Kapittel 9 Interkommunalt plansamarbeid

Alle planspørsmål som har betydning for flere kommuner er i utgangspunktet aktuelle temaer for regional planlegging. Interkommunalt plansamarbeid er en måte å gjennomføre omforente regionale strategier på som et alternativ til en regional plan for et delområde. Når en bør bruke den ene samarbeidsformen framfor den andre, er ikke et prinsipielt spørsmål, men et valg av hva som er mest hensiktsmessig i forhold til den aktuelle planoppgaven. Avklaringen av hvilken form som bør velges i det enkelte tilfellet bør skje i forbindelse med diskusjonen av den regionale planstrategien.

Der det er best å ha én helhetlig plan som en overordnet retningslinje for både kommunenes videre planlegging og sektorenes planlegging og virksomhet, kan det være mest hensiktsmessig med en regional plan. Der målet oppnås fullt ut gjennom flere, samordnede enkeltplaner for hver kommune, kan interkommunalt samarbeid være å foretrekke. I situasjoner hvor det er få konflikter og stor grad av enighet og felles interesser mellom kommunene, kan interkommunalt plansamarbeid være en enklere løsning. Dette kan f.eks. gjelde vannforsyning, renovasjon, enkelte sosiale tjenester, men også spørsmål knyttet til utbyggingsmønster, sammenhenger i naturområder og kulturlandskaps- og landbruksområder og arealbruk. Gjelder planoppgaven mer konfliktfylte spørsmål som krever vedtak som kan gå på tvers av interessene til noen kommuner, og særlig hvor det også er betydelige statlige og regionale interesser, vil det ofte være en bedre løsning å utarbeide en regional plan. Prosessen vil da styres av en planmyndighet utenfor kommunene selv, og det endelige planvedtaket vil treffes av fylkeskommunen, i mange tilfeller også med statens medvirkning.

Formålet med bestemmelsene i kapitel 9 er å legge til rette for mer interkommunalt plansamarbeid gjennom et sett «normalregler» for slikt samarbeid og regler om hvordan uenighet skal håndteres for at planarbeidet ikke stopper opp. Loven gir imidlertid de deltakende kommuner stor grad av frihet til å organisere slikt samarbeid på den måten de finner mest hensiktsmessig. Det er ofte først når et interkommunalt plansamarbeid er kommet i gang, at det blir tydelig hvilke interesser og ev. interessemotsetninger og andre forhold som har betydning for valg av planform. I kapitlet er det blant annet tatt inn regler som skal gjøre det mulig å løse uenighet mellom kommunene slik at planarbeidet ikke kjører seg fast, og å føre interkommunalt plansamarbeid over i fylkesplanlegging.

§ 9-1 Interkommunalt plansamarbeid

To eller flere kommuner bør samarbeide om planlegging etter denne lov når det er hensiktsmessig å samordne planleggingen over kommunegrenser. Samarbeidet kan omfatte alle kommunale plantyper.

Interkommunalt plansamarbeid kan igangsettes som gjennomføring av regional planstrategi. Regional planmyndighet eller statlige myndigheter kan anmode kommunene om å innlede et slikt samarbeid når det anses nødvendig for å ivareta hensyn og løse oppgaver som går ut over den enkelte kommune.

Når det anses nødvendig for å ivareta og løse nasjonale og viktige regionale hensyn og oppgaver, kan departementet pålegge kommuner å inngå i et slikt plansamarbeid. Herunder kan det bestemme organisering av plansamarbeidet, om hvilke oppgaver samarbeidet skal gjelde og om hvilket geografisk område det skal omfatte. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende kommuner ha hatt anledning til å uttale seg.

Interkommunalt plansamarbeid

Bestemmelsen er en klar oppfordring til kommunene om å drive et interkommunalt plansamarbeid når det er hensiktsmessig å samordne planleggingen over kommunegrensene.

Interkommunalt plansamarbeid er et virkemiddel for å følge opp den regionale planstrategien, en regional plan eller et selvstendig initiativ fra kommuner.

Fylkeskommunen (regional planmyndighet) og statlige myndigheter kan anmode kommunene om å innlede slikt samarbeid «når det anses nødvendig for å ivareta hensyn og løse oppgaver som går ut over den enkelte kommune». Slike oppfordringer er altså fullt legitime dersom kommunene selv ikke foreslår slikt samarbeid. Fylkeskommunen og staten har et selvstendig ansvar for å bidra til at overordnede hensyn og oppgaver løses gjennom en hensiktsmessig planlegging.

En slik anmodning er imidlertid ikke det samme som et pålegg. En slik hjemmel er lagt til departementet, som også kan fastsette nærmere rammer og regler om samarbeidet. Dette er en administrativ beslutning som ikke kan påklages som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende kommuner ha hatt anledning til å uttale seg.

Interkommunalt plansamarbeid kan være aktuelt når forslaget til kommunal planstrategi eller planprogram i en kommune innebærer at verdifulle jordbruksarealer vil bli omdisponert.

§ 9-2 Organisering

Planarbeidet ledes av et styre med samme antall representanter fra hver kommune, med mindre kommunene er enige om noe annet. Med mindre annet er vedtatt av kommunene, fastsetter styret selv regler for sitt arbeid og organiserer planarbeidet slik det finner det hensiktsmessig.

Kongen kan i forskrift gi bestemmelser om organisering av interkommunalt plansamarbeid.

Organisering av interkommunalt plansamarbeid

Dette er «normalregler» for organisering og styring av det interkommunale plansamarbeidet. Kommunene kan imidlertid vedta andre løsninger.

Med mindre kommunene er enige om noe annet, skal planarbeidet ledes av et eget styre. Hovedregelen er at dette styret skal ha samme antall representanter fra hver kommune. En annen løsning enn dette - f.eks. en mer forholdsmessig fordeling etter befolkningsstørrelse eller lignende - krever enighet mellom alle de deltakende kommuner. Styret selv bestemmer reglene for styrets arbeid og hvordan planarbeidet skal organiseres. Det er tilstrekkelig at et flertall av kommunene mener det skal gjøres på en annen måte, f.eks. at viktige spørsmål om styrearbeidet og organiseringen må forelegges det enkelte kommunestyret underveis. I praksis er det naturlig at styret fastsetter vedtekter for sitt arbeid. Planarbeidet må ellers holde seg innenfor de rammene for planbehandling som loven fastsetter.

Dersom erfaringer viser at det kan være nyttig, kan Kongen gi forskrift om organiseringen av interkommunalt arbeid generelt. Når departementet har pålagt interkommunalt samarbeid med hjemmel i plan- og bygningsloven § 9–1 siste ledd, fastsettes måten arbeidet skal organiseres på av departementet i forhold til den konkrete oppgaven.

§ 9-3 Planprosess og planinnhold

For planprosess og innhold i planene gjelder reglene for vedkommende plantype, jf. kapittel 11 og 12. Hver kommune har ansvar for at saksbehandlingsreglene følges innenfor sitt område.

De deltakende kommuner kan overføre til styret den myndighet til å treffe vedtak om planprosessen som etter loven er lagt til kommunen.

Hvert kommunestyre treffer endelig planvedtak for sitt område.

Interkommunalt plansamarbeid – planprosess og planinnhold

Interkommunalt plansamarbeid kan ikke omfatte andre planformer enn de som er hjemlet og regulert i plan- og bygningsloven. Reglene som gjelder om planprosess og planinnhold for de forskjellige planformene, gjelder fullt ut også når planene utarbeides gjennom interkommunalt plansamarbeid. Interkommunalt plansamarbeid verken utvider eller innskrenker kravene til planprosess, eller f.eks. hjemlene til å gi regulerende bestemmelser i arealplanene. Interkommunalt plansamarbeid endrer heller ikke den enkelte kommunes ansvar for at lovens regler om planbehandling blir fulgt innenfor sitt område, med de krav til offentlighet, medvirkning, konsekvensutredning mv. som følger av dem. Siden de ordinære planformene og planreglene gjelder, må også medvirkningen av statlige og regionale myndigheter i den interkommunale planleggingen bli som for den kommunale planleggingen. Alle myndigheter som berøres, har rett og plikt til å delta, og det er viktig at de kommer tidlig med.

For at ikke planprosessen skal bli for tung, kan imidlertid kommunene overlate til et styre å treffe vedtak om planprosessen. Styret kan f.eks. overlates å vedta planprogram, herunder opplegg for konsekvensutredning og medvirkning, og hvordan høringene av planprogram og planforslag skal gjennomføres, vedta å opprette utvalg eller innhente konsulentbistand, og vedta hvordan kommunikasjonen mellom styret og det enkelte kommunestyre skal være underveis. Men ansvaret for at lovens krav til saksbehandling blir fulgt, ligger fortsatt på den enkelte kommune. I praksis må derfor kommunene være enige om hvordan planarbeidet i hovedtrekk skal drives, og det må være enighet om de rammene som gis styret.

Det er det enkelte kommunestyre som treffer det endelige planvedtak for sitt område. Er det utarbeidet en felles, samordnet arealdel for flere kommuner, må altså den enkelte kommune formelt vedta sin del som arealdel til kommuneplanen. Styret har ikke myndighet til dette. Det følger av dette at en interkommunal plan ikke er en «overkommunal plan», men en sammensetning av flere formelt selvstendige kommunale planer. Det følger videre at også reglene som gjelder for kommunale arealplaner om innsigelse og klage, og om rettsvirkninger, gjelder helt på samme måte som for planer som er blitt til gjennom vanlig kommunal planbehandling. Muligheten til å begrense adgangen til å endre kommuneplanens arealdel eller bestemte deler av den etter regelen i plan- og bygningsloven § 11–18 gjelder også for disse planene. Det er ikke noe i veien for at slik begrensning kan gjøres gjeldende for bare en del av planene, f.eks. for enkelte deler i noen kommuneplaner og ikke i andre.

§ 9-4 Overføring til regional plan

Et flertall av kommunene kan til enhver tid anmode regional planmyndighet om å ta over planarbeidet som regional plan, på grunnlag av det planarbeidet som er utført.

Regional planmyndighet og statlig myndighet kan anmode kommunene om at arbeidet føres videre som regional plan når det anses nødvendig for å ivareta hensyn og løse oppgaver som går ut over den enkelte kommune. Et flertall av kommunene kan samtykke i dette.

Departementet kan bestemme at planarbeidet skal føres videre som regional plan. Før slikt vedtak treffes, skal kommunene ha fått anledning til å uttale seg.

Overføring av interkommunalt plansamarbeid til fylkeskommunen

Det kan vise seg at det under et interkommunalt plansamarbeid oppstår forhold som tilsier at planleggingen heller bør skje som regional plan, og at resultatet heller bør være én samlet plan med retningslinjer til kommunene og sektormyndigheter, enn flere formelt selvstendige kommunale planer. Et flertall av kommunene som deltar kan komme med en formell anmodning om at det skal utarbeides en regional plan på grunnlag av et igangsatt interkommunalt plansamarbeid.

Anmodningen om overføring til regional plan kan også gå den andre vegen, fra fylkeskommunen eller en statlig myndighet til kommunene. Samtykker et flertall av kommunene i dette, kan slik overføring finne sted. I siste instans kan staten se det som nødvendig at interkommunalt plansamarbeid går over til arbeid med en regional plan. Dette vil f.eks. kunne være tilfellet hvis kommunene ikke blir enige om videreføringen, og det heller ikke er flertall for overføring til regional plan, samtidig som staten ser at planoppgavene inneholder viktige nasjonale interesser og hensyn som bør sikres eller avklares.

Et pålegg om overføring til regional plan må komme fra sentralt hold, det vil si departementet. En slik myndighet for departementet er en naturlig følge av at regjeringen kan bestemme at det skal utarbeides regional plan etter plan- og bygningsloven § 8–1 andre ledd. Slik avgjørelse anses som en administrativ beslutning som ikke kan påklages. Kommunene skal ha anledning til å uttale seg før det fattes vedtak.

§ 9-5 Uenighet

Er kommunene uenige om innholdet i et samlet planforslag, kan styret eller den enkelte kommune anmode fylkesmannen eller regional planmyndighet om å mekle.

En kommune kan med tre måneders skriftlig varsel tre ut av plansamarbeidet. De øvrige kommunene kan fortsette plansamarbeidet for det området de dekker.

Departementet kan pålegge den enkelte kommune fortsatt å delta i samarbeidet.

Uenighet mellom kommuner i interkommunalt plansamarbeid

Oppstår det uenighet mellom kommunene om viktige spørsmål i løpet av planprosessen, har både den enkelte kommune og styret formell adgang til å anmode om mekling. Det kan f.eks. gjelde spørsmål om fordeling av økonomiske plikter eller ressurser, lokalisering av økonomiske aktiviteter eller tjenesteytende institusjoner, eller utbyggingsmønster og hvordan arealene bør disponeres. Dette kan være en helt naturlig og legitim følge av problemenes karakter og forholdet mellom kommunene, men det er viktig at slik uenighet ikke lammer plansamarbeidet. Kommunene kan også bli enige om en annen framgangsmåte for å avgjøre eventuell uenighet. Mekling bør foretas enten av fylkeskommunen eller av fylkesmannen. Dette bestemmes av kommunene.

Et plansamarbeid kan ensidig sies opp av en kommune med tre måneders varsel. De øvrige kommuner kan fortsette samarbeidet, men naturligvis bare for det gjenværende planområdet.

Dersom plansamarbeidet gjelder viktige nasjonale eller regionale interesser og hensyn, og den helheten som kommunene i fellesskap utgjør er svært viktig, vil det fra statens side kunne være uheldig at en kommune trekker seg ut. Departementet kan gi den enkelte kommune pålegg om fortsatt å delta i samarbeidet. Det skal foreligge spesielle forhold og gode grunner for at staten skal benytte denne muligheten. Andre muligheter staten har, er å treffe vedtak om at arbeidet overføres til regional plan eller selv stå for planarbeidet og planvedtaket etter lovens kapittel 6.

§ 9-6 Gjennomføring og endring

Partene i et interkommunalt plansamarbeid bør inngå avtale om gjennomføring av planer som er vedtatt på grunnlag av slikt samarbeid, når det er behov for samordning av bruk av virkemidler for gjennomføring.

Dersom en kommune eller regional planmyndighet ensidig ønsker å endre en plan etter kapitlet her, skal de øvrige deltakende og berørte parter få skriftlig varsel om dette før planarbeidet starter.

Gjennomføring og endring av interkommunale planer

Hensikten med interkommunalt plansamarbeid er å komme fram til et felles grunnlag for kommunenes videre tiltak og vedtak. Svært ofte vil det være nødvendig å samordne bruk av virkemidler for å realisere de planene som er vedtatt. Derfor er det en oppfordring om å inngå forpliktende avtaler om gjennomføringen, når gjennomføringen krever samordnet bruk av virkemidler i kommunene. Et felles handlingsprogram bør redegjøre for nødvendige tiltak for gjennomføring og hvem som er ansvarlig, og for avtaler om finansiering av tiltakene.

I forbindelse med kommunenes gjensidige forpliktelse til gjennomføring reiser det seg også spørsmål om hvorvidt - og ev. under hvilke vilkår - en kommune kan fravike en vedtatt plan. En kommune vil av ulike årsaker kunne ønske å endre eller fravike en plan etter noen tid.

Politiske prioriteringer kan f.eks. endre seg etter et kommunevalg. Hensikten med forpliktende avtaler er nettopp å forhindre endringer som vil undergrave en felles gjennomføring av vedtatte planer. Også utenom avtalene bør det ligge visse bånd på adgangen for en kommune til å gå bort fra tidligere planer, av hensyn til de andre kommunene og fellesskapet. Når en kommune eller fylkeskommunen ensidig ønsker å endre en plan, er det et pålegg om å gi de øvrige deltakende og berørte parter skriftlig varsel om dette før kommunen starter sitt planarbeid med sikte på endring. Dette vil gjøre det mulig for de andre partene å melde inn sine synspunkter tidlig i prosessen, f.eks. i forbindelse med utarbeidingen av et planprogram. Det kan naturligvis aktualisere at det tas opp arbeid med endringer også i andre kommuner eller innenfor det interkommunale plansamarbeidet som helhet.

§ 9-7 Plansamarbeid mellom regioner og kommuner

Reglene i dette kapittel gjelder tilsvarende for plansamarbeid mellom en eller flere regioner og en eller flere kommuner.

Departementet kan pålegge slikt plansamarbeid når det er nødvendig for å løse planleggingsoppgaver for større områder under ett. Herunder kan departementet gi bestemmelser om formålet med samarbeidet, hvilke oppgaver samarbeidet skal gjelde, hvilket geografisk område det skal omfatte, organisering av nødvendige samarbeidsorganer, og statens medvirkning. Før slike bestemmelser gis, skal vedkommende regioner og kommuner ha hatt anledning til å uttale seg.

Plansamarbeid mellom regioner (fylker) og kommuner

Reglene om interkommunalt samarbeid gjelder tilsvarende for plansamarbeid mellom en eller flere regioner og en eller flere kommuner.

Departementet kan pålegge slikt plansamarbeid «når det er nødvendig for å løse planleggingsoppgaver for større områder under ett», og til å gi nærmere bestemmelser om samarbeidet. Dette er en aktuell situasjon blant annet i de større byområdene, med felles bolig- og arbeidsmarked, med behov for felles transportløsninger eller natur- og friluftsområder som strekker seg over flere kommuner, og i noen tilfelle også flere fylker.

Det er primært ønskelig, og ikke noe i vegen for, at de respektive kommuner og regioner, sammen med de viktigste statlige myndighetene i regionen, blir enige om et plansamarbeid i slike områder.

Erfaringer har likevel vist at slikt samarbeid er vanskelig, og bestemmelsen gir et redskap for initiativ fra sentralt hold. Staten må her rådføre seg med de aktuelle regioner og kommuner.