Støtte til finansinstitusjoner/banker i 2011

Publisert under: Regjeringen Stoltenberg II

Utgiver:

ESAs retningslinjer om tiltak for å hjelpe finansinstitusjoner på grunn av finanskrisen...

State aid rules to support measures in favour of banks in the context of the financial crisis...

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 05.01.2009

Spesialutvalg: Offentlig støtte

Dato sist behandlet i spesialutvalg: 09.12.2008

Hovedansvarlig(e) departement(er): Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XV. Statsstøtte

Kapittel i EØS-avtalen:

Status

ESA har vedtatt nye retningslinjer om støtte til banker som en konsekvens av finanskrisen. Disse retningslinjene gir anvisning på hva slags støtte som kan tildeles i 2011. Retningslinjene gjelder ut 2011.

Tidligere retningslinjer om støtte til banker/finansinstituasjoner har utløpt.

Sammendrag av innhold

ESA har vedtatt nye retningslinjer om støtte til banker iht. finanskrisen, jf. vedtak 57/11/COL av 2. mars 2011. Dette kapittelet erstatter og endrer fire eksisterende kapitler i ESAs retningslinjer, dette er kapitlene som dere finner i Part VIII Temporary rules regarding financial crisis http://www.eftasurv.int/state-aid/legal-framework/state-aid-guidelines/ : the banking guidelines, the recapitalisation guidelines, the impaired assets guidelines og the restructuring guidelines. (Dvs. alle kapitlene i denne Part VIII med unntak av Temporary Framework for State aid measures, som er støtte til realøkonomien og som ble endret av ESA i desember 2010, se eget EØS-notat om dette.)  

Adgangen til å støtte banksektoren snevres inn, men det gis likevel en mulighet til å gi slik støtte i 2011. Garantipremien på statlige garantier skal heves og det innføres et vilkår for å få statlig garanti om at bankens levedyktighet og avhengighet av garantien bevises. Videre fjernes forskjellsbehandlingen av banker hvis problemer skyldes finanskrisen og banker hvis problemer skyldes ordinære driftsproblemer mv. Se mer i retningslinjene. Det signaliseres at fra 2012 bør krisestøtte og restruktureringsstøtte til banksektoren skje i tråd med EØS-avtalen art. 61.3c og de ordinære krise- og omstruktureringsretningslinjene.

ESAs nye kapittel i retningslinjene er basert på tilsvarende retningslinjer fra Kommisjonen (publisert i official journal  7. desember 2010 C329 s. 7-10), det er derfor begrenset hvilken innflytelse Norge hadde på materielt innhold i retningslinjene.  

Sakkyndige instansers merknader

Det var skriftlig behandling av disse retningslinjene i spesialutvalget for offentlig støtte og i referansegruppen for offentlig støtte.

Vurdering

Kommisjonen sendte ikke retningslinjene på høring før de ble vedtatt, verken i 2008/2009 eller i 2010. Det var derfor ikke anledning til å utarbeide norsk posisjon til retningslinjene. De ble sendt til orientering til spesialutvalget og spesielt til FIN. ESA har innlemmet Kommisjonens meddelelse(r) i sine retningslinjer.

Merknader til tidligere regelverk - ett av fire tidligere kapitler om støtte til banker som følge av finanskrisen:

EU-kommisjonen vedtok 25. februar 2009 en meddelelse om statlige ordninger for håndtering av forringede verdipapirer ("impaired assets") innenfor banksektoren. Meddelelsen kompletterer og utfyller EU-kommisjonens meddelelse av 13. oktober 2008 om tiltak rettet mot finansinstitusjoner på grunn av finanskrisen. Meddelelsen skal også ses i sammenheng med EU-kommisjonens meddelelse av 5. desember 2008 som omhandler statlig rekapitalisering av finansinstitusjoner i lys av reglene om offentlig støtte.  Spesialutvalget ble informert om meddelelsen i e-post av 3. mars 2009.

ESA endret 22. april 2009 sine retningslinjer tilsvarende, gjennom å tilføye et kapittel om håndteringen av forringede verdipapirer innenfor banksektoren i sine retningslinjer for statsstøtte. Retningslinjene er ikke bindende og skal ikke tas inn i norsk rett men vil indirekte få virkning for Norge i statsstøttesaker.

Retningslinjene omtaler regulatoriske og budsjettmessige konsekvenser av potensielle innføringer av støtteordninger rettet inn mot forringede verdipapirer. Retningslinjene viser videre til de prinsipper som må følges hvis et EØS-land ønsker å gi slik statsstøtte.

Materielt innhold i reglene 

Regulatoriske og budsjettmessige konsekvenser av potensielle innføringer av støtteordninger

Fra retningslinjene fremgår at statene må ta hensyn til sin budsjettsituasjon når de vurderer støttetiltak og at et land ikke må iverksette tiltak som kan undergrave tilliten til de offentlige finansene. Budsjettsituasjonen i det enkelte EØS-landet bør videre være styrende for utforming av et eventuelt tiltak i følge retningslinjene. Det vises til at estimerte tap er høye relatert til EØS-landenes BNP.
 
Når det gjelder organisering anbefales "hybride tilnærminger", hvor de forringede verdipapirene separeres fra bankenes balanse i egne enheter (enten i eller utenfor bankene) med en eller annen form for statlig garanti. I lys av budsjettsituasjonen bes statene om å vurdere om eventuelle støttetiltak bør fokuseres på et begrenset antall banker som er viktige for banksystemet. Retningslinjene inneholder også en oppsummering av ulike tilnærminger og tidligere erfaringer med lignende tiltak, samt anbefalinger knyttet til prising.

Forringede verdipapirer er i retningslinjene definert som verdipapirer hvor banker kan forventes å måtte ta tap. Støttetiltak vil i følge ESA kunne rettes inn ikke kun mot verdipapirer som har utløst finanskrisen, så kalte "toxic assets" (dvs. verdipapir som i dag er ikke har reelle verdier eller verdipapirer som har blitt nedjustert vesentlig), men også mot andre typer av forringede verdipapir. Bakgrunnen til dette er at det finnes et ønske om at tilliten i finansmarkedene til bankene skal gjenvinnes slik at de kan bruke sin kapital til og forsette sine normale lånefunksjoner. Det vises i retningslinjene til at det vil være en samordnet tilnærmning når det gjelder å identifisere de kategorier av verdipapirer som kan bli formål for støttetiltak.

ESA peker på at EØS-landene vil være ansvarlige selv for utformningen av disse ordningene (f. eks oppkjøp av vanskelig omsettelige verdipapirer eller garantiordninger), men at ordningene vil være formål for enhetlige vurderingskriterier i statstøtteevalueringen ved ESA.

Det vises videre til at anvendelsen av statstøttereglene på støttetiltak rettet inn mot håndteringen av forringede verdipapirer vil være basert på følgende prinsipper:

  • full transparens og åpen redegjørelse av tapene i forkant av statlige støttetiltak;
  • samordnet tilnærming for å identifisere de kategorier av verdipapir som kan bli formål for støtteordninger gjennom utvikling av ulike kategorier av verdipapir ("baskets");
  • samordnet tilnærming for verdivurdering av verdipapirer i forkant, basert på felles prinsipper (omfatter blant annet verdivurderinger basert på reelle økonomiske verdier fastsatt av uavhengige eksperter og godkjente av relevante tilsynsmyndigheter);
  • kontroll ved kommisjonen av verdivurderingene innen rammen for statstøtteprosedyrer på basis av enhetlige vurderingskriterier;
  • tilfredsstillende fordeling av byrden for kostnader knyttet til forringede verdipapir mellom aksjonærer, kreditorer, og den relevante staten;
  • tilfredsstillende vederlag/avkastning for staten -minst tilsvarende avkastning på statskapital;
  • fastsettelse av likstilte insentiver for bankene til å delta i støtteordninger med politiske formål gjennom en begrensing av perioden bankene har for å melde inn forringede verdipapir til 6 måneder fra oppstarten av den statlige støtteordningen;
  • organisering av verdipapirer som er formål for støtteordninger på måter som unngår interessekonflikter;
  • hensiktsmessige omstruktureringer i støtteordninger etter en individuell vurdering av ordningen, for å unngå snevridninger i konkurransen, hensyntatt det totale støttebeløpet som er mottatt gjennom rekapitaliseringen, garantier mv, med hensikt til å sikre en langsiktig levedyktig og normalt virksom banksektor.

Retningslinjene skal ikke tas inn i norsk rett men vil indirekte få innvirkning på Norges mulighet til å komme med finansielle tiltak knyttet til blant annet kjøp av forringede verdipapirer innenfor banksektoren.

Kommisjonens meddelelse har ikke vært gjenstand for en åpen høringsprosess, der Norge har hatt anledning til å spille inn sine kommentarer (se nedenfor). EFTA Surveillance Authority ("ESA") informerte, i brev av 8. april 2009 til Fornyings-og administrasjonsdepartementet ("FAD"), at myndigheten planla å ta inn tilsvarende regler i sine retningslinjene for statsstøtte. ESA ba i brevet om at eventuelle norske kommentarer til utkastet til nytt kapittel i retningslinjene for statstøtte oversendes til ESA innen 17.04.09.  Spesialutvalget for offentlig støtte ble informert i e-post av 14. april 2009. Norske myndigheter hadde ikke noen kommentarer til utkastet.

Meddelelsen ble utarbeidet av kommisjonen i samråd med den europeiske sentralbanken (ESB) etter oppfordring fra ECOFIN-rådet. Den bygger på retningslinjer publisert av Eurosystem 5. februar 2009 ("Eurosystem guidance on asset support measures for banks"). Meddelelsen har ikke vært gjenstand for en åpen høringsprosess. Meddelelsen om forringede verdipapirer i banksektoren ble publisert i EUs Official Journal 26. mars 2009 men trådte i kraft den samme dagen meddelelsen ble vedtatt dvs. 25. februar 2009. ESAs tilsvarende retningslinjer ble vedtatt 22. april 2009.

Andre opplysninger

Merknader knyttet til tidligere regelverk:

Kommisjonen vedtok 13.10.2008 en meddelelse om tiltak rettet mot finansinstitusjoner på grunn av finanskrisen. En ny meddelelse vedtatt 05.12.2008 utfyller prinsippene om statlig rekapitalisering av finansinstitusjoner i lys av reglene om offentlig støtte. Meddelelsen(e) omtaler offentlige garantier, rekapitalisering, likvidasjon og visse andre tiltak. Generelle tiltak er ikke nødvendigvis støtte, men retningslinjene sier ikke i detalj hva som regnes som offentlig støtte og hva som ikke er det. KOM kan gi veiledning i hva som kreves for at støttetiltakene skal anses lovlige, og er forberedt på å kunne behandle notifikasjoner meget raskt, i løpet av 24 timer. KOM viser til sviktende tillitt til banksektoren, tørke i markedet for lån mellom bankene og likviditetsproblemer. Visse institusjoner er spesielt eksponert for tap pga. usikre forretningsmodeller, men krisen påvirker også markedsvilkårene for banker i alminnelighet. Kommisjonen anerkjenner behovet for stabilitet i finanssystemene, men vil påse at ikke nasjonale tiltak medfører unødvendige konkurransevridninger eller spillovereffekter i andre land. Generelle prinsipper KOM aksepterer støttetiltak så lenge krisen består, men de må være begrenset i tid. Etter 6 måneder må behovet revurderes. KOM skiller mellom illikvide, men normalt solide institusjoner og institusjoner med endogene problemer (ineffektivitet og for stor risikoeksponering). For sistnevnte vil retningslinjene for krise- og omstruktureringsstøtte være relevante og restrukturering kan være nødvendig. Generelt må støtten være:  - Målrettet for å bøte på alvorlig forstyrrelse i økonomien - Proporsjonal i.f.t. problemet man står overfor - Utformet slik at negative spillovereffekter minimeres  Garantier for finansinstitusjonenes forpliktelser Statlige garantiordninger må være objektive, ikke-diskriminerende og åpne for institusjoner, inklusive datterselskap, fra andre EU-land. Garantier for innskudd kan være legitime, andre garantier må vurderes konkret. Tørke i markedet for inter-bank lån på grunn av manglende tillit kan også rettferdiggjøre garantier, men ikke for ansvarlige lån (subordinated loans). Garantien må ikke ha lengre varighet enn nødvendig, og bør re-eksamineres etter 6 mnd. Støttemottakerne må bidra selv, visse minstekrav er opplistet. Unødvendige konkurransevridninger må unngås, for eksempel ved å begrense støttemottakerens mulighet for aggressiv ekspansjon etter at det er stilt garanti. Garantien må følges opp med senere tiltak for sektoren eller restrukturering/likvidering av individuelle mottakere. For insolvente støttemottakere må krisetiltakene følges opp med restruktureringstiltak som KOM vurderer separat. Rekapitalisering av finansinstitusjoner Vurderingskriteriene ovenfor brukes så langt de passer. Dette gjelder særlig kravene om objektivitet og ikke-diskriminerende vilkår, tidsbegrensede tiltak, nødvendige tiltak, tiltak for å unngå unødige konkurransevridninger (tatt i betraktning den irreversible karakteren av kapitalinnskudd) og oppfølging gjennom en senere restruktureringsplan. Støttemottakerne bør også bidra selv. KOM vil kreve ny vurdering etter 6 mnd, inklusive individuelle planer for konkrete støttemottakere. Mer utfyllende prinsipper for rekapitalisering følger av meddelelsen av 05.12.2008. Her beskrives legitime formål og konkurransemessige problemstillinger. Meddelelsen beskriver visse prinsipper for vurderingen av statlig rekapitalisering, herunder tiltakets formål, bankens soliditet, lønnsomhet (statens avkastning), exit-incentiver, hindring av misbruk og statenes etterfølgende evaluering av tiltakene.  Kontrollert likvidasjon Dette kan være elementer i ovennevnte ordninger, eventuelt som et andre steg. Statene bør være oppmerksom på faren for moral hazard og konkurransevridninger. Salg av eiendeler må skje etter en åpen prosess. Annen assistanse Dersom staten reagerer på krisen på en måte som ikke er selektiv ift. individuelle banker er tiltaket ”ofte” ikke rammet av støttereglene. For eksempel er nasjonalbankenes pengepolitiske tiltak utenfor statsstøttereglene. Tiltak til fordel for individuelle banker er ikke nødvendigvis støtte, dersom visse kriterier foreligger. Blant annet må banken ikke være insolvent, ha god sikkerhet, betale ekstra rente og tiltaket må være fra sentrabankens initiativ. Hvis tiltaket innebærer støtte, vil det vurderes etter prinsippene i retningslinjene for krise- og omstruktureringsstøtte.

    Merknader

    Nøkkelinformasjon

    Type sak Annet
    KOM-nr.:
    Basis rettsaktnr.:

    Norsk regelverk

    Høringsstart:
    Høringsfrist:
    Frist for gjennomføring:

    Lenker