Strategi for støtte til næringsutvikling i Sør

Innhold

• Sammendrag
• 1 Innledning og premisser
  • 1.1 Bakgrunn
  • 1.2 Endringer globalt og i utviklingslandene
  • 1.3 Næringsutvikling og fattigdomsreduksjon
  • 1.4 Bistandspolitiske premisser
  • 1.5 Norsk næringslivs rolle som del av den norske ressursbasen
  • 1.6 Bistand til næringsutvikling fram til i dag
• 2 Hvordan skape næringsutvikling i Sør
  • 2.1 Helhetlig tilnærming nødvendig
  • 2.2 Forhold på flere nivåer avgjørende for næringsutvikling
  • 2.3 Kanaler for støtte til næringsutvikling
  • 2.4 Kriterier for valg av bistandskanal
• 3 Norsk innsats for å styrke næringsutvikling i Sør
  • 3.1 Overordnede prioriteringer
  • 3.2 Prioriteringer på ulike områder
  • 3.3 Økt bruk av lokale og regionale innkjøp
  • 3.4 Bruk av norske ressurser og norsk næringsliv
• 4 Oppfølging av strategien
  • 4.1 Umiddelbar oppfølging
  • 4.2 Langsiktig oppfølging
  • 4.3 Administrative konsekvenser for UD s
  • 4.4 Administrative konsekvenser for NORAD
  • 4.5 Administrative konsekvenser for ambassadene
• 5 Kvalitetssikring, resultatrapportering og evaluering
  • 5.1 Vurderingskriterier for støtte til næringsutvikling
  • 5.2 Kvalitetssikring
  • 5.3 Evaluering

• Forkortelser

Forord

Regjeringen tok tidlig mål av seg til å presentere en ny tilnærming for vår innsats for næringsutvikling i Sør. Utgangspunktet for strategien skulle være utviklingslandenes egne behov. Strategien skulle legge grunnlaget for et samarbeid utformet på utviklingslandenes premisser og med mest mulig effektiv bruk av ressursene.

Strategien som nå foreligger reflekterer at regjeringen ser det som helt sentralt å få fart på næringsutviklingen i Sør. Dette vil bidra både til inntekter og sysselsetting for fattige grupper, og vil skape nødvendig økonomisk grunnlag for landenes egen satsning på helse og utdanning. Et livskraftig næringsliv er også en sentral forutsetning for å motvirke bistandsavhengighet og økt gjeldsbyrde.

Mye har vært gjort innen norsk bistand som har bidratt til næringsutvikling, men vi har savnet et helhetlig perspektiv. Innsatsen har vært for spredt og for lite strategisk. Dokumentet du holder i hånden nå favner innsats fra støtte til mer aktiv deltakelse i global økonomi via bidrag til bedre makroøkonomiske og legale rammevilkår til incentivordninger på mikronivå. Helhetlig tilnærming betyr at innsatsen på disse nivåene skal ses i sammenheng, og at bilaterale og multilaterale tiltak skal integreres bedre.

Dette stiller store krav både til myndigheter, norsk næringsliv og andre aktører, men gir også utsikter til en mer effektiv og mindre fragmentert politikk.

Med denne strategien har vi derfor fått redskapet vi har savnet. Utfordringen nå blir å omsette ord til praktisk handling, og vi må huske at det er resultatene i Sør som teller.

Hilde Frafjord Johnson

Utviklings- og menneskerettighetsminister

Sammendrag

Regjeringen presenterer med dette for første gang en helhetlig strategi for Norges støtte til næringsutvikling i Sør. Hovedformålet er å fremme verdiskapning og lønnsom produksjon i land i Sør. Dette bidrar til å redusere fattigdommen i disse landene gjennom å skape arbeidsplasser og inntekter for befolkningen. I tillegg skapes det skatteinntekter som gir grunnlag for landenes egen innsats for blant annet helse og utdanning. Hensikten er også å forhindre ytterligere bistandsavhengighet og økt gjeldsbyrde. Strategien skal tjene som en rettesnor for den norske innsatsen for å fremme næringsutvikling i utviklingslandene.

Strategien skal sikre at bistandssamarbeidet på dette området forankres i regjeringens utviklingspolitiske målsettinger og prioriteringer, som fattigdomsorientering og mottakeransvar. Samtidig krever endringer i globale og nasjonale rammevilkår nytenkning og nye tilnærmingsmåter i støtten til næringsutvikling i Sør.

Strategiens utgangspunkt er at behovene i Sør skal stå i sentrum - suksess vil derfor bli målt på grunnlag av resultater i Sør. Angrepsvinkelen reflekterer en erkjennelse av at målsettingen om å bidra til næringsutvikling i Sør krever en bred tilnærming fra globale tiltak for bedring av u-landenes situasjon i verdenshandelen via tiltak for å bedre rammevilkårene for næringslivet på nasjonalt og lokalt plan til direkte incentiver for investeringer gjennom institusjoner som f.eks. NORFUND. Et integrert perspektiv som ser ulike bevilgninger og budsjettkapitler i sammenheng blir derfor viktig. Dette gjelder landprogrammer, regionalbevilgninger og globale ordninger såvel som forholdet mellom bilateral og multilateral bistand. Den økende globaliseringen innebærer også at handelspolitikk og bistandspolitikk veves tettere sammen. Bedring av utviklingslandenes muligheter til å utnytte WTO-systemet og i lys av globaliseringen er et annet viktig siktemål med den nye strategien for næringsutvikling i Sør.

Strategien vil legge vekt på et tett samarbeid med andre givere og skape rom for mer effektiv giverkoordinering. Det er avgjørende at økt norsk innsats for næringsutvikling i Sør forankres i planer og prioriteringer i aktuelle forvaltningsorganer i mottakerlandene. Incentivordninger for investeringer må tilpasses lokale forhold og samordnes godt med øvrig virkemiddelapparat i de enkelte lands næringspolitikk. Stimulering av langsiktige investeringer som genererer inntekter og arbeidsplasser i utviklingslandene vil gis høyere prioritet, på bekostning av eksportrettede ordninger. Strategien vil reflektere at landbruk og landbruksbasert industri fortsatt dominerer næringstrukturen i mange av de fattigste utviklingslandene.

Bedring av legale, institusjonelle og politiske rammevilkår for næringsutvikling står sentralt i strategien. Hverken nasjonale initiativer eller utenlandsk bistand vil fungere effektivt dersom ikke et minimum av slike rammeverk er på plass. I mange utviklingsland er mangelfulle rammevilkår kanskje den største barrieren mot bærekraftig økonomisk utvikling, og gjør at utenlandsk kapital flyter til andre mer forutsigbare markeder. Stikkord er ofte manglende og usikre legale retningslinjer, unødig byråkrati som kveler private initiativ, korrupsjon og mangelfull finanspolitikk. Mange steder er fortsatt dårlig fysisk infrastruktur et stort problem: potensielle investorer frykter at varer og tjenester ikke når markedene i tide. Den nye strategien legger stor vekt på å overkomme denne typen barrierer mot vellykket næringsvirksomhet. Prosjekter og programmer i bilateral og ikke minst i multilateral regi vil bidra til å bygge kapasitet og styrke institusjoner, blant annet gjennom erfaringsutveksling med land med mer robuste og åpne rammeverk for investeringer.

Strategien legger opp til fortsatt aktiv innsats internasjonalt for å gjøre incentivordninger for eksport og investeringer så effektive som mulig, og for at u-landenes eget næringsliv skal kunne vinne fram i kampen om kontrakter også i bistandsmarkedet. Regjeringen vil derfor intensivere arbeidet i OECD-sammenheng for avbinding av bistand fra kjøp av varer og tjenester i de enkelte giverland, og avbinde norske ordninger for næringsutvikling i takt med pådriverlandene på området.

Strategien legger fast prinsipper og føringer for framtidig norsk støtte til næringsutvikling i Sør, og fremmer anbefalinger for operasjonalisering av strategien med vekt på innsats og tiltak for å:

• Fremme investeringer i Sør og stimulere norsk næringsliv til å investere og engasjere seg langsiktig i utviklingsland.
• Redusere vekt på eksportstøtteordninger i tråd med pådriverlandene i internasjonale avbindingsinitiativ.
• Forbedre nasjonale rammebetingelser knyttet til makroøkonomiske forhold, utvikling av godt styresett og forbedring av institusjonelle forhold, for eksempel gjennom et velfungerende finansvesen.
• Bidra til å redusere marginaliseringen av de fattigste landene og styrke deres kapasitet til å utnytte mulighetene og begrense problemene knyttet til globaliseringen.
• Bidra til å styrke Sør-Sør-handel og regionalt økonomisk samarbeid mellom land i Sør.
• Fremme handel med utviklingsland gjennom å styrke dagens ordninger for import fra utviklingsland til Norge og gi økt prioritet til generelle tiltak for å øke utviklingslandenes handel.
• Forsterke støtten til små og mellomstore bedrifter, særlig innenfor faglig bistand og kredittordninger.
• Gjøre aktiv og målrettet bruk av den norske kompetansebasen, inkludert norsk næringsliv, der dette svarer på identifiserte og uttrykte behov i Sør.

Som i annet utviklingsarbeid vil en også i arbeidet med gjennomføringen av strategien for næringsutvikling i Sør trekke på den norske ressursbasen inkludert norsk næringsliv, offentlige institusjoner og frivillige organisasjoner, ut fra behov i Sør. Norsk næringsliv har mye relevant kompetanse som kan utnyttes i arbeidet for å fremme produktiv virksomhet og utvikle privat sektor i utviklingslandene. Det vil derfor bli etablert arenaer for samarbeid hvor en kan styrke dialogen mellom norske bistandsmyndigheter og norsk næringsliv, og med aktuelle aktører i mottakerlandene, om næringsutvikling og investeringsmuligheter i Sør.

På landnivå vil våre utenriksstasjoner stå sentralt for å sikre at innsatsen skjer på nasjonale myndigheters premisser og samordnes med andre givere inkludert multilaterale institusjoner. For å prøve ut strategiens anbefalinger og raskt høste erfaringer vil strategien bli prioritert gjennomført i tre land, sannsynligvis Mosambik, Uganda og Zimbabwe. I disse landene vil næringsutvikling gis prioritet ressursmessig på ambassadene. Strategien innebærer at næringsutvikling i større grad enn før blir en integrert del av Norges samlede utviklingssamarbeid. Dette vil gjenspeiles i organiseringen og prioriteringene innen bistanden. Gjennom kvalitetssikring av saksgangen fra prioritering og planlegging av sektorprogrammer og prosjekter, til gjennomføring, rapportering og evaluering, vil man legge vekt på en fortløpende vurdering av måloppnåelse og nødvendig korreksjon av virkemiddelbruk. Dette vil måtte skje tett koordinert med andre giverland og multilaterale institusjoner.

1. Innledning og premisser

1.1 Bakgrunn

Regjeringen presenterer med dette en helhetlig strategi for Norges støtte til næringsutvikling i Sør for å følge opp Stortingets Innst. S.nr. 229 (1995-96) til St.meld. nr. 19 (1995-96) «En verden i endring». I tillegg inneholder rapporten fra Nord-Sør/Bistandskommisjonen (NOU 1995:5) en rekke anbefalinger vedrørende næringsutvikling i Sør som det har vært naturlig å følge opp i utarbeidelsen av en ny strategi.

Nord-Sør/Bistandskommisjonen og Stortinget har understreket betydningen av at næringsutvikling i Sør tillegges økt vekt i bistanden. Samtidig er det blitt framsatt en rekke forslag til endringer av dagens ordninger og forslag om nye tiltak av betydning for næringsutvikling. Økt fokus på behovene i utviklingslandene – i Sør – har gått igjen som et viktig premiss for den videre støtten på dette området. Det vises i denne forbindelse til føringer fra Stortinget knyttet til avbinding av norsk bistand, økte lokale innkjøp fra bistandsprosjekter og ønske om støtte til mikrokredittordninger. Utarbeidelse av en helhetlig strategi for norsk støtte til næringsutvikling i Sør har gitt anledning til å behandle slike tiltak i en bredere sammenheng.

Formålet med strategien er å få til en mer helhetlig norsk innsats for å fremme næringsutvikling i utviklingslandene. Strategien skal sikre at bistandssamarbeidet på dette området forankres i regjeringens utviklingspolitiske målsettinger og prioriteringer, som fattigdomsorientering og mottakeransvar. Strategien legger rammene for det framtidige utviklingsarbeidet på dette området gjennom å presentere prioriteringer og føringer for denne innsatsen. Strategien inneholder også konkrete anbefalinger om hvordan den skal settes ut i praksis.

I St.prp.nr.1 (1998-99), vedlegg 3, har Regjeringen skissert generelle føringer og premisser som bør ligge til grunn for en slik strategi, og angitt noen hovedelementer. Behandlingen i Stortinget, jf. Budsjett-innst. S. nr. 3 (1998-99), har vist at det er tilslutning til hovedtrekkene i Regjeringens tilnærming. Det foreliggende strategidokumentet viderefører og konkretiserer derfor forslagene slik de ble framsatt i budsjettet.

1.2 Endringer globalt og i utviklingslandene

Verdenssamfunnet er preget av motsetninger og raske endringer. Aldri har så mange mennesker hevet seg opp fra absolutt fattigdom som de siste 20-30 årene. Samtidig er antall fattige mennesker større enn noen gang. De fattigste 20 pst. i verden har opplevd at deres andel av verdens samlede inntekter har falt fra 2,3 pst. til 1,4 pst. de siste 30 årene.

Stadig flere utviklingsland liberaliserer handels- og finanssektoren og integreres dermed tettere i den globale økonomien. På 1990-tallet har vi sett en dramatisk økning i private kapitalstrømmer til utviklingslandene. Dette har bidratt til økonomisk vekst i mange land, mens andre er blitt marginalisert. Afrika, bortsett fra Sør-Afrika, har for eksempel i meget begrenset grad nytt godt av de økte private kapitalstrømmene. Økonomiske rystelser har funnet sted i Sørøst-Asia, noe som har illustrert de betydelige utfordringer som også ligger i tettere økonomisk integrasjon. Selv om ringvirkningene av urolighetene på finansmarkedet på kort sikt er alvorlige, har Sørøst-Asia opparbeidet et formidabelt utviklingsmessig forsprang på Afrika. Analfabetismen blant kvinner, barnedødeligheten og befolkningsveksten er bare halvparten av det den er i Afrika sør for Sahara. Samtidig er bruttonasjonalinntekten per innbygger nesten det dobbelte i Sørøst-Asia sammenlignet med Afrika sør for Sahara.

På grunn av Asia-krisen er det nå ventet at den årlige vekstraten for utviklingslandene samlet sett i perioden 1998-2000 vil bli på ca. 3 pst., det samme nivå som i perioden 1991-1997, mens prognosene for ett år siden for den samme perioden lå på 4,6 pst.

Fundamentet for vekst er altså skjørt, noe Asia-krisen har illustrert. I mange av verdens fattigste land er dessuten befolkningsveksten fortsatt høyere enn den økonomiske veksten. Den eneste måten å sikre en betydelig og varig fattigdomsreduksjon er å skape økonomisk vekst som er klart høyere enn veksten i befolkningen og sørge for at alle deler av befolkningen får ta del i denne utviklingen. Mange utviklingsland har også alvorlige gjeldsproblemer som hindrer dem i å samle sine ressurser om utvikling og bedring av befolkningens levevilkår. I denne sammenheng har Regjeringen lagt fram en egen gjeldsplan for de fattigste og mest gjeldstyngede utviklingslandene. For disse landene er også private investeringer en knapphetsfaktor. I store deler av Afrika representerer dessuten HIV/AIDS utviklingen spesielle utfordringer og medfører allerede i dag økte utgifter til helsetjenester og opplæringstiltak. Det kreves en samlet innsats fra verdenssamfunnet for å løse disse problemene. Samtidig må utviklingslandene selv føre en politikk som legger forholdene til rette for økonomisk vekst, ansvarlig forvaltning, mindre korrupsjon og respekt for grunnleggende menneskerettigheter.

Betydelige endringer har funnet sted de siste 10-20 årene både globalt og internt i landene i Sør når det gjelder rammebetingelser for utvikling og synet på hva som skaper utvikling og fattigdomsreduksjon. Globaliseringen og den økte integreringen i verdensøkonomien, sammen med gjennomføringen av økonomiske reformer i de enkelte land i Sør, har generelt bedret rammebetingelsene for økonomisk utvikling og næringsutvikling. De regulering, valutareformer, markedsorientering, privatisering og handelsliberalisering er nøkkelord i de endringer som har funnet sted. Utviklingen har stilt landene i Sør overfor store utfordringer, samtidig som den har bidratt til å gi landene nye muligheter for økonomisk utvikling og fattigdomsreduksjon. Utfordringene, mulighetene og problemene er imidlertid ikke likt fordelt mellom utviklingslandene. De fattigste landene har det dårligste utgangspunktet, og har bare i begrenset grad nytt godt av private kapitalstrømmer. Særlig for disse landene er det derfor en stor utfordring å klare å dra nytte av utviklingsmulighetene og unngå å bli marginalisert i en stadig mer globalisert verdensøkonomi.

Generelt sett legges det nå økt vekt på markedsløsninger og privat sektor-utvikling i utviklingsland, blant annet utfra en erkjennelse av at næringsutvikling og økonomisk vekst er helt avgjørende for varig fattigdomsreduksjon, og at privat sektor på gitte betingelser i betydelig grad kan bidra til dette. Denne erkjennelsen er i stor grad basert på erfaringene som er gjort med ulike utviklingsmodeller og strategier gjennom årene. Stadig flere utviklingsland har valgt en markedsorientert utviklingsstrategi med større vekt på næringsutvikling og en dynamisk privat sektor. Dette er endringer som legger klare premisser for bistandsvirksomhet i disse landene og som Norge i egenskap av bistandsgiver må ta hensyn til. Parallelt med den økte vektleggingen av privat sektor-utvikling, har det skjedd endringer i synet på statens rolle og engasjement i forhold til næringsutvikling. Fra å være en aktiv deltaker i økonomisk virksomhet konsentrerer nå staten i mange utviklingsland seg mer om å etablere gunstige rammebetingelser for næringsutvikling, utvikling av menneskelige ressurser og etablering av et sosialt sikkerhetsnett.

Staten har imidlertid fortsatt en helt sentral rolle som den eneste som kan sørge for et rammeverk for demokrati, godt styresett, menneskerettigheter og en fungerende rettsstat som skaper tillit til statsinstitusjonene og sikrer sosial stabilitet. I tillegg til å legge forholdene til rette for næringsutvikling må staten også gripe inn og korrigere markedene der dette er ønskelig.

I de fleste utviklingsland i dag ønsker staten å fremme en dynamisk privat sektor og trekke til seg utenlandske investeringer. Statens endrede rolle reduserer også behov for bistandsoverføringer til statlige og halvstatlige foretak.

I stedet er det økt fokus på igangsetting av næringsvirksomhet i privat regi og på å mobilisere nasjonal og internasjonal kapital til dette formålet. En helhetlig strategi for næringsutvikling må ta hensyn til denne utviklingen.

Utviklingslandenes klare ønske om at utenlandsk næringsliv investerer og engasjerer seg langsiktig, sammen med gradvise endringer i investeringsklimaet, har bedret investeringsmulighetene for utenlandske investorer. Situasjonen i de fattigste utviklingsland er imidlertid at utenlandske investeringer ikke tilflyter

i den grad og det omfang landene selv ønsker. Dette er en konsekvens av at utenlandske investorer, inkludert norske, fortsatt betrakter risikoen som for høy. Det kan også skyldes mangel på informasjon om og kjennskap til forretningsmulighetene i utviklingslandene. Norsk innsats på dette området må ta hensyn til slike forhold i utviklingen av tiltak og virkemidler.

1.3 Næringsutvikling og fattigdomsreduksjon

Det er i dag bred enighet om at nødvendige betingelser for varig fattigdomsreduksjon er å skape arbeidsplasser og inntekter, og at den økonomiske veksten over tid må være større enn befolkningsveksten. Lønnsom næringsvirksomhet styrker dessuten det økonomiske grunnlaget for offentlige utgifter til helse og utdanning gjennom å bidra til økte skatteinntekter. Satsing på helse og utdanning er viktige mål i seg selv og spiller en helt sentral rolle i norsk og internasjonal bistand. For at utviklingslandene på sikt selv skal kunne finansiere det ambisiøse nivå på helse- og utdanningsutgifter som landene selv og bistandsgivere i dag legger opp til, er imidlertid næringsutvikling og økonomisk vekst i landene i Sør helt nødvendig. Fravær av økonomisk vekst medfører med stor sannsynlighet store offentlige budsjettunderskudd, redusert grunnlag for satsing på helse og utdanning og økt bistandsavhengighet.

Støtte til næringsutvikling er støtte til tiltak som bidrar til å styrke lønnsom produksjon, det være seg innenfor primærnæringer, tjenesteytende næringer eller industrisektoren. Det er ikke i hvilken av disse sektorene produksjonen foregår som er avgjørende, men at virksomheten er lønnsom og kaster mer av seg enn de ressursene virksomheten legger beslag på, m.a.o. at den representerer verdiskapning. Om denne virksomheten skjer i privat eller offentlig regi er ikke noe poeng i seg selv, men utviklingstrekk i utviklingslandene (som beskrevet i kap. 1.2 foran), gjør det naturlig å legge økt vekt på privat sektors rolle i denne sammenheng 1). Næringsutvikling omfatter virksomhet både i formell og uformell sektor 2).

Næringsutvikling og økonomisk vekst er nødvendig for varig fattigdomsreduksjon, men ikke automatisk tilstrekkelige betingelser for at fattigdomsreduksjon finner sted. Graden av fattigdomsreduksjon og utvikling som følger av næringsutvikling og økonomisk vekst avhenger av hva slags type næringsutvikling og vekst som finner sted. Samtidig avhenger det av faktorer som fordeling, rettigheter, sosiale og miljømessige forhold, hvor mye av avkastningen som blir igjen i utviklingslandet og hvordan offentlige midler brukes. Slike faktorer må derfor trekkes inn for å vurdere den totale utviklingseffekten av næringsutvikling. Det er allikevel grunn til å presisere at i de fattigste landene, inkludert norske samarbeidsland, hvor så store deler av befolkningen er fattige, er en langvarig og sterk økonomisk vekst helt nødvendig for å finne en vei ut av fattigdommen. For at fattigdomsreduksjon skal kunne oppnås gjennom blant annet økte skatteinntekter og offentlige støtte til helse og utdanning, er det avgjørende forutsetninger at næringsutviklingen skaper lønnsom produksjon som går med skattbart overskudd, at et fungerende skattesystem er på plass, og at skattene faktisk blir inndrevet.

Strategien må ta hensyn til at utvikling av landbrukssektoren i de fattigste landene er avgjørende for å redusere fattigdommen. Innsatsen innenfor næringsutvikling må derfor reflektere landbrukets sentrale rolle som kilde til sysselsetting og inntekt, og som leverandør til landbruksbasert industri. Strategiens vektlegging av gode rammebetingelser for økonomisk virksomhet generelt er høyst relevant også for denne sektoren. Det er viktig å knytte landbruket bedre sammen med andre deler av økonomien og sikre en bedre sammenheng mellom det vi som bistandsgiver gjør på ulike områder. Fattigdomsbekjempelse er for eksempel nært forbundet med bedret matvaresikkerhet. Siden matvaresikkerhet er forbundet med tilgang til jord, kreditter og produksjonsmidler, kan ikke dette skilles fra generelle vilkår for økonomisk og sosial utvikling.

1.4 Bistandspolitiske premisser

Strategien for støtte til næringsutvikling legger rammene både for støtte til myndighetenes streben etter å etablere tilfredsstillende rammevilkår for økonomisk utvikling, og for mer direkte støtte til ulike aktørers produksjonsfremmende virksomhet i land i Sør. Det må imidlertid tas med i betraktningen at Norge og andre givere bare kan spille en begrenset rolle i forhold til å oppnå næringsutvikling i Sør. Det mest avgjørende for mulighetene til næringsutvikling i Sør er landenes egen politikk og de rammebetingelsene lokal næringsvirksomhet har, samt hvordan internasjonale forhold kan legges best mulig til rette for å fremme næringsutvikling i Sør.

Strategien for bistand på dette området er utformet i tråd med norske utviklingspolitiske mål og prioriteringer (jf. St. prp. nr. 1 (1998-99). Dette innebærer stor vekt på de fattigste land i Afrika, en klar mottaker-orientering gjennom en best mulig forankring i mottakerens planer og prioriteringer, og en redusert vekt på bundne ordninger 3). Samtidig skal støtte til næringsutvikling fremmes på en slik måte at hensynet til menneskerettigheter, miljøspørsmål og kvinne- og likestillingsspørsmål blir ivaretatt på en tilfredsstillende måte i tråd med de generelle krav til norskstøttede utviklingsprosjekter.

Inntektsmuligheter for kvinner er viktig for å bidra til fattigdomsreduksjon. I mange utviklingsland vil kvinners lave sosiale og økonomiske posisjon medføre at de står overfor spesielt store hindringer for aktiv deltakelse i økonomisk virksomhet. Samtidig må tiltak innen næringsutvikling reflektere at kvinner i mange utviklingsland står for betydelig økonomisk aktivitet både innenfor landbruk, småindustri og handel. Dette må det tas særlig hensyn til. Strategien legger til grunn at dette best ivaretas ved å bedre de generelle rammevilkårene for økonomisk virksomhet selv om det i en del tilfeller kan være behov for mer målrettede ordninger for kvinner. Særlig innenfor småindustri- og håndverksvirksomhet er det store muligheter for å øke antallet kvinnearbeidsplasser. Denne form for virksomhet vil ofte benytte en enklere teknologi enn større bedrifter og medføre lave etableringskostnader. Landspesifikke forhold vil måtte avgjøre om det er relevant å støtte særskilte ordninger eller finansieringsmekanismer for kvinnelige entreprenører 4). Utforming av tiltak innen småindustriområdet må ta hensyn til disse forholdene.

Når det gjelder miljø vil de samme miljøretningslinjene som gjelder for norsk bistand generelt også gjelde for tiltak som blir gjennomført i tråd med strategien for næringsutvikling 5). Dette omfatter hele produksjonsprosessen fra råvareuttak/transport til ferdig produkt, samt bruk av energi og kjemikalier. For å få til en bærekraftig produksjonssyklus er det viktig at disse aspektene kommer i betraktning allerede ved planleggingen av produksjonen. Miljøvennlig produksjon og produkter vil lettere møte de økende internasjonale krav som stilles til handel med miljøriktige varer og tjenester. I Asia-planen er forøvrig et spesielt satsningsområde på miljøområdet å finansiere prosjekter som forebygger miljøskader og fremmer bærekraftige produksjonsprosesser. Det er mulig å kombinere ulike målsettinger innenfor næringslivsordningene på områder som indirekte har relevans for næringsutvikling. Det vil foreligge en evaluering av Asia-planen våren 1999.

Tiltak innenfor strategien skal ivareta hensynet til faglige rettigheter og andre menneskerettighetsspørsmål, blant annet gjennom at vedtatte internasjonale konvensjoner overholdes og følges opp i det nasjonale arbeidet. Dette innbefatter også en bevisstgjøring av betydningen av bekjempelse av barnearbeid og å sikre at samarbeidspartnere og leverandører ikke benytter barnearbeidere. I forhold til menneskerettigheter mer generelt vil KOMpakt (Det konsultative organ for menneskerettigheter og norsk økonomisk engasjement i utlandet) være et egnet forum for å ta opp aktuelle spørsmål til drøfting mellom myndigheter, næringsliv og andre aktører.

Norsk bistand er i hovedsak ubundet, dvs. at det fra norsk side ikke stilles betingelser om kjøp av varer og tjenester i Norge. Næringslivsordningene, faglig bistand og støtten gjennom norske frivillige organisasjoner har representert unntak fra dette prinsippet. Prinsippet om ubundethet må ses i sammenheng med prinsippet om mottakeransvar. En sentral bistandspolitisk premiss er den generelle målsettingen om avbinding av bistand, som er motivert ut fra ønsket om større effektivitet i bistanden. Stortinget har ved flere anledninger slått fast at norsk bistand skal være ubundet og baseres på konkurranse. Både i lys av dette og OECDs arbeid for å avbinde all bistand til de minst utviklede landene, legger strategiarbeidet opp til et framtidig virkemiddelapparat uten vekt på bundne ordninger. Strategien legger derfor også til grunn prinsippet om at dagens bundne ordninger i norsk bistand bør fases ut. Dette bør imidlertid skje i takt med den framdrift som oppnås internasjonalt gjennom endringer i andre pådriverlands praksis.

1.5 Norsk næringslivs rolle som del av den norske ressursbasen

Økt vektlegging av næringsutvikling i norsk bistand reflekterer utviklingslandenes egne prioriteringer, og deres klare ønske om samarbeide med andre land for å fremme næringsutvikling. Landene i Sør ønsker bidrag til dette gjennom kontakt med utenlandsk næringsliv og tilgang på teknologi, kapital og markeder.

Norsk næringsliv utgjør en naturlig del av den norske ressursbasen på linje med andre deler av det norske samfunn som forskningsmiljøerog frivillige organisasjoner. I lys av utviklingslandenes prioriteringer av næringsutvikling, er norsk næringslivs kompetanse og erfaring spesielt relevant.

Det er dessuten områder innenfor utviklingssamarbeidet der involvering av norske partnere gir en positiv forankring og engasjement i det norske samfunn, noe som har en verdi i seg selv. Slike samarbeidsrelasjoner formidler gjennom praktisk arbeid norsk verdisyn, norske arbeidsmiljøstandarder og den norske samfunnsmodellen. Også innenfor området næringsutvikling i Sør vil dette være tilfelle. Gjennom nærvær og bidrag til verdiskapning lokalt vil norske bedrifter bidra til en økonomisk utvikling som på lang sikt kan gi uavhengighet av bistand. Samtidig vil slik virksomhet utvide kontaktflaten mellom det

norske samfunn og utviklingslandene. Gjennom involvering av privat sektor i mottakerlandene og i Norge ønsker vi dessuten å utnytte denne sektorens fortrinn til å tenke forretningsmessig lønnsomhet og til å utvikle levedyktig økonomisk virksomhet. Slike hensyn tilsier at norsk næringsliv er en naturlig partner i arbeidet med å nå de overordnede mål for utviklingsssamarbeidet.

Den grunnleggende premiss som behovene i Sør representerer må være avgjørende. Alle leveranser i forbindelse med bistandsprosjekter må skje til konkurransedyktige priser. Konkurransen i det private næringslivet og ønsket om framtidige kontrakter sikrer et fornuftig forhold mellom pris, kvalitet og faglig ekspertise. Som det er gjort rede for i St.prp. nr. 1 (1998-99) skal norsk oppfølging av internasjonale initiativer for avbinding gjøres på en slik måte at en ikke svekker det totale virkemiddelapparatet i bistanden. Avbinding er ikke et mål i seg selv og vil bli vurdert i forhold til den totale måloppnåelse.

I enkelte tilfeller må en være realistisk og akseptere at korrupsjon og ikke-fungerende markeder fortsatt skaper en konkurransesituasjon som ikke gjør det mulig med en forsvarlig forvaltning av norske midler gjennom ordinær internasjonal anbudskonkurranse. Samtidig er nettopp forbedring av slike rammevilkår en sentral målsetting for den nye strategien.

Et område hvor samarbeid med norsk næringsliv er spesielt interessant er når det gjelder investeringer i utviklingsland. Utviklingslandene gir klart uttrykk for at de ønsker utenlandske investeringer, og at de gjerne ser at seriøse utenlandske investorer, inkludert norske, engasjerer seg. Erfaring viser at flaskehalsen ofte ikke bare er investeringsmulighetene i Sør, men at begrensningene ofte ligger i utenlandske investorers vilje til å satse på noe de oppfatter som for risikofylt i forhold til forventet avkastning. Dersom vi gjennom norsk bistand skal gjøre noe med dette, må vi i tillegg til å arbeide for bedre rammebetingelser i utviklingslandene, bearbeide og motivere utenlandske investorer, ikke minst norske, til å investere i Sør. I tråd med prinsippet om avbinding bør incentivordninger for investeringer være eksponert for internasjonal konkurranse. Samtidig vil forhold som nærhet og kjennskap til virkemiddelapparatet gi norsk næringsliv gode muligheter for å nyte godt av slike ordninger. Dialogen mellom norske bistandsmyndigheter og bedriftene bør styrkes for å sikre formålstjenlig utforming og anvendelse av de aktuelle virkemidlene. Dessuten vil økt handel mellom norske bedrifter og bedrifter i utviklingsland kunne føre til at norsk næringsliv i større grad ser hvilke potensial for investeringer som finnes i disse landene.

1.6 Bistand til næringsutvikling fram til i dag

Erfaringene med støtte til næringsutvikling gjennom norsk bistand er nærmere beskrevet i bakgrunnsrapporten for denne strategien. Denne rapporten viser at direkte og indirekte støtte til næringsutvikling har utgjort en betydelig del av norsk bistand. Det er imidlertid vanskelig å gi et presist anslag på hvor stor del av den norske bistanden som har gått til næringsutviklingsformål siden både budsjettering og rapportering av bistand har klassifisert denne type tiltak under paraplyen ‘økonomisk utvikling’ som er en noe bredere kategori enn næringsutvikling.6) Det er også vanskelig å fastslå i hvilken grad denne støtten faktisk har gitt den ønskede utviklingseffekt. Mye tyder på at innsatsen har vært for fragmentert og for lite fattigdomsorientert. Det er også uklart i hvilken grad denne innsatsen har resultert i etableringer i form av arbeidsplasser og verdiskapning.

Omlag en tredel av norsk bilateral bistand har de seneste årene gått til økonomisk utvikling. Som det fremgår av tabell 1 var andelen som gikk til økonomisk utvikling i 1997 på 33%, mens den de to foregående årene lå på 36%.

Andelen av norsk bistand som går til økonomisk utvikling varierer imidlertid betydelig for ulike bistandskanaler. Mens omlag halvparten av bistanden over land- og regionbevilgningene går til økonomisk utvikling er denne andelen for næringslivsordningene 78% og 27% for bistand gjennom frivillige organisasjoner.

Støtten til økonomisk utvikling fordeler seg på flere sektorer og typer virksomhet. I 1997 gikk den største andelen, 51%, av samlet bistand på dette området til offentlige nyttefunksjoner (bl.a. infrastruktur), 22% gikk til landbruk og fiske, 10% til distriktsutvikling og 10% til industri, gruve og håndverksvirksomhet.

Andelen av norsk multilateral bistand som går til økonomisk utvikling, inkludert næringsutvikling er vanskeligere å anslå siden størstedelen av denne bistanden går til generelle bidrag til disse organisasjonene. Andelen som går til økonomisk utvikling varierer betydelig mellom ulike multilaterale institusjoner avhengig av deres mandat og prioriteringer. Kategoriseringen av tiltak varierer dessuten fra organisasjon til organisasjon. Mens andelen av Verdensbankens utlån til økonomisk utvikling ligger på 60-70%, er den 30% for UNDP. For de fleste andre FN-organisasjoners vedkommende brukes ikke økonomisk utvikling eller næringsutvikling som noen egen kategori, og den reelle andelen for flere av dem ligger sannsynligvis nær null.

Det er imidlertid mulig å anslå andelen av de norske øremerkede bidragene, det vil si den norske samfinansieringen med multilaterale institusjoner (Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene og FN-systemet) som går til økonomisk utvikling. Definisjonene er litt forskjellig i forhold til NORADs, men andelen av samfinansieringen som gikk til økonomisk virksomhet og infrastruktur var i 1997 på 24%. Som det fremgår av tabell 3 har denne andelen falt merkbart de siste årene. Dette skyldes blant annet den økte prioriteringen av støtte til helse og utdanning innen norsk bistand generelt og i fordelingen av samfinansieringsmidlene.

2. Hvordan skape næringsutvikling i Sør

2.1 Helhetlig tilnærming nødvendig

Når en har kommet såpass kort i utviklingen av et dynamisk næringsliv, på tross av en betydelig innsats fra landene selv og gjennom bistand, skyldes dette en rekke faktorer hvorav noen utenfor givernes og også landenes egen kontroll. Forventningene til bistanden på området har dessuten ofte vært urealistisk høye. Faktorer som internasjonale handelsforhold, makroøkonomiske forhold, godt styresett, lovverk, sektorpolitikk, markedsforhold, teknologi, kapital og kompetanse – og ikke minst samspillet mellom dem – er alle av betydning for om en enkeltbedrift eller et enkelt prosjekt vil være økonomisk bærekraftig og gi varige arbeidsplasser for de ansatte.

En helhetlig tilnærmingsmåte er derfor nødvendig for at bistand skal kunne bidra effektivt til å skape næringsutvikling i Sør. Velbegrunnede etableringer av for eksempel finansieringsordninger eller programmer for teknologioverføring gir ofte ikke de ønskede resultater så lenge andre kritiske faktorer og forhold ikke er tilfredsstillende ivaretatt. Erkjennelsen av at en bred innsats er nødvendig innebærer ikke at Norge nødvendigvis skal gjøre noe på alle områder i alle land, men at innsatsen i det enkelte land bør innrettes mot et utvalg av de områdene som er nevnt og at dette utvalget skal være basert på landspesifikke analyser og vurderinger. Likeledes bør innsatsen skje koordinert med andre givere og multilaterale institusjoner, slik at en helhetlig tilnærming blir ivaretatt.

2.2 Forhold på flere nivåer avgjørende for næringsutvikling

De ulike forhold som er avgjørende for mulighetene for næringsutvikling i et land blir ofte gruppert på fire nivåer 7):

• Internasjonale rammebetingelser i form av adgang til internasjonale markeder, regelverk for internasjonal handel, gjeldsforhold, bistandsnivå, etc.
• Makroøkonomiske forhold i det enkelte land.
• Fysisk og institusjonell infrastruktur samt godt styresett, som omfatter både fysisk infrastruktur og det institusjonelle og legale rammeverket i vid forstand.
• Forhold på mikroplan (bedriftsplan) som tilgang til teknologi, kompetanse, kapital, arbeidskraft, veiledning etc.

En grundigere diskusjon og analyse av disse temaene finnes i bakgrunnsrapporten for strategien for næringsutvikling 8). Det er imidlertid grunn til å fremheve enkelte faktorer som spesielt viktige i denne sammenheng.

Internasjonale rammebetingelser i form av adgang til internasjonale markeder, regelverk og standarder for internasjonal handel, internasjonale gjeldsletteordninger og rike lands bistandsnivå, er av stor betydning for utviklingslandenes mulighet til å få avsetning for sine varer, og muligheter for å få tilgang på utenlandsk kapital og teknologi. Globalisering byr på muligheter såvel som utfordringer og problemer. Den siste tids turbulens i internasjonale kapitalmarkeder og økonomiske rystelser i flere utviklingsland, har illustrert at det er store utfordringer knyttet til globaliserte og integrerte markeder.

Utfordringene gjelder først og fremst de fattigste utviklingslandene, som ikke i stor nok grad har kunnet nyte godt av den velferdsutviklingen som økt handel har bidratt til for andre land. I tillegg må man sikre at utviklingslandene har den nødvendige kjennskap til og ressurser for å kunne utnytte mulighetene som ligger i avtaleverket for internasjonal handel. Et regionalt perspektiv på næringsutvikling blir dessuten stadig mer relevant, ikke minst i lys av framveksten av sterkere regionale økonomiske samarbeidsorganisasjoner. Styrket regionalt handelssamarbeid og økt Sør-Sør-handel er viktig for å bedre de ytre rammebetingelser for å fremme næringsutvikling i Sør. Dette er sentralt for alle regioner hvor norsk bistand er involvert, i Afrika som i Asia og Latin-Amerika. For Norges del er mulighetene for å bidra til en slik utvikling spesielt relevant i det sørlige Afrika siden flere av våre viktigste samarbeidsland befinner seg i denne regionen og dette er en region hvor Norge har et stort engasjement både økonomisk og politisk.

Makroøkonomiske forhold i det enkelte land i form av rimelig balanse i utenriksøkonomien og i offentlige budsjetter samt akseptabelt inflasjons- og rentenivå, er av helt avgjørende betydning for om innenlandske og utenlandske investorer betrakter investeringsklimaet som gunstig eller ikke. Tilfredsstillende makroøkonomiske rammebetingelser er en helt nødvendig forutsetning for bærekraftig næringsutvikling og for at annen støtte til næringsutvikling skal ha positiv effekt. Verdensbankens studie «Assessing Aid» fra 1998 understreker hvor viktig et godt makroøkonomisk rammeverk og fornuftig økonomisk politikk generelt er for at utenlandsk bistand skal kunne virke effektivt. I land hvor de generelle makroøkonomiske vilkårene for næringsvirksomhet er et hovedproblem, vil derfor innsatsen måtte rettes inn mot å forbedre disse. Selv om mye er oppnådd i retning av å bedre makroøkonomiske forhold i mange utviklingsland, er gjennomføring av økonomiske reformer fortsatt nødvendig i de fleste fattige utviklingsland.

Den fysiske og institusjonelle infrastruktur samt graden av godt styresett i et land er av sentral betydning for næringsutvikling, det vil si hvordan markeder, inkludert kapitalmarkedet fungerer, og om et fungerende legalt rammeverk er på plass som sikrer tilfredsstillende og stabile rammebetingelser for investeringer. Andre avgjørende faktorer er graden av korrupsjon, nivået på fysisk infrastruktur i landet, og om det eksisterer fungerende næringsorganisasjoner som kan styrke dialogen mellom næringslivet og myndighetene samt mellom partene i arbeidslivet.

I mange land er svake fysiske og institusjonelle rammer det største hinder for næringsutvikling. Finanskrisen i Asia i 1997/98 kan til dels forklares med svake institusjoner, særlig innen finanssektoren, og har illustrert hvilke dramatiske konsekvenser dårlig fungerende institusjoner, mangel på åpenhet («transparancy») og korrupsjonsproblemer kan ha. Behovet for godt styresett og forbedring av institusjonelle forhold i vid forstand blir derfor tillagt stadig større betydning. Fysisk infrastruktur som energiforsyning, transportsystem og telekommunikasjon er fortsatt dårlig utviklet i mange land, og hindrer derfor næringsutvikling. Videre må regelverk og institusjoner på myndighetssiden være tilpasset de behov en dynamisk næringsutvikling krever. Stabile og forutsigbare legale rammer for næringsvirksomhet og nødvendig tillit til rettssystemet mangler ennå i en rekke utviklingsland. Bistanden hittil har sannsynligvis undervurdert den betydning institusjoner innen finanssektoren har for utvikling av et levedyktig og sunt nærings- og arbeidsliv. Støtte til utvikling av infrastruktur har utgjort størstedelen av Norges bilaterale støtte til næringsutvikling. Behovet for støtte til institusjonell og legal infrastruktur bør tillegges vesentlig større vekt i framtidig norsk bistand på området.

På mikroplan er det avgjørende for enkeltbedrifter og enkeltinvestorer i Sør at de har tilgang til nødvendig teknologi, kompetanse, kapital og arbeidskraft. Tiltak på mikroplan overfor enkeltbedrifter og enkeltinvestorer er den mest direkte måten å støtte næringsutvikling på. Det er oftest denne type tiltak som forbindes med støtte til næringsutvikling. Særlig for småprodusenter, som utgjør ryggraden av mange utviklingslands økonomi, representerer dårlig tilgang på ovenstående faktorer vesentlige begrensninger for investeringer, nyetablering og ekspansjon. Det har vist seg at støtteordninger til småprodusenter ofte har god utviklingseffekt. Ulike mikrokredittordninger har også vært vellykkede i forhold til å gjøre næringsvirksomhet mulig for mange som ellers ikke ville kunne drevet slik virksomhet. Erfaringene viser likevel at det er begrensninger i hvor stor næringsutviklingseffekt slike ordninger kan ha. Det vesentlige er at de ses i sammenheng med andre tiltak til fordel for småbedrifter, inkludert tiltak for å fremme en velfungerende finanssektor.

Forhold på alle disse nivåene er avgjørende for om enkeltinvesteringer og -prosjekter blir vellykket og dermed for mulighetene for en dynamisk næringsutvikling i et land. For å styrke mulighetene for næringsutvikling i Sør er det derfor som regel nødvendig med innsats på flere nivåer. Hvis enkelte forhold utmerker seg som spesielt vanskelige og derfor representerer særlige flaskehalser for næringsutvikling i det aktuelle landet bør innsatsen konsentreres om disse. Hva som konkret må gjøres, og på hvilke nivåer, vil måtte baseres på analyser av hva som er de viktigste hindringene i det enkelte land, samt hvordan andre land og multilaterale institusjoner innretter sin bistand. Deretter må beslutninger tas om hvilke kanaler for støtte som er best egnet for å gjøre noe med prioriterte utfordringer og problemer.

2.3 Kanaler for støtte til næringsutvikling

Støtte til næringsutvikling i Sør kan skje på flere måter og gjennom flere kanaler. Hovedkanalene for norsk bistand er multilaterale institusjoner, bilaterale offentlige kanaler (inkludert NORFUND) og frivillige organisasjoner:

Multilaterale organisasjoner som FN-systemet, WTO, Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene utgjør sentrale kanaler og samarbeidspartnere for norsk bistand, også i forhold til næringsutvikling i Sør. Gjennom disse organisasjonene arbeides det på ulike måter, blant annet gjennom:

• Deltakelse i internasjonale forhandlinger;
• Aktiv deltakelse i styrende organer i enkeltorganisasjoner for påvirkning av organisasjonenes generelle politikk og strategier som for eksempel Verdensbankens politikk for støtte til økonomiske reformer og godt styresett, samt bankens privat sektor strategi;
• Deltakelse i og støtte til spesielle programmer og koordineringsmekanismer i regi av multilaterale organisasjoner;
• Bistand til landene i Sør slik at disse selv kan delta aktivt i relevante internasjonale organisasjoner;
• Støtte til organisasjonenes virksomhet i enkeltland: – på overordnet policy-plan gjennom støtte til økonomiske reformprogram, utvikling av godt styresett og utforming av sektorpolitikk på ulike områder;

– i forhold til bedring av rammebetingelsene for økonomisk virksomhet;

– gjennom støtte til organisasjonenes enkeltprosjekter innenfor kapasitetsbygging, infrastruktur, mikrokreditt etc.

Bilaterale kanaler, som i praksis betyr Norges bistand via NORAD, kan benyttes til:

• Dialog om de enkelte mottakerlands prioriteringer og politikk på områder av sentral betydning for næringsutvikling; og
• Støtte til enkeltprosjekter eller -programmer innen infrastruktur, kapasitetsbygging og støtte til små og mellomstore bedrifter, inkludert mikrokreditt og bedriftsveiledning.

NORFUNDs oppgave er å delta med egenkapital direkte i enkeltprosjekter i land i Sør gjennom joint ventures mellom bedrifter i Norge og i utviklingsland, og indirekte gjennom bidrag til lokale investeringsfond i utviklingsland som igjen skyter midler inn i investeringsprosjekter.

Frivillige organisasjoner kan benyttes blant annet til å gjennomføre inntektsgenererende prosjekter på mikroplan i utviklingsland og som kanal for støtte til mikrokredittordninger.

2.4 Kriterier for valg av bistandskanal

Flere faktorer må tas med i betraktning ved valg av kanal for bistand til næringsutvikling.

Følgende type innsats hører klart hjemme i enkelte kanaler:

• Innsats for å bedre internasjonale rammebetingelser og standarder er primært aktuelt innen rammen av WTO, Bretton Woods-institusjonene og gjennom ulike deler av FN-systemet.
• Innsats for å motivere og stimulere norske bedrifter til å engasjere seg i land i Sør hører hovedsakelig hjemme i NORAD og NORFUND. I tillegg vil GIEKs garantiordning for eksport til og investeringer i utviklingsland være et viktig virkemiddel for å avlaste risiko ved norske bedrifters engasjementer.

For andre typer innsats som inngår i strategien er det et mer åpent valg mellom kanaler:

• Investeringer i lokale investeringsfond som skyter risikokapital inn i investeringsprosjekter, kan skje blant annet gjennom NORFUND, Verdensbankgruppens institusjon for privat sektor (IFC) og de regionale utviklingsbankenes privat sektor-initiativ.
• Kapitaltilførsel, faglig bistand og annen støtte til små og mellomstore bedrifter kan skje i regi av IFC, Verdensbanken, de regionale utviklingsbankene, FN-organisasjoner og gjennom NORADs ulike ordninger.
• Støtte til kapasitetsbygging og institusjonsutvikling som er viktig for næringsutvikling kan gis både gjennom Verdensbanken, WTO, UNDP, NORAD eller frivillige organisasjoner.

I de sistnevnte tilfellene skal valg av kanal og mekanisme være basert på vurderinger av de ulike kanaler og mekanismers komparative fortrinn, og hvor størst effekt kan oppnås. Det vil ofte være vanskelig å fastslå om en organisasjon på ett av disse feltene er å foretrekke fremfor andre. Det kan videre være gode grunner til at noen typer innsats gjøres gjennom flere kanaler, for eksempel støtte til investeringer, mikrokreditt, osv. I slike tilfeller må det arbeides for å oppnå størst mulig synergieffekt mellom det som gjøres gjennom ulike kanaler.

Innsats for støtte til næringsutvikling i Sør kan settes inn på de ulike nivåene beskrevet i 2.2 ovenfor, og kan skje gjennom kanalene beskrevet i 2.3. Mulige tiltak og mekanismer for støtte til næringsutvikling kan dermed grupperes og illustreres i henhold til de nevnte fire nivåene og de mulige kanalene beskrevet ovenfor. Figuren på side 17 skisserer sammenhengen mellom valg av nivå og kanal. Figuren er sterkt forenklet og gir på ingen måte noe fullstendig bilde av hvilke mekanismer som finnes, men nevner eksempler på mekanismer og tiltak for støtte til næringsutvikling på de ulike nivåene og gjennom de ulike kanalene.

Strategien handler i stor grad om på hvilke nivåer og gjennom hvilke kanaler hovedtyngden av den norske innsatsen skal ligge, og hva slags type innsats og støtte som skal prioriteres på de enkelte nivåene.

3 Norsk innsats for å styrke næringsutvikling i Sør

3.1 Overordnede prioriteringer

Den norske bistandsinnsatsen for næringsutvikling i Sør har hittil i for stor grad tatt utgangspunkt i de enkelte bistandskanaler og deretter sett på hva som kan gjøres med tanke på næringsutvikling. Den nye strategien legger opp til at man skal ta utgangspunkt i utviklingslandenes behov før kanaler og virkemidler velges. Innenfor bilateral bistandsvirksomhet vil en landspesifikk analyse av spesielle hindringer for næringsutvikling danne utgangspunkt for vurderinger av hvor man kan og bør bidra. På det enkelte nivå må det deretter vurderes hva det innenfor norsk bistandsinnsats skal gjøres mer eller mindre av og/eller hva som bør gjøres annerledes enn før. Dette gjelder både på innhold, valg av kanal og mekanismer for støtte. Hensynet til mottakerlandets prioriteringer, andre lands bistand og effektiv koordinering må alltid veie tungt.

Strategiens angrepsvinkel reflekterer en anerkjennelse av at effektive bidrag til næringsutvikling i Sør krever en bred tilnærming og ikke dreier seg om enkeltstående tiltak på visse budsjettkapitler. Her blir det viktig å trekke på relevante multilaterale institusjoner og anvende samarbeide med disse både for å oppnå målsettinger på globalt og nasjonalt nivå. Samtidig kan ikke Norge gjøre alt i alle land. De begrensede midlene Norge vil kunne bidra med bør gå til utvalgte og prioriterte områder. Strategien har følgende overordnede prioriteringer:

• Redusere marginalisering: Bidra til å redusere marginaliseringen av de fattigste landene og faren for at de også blir hektet av de utviklingsmulighetene som ligger i globaliseringen, og bidra til at særlig de fattigste utviklingslandenes internasjonale rammebetingelser forbedres.
• Styrke Sør-Sør-handel: Styrke det regionale perspektivet og handelen mellom land i Sør som er et underutnyttet potensial.
• Helhetlig innsats på landnivå: Anlegge et helhetlig landspesifikt perspektiv for støtte til næringsutvikling som tar utgangspunkt i identifiserte flaskehalser, behov og prioriteringer i det enkelte land. Sikre bedre sammenheng og synergi mellom det som gjøres på ulike nivåer og gjennom ulike kanaler.
• Forbedre rammebetingelser: Fortsette støtten til makroøkonomiske reformer og samtidig legge mer vekt på støtte til utvikling av godt styresett og forbedring av institusjonelle forhold, som et velfungerende finansvesen samt nærings- og arbeidsorganisasjoner.
• Fremme investeringer: Aktivt fremme investeringer i Sør, og særlig i de fattigste landene. Stimulere norsk og internasjonalt næringsliv til å investere og engasjere seg langsiktig i land i Sør.
• Fremme handel med utviklingsland: Styrke dagens ordninger for import fra utviklingsland til Norge og gi økt prioritet til generelle tiltak for å øke utviklingslandenes eksport og handel.
• Arbeide for avbinding: Fortsette den aktive norske støtten til arbeidet for avbinding av bistand, både i arbeidet i OECD/DAC og gjennom gradvis avbinding av norske bistandsordninger i takt med tilsvarende omlegging av andre pådriverlands ordninger.
• Øke bruk av lokale innkjøp: Fremme lokale innkjøp innen bistandsfinansierte prosjekter.
• Gjøre aktiv og målrettet bruk av norsk kompetanse: Aktivt og målrettet trekke på den norske kompetansebasen, inkludert norsk næringsliv, der dette svarer på identifiserte og uttrykte behov i Sør. Styrke dialogen mellom norske bistandsmyndigheter og norsk næringsliv om næringsutvikling og investeringsmuligheter i Sør.

Som oppfølging av disse overordnede prioriteringene foretas det som del av strategien valg og prioriteringer på de ulike nivåene med hensyn til hvilke typer innsats som bør prioriteres, og hvilke kriterier som skal legges til grunn for valg av kanaler. Strategien har ikke hatt til hensikt å presentere en detaljert liste over tiltak innenfor spesifikke mekanismer og kanaler. I den grad slike er omtalt er det som eksempler på hva den nye strategien vil innebære i praksis.

3.2 Prioriteringer på ulike områder

3.2.1 Redusere marginalisering og forbedre internasjonale rammebetingelser

Forhold utenfor det enkelte utviklingslands grenser er av avgjørende betydning for mulighetene for næringsutvikling. Innsats for å forbedre ytre rammebetingelser vil derfor prioriteres høyt innen Norges innsats og innen strategien for næringsutvikling i Sør, både på det globale og regionale plan. Forbedring av internasjonale rammebetingelsene må primært skje gjennom det multilaterale systemet, med vekt på forbedringer i regelverk som gjelder handel, investeringer og finansiering på en slik måte at særlige hensyn tas til de fattigste landenes interesser. Norge vil trappe opp innsatsen for å støtte de fattigste landenes interesser i internasjonale forhandlinger på disse områdene i relevante fora.

Utviklingslandene har fremdeles en lav andel av verdenshandelen med varer og tjenester. For å forbedre situasjonen er det behov for ytterligere tiltak innen markedsadgang, tilførsel av bistand samt gjennomføring av WTOs bestemmelser om bedre handelsbetingelser. Hva angår markedsadgang, er det fortsatt behov for lettelser i toll og andre handelsbarrierer, via individuelle lands GSP-system og/eller via ordninger som bindes

i WTO. Det er spesielt innenfor landbrukssektoren at de fattigste utviklingslandene ser et betydelig eksportpotensial som kan bidra til næringsutvikling i Sør.

Utviklingslandene må imidlertid også bli i stand til å bedre nyttiggjøre seg de eksportmulighetene som finnes, noe som kan kreve et samspill av nasjonale reformer, oppbygging av nødvendig infrastruktur, opplæring av arbeidskraft og målrettet bistand. Både fra norsk side og i ulike internasjonale fora legges det stadig større vekt på at den faglige bistanden på området må rettes direkte inn mot de faktorene som hindrer utnyttelse av eksportpotensialet.

I WTOs regelverk finnes en rekke bestemmelser om spesiell og differensiert behandling av utviklingslandene. Det finnes også særlige bestemmelser om de minst utviklede landene. Innen WTO varierer det således hva man er forpliktet til å gjennomføre og hvor raskt gjennomføringen skal finne sted. Det pågår for tiden en debatt om iverksettelse av WTOs avtaleverk. Det er en naturlig at man som et ledd i dette arbeidet vurderer behovet for en nærmere konkretisering av WTOs henvisninger til behovet for spesiell og differensiert behandling av utviklingslandene, slik at den avtalte positive særbehandling kan settes ut i livet på en mest mulig effektiv måte. Fra norsk side søker man dessuten å fremme en drøfting i WTO av sammenhengen mellom grunnleggende arbeidsstandarder og handel.

I tillegg til arbeidet for å bedre de generelle rammebetingelsene er det nødvendig å støtte mer direkte tiltak i form av handelsrelatert faglig bistand til de fattigste landene slik at de kan utnytte dagens ordninger fullt ut. I denne forbindelse har seks internasjonale organisasjoner etablert det såkalte «integrerte rammeverket» for handelsrelatert bistand til de minst utviklede landene (MUL). Norge har gitt støtte til det integrerte handelsprogram til utvalgte land sør for Sahara, som er en del av det integrerte rammeverket. En videreføring og utvidelse av denne type tiltak vil være naturlig. I bistandsbudsjettet for 1999 er det annonsert at Norge vil støtte opprettelsen av et uavhengig juridisk senter som skal bistå de fattige utviklingslandene og andre i handelstvister, slik at de kan utnytte WTO-systemet bedre.

En viktig del av innsatsen for integrering i verdensøkonomien er det fortsatte arbeidet for at de fattigste utviklingslandene skal oppnå reelle og økte markedsandeler på det norske markedet. Her spiller det norske GSP-systemet en sentral rolle. Ved hjelp av tollreduksjoner/tollfrihet som ytes via GSP-ordningen stimulerer man til økt import fra utviklingslandene og spesielt fra de minst utviklede landene.

Når det gjelder internasjonale investeringer i utviklingsland, er disse så langt fortrinnsvis blitt regulert via bilaterale investeringsbeskyttelsesavtaler (BITs). Det er inngått i alt ca 1.800 slike avtaler, i hovedsak mellom et OECD-land og land utenfor OECD-området. Et mer enhetlig internasjonalt regelverk for investeringer vil kunne bidra til større oversiktlighet for investorer samt gi mer stabile og forutsigbare vilkår. Det vil i denne forbindelse være viktig å se nærmere på hvordan utviklingslandene, og særlig de fattigste landenes interesser, kan ivaretas i forbindelse med eventuelle multilaterale regler på investeringsområdet. WTO har innledet et arbeid om handel og investeringer hvor nettopp spørsmålet om hvorvidt investeringer bør dekkes av avtaler under WTO er under diskusjon.

3.2.2 Styrke det regionale perspektivet og Sør-Sør-handel

Økt handel og tettere økonomiske samarbeidsrelasjoner mellom utviklingsland representerer et betydelig potensial for utvikling i Sør, men erfaringer tilsier at det er en stor utfordring å få dette til i praksis. Støtte til regionale tiltak som skaper en felles referanseramme på tvers av nasjonalgrensene vil legge forholdene til rette for regional handel og integrasjon, og bør derfor prioriteres. Institusjonelle og politiske reformer i de enkelte land vil også bidra vesentlig til å lette hindringene for økonomisk samkvem mellom fattige land og regioner. Her har det allerede skjedd en positiv utvikling i mange regioner. Det er dessuten viktig at innsats i enkeltland for næringsutvikling også vurderes i et regionalt perspektiv. Dette gjelder for eksempel i forbindelse med gjennomføring av reformprosesser i de enkelte landene.

I første omgang anbefales det å støtte slike tiltak i det sørlige Afrika, hvor man bør legge vekt på tiltak som styrker det økonomiske og næringspolitiske samarbeidet. Dette kan dreie seg om tiltak innenfor utbygging av infrastruktur, tiltak som reduserer handelshindringer, og skaper økt konkurranseevne gjennom standardisering og kvalitetssikring. Med utgangspunkt i denne regionen bør Norge vurdere hvordan vi kan støtte regionens egne samarbeidsinitiativ f.eks. innenfor SADC-samarbeidet, som kan bidra til en mer balansert utvikling. Et av satsningsområdene for det framtidige samarbeidet mellom Norge og Sør-Afrika er regionalt samarbeid og dette arbeidet kan benyttes som en innfallsvinkel til slike initiativer. Tiltak innenfor rammen av SADCs samarbeid på finans- og investeringsområdet og på andre relevante områder bør også vurderes i denne sammenheng.

3.2.3 Fremme helhetlig innsats på landnivå

Arbeidet med strategien har vist at det er behov for et bredt spekter av virkemidler, som tar utgangspunkt i de utfordringer og muligheter hvert enkelt land står overfor. Det er av avgjørende betydning for effekten av innsatsen at det vi gjør på ulike nivåer og gjennom ulike kanaler blir sett i sammenheng. Gjennomføringen av strategien på landnivå skal basere seg på landspesifikke behov og uttrykte ønsker fra landene i Sør ved at man:

• tar utgangspunkt i en analyse av svakheter og flaskehalser som hindrer næringsutvikling og utvikling av en dynamisk privat sektor i det aktuelle landet;
• sammen med landets myndigheter, privat sektor og andre bilaterale og multilaterale givere blir enig om hva som skal til, og hva som er hovedprioriteringer for å stimulere til næringsutvikling; og på bakgrunn av dette;
• velger ut innsatsområder, mekanismer og kanaler for norsk støtte til næringsutvikling.

På dette grunnlaget vil det bli utarbeidet helhetlige næringsutviklings-programmer i de av våre samarbeidsland hvor dette er relevant. Programmene skal utgjøre en integrert del av NORADs virksomhet i det enkelte land og ta utgangspunktet i det som er hovedhindringene for næringsutvikling i landet. Dette skal ikke være store frittstående norske programmer, men være konsistent og koordinert med det myndighetene selv og i samarbeid med andre givere gjør på området. I enkelte land kan det være aktuelt å kanalisere midler gjennom andre bilaterale givere og multilaterale institusjoner. Her må en være bevisst hvilke funksjoner og oppgaver Norge realistisk sett kan gå inn på, og at det Norge gjør passer inn i en helhet. Den helhetlige tilnærmingen vil sikre en større grad av samordning og koordinering av det som gjøres i det enkelte land gjennom ulike kanaler og mekanismer, og styrke synergieffekten av det som gjøres.

Denne tilnærmingen skal ikke nødvendigvis representere en automatisk opp-prioritering av næringsutvikling innenfor alle bistandsprogrammer, men snarere legge grunnlaget for en helhetlig tilnærming av det vi gjør – lite eller stort.

I forbindelse med statsbudsjettet for 1999 er det foreslått å starte opp pilotprogrammer for å implementere den nye strategien i Mosambik, Uganda og Zimbabwe. Disse landene har ulik bredde i sin næringssstruktur, men representerer alle land med et stort potensial for næringsutvikling, og som Norge har et bredt utviklingssamarbeid med. Pilotprogrammer kan også være aktuelle i andre land hvor forholdene ligger godt til rette for dette. Denne virksomheten vil gi grunnlag for at man umiddelbart kan prøve ut noen modeller med hensyn til gjennomføring av strategien og involvering av samarbeidslandenes myndigheter og næringsliv. Det tas sikte på at hovedlinjene i strategien skal være integrert i den alminnelige bistandsvirksomheten i løpet av en 2-3 års periode.

Pilotprogrammer kan også gi grunnlag for utprøving av hvordan man kan oppnå en klarere integrasjon mellom bistandsinnsats for produksjonsfremmende virksomhet, for eksempel innenfor landbruksproduksjon, og tiltak for eksport og markedsadgang for vedkommende produkter. Samtidig vil det bli viktig å stimulere norsk næringsliv til et aktivt engasjement i utforming såvel som gjennomføring av pilotprogrammer.

3.2.4 Forbedre makroøkonomiske rammebetingelser

Forbedring av makroøkonomiske rammevilkår trengs fortsatt i mange utviklingsland. Støtte til gjennomføringen av økonomisk reformprogrammer vil derfor bli prioritert også i tiden framover. Bistandsgivere kan støtte opp om reformprosesser, men uten mottaker-myndighetenes eierskap og reformvilje nytter det lite hva eksterne (bistands)aktører prøver å få til. Gjennomføringen av den norske gjeldsplanen er et viktig bidrag til å forbedre investeringsklimaet i gjeldstyngede utviklingsland gjennom bedret betalingsbalanse og redusert gjeldsoverheng. Gjennom dette vil Norge bidra til å forbedre rammebetingelsene for næringsutvikling i gjeldstyngede land.

For å sikre at de økonomiske reformprogrammene får størst mulig næringsutviklingseffekt er det viktig at de mer eksplisitt er fokusert på å etablere gunstige rammebetingelser for næringsutvikling. I en del tilfeller har programmene vært for fokusert på stabilisering og medført for rask importliberalisering. Dette har ofte ikke gitt lokale bedrifter muligheter for en gradvis tilpasning til nye rammebetingelser. Rekkefølge og tempo i gjennomføringen av økonomiske reformer kan derfor være av avgjørende betydning for mulighetene for næringsutvikling i mange land. På samme måte vil økonomiske reformer kunne ha betydelige regionale virkninger også på handelsområdet, som en må være oppmerksom på.

Slike problemstillinger må derfor følges opp i forhold til det enkelte land ved diskusjon av Verdensbankens og IMFs Policy Framework Papers (PFP) og landstrategier i bankens styre, og på mer generelt og prinsipielt grunnlag i fora som Verdensbankens spesialprogram for Afrika (SPA) – et giverforum for økonomiske reformprogrammer i afrikanske land. I den fortsatte støtten til gjennomføringen av økonomiske reformprogrammer i utviklingsland vil Norge bidra til å sikre og forsterke disse programmenes fokus på gunstige rammebetingelser for næringsutvikling.

3.2.5 Forbedre institusjonell og fysisk infrastruktur og godt styresett

På det institusjonelle plan kan bistand bidra til å fremme godt styresett samt støtte opp om institusjonelle reformer og kapasitetsbygging på områder som er viktig for næringsutvikling.

I denne sammenheng er det viktig med tiltak som fremmer godt styresett, et velfungerende rettssystem, nødvendig åpenhet i beslutninger og transaksjoner, og redusert korrupsjon. En viktig del av den institusjonelle infrastrukturen i et land er velfungerende organisasjoner innen nærings- og arbeidsliv. I denne sammenheng bør en trekke på norske erfaringer, og se på hvordan man kan benytte norske nærings- og arbeidslivsorganisasjoner som ressursbase for styrking av tilsvarende organisasjoner i Sør.

Tradisjonelt i norsk bistand har det vært mye fokus på «fysisk» infrastruktur og mindre på de institusjonelle rammene som må være på plass rundt infrastrukturinvesteringer for at disse skal kunne bidra til næringsutvikling. Norsk støtte til infrastrukturutvikling bør derfor i større grad enn før fokusere på disse helt nødvendige institusjonelle rammene rundt de fysiske infrastrukturinvesteringene, som landets sektorpolitikk på området, betalingssystemer for infrastrukturtjenester, vedlikeholdssystemer etc. Bistanden har imidlertid fortsatt en rolle i finansiering av nødvendige fysiske infrastrukturinvesteringer.

I land der dårlig fungerende kapitalmarkeder er en betydelig flaskehals vil Norge støtte opp om tiltak og programmer for reformer i finanssektoren. Her spiller Verdensbanken en meget viktig rolle. Et viktig moment i denne sammenheng er å se støtte til mikrofinansinstitusjoner som del av en mer helhetlig innsats for å styrke finanssektoren i et land til fordel for små og mellomstore bedrifter.

I den videre oppfølgingen vil det være viktig at man fra norsk side gir økt prioritet til tiltak for å forbedre den institusjonelle infrastrukturen i norske samarbeidsland, inkludert velfungerende finanssektor samt organisasjoner innen nærings- og arbeidsliv.

3.2.6 Styrke og fokusere innsatsen på mikronivå

Valg av innsats og programmer på mikronivå må være basert på kartlegging blant bedrifter og potensielle investorer av hva som er hovedhindringene for økt aktivitet sett fra deres perspektiv. Slike kartlegginger gjøres ofte av lokale industri- og næringsorganisasjoner eller av institusjoner innenfor FN-systemet og Verdensbanken. Hovedpunktene fra slike kartlegginger må inngå som del av de landspesifikke analysene som skal danne grunnlag for den norske innsatsen for næringsutvikling i det enkelte land.

På bakgrunn av slike analyser og kartlegging av de viktigste hindringene for næringsutvikling er flere typer innsats mulig på mikronivå. Ofte vil det ikke være nødvendig eller ønskelig å etablere norske programmer, men mer relevant å støtte eksisterende nasjonale programmer eller tiltak i regi av andre givere og multilaterale institusjoner. Hovedvekten skal legges på hva som blir mest effektivt og ikke en synliggjøring av norsk innsats.

Støtte til små og mellomstore bedrifter har ofte god utviklingseffekt. Med grunnlag i dagens tiltak og «best practices» – skal det derfor legges grunnlaget for en mer slagkraftig og bredere støtte på dette området (jf. bakgrunnsrapportens omtale). Aktuelle innsatsområder kan være støtte til teknologioverføring, opplæring og kompetanseoppbygging, finansiering, og veiledningstjeneste for eksempel knyttet til markedsføring og eksportopplæring. På dette området skilles det ofte mellom ‘finansielle’ og ‘ikke-finansielle’ virkemidler. Internasjonal erfaring viser blant annet at mangel på nødvendig kompetanse og f.eks. yrkesopplæring er avgjørende hindringer for næringsutvikling. Dette er spørsmål som vil bli tillagt vekt i den utdanningssatsing det legges opp til. Manglende kunnskap på bedriftsnivå om ulike sider ved forretningsdrift er dessuten en vesentlig begrensing for næringsutvikling i fattige land i Afrika. Innsatsen på slike områder må derfor forsterkes. – Det kan bli for stor fokus på virkemidler innen finansiering, mens gode tiltak ofte mangler på andre områder.

Tilgang til tilstrekkelig og egnet finansiering er imidlertid også nødvendig for nyetablering eller utvidelse av virksomheter. Finansieringsmekanismer kan være mikrokreditter, risikokapital, låneordninger og garantiordninger. Mikrokredittordninger har vist seg å være vellykket i mange sammenhenger, men næringsutviklingseffekten varierer sterkt. Slike ordninger må dessuten ses på som del av en bred støtte til små og mellomstore bedrifter og som et ledd i utvikling av finanssektoren slik at den også dekker slike behov. I tillegg må denne type ordninger trekke på de betydelige erfaringer som er gjort hittil på området og som utveksles, f.eks. innen rammen av CGAP (Consultative Group to Assist the Poorest). Støtte til lokale investeringsfond («venture capital fund») der også andre bidrar med finansiering prioriteres høyt av NORFUND. Innføring av en ubunden låneordning er blant de tiltakene som vil bli vurdert umiddelbart som en oppfølging av strategien.

Avlastning av risiko ved bruk av garantier er et viktig supplement til låneordninger og kan i noen tilfeller tjene som erstatning for offentlige låneordninger. Med velfungerende garantiordninger vil en kunne sikre en kapitaltilgang til prosjekter som er mange ganger større enn bevilgningsbehovet. Derfor er bruk av garantier – innenfor visse rammer når det gjelder å ta risiko – trolig et kostnadseffektivt virkemiddel for å stimulere handel med og investeringer i utviklingsland. Det skal foretas en gjennomgang av investeringsstøtteordningene. I denne forbindelse vil det også bli foretatt en vurdering av hvordan GIEKs garantiordning for eksport til og investeringer i utviklingsland bør utvikles for å kunne fungere som et mest mulig formålstjenlig virkemiddel.

Norsk næringsliv produserer en rekke varer av interesse for landene i Sør. Det kan enten være ferdigvarer eller innsatsfaktorer som skal bearbeides. Videreutvikling av handelen mellom Norge og landene i sør vil være positivt ut fra et ønske om bredest mulig økonomisk samkvem. Normalt vil handel mellom land medføre at begge landene får bedre innsikt i muligheter og begrensninger hos handelspartneren. På lenger sikt kan dette skape grunnlag for langsiktige økonomiske relasjoner, for eksempel investeringer. Handel og mulige fremtidige investeringer i utviklingsland vil dessuten normalt bidra til overføring av teknologi og kompetanse som vil kunne skape nye vekstmuligheter i disse landene.

Etter avtalen om begrensninger i bruken av bundne bistandskreditter, den såkalte Helsinki-pakken i OECD-regi, som ble innført i 1992, er omfang og innhold i bunden lånefinansiering betydelig endret. Internasjonalt er andelen av denne typen finansieringsordninger blitt kraftig redusert. Innretningen av ordningene har gradvis blitt justert i retning av større samsvar med hovedprioriteringene i norsk bistandspolitikk, blant annen når det gjelder fattigdomsorientring. På denne bakgrunn legges det opp til en evaluering av den norske ordningen med blandede kreditter. Evalueringen vil gjennomgå en rekke forhold ved denne bistandsformens effektivitet, på mikro såvel som på makro-nivå. En vil også undersøke hvorvidt bruk av eksportstøtteordninger bidrar til at norske bedrifter etterhvert også foretar langsiktige investeringer i fattige utviklingsland. Et hovedanliggende vil være å vurdere utviklingseffekten i forhold til de fattigste landene.

Markedsførings- og eksportopplæring er det ofte behov for. Det vil derfor være aktuelt å støtte ordninger som fremmer salg og eksport fra bedrifter i utviklingsland generelt og import til Norge spesielt. Slik støtte til økt eksport kan omfatte bistand til produksjon, produktutvikling, kvalitetsfremmende tiltak og lignende. Her kan norsk kompetanse være spesielt relevant siden våre erfaringer som en liten aktør i et globalt marked har mange fellestrekk med utviklingslandenes situasjon i dag. I denne sammenheng vil det være relevant å trekke på Norges Eksportråd som er vårt nasjonale kompetansesenter for eksport og internasjonalisering.

Norsk bistand over landprogrammene og regionbevilgningene har i liten grad vært eksplisitt rettet mot næringsutvikling i norske samarbeidsland. Samtidig har næringslivsordningene i hovedsak hatt krav om norsk tilknytning. Lokale næringsutviklingstiltak uten noen norsk tilknytning har dermed vært vanskelig å støtte fra norsk side. Det kan derfor være behov for å sette av midler innen regionbevilgningene til næringsutviklingsformål. Mekanismene som velges som kanaler for den norske innsatsen på disse områdene kan være i regi av nasjonale institusjoner eller andre bistandsgivere inkludert multilaterale institusjoner, men først og fremst være en fleksibel ordning som kan finansiere tiltak som ellers har lett for å «falle mellom to stoler».

Norske bidrag på mikroplan til næringsutvikling må reflektere at landbrukssektoren fortsatt dominerer næringsstrukturen i en rekke fattige utviklingsland. Blant annet ut fra ønsket om bedre levekår for de fattigste vil utvikling og økt produksjon innen landbrukssektoren være viktig. For også å være konkurransedyktige på det internasjonale markedet må produktene fra landbrukssektoren være produsert etter internasjonale miljøkrav. Det stilles økende krav til miljømessige forhold i alle ledd i produksjonsprosessen. En vil derfor søke å styrke landbrukssektoren i samarbeidslandene både på produksjons- og videreforedlingssiden slik at de kan møte disse nye utfordringene. I denne anledning bør det foretas en vurdering av hvordan landbruksbasert næringsutvikling kan styrkes.

3.2.7 Fremme investeringer i utviklingsland

Landene i Sør prioriterer høyt å trekke til seg økte investeringer fra land i Nord og utenlandske investeringer spiller en viktig rolle i generering av inntekter og arbeidsplasser. Det viktigste for å trekke til seg investeringer er et generelt godt investeringsklima i landet. I tillegg kan det være nødvendig med stimulerende tiltak både i mottakerlandet og i investorland. Strategiens vekt på å bedre rammevilkårene for økonomisk virksomhet i utviklingslandene vil bidra positiv i denne sammenheng. I tillegg vil en vurdere mer direkte støtte til investeringsfremmende tiltak i våre samarbeidsland. Gjennom NORADs næringslivsordninger og etableringen av NORFUND har en fra norsk side flere mekanismer som tar sikte på å gi incentiver til norske foretak til å investere i utviklingsland.

Strategien legger vekt på behovet for en økt satsning på å fremme investeringer i utviklingslandene. Det vil derfor bli foretatt en gjennomgang av de ulike investeringsordningene. Gjennomgangen skal identifisere hva som er de viktigste hindringene for norske investeringer i utviklingsland, foreslå hva som kan gjøres for å forbedre dagens ordninger og hvilke nye tiltak som trengs for å fremme norske investeringer i utviklingslandene. I denne sammenheng har behovet for økt informasjon og erfaringsutveksling blitt nevnt som et område hvor det er behov for styrket innsats. Langsiktig utviklingseffekt i utviklingslandene vil være den sentrale målestokken ved vurdering av nye tiltak. Samtidig vil gjennomgangen legge grunnlaget for en bedre koordinering av de ulike institusjonenes innsats på dette området. Norsk næringsliv vil bli trukket med i dette arbeidet. Flere norske institusjoner utenfor bistandsadministrasjonen, inklusive Norges Eksportråd, kan spille en rolle i arbeidet med å formidle informasjon til norske bedrifter om forretnings- og investeringsmulighetene i utviklingslandene.

Det er også rom for økt støtte gjennom multilaterale institusjoner. Innenfor dette området vil en blant annet styrke samarbeidet med IFC og de regionale utviklingsbankenes privat sektor tiltak.I forbindelse med bistandsbudsjettet for 1999 er det foreslått at Norge blir medlem av IDBs institusjon til dette formål, den interamerikanske investeringsmekanismen (IIC).

Som reflektert i St. prp. nr. 1 (1998-99) spiller NORFUND en sentral rolle i arbeidet med å fremme norske investeringer i utviklingsland. En gradvis styrking av NORFUNDs kapitalbase representerer derfor en viktig del av strategiens satsning på investeringsrelaterte tiltak. På samme måte som for andre lands fond, eksempelvis Commonwealth Development Fund, vil den langsiktige målsettingen være en avbinding også av NORFUNDs virksomhet. Det skal imidlertid noteres at, siden de fleste andre OECD-landene allerede har egne fond til dette formål og NORFUND er lite sammenlignet med andre tilsvarende fond, vil NORFUNDs styrke i første omgang ligge i å mobilisere norske investorer. En har dessuten allerede registrert at en betydelig del av NORFUNDs ressurser (46% per 31.12.98) allerede i realiteten er avbundet gjennom lån til lokale finansieringsinstitusjoner. Det er grunn til å merke seg at NORFUNDs finansielle deltakelse og styrerepresentasjon i slike lokale fond kan gi norske bedrifter samarbeidspartnere og en inngang til investeringsmuligheter i disse landene som man ikke har hatt tidligere.

3.3 Økt bruk av lokale og regionale innkjøp

Varer og tjenester fra land i Sør brukes fremdeles i for liten grad som innsatsfaktorer i utviklingsarbeidet. Ofte skyldes dette at utviklingslandene ikke produserer de varer og tjenester som etterspørres, men givernes binding av bistand er også en viktig grunn til at utviklingslandene taper i kampen om bistandsmarkedet. Dette er et viktig argument for avbinding av bistand.

Anvendelse av økte lokale og regionale innkjøp vil være et verdifullt tiltak for å fremme næringsutvikling i utviklingslandene, noe som ble sterkt understreket og forutsatt fulgt opp i forbindelse med Stortingets behandling av St. meld. nr 19 (1995-96), jf. Innst. S nr. 229 (1995-96), våren 1996. Strategien tar sikte på å følge opp dette og således også bidra til å fremme Sør-Sør-handel. Når det gjelder den bilaterale bistanden med unntak av de bundne ordningene, har en gradvis overføring av innkjøpsansvar til mottakerlandet praktisk talt eliminert direkte innkjøp fra NORAD. Samtidig er det klart at større åpenhet må tilstrebes. Når det gjelder støtten gjennom frivillige organisasjoner har organisasjonene selv ansvaret for innkjøp. I denne sammenheng skal en også nevne beredsskapssystemet NOREPS, et samarbeid mellom norske myndigheter, næringsliv, og frivillige organisasjoner når det gjelder internasjonal nødhjelp og humanitær innsats. Ordningen er under gjennomgang og man vil i denne forbindelse vurdere hvordan potensiale for økte kjøp av innsatsvarer lokalt og regionalt kan utnyttes bedre.

Innkjøp av varer og tjenester finansiert gjennom FN og de multilaterale finansieringinstitusjoner håndteres naturlig nok i tråd med disse institusjonene regelverk, hvor innkjøp som oftest skjer i regi av mottakerlandet. Situasjonen på dette området er imidlertid ikke særlig godt dokumentert og det er viktig at man får bedre oversikt over hva som er den faktiske situasjonen. Det vil i denne forbindelse bli foretatt en kartlegging av multilaterale institusjoners innkjøpspraksis, samt praksis i frivillige organisasjoner som mottar norsk støtte. Det bør også tallfestes hvor stor andel av total norsk bistand som i dag de facto er håndtert av mottakerlandets myndigheter, hva slags regelverk som ligger til grunn for mottakerlandets innkjøp og hva som eventuelt kan gjøres for å styrke mulighetene for økte lokale og regionale innkjøp.

På dette området er det oppnådd mye i form av at ansvaret for innkjøpene nå ligger i mottakerlandet. Når mange innkjøp likevel kanaliseres utenfor mottakerlandet beror dette på flere faktorer. Et forhold er at så lenge andre givere praktiserer en stor grad av binding vil mottakerlandene ha vanskelig for å forholde seg til Norge på en annen måte enn overfor andre givere. Vi må derfor arbeide mer bevisst med dette overfor mottakerlandenes myndigheter. I denne sammenheng er OECDs arbeid for avbinding av all bistand til de minst utviklede landene meget viktig – hvor også innkjøpspolitikk og opplæring/bevisstgjøring er blant temaene. Men dette vil en også følge opp på bilateral side. En annen faktor er at en i større grad må ha et næringsliv som kan produsere varer og tjenester som er konkurransedyktige i kvalitet og pris. Her vil strategiens generelle tilnærming arbeide for at dette på lengre sikt skal bli en realitet.

3.4 Bruk av norske ressurser og norsk næringsliv

Tiltakene som foreslås i denne strategien representerer store utfordringer for norsk næringsliv. Næringsutvikling og utvikling av privat sektor i Sør blir et mer framtredende område enn før innenfor norsk utviklingssamarbeid. Samtidig foreslår strategien betydelige endringer i virkemiddelbruken som berører ordninger som deler av norsk næringsliv har benyttet. Det blir nå redusert vekt på bundne ordninger knyttet til eksport av varer og tjenester, og økt vekt på ordninger som skaper investeringer i utviklingsland.

I arbeidet med å utvikle landspesifikke næringsutviklingsprogrammer vil norsk næringsliv inneha kompetanse og erfaring som er relevant i forhold til å identifisere flaskehalser og konkrete hindre for næringsutvikling. Samtidig kan de bidra med norske erfaringer med internasjonalisering og eksportretting. Innenfor rammen av dette arbeidet vil mottakerlandets myndigheter og næringsliv kunne trekke på norsk næringsliv og andre relevante institusjoner for å møte sine utfordringer innen næringsutvikling. Utgangspunktet er at norsk næringsliv og norske institusjoner besitter relevant privat sektor-kompetanse som er interessant for næringsliv og myndigheter i utviklingslandene. Det bør i denne sammenheng settes sammen en oversikt over norske erfaringer innen næringsutvikling som kan være av direkte relevans for næringsutvikling i Sør.

Det er viktig å understreke de økte mulighetene den generelle økte vekt på privat sektor i utviklingslandene gir norsk næringsliv. Det er ikke urimelig å anta at volumet på norsk næringslivs engasjement i utviklingslandene de neste årene vil øke – men sammensetningen vil være en annen, og andre bedrifter og andre deler av norsk næringsliv enn i dag vil være engasjert. Gradvis avbinding internasjonalt vil også øke mulighetene for å konkurrere om andre lands bistandskreditter. Det erkjennes at dette samarbeidet må skje innenfor rammer av langsiktighet og forutsigbarhet, og strategien representerer grunnlaget for at slike rammer kan etableres. Klare forretningsmessige motiver må imidlertid være det drivende element bak næringslivets engasjement, ikke tilgang til bistandsmidler.

Fra bistandsadministrasjonens side er en åpen for innspill og råd fra næringslivet i den strategiske tenkningen angående fremtidig norsk bistand, med sikte på å utvikle et partnerskap med norsk næringsliv og etablering av arenaer for samarbeid. Det vil bli etablert konsultasjonsmekanismer for involvering av næringslivet og for jevnlig informasjonsutveksling. I denne sammenheng legges det opp til at aktiviteter i pilotlandene i løpet av våren 1999 kan gi rom for å prøve ut ulike samarbeidsmodeller. Samtidig forplikter et engasjement fra næringslivets side at man tar ansvar og anvender samme etiske og forretningsmessige prinsipper, og menneskerettighetssyn som hjemme. Norske bedrifter kan på denne måten bidra til å påvirke utviklingen i utviklingslandene i en positiv retning gjennom praktisk arbeid i bedrifter lokalt. NHOs «Sjekkliste for bedrifter som satser internasjonalt» (NHO, november 1997) representerer et godt hjelpemiddel for bedriftene når de møter utfordringer knyttet til menneskerettigheter i utviklingsland.

4 Oppfølging av strategien

Strategien krever at arbeidet på området næringsutvikling i Sør legges om til mest mulig strategiske innsatser knyttet til det øvrige utviklingssamarbeidet – som skissert foran. Derfor må en spille bevisst på innsats gjennom flere kanaler og tone ned de tradisjonelle skillene mellom bilateral og multilateral utviklingsarbeid. Slik kan en oppnå størst mulig synergi mellom det som gjøres gjennom ulike kanaler. Gjennomføringen av strategien vil legge vekt på et tett samarbeid med andre givere og ønsker å skape rom for økt giverkoordinering.

Oppfølgingen kan deles inn i to hovedfaser:

• Den kortsiktige og umiddelbare oppfølgingen.
• Den langsiktige oppfølgingen.

4.1 Umiddelbar oppfølging

Den umiddelbare oppfølgingen er konsentrert omkring:

· Arbeidet med budsjettet for 2000, særlig på virkemidler og endring av budsjettets oppsett.

I dagens budsjettoppsett er virkemidlene for næringsutvikling konsentrert omkring kap. 0157 og de budsjettposter som blir omtalt som næringslivsordningene. Disse omfatter blant annet bundne ordninger som både har fungert som en finansieringsmekanisme for prosjekter innenfor infrastrukturutbygging og sosial sektor, og ordninger for institusjonssamarbeid og formidling av norsk kompetanse. Omlegging fra vekt på eksportstøtteordninger til større satsing på investeringsordninger, og en mer helhetlig tilnærming skaper behov for endringer i bistandsbudsjettets oppsett. Departementet vil derfor i samarbeid med NORAD initiere et arbeid for å avklare disse spørsmålene i løpet av våren 1999.

· Videreføring av Norges pådriverrolle i internasjonale fora for avbinding av bistand.

Regjeringen vil fortsette den aktive innsatsen for videre avbinding av bistand i internasjonale fora som OECD og Verdensbanken; i nært samarbeid med likesinnede land som for eksempel Storbritania, Sverige og Nederland.

· Igangsetting av tiltak i pilotland og en fortløpende vurdering av erfaringene fra disse aktivitetene.

I løpet av våren 1999 skal UD og NORAD ha etablert en bred dialog med myndigheter og næringsliv i de tre pilot-landene, Mosambik, Uganda og Zimbabwe, om hvordan pilotfasen kan iverksettes. I denne sammenheng skal en ivareta mulighetene for samarbeid med andre givere og sikre en bred forankring i mottakers prioriteringer og planer.

· Multilateral initiativ.

En videreføring og utvidelse av tiltak som bidrar til en mer aktiv deltakelse i global økonomi fra utviklingslandenes side, vil bli vurdert umiddelbart. Inkludert her er norsk støtte til et uavhengig juridisk senter som skal bistå de fattigste utviklingslandene i handelstvister. Ulike initiativ innenfor rammen av norsk støtte til utviklingsbankenes privat sektor-initiativ og IFCs arbeid for å fremme prosjektutvikling vil også bli vurdert i løpet av 1999.

· Dialog med norsk næringsliv om deres rolle i gjennomføringen av strategien.

Strategien stiller nye krav til bistandsadministrasjonens dialog med og anvendelse av norsk næringsliv. Det vil være en prioritert oppgave å etablere egnede fora for informasjonsutveksling og samarbeid på en måte som underbygger strategiens hovedtilnærming.

· Evaluering av blandede kreditter.

Som et ledd i en nærmere vurdering av bundne ordninger vil det bli foretatt en evaluering av ordningen med blandede kreditter.

· Utredningsoppgaver som oppfølging av enkelte spørsmål av særlig betydning.

Strategien anbefaler at det blir lagt økt vekt på innsatsen på noen utvalgte områder. Før ferdigstillelsen av dette strategidokumentet har det verken vært ønskelig eller mulig å gå i dybden på utviklingen av tiltak og spesifikke anbefalinger på disse områdene. Det er derfor nødvendig at Utenriksdepartementet (UD) i samarbeid med berørte etater i løpet av våren 1999 tar initiativ til nærmere utredningsarbeid på følgende områder:

• Gjennomgang av investeringsstøtteordningene med sikte på et målrettet og styrket virkemiddelapparat (se 3.2.7),
• Utredning av en ubunden låneordning (se 3.2.6),
• Gjennomgang av erfaringer og rammer for videre støtte til små og mellomstore bedrifter, herunder behovet for ulike mikrokredittordninger (se 3.2.6),
• Regionalt samarbeid og Sør-Sør-handel (se 3.2.2)
• Tiltak for økte lokale og regionale innkjøp (se 3.3)

Når det gjelder gjennomgangen av investeringsstøtteordningene vil denne bli ledet av UD, med deltakelse fra NHD, NORAD, NORFUND, GIEK og representanter for næringslivet. En vurdering av økte rammer for garantier under GIEKs særordning for eksport til og investeringer i utviklingsland bør vurderes i denne sammenheng.

Gjennomføringen av strategien innebærer behov for økt samarbeid mellom UD og NORAD. For å koordinere oppfølgingen av strategien mellom UD og NORAD vil det bli nedsatt en arbeidsgruppe som, etter behov, vil etablere undergrupper. Ett aktuelt område for en undergruppe er handelsrelatert bistand hvor arbeidet med strategien allerede har skapt rom for økt koordinering, og hvor det i framtiden vil være aktuelt å trekke på gruppen i forbindelse med forberedelsene til UNCTAD X og i den videre oppfølging av arbeidet for å støtte de fattigste utviklingslandene i WTO-sammenheng.

4.2 Langsiktig oppfølging

Med bakgrunn blant annet i erfaringer vunnet i pilot-landene skal det gjennom det langsiktige utviklingssamarbeidet legges til rette for en gjennomføring av strategiens anbefalinger på de ulike områdene og innenfor de ulike etater. På den bilaterale siden vil dette skje gjennom integrering av næringsutviklingsaspekter i arbeidet med strategier for innsatsen i de prioriterte land. På dette grunnlag kan det utarbeides næringsutviklingsprogrammer i samarbeidslandene.

På grunnlag av strategiens anbefalinger vil UD utarbeide nye retningslinjer for tiltak for næringsutvikling i Sør, jf. dagens «Retningslinjer for de næringslivsrelaterte ordningene under bistandsbudsjettet – datert 19.08.97». Med utgangspunkt i dette vil NORAD gjennomgå sine virkemidler og ordninger.

Arbeid gjennom internasjonale organisasjoner gir gode muligheter for å øke strategiens bidrag til næringsutvikling i Sør utover det som kan oppnås gjennom bilaterale programmer. Dette kan skje både gjennom påvirkning av deres policy og gjennom støtte til slike organisasjoners prosjekter og programmer. En rekke av FNs særorganisasjoner og internasjonale finansieringsinstitusjoner arbeider med spørsmål av direkte relevans for strategien, og policy og prosjektarbeid med disse må videreføres og utvikles langs de linjer strategien har trukket opp.

Samarbeid med internasjonale organisasjoner og andre givere om næringsutvikling i Sør vil bidra til økt giverkoordinering og åpne muligheter for kanalisering av norsk støtte gjennom andre givere. Et eksempel på arbeid som vil bli videreført er koordineringen innenfor CGAP, hvor utfordringen også blir å formidle internasjonale erfaringer til norske frivillige organisasjoner og andre som deltar i arbeidet for å fremme mikrofinans og småindustri på norsk side.

Strategien peker på en rekke områder hvor innsatsen skal styrkes. Dette gjelder særlig i forhold til å stimulere til norske investeringer i utviklingsland hvor det må utvikles et bredere fundament for norsk innsats. Den omtalte gjennomgang av ordninger og tiltak på dette området vil legge grunnlaget for nye tiltak og ansvarsfordeling.

I St.prp. nr. 1 (1998-99), hvor NORFUND tilføres ytterligere midler, legges det også vekt på at fondet, for å sikre en forsvarlig forvaltning av fondets midler og føre en aktiv innsats overfor norske investorer, gradvis kan utvide sin stab for å kunne møte disse utfordringene. En videre vurdering av hvilken rolle fondet skal spille i gjennomføringen av strategien vil en komme tilbake til i forbindelse med den nevnte gjennomgangen av investeringsordningene.

4.3 Administrative konsekvenser for UD

Strategiens tilnærming krever økt kompetanse og kapasitet på dette området innen bistandsadministrasjonen, både hjemme og på utenriksstasjonene. I utgangspunktet vil en komme langt med en best mulig utnytting av dagens personellmessige ressurser, supplert med aktiv og bevisst bruk av ekstern kompetanse. Det må gjøres en løpende vurdering av behov etter hvert som strategien blir operasjonalisert. Utgangspunktet er at Utenriksdepartementet må ha nødvendig kompetanse på strategisk plan for å sikre oppfølging av strategien i utviklingssamarbeidet i hele sin bredde og ha kapasitet til å følge opp og sikre de fattigste landenes interesser i internasjonale forhandlinger. Strategien og dens tilnærming krever dessuten kapasitet til å føre en aktiv og målrettet dialog med næringslivet om deres rolle i gjennomføringen av strategien.

På den multilaterale siden vil Global avdeling i samarbeid med Handelspolitisk avdeling ha ansvaret for gjennomføringen av strategien.

Her må en sikre nødvendig kompetanse på næringsutviklingsspørsmål for bruk i det multilaterale systemet, både knyttet til forhandlinger om det internasjonale rammeverket, og i forhold til disse institusjonenes operasjonelle/– bistandsvirksomhet. Dette innebærer en gjennomgang av norsk policy og støtte med sikte på best mulig samsvar med strategiens anbefalinger, og at det herunder gjøres en vurdering av behovene for endringer i norsk politikk overfor internasjonale organisasjoner. Det blir dessuten særlig viktig å ivareta strategiens tilnærming i forhold til internasjonale forhandlinger innen multilaterale organisasjoner og sikre en bedre samordning av Norges opptreden i ulike sammenhenger. Dette gjelder særlig i forbindelse med forhandlinger om påfyllinger og kapitalutvidelser i Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene, og aktiviteter innenfor Bilateral avdelings ansvarsområde som møter i konsultative grupper (CG-møter), Verdensbankens spesialprogram for Afrika (SPA) og landprogramforhandlinger.

4.4 Administrative konsekvenser for NORAD

Et sentralt element i strategien er at næringsutvikling skal bli en integrert del av Norges samlede utviklingsvirksomhet. Det må drøftes hvorvidt dagens organisasjon og planleggingsmodeller legger forholdene til rette for en slik tilnærming, eller om andre modeller bør vurderes. NORAD bør utarbeide forslag til hvordan dette hensyn best blir ivaretatt, inkludert organisasjonsform og bemanningssituasjon.

4.5 Administrative konsekvenser for ambassadene

I de landene hvor Norge ønsker å legge større vekt på næringsutvikling må dette drøftes med mottakerlandets myndigheter og næringsliv, og innarbeides i planene for bistand. Strategien representerer ikke krav til en automatisk opp-prioritering av næringsutvikling innenfor alle lands bistandsprogrammer, men skal snarere legge grunnlaget for en helhetlig tilnærming av det vi gjør – lite eller stort.

Dette vil kreve større kompetanse og kapasitet på dette området ved ambassadene, i form av:

• ressurser og kompetanse for dialog med myndighetene om kartlegging av flaskehalser og behov i forhold til å styrke næringsutvikling i det enkelte land;
• kapasitet til utarbeidelse av næringsutviklingsprogrammer som integrerte deler av landprogrammene.

For de tre pilotlandene vil UD og NORAD i samarbeid med berørte ambassader vurdere en midlertidig personellmessig styrking for å få igangsatt arbeidet og ha en næringsutviklings-ansvarlig.

5 Kvalitetssikring, resultatrapportering og evaluering

Som for alle deler av bistanden må det også på området næringsutvikling foretas løpende kvalitetssikring, vurdering og evaluering av i hvilken grad strategien blir gjennomført og målsettingene blir oppnådd. Utarbeidelsen av en strategi på området har tydeliggjort hva som er overordnete målsettinger og delmål på området næringsutvikling. Gjennom dette har en fått presisert hvilke mål og kriterier oppfølgingen av strategien skal vurderes og evalueres i forhold til.

Resultatene av arbeidet for å gjennomføre strategien for næringsutvikling kan bare i begrenset grad vurderes på grunnlag av statistisk materiale over forbruk eller ved å aggregere resultater fra prosjektnivå. Det må derfor legges vekt på å systematisere vurderinger av politikken og strategien gjennom aktiv og jevnlig bruk av gjennomganger, evalueringer, utredninger og forskning. I det følgende er det kort redegjort for kriterier som bør benyttes for å vurdere måloppnåelse på dette området, og hva som må gjøres innen kvalitetssikring, resultatrapportering og evaluering.

5.1 Vurderingskriterier for støtte til næringsutvikling

Støtte til næringsutvikling er i strategien definert som støtte til tiltak som bidrar til å styrke lønnsom produksjon, det være seg innenfor primærnæringer, tjenesteytende næringer og industrisektoren. De overordnede mål for støtte til næringsutvikling i Sør som er definert i strategien og som dermed er de overordnede kriterier for å vurdere hvor vellykket denne støtten er:

• Styrking av lønnsom virksomhet og produksjon i land i Sør
• Sikring av og økning i arbeidsplasser og inntekter, spesielt for underpriviligerte grupper (de fattigste befolkningsgruppene på landsbygda, kvinner)
• At tiltak innenfor strategien lever opp til de generelle målsettingene for norsk bistand inkludert på områdene miljø, kvinner og menneskerettigheter.

I strategien er en del utvalgte områder prioritert (ref. kap. 3.1). Disse områdene kan tjene som delmål ved vurdering og/eller evaluering av tiltak og resultatoppnåelse:

• Redusere marginalisering av de fattigste landene
• Øke økonomisk samkvem og handel mellom land i Sør
• Arbeide for en mer helhetlig støtte til næringsutvikling på landnivå basert på kartlegging av de viktigste hindringene og prioriterte behovene. Sikre bedre sammenheng og synergi mellom det som gjøres på ulike områder og gjennom ulike kanaler
• Forbedre rammebetingelser for næringsutvikling i utviklingsland
• Fremme økte investeringer, både med innenlandsk og utenlandsk kapital, inkludert norsk
• Fremme handel med utviklingslandene og stimulere eksport fra dem
• Arbeide for avbinding av bistand
• Øke bruk av lokale innkjøp innen bistandsfinansierte prosjekter
• Gjøre aktiv og målrettet bruk av den norske kompetansebasen, inkludert norsk næringsliv.

5.2 Kvalitetssikring

Departementet utarbeider prosedyrer for kvalitetssikring av bistanden. Dette arbeidet gjøres i samarbeid med NORAD.

Gjennom en kvalitetssikring av saksgangen: fra prioritering av prosjekter, via planlegging, gjennomføring, rapporteringer, gjennomganger og evaluering, vil man indikere hvilke arbeidsoppgaver i denne saksgangen som bør forbedres og endres for å kunne sikre gode resultater samt riktig kvalitet på resultatrapporteringen. En enhetlig måte å rapportere på er utgangspunktet for å gjennomføre gjennomganger/evalueringer. Grunnlaget for rapportering etableres i planleggingsfasen av de enkelte prosjektene. Her vil bistandsvirksomheten bygge på de erfaringer som hittil er gjort. Bedret resultatrapportering står sentralt og NORAD har etablert en resultatoppfølgingsenhet for dette formålet. En vurdering av de erfaringer som er gjort vil danne utgangspunkt for hvordan man ønsker at planlegging og gjennomføring av prosjekter skal finne sted. Gjennom en nøye vurdering vil man legge inn måleparametre som skal brukes i senere rapportering. Kvaliteten på gjennomgangene og evalueringene er avgjørende for å kunne kvalitetssikre og vurdere fremtidige prosjekter.

5.3 Evaluering

Et viktig grunnlag for den framtidige evalueringsvirksomheten i forbindelse med norsk bistand til næringsutvikling i Sør er blitt lagt gjennom utarbeidelsen av denne strategien. Forutsetningen for senere evaluering er bl.a. at mål og forventete resultater er angitt så konkret og spesifikt som mulig. De overordnete mål og prioriteringer som er definert i strategien vil tjene som utgangspunkt for presiseringer av mål og forventete resultater, og dermed for de senere evalueringene. Også i sammenheng med planlegging av de ulike tiltak og ordninger som en gjennomføring av strategien vil innebære er det viktig at en har behovene knyttet til fremtidige evalueringer i tankene.

I tillegg bør det foreligge realistiske beskrivelser av status før de aktuelle tiltak settes ut i livet.Evalueringer på flere nivåer kan være aktuelt, f. eks. på strateginivå (d.v.s. evaluering av resultatene av den samlete norske innsats basert på strategien), på organisasjonsnivå (f.eks. støtte til WTO), eller på landnivå (f.eks. program for norsk støtte til næringsutvikling i «pilotland»).

I tillegg vil det være aktuelt å evaluere spesielle støtteordninger til den private sektor som vil kunne inngå i den nye strategien. Evalueringer vil normalt forsøke å svare på spørsmål om resultater, relevans, effektivitet, virkninger (impact) og bærekraft.

Dersom en evaluering på strateginivå skal kunne gjennomføres, vil dette være en omfattende oppgave som i stor grad vil måtte basere seg på materiale som utarbeides i form av gjennomganger, rapporter o.l. samt andre organisasjoners evalueringer. I tillegg vil man over tid måtte foreta egne evalueringer av enkelttiltak som inngår i strategien. På denne måten vil man systematisk kunne dekke alle de viktigste komponentene i strategien i løpet av en periode på 3-4 år.

Erfaringer fra gjennomganger og evalueringer vil også kunne peke på områder hvor det vil være behov for ytterligere kunnskap og analyser. Dette vil f.eks. kunne dreie seg om relativt kortvarige utredningsoppgaver for å studere konkrete problemstillinger eller mer langsiktige forskningsoppgaver for å sette aktuelle spørsmål inn i en bredere kontekst. Utenriksdepartementet bidrar f.eks. med midler til et forskningsprogram kalt «Globalisering og marginalisering: Fler- og tverrfaglig forskning om Utviklingsveier i Sør» 1998-2008. Et av flere tematiske satsinger innenfor dette programmet er å bringe fram mer kunnskap om økonomisk politikk og næringsutvikling i utviklingsland. Departementet vil, i dialog med Forskningsrådet, legge til rette for formidling fra dette og liknende programmer med den målsetting at relevante forskere og fagmiljøer kan trekkes inn der det er behov når det gjelder det videre arbeid med næringsutvikling.

Forkortelser

• BIT Bilateral Investment Treaty
• CGAP Consultative Group to Assist the Poorest
• DAC Development Assistance Committee (of OECD)
• ESMAP Energy Sector and Management Assistance Programme
• FIAS Foreign Investment Advisory Services (of IFC)
• GIEK Garantiinstituttet for Eksportkreditt
• GSP Generalised System of Preferences
• IBRD International Bank for Reconstruction and Development/World Bank
• IDA International Development Association (of the World Bank)
• IDB Inter-American Development Bank
• IFC International Finance Corporation (of the World Bank)
• IIC Inter-American Investment Corporation (of IDB)
• ILO International Labour Organisation
• IMF International Monetary Fund
• ITC International Trade Centre
• KOMpakt Det konsultative organ for menneskerettigheter og norsk økonomisk engasjement i utlandet
• MUL De minst utviklede landene (også benevnt LLDC)
• NHD Nærings- og handelsdepartementet
• NHO Næringslivets Hovedorganisasjon
• NORAD Direktoratet for utviklingshjelp
• NOREPS Norwegian Emergency Preparedness System
• NORFUND Statens investeringsfond for næringsvirksomhet i utviklingsland
• OECD Organisation for Economic Co-operation and Development
• PRIDE Promotion of Rural Initiatives and Development Enterprises
• SADC Southern Africa Development Community
• SPA Special Programme of Assistance for African Countries
• UNCTAD United Nations Conference on Trade and Development
• UNDP United Nations Development Programme
• UNIDO United Nations Industrial Development Organisation
• WTO World Trade Organisation

Bokser og diagrammer

Økonomisk vekst i utviklingslandene, samlet og i utvalgte regioner

	1981-90	1991-97	1997	1998	1999	2000	2001-07
Utviklingsland	3,0	3.1	4,8	1,8	2,8	4,4	5,2
Øst Asia	7,7	9,9	7,1	0,4	4,1	5,8	6,7
Sør Asia	5,7	5,7	5,0	4,5	4,9	5,6	5,5
Latin Amerika	1,7	3,4	5,1	2,7	1,8	3,8	4,6
Afrika sør for Sahara	1,9	2,2	3,5	2,4	3,3	3,8	4,1
Midtøst. og N.Afrika	0,6	2,9	3,1	2,0	2,8	3,1	3,7

Kilde: World Bank 1998: Global Economic Prospects and the Developing Countries, 1998/99

Landbruksutvikling og næringsutvikling i Zambia

Zambia har i likhet med flere land i Afrika et stort potensial for jordbruksproduksjon. I tillegg til gode naturgitte forhold, har næringen klare økonomiske og sosiale fortrinn i det den gir sysselsettings- og inntektsmuligheter til mange, og bidrar til økt matvaresikkerhet. Utvikling av jordbruk i Zambia har imidlertid vært sterkt skadelidende fordi grunnleggende rammebetingelser favoriserte ensidig produksjon av mais. Annen jordbruksproduksjon stagnerte på grunn av en svært ugunstig næringspolitikk og en sterkt overvurdert valutakurs. Staten subsidierte maisproduksjonen gjennom subsidier til kunstgjødsel og oppkjøp til regulerte priser langt over utsalgsprisene. Etter demokratiseringen av økonomien i 1991 anstrengte zambiske myndigheter seg for å få til en positiv utvikling i jordbruket og gjennomførte en rekke strukturelle reformer. Resultatene av reformene har imidlertid latt vente på seg. Det har vist seg svært vanskelig å avvikle de omfattende offentlige inngrepene i markedet for mais og kunstgjødsel, noe som har vanskeliggjort framvekst av private aktører innen for eksempel distribusjon av kunstgjødsel.

Norsk bistand har støttet landbruksutvikling i Zambia over lang tid, særlig i Nordprovinsen, et tynt befolket område med stort potensial for landbruk. Den norske bistanden har lagt vekt på utvikling av kunnskap, dyrkingsmetoder og grunnleggende infrastruktur. Vurderinger som har vært gjort av støtten har pekt på at de grunnleggende økonomiske og markedsmessige forholdene ikke har vært på plass i provinsen, og at dette har vært viktige årsaker til at en har funnet bare begrensede effekter av det norske programmet på jordbruksproduksjon og småbønders inntekt.

Fra zambiske myndigheters side legges det opp til at jordbruket skal bli en viktig næring for å trekke investeringer til landet, både fra hjemvendte zambiere og andre. Utvikling av et levedyktig kommersielt landbruk er en av de aller viktigste mulighetene for å utvikle zambisk økonomi videre og bekjempe fattigdommen. I Zambia er derfor landbruksutvikling den beste næringsutviklingen. Kunne man lykkes med dette ville fremtiden i Zambia bli, om ikke rosenrød, så i hvert fall grønn.

Andel av norsk bilateral bistand som har gått til økonomisk utvikling 1995 – 1997 (mill kroner)

	1995		1996		1997
Tabell 1	mill.kr	%	mill.kr	%	mill.kr	%
Bistand til økonomisk utvikling	1.537	36%	1.616	36%	1.578	33%
Total bilateral bistand	4.221	100%	4.483	100%	4.799	100%

Fordeling av norsk bilateral bistand som går til økonomisk utvikling på ulike ordninger 1997 (mill kroner)

	Andel til økonomisk utvikling		Totalt
Tabell 2	mill.kr	%	mill.kr
Land- og regionbevilgning	910	49%	1.875
Særbevilgninger (miljø, kvinner og kultur)	66	25%	262
Støtte gjennom frivillige organisasjoner	182	27%	673
Næringslivsordningene	377	78%	481
Annet	43	3%	1.508
Total norsk bistand	1.578	33%	4.799

Andel av multi-bi bistand som har gått til økonomisk utvikling, 1994 – 97 (mill kroner)

	1994		1995		1996		1997
Tabell 3	mill.kr	%	mill.kr	%	mill.kr	%	mill.kr	%
Økonomisk virksomhet og infrastruktur	119	46%	98	30%	78	28%	64	24%
Total multi-bi	255	100%	323	100%	281	100%	263	100%

Merknad: Multi-bi bistand over UDs kapittel 0165 unntatt junioreksperter og unntatt særbevilgninger

Verdensbankens studie «Assessing Aid»: rammebetingelser viktigst

Betydningen av rammebetingelser, inkludert makroøkonomiske og institusjonelle forhold for økonomisk vekst og fattigdomsreduksjon bekreftes av Verdensbankens rapport «Assessing Aid» som ble lansert høsten 1998 og som er en omfattende studie av erfaringene med bistand. Rapporten slår fast at bistand virker, men bare hvis nødvendige rammebetingelser er på plass i form av gode nok makroøkonomiske rammebetingelser, rimelig godt styresett og akseptable institusjonelle forhold. I land der disse forholdene ikke har vært på plass har bistand ikke hatt noen effekt. En av rapportens konklusjoner er at det er forbedringer på det institusjonelle plan og i den politikken utviklingslandene fører som er nøkkelen til fundamentale fremskritt i forhold til fattigdomsreduksjon. For øvrig slår denne rapporten også fast at givernes binding av bistand reduserer verdien av bistanden med om lag 25%, og et det derfor er bred enighet om at avbinding vil gjøre bistanden mer effektiv. World Bank: Assessing Aid: What works, what doesn’t and why, Washington 1998

Mulige kanaler og mekanismer for støtte til næringsutvikling anvendt på ulike nivåer

	WTO	FN	IMF UTVIKLINGS- BANKENE	NORAD	NORFUND GIEK	FRIVILLIGE ORG
Internasjonale ramme- betingelser	Handels- regime og tvisteløsning Faglig bistand	Likeverdig integrasjon av u-land i handels- regimet	Finansielle systemer
Makro-plan makroøkonomisk politikk		Standarder Faglig bistand	Økonomiske reformprogram Gjeldsinitiativ	Budsjettstøtte Gjeldslette
Institusjonsplan -fysisk infrastruktur -godt styresett -institusjonsutvikling regelverk		Faglig bistand Institusjons- utvikling Sosial sektor	Reformprogram Infrastrukturlån-Institusjons- utvikling	Infrastruktur Institusjons- utvikling Faglig bistand	Garanti ordninger
Mikro-plan -prosjektstøtte - investeringsstøtte -eksport-rådgivning småindustri-tiltak	Kunnskap om regelverk	Landbruk Mikrofinans Eksportrådg. SMB-program	Lån, garantier Egenkapitalordn. Mikrofinans Faglig bistand	Næringslivsordn. Landprogram SMB-program Mikrofinans Importordninger	Egenkapitalordn. Lokale investeringsfond Garantiordninger	Mikrofinans Inntekts- genererende tiltak

FNs bistand for åstimulere fattige lands handel

For å styrke den handelsrelaterte faglig bistanden til de fattigste landene har seks internasjonale organisasjoner, WTO, ITC, UNCTAD, UNDP, IMF og Verdensbanken etablert det såkalte «Integrerte rammeverket» for handelsrelatert bistand til MUL-landene. Det integrerte rammeverket har som formål å koordinere de seks organisasjonenes tiltak for å øke MUL-landenes handel. Via rammeverket skal de fattigste landene få individuell assistanse til å bedre utnytte handelsmuligheter, reagere på utviklingstrekk i markedet og bli sterkere integrert i det multilaterale handelssystemet. Det integrerte Afrika-programmet er en del av dette rammeverket. Her har Norge støttet handelsrelaterte tiltak i Uganda og Burkina Faso. Tiltakene innen disse landene omfatter bistand på myndighetsnivå for å implementere WTO-avtaler, og tiltak på bedriftsnivå i forbindelse med eksportfremmende tiltak.

Støtte til næringsutvikling i Tanzania – rom for mer helhetlig tilnærming?

Innen det norske bilaterale bistandsprogrammet til Tanzania har man de senere år gitt støtte til en rekke tiltak som direkte og indirekte har fremmet næringsutvikling i landet. Disse tiltakene har imidlertid ikke vært utviklet innenfor rammen av et helhetlig program.

Blant slike tiltak har et flertall blitt finansiert gjennom NORADs næringslivsordninger. Dette gjelder en rekke bedrifter i Tanzania med norske eierinteresser, som har nytt godt av ulike ordninger for lån og tilskudd. NORAD har også støttet prosjektet «Computerisation of Trade Finance Operations» i National Bank of Commerce. Den norske støtten til PRIDE Tanzania har vært til direkte hjelp for et stort antall næringsdrivende i den uformelle sektor, mens et SADC-prosjekt har arbeidet med kvalitetsutvikling i en rekke private bedrifter i Tanzania. NORFUND er dessuten blitt medeier i investeringsfondet Fedha Fund Limited.

Flere norskfinansierte tiltak innenfor stat-til-stat samarbeidet har i tillegg bidratt til å bedre rammevilkårene for næringsutvikling. Her inngår bl.a. støtten til maritim sikkerhet og utvikling av petroleumssektoren. Distriktutviklingsprogrammer har dessuten bedret rammebetingelsene for næringsutvikling. Norge har også støttet Tanzanias investeringssenter som arbeider med å øke investeringene i landet. Betydelige midler er dessuten gitt som importstøtte til Tanzania og dette var en særlig viktig bistandsform frem til begynnelsen av 1990-årene, da det var betydelig mangel på utenlandsk valuta i landet. Støtten til 'Regional Enterprise Development Institute' er gitt for å fremme bedre tjenester innen mikrofinans, og kan derfor bedre rammevilkårene for denne subsektoren. Støtte til koordinering og jernbanedrift, samt til opplæring innen skogsdrift har også bidratt til å bedre rammevilkårene for næringsutvikling.

Som det framgår ovenfor har man innenfor det norske bistandsprogrammet til Tanzania støttet en rekke prosjekter og aktiviteter av stor relevans for næringsutvikling. Det har imidlertid vært stor spredning i tiltakene, de har ikke blitt valgt ut fra et klart næringsutviklingsperspektiv og norske næringsinteresser har influert prioriteringene. Strategien vil gi NORAD og ambassaden muligheten til å fokusere innsatsen for næringsutvikling på områder som er prioritert gjennom en landspesifikk analyse og som gir størst mulig effekt.

Regionalt samarbeid på kvalitet: Økt handel og styrket konkurranseevne

Regionale prosjekter har tradisjonelt omfattet utbygging og rehabilitering av infrastruktur som energi, telekommunikasjon og transport. «SADC Training Programme on Quality Management and Assurance» skiller seg ut som et regionalt prosjekt direkte rettet mot industri og handel.

Prosjektets mål har vært å styrke konkurranseevnen samt fremme handel og eksport for land i regionen, gjennom å:

• Øke bevisstheten om kvalitetsledelse og etablere kvalitetssystemer
• Bygge opp ressurser lokalt slik at kompetansen skal kunne bevares og videreutvikles ved å involvere nasjonale standardiseringsforbund, og gi nøkkelpersoner der økt kompetanse.

En evaluering fremhever følgende resultater som er oppnådd av et flertall av bedriftene i prosjektet:

• Økt forståelse og oppmerksomhet knyttet til kvalitet og kvalitetsledelse
• De etablerte kvalitetssystemene fungerer i bedriftene og kommunikasjon og samarbeid innen bedriftene er bedret
• Betydelig reduksjon i feilproduksjon med økt produktivitet som resultat
• En rekke enkeltpersoner er tilført kompetanse innenfor området kvalitetsledelse

Økonomiske resultater blir fremhevet i mange bedrifter. 10% av de om lag 100 bedriftene har fått sine kvalitetssystemer sertifisert i henhold til ISO 9001/9002. Dette bekrefter at de kvalitetssystemene som er bygget opp og satt i verk er på et nivå av internasjonal standard. Dette har for mange av bedriftene sikret dem adgang til nye markeder både regionalt og internasjonalt, økt deres generelle konkurranseevne og tiltrukket utenlandske investorer. Mange av bedriftene har etter at prosjektet ble avsluttet fortsatt å kjøpe slike tjenester på kommersiell basis.

Strategi for næringsutvikling i Sør – valg av pilotland

Pilot-landene representerer et utvalg av land med ulik infrastruktur, økonomisk/politisk utvikling og framdrift i økonomiske reformer, men hvor alle har stort potensial for næringsutvikling.

Gjeldsplanens bidrag til næringsutvikling i Sør

Mange utviklingsland sliter med en betydelig gjeldsbyrde som er til hinder for økonomisk utvikling og fattigdomsreduksjon. Gjeldsbetjeningen legger beslag på ressurser som ellers kunne blitt benyttet til utviklingsformål og til å bedre rammevilkårene for næringsutvikling. I tillegg er et lands gjeldsbyrde ofte til hinder for at investeringer og næringsutvikling finner sted siden investorer anser investeringsklimaet som usikkert hvis myndighetene har problemer med å betjene landets gjeld. Den norske gjeldsplanen bidrar til å redusere utviklingslandenes gjeldsproblem gjennom ettergivelse av utviklingslands gjeld til Norge, finansielle bidrag til internasjonale gjeldsletteoperasjoner samt gjennom det norske arbeidet for å forbedre de internasjonale gjeldslettemekanismene. Gjennom disse tiltakene bidrar gjennomføringen av gjeldsplanen til å forbedre investeringsklimaet og de generelle vilkårene for næringsutvikling i landene i Sør. (Se forøvrig UDs brosjyre Gjeldsplan mot år 2000)

Mer helhetlig og koordinert innsats på energisektoren gjennom ESMAP

UNDP og Verdensbankens «Energy Sector Management Program» (ESMAP) ble etablert i 1983 for å bistå utviklingslandene på energisektoren blant annet med forundersøkelser på høyt prioriterte investeringsprosjekter. På energisektoren som på andre sektorer er det blitt tydeligere og tydeligere at uten velfungerende nasjonale institusjoner på sektoren, en fornuftig sektorpolitikk og tilstrekkelig kapasitet på myndighetssiden reduseres effekten av enkeltinvesteringer i fysisk infrastruktur. ESMAP har en viktig rolle nettopp i å styrke mottakerlandenes kompetanse og kapasitet til å nyttiggjøre seg energi og ny teknologi på en effektiv måte gjennom å tilføre landene nødvendige finansielle ressurser og ekspertise. ESMAP spiller også en viktig rolle i utviklingen av policy og overordnede planer for energisektoren. Initiativer som ESMAP bidrar til å styrke synergien mellom det som gjøres bilateralt og multilateralt, siden begge parter deltar i programmet.

Utvikling av underleverandører i Zimbabwe

Gjennom et prosjekt for små og mellomstore bedrifter i Zimbabwe har NORAD støttet det lokale industriforbundets innsats for å knytte kommersielle bånd mellom små og store produsenter («Business linkages»). I Zimbabwe har økonomiske reformer skapt økt konkurranse som igjen har ført til at tidligere vertikalt integrerte selskaper har ønsket å kvitte seg med virksomhet utenfor sine kjerneområder. Hoteller har satt bort sin vaskerivirksomhet, skogselskaper setter bort småskala hogst av skog, osv. Dette har gitt store muligheter for små og mellomstore bedrifter og entreprenører, som har lave faste kostnader, er mer fleksible og ofte har en mer rasjonell drift. Imidlertid vil disse bedriftene i begynnelsen møte mange nye utfordringer og stilles overfor krav som gjør at de lett kan mislykkes. Med begrenset faglig bistand og assistanse kan mange av dem hjelpes til å lykkes, blant annet gjennom 'kjøper-mentoring', og/eller gjennom involvering av lokale finansinstitusjoner. Det nevnte prosjektet legger vekt på å fremme forretningsmessige forbindelser basert på 'vinn-vinn' situasjoner, og utvikle relasjoner som er bærekraftige over tid.

Manicaland Business Linkages Project (MBLP) er et delprosjekt som er drevet av den lokale avdelingen av Zimbabwes Industriforbund, og har over en 2-års periode resultert i etableringen av 139 nye selskaper med over 1000 nye arbeidsplasser. En arbeider nå med å utvikle lignende prosjekter i andre regioner i Zimbabwe.

Mikrofinansinstitusjonen PRIDE i Tanzania

Norge støtter mange mikrofinansinstitusjoner, blant dem PRIDE (Promotion of Rural Initiatives and Development Enterprises) i Tanzania. PRIDE har som formål å skape sysselsetting og inntekter i uformell sektor gjennom å gi lån til enkeltpersoner og småbedrifter som ikke har adgang til tradisjonelle finansinstitusjoner, som oftest grunnet mangel på sikkerhet. Avdragsperioden er relativt kort og renten er tilnærmet lik markedsrente. Ved utgangen av august 1998 hadde PRIDE 22 filialer over hele Tanzania og det var gitt ut mer enn 50.000 lån til næringsprosjekter. Ca. 70% av låntakerne er kvinner, og tilbakebetalingsraten har vært 100% gjennom hele prosjektets levetid. PRIDE-konseptet har mange likhetstrekk med Grameen Bank i Bangladesh. På tross av høy tilbakebetalingsprosent er det en utfordring å få virksomheten til å bli bærekraftig over tid og uavhengig av bistandsoverføringer som kan subsidiere administrasjonskostnadene. Dessuten er det nødvendig å vurdere de reelle og langsiktige effektene på næringsutvikling som kan oppnås gjennom slike programmer. Slike vurderinger må foretas i et bredere perspektiv og mikrofinansordninger må sees i sammenheng med andre tiltak av betydning for uformell sektor og små og mellomstore bedrifter.

Joint venture for roseproduksjon i Uganda

Et NORAD-støttet joint venture i Uganda er eksempel på et vellykket forretningssamarbeid mellom norske og afrikanske investorer som har hatt positive ringvirkninger.

En norsk kjede av blomsterbutikker har sammen med en lokal investor og med støtte fra NORAD investert i en rosefarm i Uganda for produksjon av roser til det norske markedet. Støtten fra NORAD har vært gitt i form av lån, støtte til grunnlagsinvesteringer, opplæringsstøtte og konsulenthjelp. Prosjektet ble initiert i 1995, produksjonen startet desember 1996, og allerede i 1998 gikk selskapet med overskudd. Produksjonen har skapt 140 arbeidsplasser, av dem 85% for kvinner, i et område der det var mangel på arbeidsplasser. Virksomheten har ikke godt på bekostning av matproduksjon og har gitt en mer effektiv utnyttelse av landbruksarealet i området. Prosjektet har i tillegg bidratt til etablering av en privat skole og en helsestasjon. NORAD støtten har videre ført til at elektrisitet er ført frem til distriktet, veier er blitt bygget, og det er skapt betydelig økonomisk aktivitet i et fattig område som tidligere var preget av stor arbeidsløshet. Selskapet planlegger utvidelse av virksomheten som vil skape flere arbeidsplasser. For en endelig vurdering av næringsutviklingseffekten og utviklingseffekten av et slikt prosjekt er det imidlertid nødvendig å vurdere om driften fortsetter å være lønnsom uten ytterligere tilførsel av bistandsmidler, og om bistandsmidlene er benyttet på en samfunnsøkonomisk lønnsom måte. Prosjektet illustrerer imidlertid hvilke muligheter som ligger i utviklingslandene ved en effektiv og lønnsom utnyttelse av landbruksarealer også til andre formål enn matproduksjon. Uganda er i denne forbindelse et godt eksempel på et land med et stort underutnyttet landbrukspotensial.

Joint venture på Sri Lanka med positive ringvirkninger

Et NORAD-støttet joint venture på Sri Lanka er eksempel på at slike prosjekter basert på velprøvd norsk kompetanse og supplert med faglig rådgivning kan gi god gevinst for industrien i begge land. Prosjektet lager møbler for det lokale og regionale markedet. Utformingen er inspirert av norsk design og erfaring. Prosjektet har gitt gode arbeidsmuligheter for kvinner, redusert miljøbelastningen i nærmiljøet og gitt en rekke positive ringvirkninger. Prosjektet ble startet som et joint venture mellom en lokal bedrift og tre norske partnere. Teknologisk Institutt (TI) ble trukket inn og har arbeidet med etablering, prosjektutvikling og opplæring på Sri Lanka siden prosjektstart i 1995. Siden samarbeidet startet er produktiviteten 3-doblet samtidig som staben er doblet til 60 ansatte. Andre ringvirkninger er at skogsarbeiderne nå får bedre betalt fordi gummitrærne som brukes i møbelproduksjonen har fått høyere verdi. Bedriftens virksomhet har videre skapt grunnlag for omkring 20 arbeidsplasser hos andre leverandører og med NORADs hjelp er veistandarden som knytter området sammen blitt forbedret. Kvinner på Sri Lanka har tradisjonelt hovedsaklig funnet arbeid innenfor offentlig sektor. Hindringene for annet inntektsgivende arbeid er både kulturelt og praktisk betinget. Gjennom dette prosjektet har en vist at kvinner har gode evner til finarbeid som er særlig verdifullt i møbelproduksjon. Manglende transport til å fra hjemmet var også et problem, men de ansatte ved den norske bedriften tro til og samlet inn sykler i Norge som de ansatte i bedriften på Sri Lanka nå bruker for å komme til og fra jobb.

Norsk næringslivs muligheter

Den nye strategien innebærer mange nye muligheter for norsk næringslivet som kan oppsummeres i følgende stikkordsmessige oversikt:

De generelle vilkårene for næringsvirksomhet i utviklingsland forbedres:

• Næringsutvikling i Sør og utvikling av privat sektor får høyere prioritet i norsk utviklingssamarbeid
• Næringsutviklingsprogrammer innrettes mot de viktigste hindringene for næringsutvikling i samarbeidslandene

Man vil aktivt trekke på norsk næringslivs kompetanse:

• Næringslivet vil bli involvert i utarbeidelsen av næringsutviklingsprogrammer i utvalgte samarbeidsland
• Økt vekt på infrastruktur og på institusjonelle aspekter som er avgjørende for om infrastrukturinnsats skal bli vellykket. Dette er områder hvor Norge har kompetanse
• Satsing på støtte til reformer i finanssektoren der det kan trekkes på norsk kompetanse
• Utvikling av institusjoner innen nærings og arbeidsliv hvor en kan trekke spesielt på norske samarbeidsmodeller

Ordninger rettes direkte mot norsk næringsliv:

• En gjennomgang vil identifisere de viktigste hindringene for norske investeringer i utviklingsland og gi forslag om hva som kan gjøres for å stimulere investeringer i disse landene.
• En tar sikte på å videreføre og utvide dagens investeringsstøtteordninger.
• NORFUNDs kapitalbase styrkes.
• Gjennom NORFUNDs investeringer og styredeltakelse i lokale kapitalfond gis norsk næringsliv kontaktpunkter og økte investeringsmuligheter i utviklingsland.
• GIEK's garantiordning for eksport til og investeringer i utviklingsland videreføres og rammen vurderes utvidet.

Kontaktfora for samarbeid og informasjon utvikles:
Det vil bli etablert kontaktfora mellom bistandsadministrasjonen og norsk næringsliv knyttet til næringsutvikling i Sør på:

• Policyspørsmål og generell informasjonsvirksomhet
• Utarbeidelse av næringsutviklingsprogrammer.

Koordinering av støtten til mikrofinans: CGAP

Mikrofinans har vist seg å være et effektivt virkemiddel i kampen mot fattigdom. Fattige befolkningsgrupper får bedre muligheter til å drive inntektsskapende virksomhet. Et stort antall institusjoner driver nå med mikrofinans, og Norge støtter ulike mikrofinansordninger både via multilaterale organisasjoner og via bilaterale kanaler, inkludert gjennom frivillige organisasjoner. Med den store økningen vi har sett i støtte til mikrofinans er det likevel fare for en for ukritisk flyt av kapital til mikrofinansinstitusjoner som verken har nødvendig kapasitet eller kompetanse på området. Mangfoldet av organisasjoner som finansierer og driver mikrofinansinstitusjoner, samt de utfordringene man står overfor for å gjøre denne bistandsformen mest effektiv har skapt behov for koordinerende fora. Consultative Group to Assist the Poorest, CGAP, ble etablert i 1995 med det formål å effektivisere og styrke mikrofinans som virkemiddel i internasjonal bistand. CGAP består i dag av 27 multilaterale og bilaterale givere, og Verdensbanken har formannskapet. Det er bred enighet om at CGAP har vært vellykket gjennom å bidra til bedret giverkoordinering, spredning av informasjon, utveksling av erfaringer og økt kunnskap om mikrofinans. CGAP har også vedtatt retningslinjer for hva som er gode mikrofinansprogrammer. I tillegg til bedre koordinering mellom givere har CGAP også bidratt til bedre koordinering internt i giverlandene ettersom flere instanser ofte har vært involvert i mikrofinans. Inspirert av CGAP har man på norsk side fått til bedre informasjonsutveksling og en gjennomgang av den norske mikrofinansporteføljen, blant annet med vurdering av hvor fattigdomsrettete og finansielt bærekraftige de ulike ordningene har vært. CGAP er derfor et godt eksempel på vellykket koordinering som har forbedret kvaliteten på givernes innsats og bidratt til mer helhetlig og koordinert innsats.

Fotnoter

1) Både i OECD-sammenheng og for vår egen definisjon er det ikke avgjørende om virksomheten, som i OECD- dokumenter er kalt ´Private Sector Development´ og ´produktiv sektor´ i St meld nr 19 (1996-96), er i privat eller offentlig eie, men at virksomheten er finansiert ved salg av egen produksjon og ikke over offentlige budsjetter. I praksis vil det imidlertid i hovedsak være privat sektor virksomhet det dreier seg om. For å unngå å skape misforståelser i internasjonale sammenhenger vil vi stort sett benytte «Strategy for Private Sector Development» som den engelske oversettelsen av strategiarbeidet.

2) Jfr. definisjonen av ‘Næringsutvikling’ i rapporten fra Nord-Sør/ Bistandskommisjonen (NOU 1995:5) s. 33.

3) Bundne ordninger er finansieringsordninger hvor kjøp av varer og tjenester er bundet til kjøp i et spesielt land eller region, i dette tilfelle til innkjøp fra Norge.

4) Se «Strategi for kvinne- og likestillingsrettet utviklingssamarbeid», UD, 1997.

5) Se «Strategi for miljørettet utviklingssamarbeid», UD, 1998, og «Politiske prioriteringer for miljørettet utviklingssamarbeid 1998-2001», memo av 07.10.98.

6) Økonomisk utvikling er definert som OECD-DAC hovedsektorer

2, (utenom 21),Utbygging av offentlige nyttefunksjoner, unntatt vannforsyning, 3, Landbruk og fiske, 4, Industri, gruvedrift og håndverk, 5, Bank-virksomhet, finansiering og turisme og 90, Distriktsutviklingstiltak.

7) Se i denne sammenheng OECD-DAC publikasjonen «Support of Private Sector Development», OECD, 1995.

8) Strategi for næringsutvikling i Sør: – Bakgrunnsrapport, UD, Oktober 1998.

Lagt inn 19. februar av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen