange foreldre stiller opp og garanterer for gjelden til barna. Det har gjort at de unge får tilgang til enda mer gjeld.

Å eie sin egen bolig har en stor verdi for mange av oss. Norge har høyest andel selveie i hele verden. Egen bolig gir trygghet og status. Man kjøper bolig i ung alder. Og etter hvert byttes den første boligen ut med en større bolig, som kanskje kan romme flere.

Boligpriser og gjeld går hånd i hånd. Boligprisene er nå nær 3 ganger høyere enn da jeg kjøpte min første bolig for 25 år siden. Inntektene har ikke holdt tritt med boligprisene. Det har gjort det stadig dyrere å komme seg inn i boligmarkedet for de som er unge.

Regjeringen har innført mange tiltak med sikte på bedre balanse i boligmarkedet. Det ser vi nå gode resultater av. Blant annet er det blitt bygget flere boliger og den usunne, raske prisoppgangen er stoppet opp.

Å kjøpe bolig handler litt om flaks og uflaks. Noen har tjent en formue på den formidable boligprisveksten. De som kjøpte bolig da prisene var på topp i 1987, eller nå i begynnelsen av 2017, har smertelig erfart det motsatte.

For samfunnet er det en avveiing mellom muligheten til å kunne ta opp store nok lån for å kjøpe bolig i et stadig dyrere marked, og det å ha en sunn og bærekraftig utvikling i gjelden. Vi ønsker ikke at unge skal sitte med en gjeld som kan bli for tung å bære. Vi står foran en tid med gradvis normalisering av rentene. De som har lån må kunne tåle at renten øker. Ingen er tjent med at gjeldsnivået i husholdningene blir uhåndterlig høyt.

Jeg registrerer at mange mener mye om boliglånsforskriften. Det er kanskje selvsagt og velkjent for denne forsamlingen, men jeg vil minne om at formålet med forskriften var å bidra til en mer bærekraftig utvikling i boliglånsmarkedet. Pris- og gjeldsspiralen vi var inne i, som ble forsterket av investorer og boligspekulasjon, førte til at mange tok opp svært store lån. Nå avkjøles boligmarkedet. Det er bra. Lavere boligpriser gjør det lettere å oppfylle boligdrømmen for flere.

Å møte nedkjølingen av boligmarkedet med å legge opp til at de unge igjen skal ta opp svært høy gjeld, er ikke veien å gå.

Generelt kan man si at krav som svarer på forbigående forhold, bør ha begrenset varighet. Det er slik vi har jobbet med boliglånsforskriften. Noen krav kan likevel være riktige uavhengig av situasjonen i økonomien. Nye regler må uansett overvåkes nøye og vurderes jevnlig. Dagens forskrift løper ut til sommeren. Vi vil vurdere om forskriften skal videreføres og i så fall i hvilken form.

Fremtidige utfordringer

La meg også si noen ord om enkelte andre utfordringer finansnæringen står overfor.

Digitaliseringen av finansielle tjenester har pågått lenge, og gitt omfattende strukturendringer i finansnæringen. Det vil trolig fortsette med uforminsket styrke i årene fremover.

IT- og telecom-selskaper beveger seg nå inn i den finansielle verden under fanen «fintech». I dag lager teleselskaper, bokhandlere og flyselskaper finansielle tjenester for kundene sine. Tradisjonelt har banker levert både finanstjenestene og plattformen de leveres fra, men nå går vi kanskje i retning av å skille innhold og plattform.

Penger, som normalt har vært laget og kontrollert av sentralbanker, oppstår nå også i private desentraliserte systemer, slik som kryptovalutaen bitcoin.  Kryptovalutaer kan brukes som betalingsmiddel og en måte å hente finansiering, men fremstår først og fremst som et investeringsobjekt. De store verdisvingningene innebærer høy risiko på slike plasseringer, og vanlige folk med begrensede midler bør være særlig forsiktige. Sentralbanker og tilsynsmyndigheter verden over – også Finanstilsynet i Norge – har påpekt risikoen, og advart forbrukere. I tillegg forbindes kryptovaluta ofte med hvitvasking, skatteunndragelse og andre kriminelle aktiviteter.

Mer digitalisering øker også risikoen for hacking og cyberangrep. Dette utgjør trusler mot betalingssystemene og andre deler av vår digitale infrastruktur, men det er gode forsvarsverker i finanssektoren. Det har til nå vært små tap, men risikoen har økt.  

Endring er noe både finansnæringen og myndigheter alltid må forholde seg til. For finansnæringen handler det om ikke å tape i konkurransen. For myndighetene er det særlig viktig at endringene ikke øker risikoen eller svekker kundevernet.

Jeg er opptatt av at vi skal legge til rette for finansiell innovasjon i Norge. Samtidig må det veies opp mot hensynet til et sunt og robust finansielt system. Finansiell innovasjon er en forutsetning for en levedyktig og sterk norsk finansnæring.

Avslutning

Som jeg har vært inne på allerede, gjør gjeldsoppbygging og sterk oppgang i formuespriser økonomien sårbar for forstyrrelser.

Den toneangivende amerikanske økonomen, Irving Fisher, brukte sterke ord da han beskrev sammenhengen mellom gjeldsoppbygging, formuespriser og økonomiske sykler. Han kalte gjeld og formuespriser for økonomiske sykdommer som uten sidestykke har størst skyld i å forårsake kraftige nedganger. Det var etter at han selv ble hardt rammet av børskrakket på slutten av 1920-tallet, og hans tekst bærer et snev av bitterhet. I datiden var han for øvrig kjent for å ha påstått at aksjemarkedet var kommet opp på et varig høyt nivå kort tid før børskrakket.

Men heller ikke i vår tid var det mange som forutså den internasjonale finanskrisen. Da dronning Elizabeth ble orientert om finanskrisen og dens årsaker på London School of Economics i november 2008, stilte hun et spørsmål tilbake, som nok bør mane til et viss ydmyket også i en forsamling som denne: «If these things were so large, how come everyone missed it?»

Min jobb som finansminister – og øverste ansvarlig for reguleringen av finansmarkedene – er å gjøre det jeg kan for å bidra til at vi ikke får noen ny bank- eller finanskrise i Norge. Første bud er å lære av historien, ikke minst vår egen. Da vet vi at høy gjeld, lite egenkapital og dårlig likviditet ikke er bra - verken for banker, bedrifter eller husholdninger. Og vi vet at vi skal være ekstra på vakt når gjeld og eiendomspriser øker mye over en lang periode.   

Da jeg forberedte denne talen, tenkte jeg over at det bygget jeg sitter i hver dag, Finansdepartementet, ble innviet i 1906. Det er et av få bygg som ble oppført på den tiden. Forut for Kristiania-krakket i 1899 ble store deler av dagens bykjerne bygd ut. Selve krakket resulterte i at det knapt ble bygget i byen på 30 år, og arkitekturen fra 1890-tallet ble derfor dominerende i Oslos bybilde.

Datidens regjeringsbygg, hvor Finansdepartementet holder hus i dag, er blant de få byggene som ble reist i tiden etter krakket. Bygningen er egentlig sørfløyen i det som skulle bli et større regjeringskvartal. Men det ble med planene. Sørfløyen er det eneste som ble bygget. Resten er bygget i miniatyr, og står utstilt i inngangen til Finansdepartementet. Finansiell ustabilitet setter langvarige spor.

Langvarige spor satte også Arendal-krakket i 1886, bankkrisen på starten av 1990-tallet og den internasjonale finanskrisen for snart ti år siden.

Vi må gjøre det vi kan for å beskytte oss mot slike kriser. Dersom de likevel skulle oppstå, må vi forhindre at konsekvensene for resten av økonomien blir unødig tunge og langvarige. Det er hensikten med finansmarkedsreguleringen. Den skal bidra til sunne finansmarkeder, og samtidig legge til rette for konkurranse, innovasjon og effektivitet.

For meg som politiker, har et godt og rettferdig lovverk alltid vært viktig. Samtidig må vi klare å forene ønsket om å regulere finansmarkedene med en sunn skepsis til troen på at vi kan regulere oss til et bedre samfunn. Vi må forene lærdommene fra Arendal og Kristiania – da bankene i liten grad var regulert – og lærdommen fra etterkrigstidens Norge – da bankene var gjennomregulert.

Takk for oppmerksomheten!

Til toppen