EoW-kriterier for plastavfall

Status

Forslaget er til behandling i Kommisjonen.

Sammendrag av innhold

Joint Research Center (JRC) har på oppdrag fra Kommisjonen utarbeidet forslag til kriterier for når plastavfall opphører å være avfall (”end-of-waste”, heretter kalt EoW) under rammedirektivet for avfall (direktiv 2008/98/EF). Kriteriene forventes vedtatt i en forordning. Når kriteriene er oppfylt vil plasten ikke lenger omfattes av avfallsregelverket, men styres av produkt- og kjemikalieregelverket og bransjestandarder på linje med andre innsatsfaktorer i industrien. Opphør av avfallsfasen krever at avfallet gjennomgår en materialgjenvinningsoperasjon og at produsenten ("producer" er begrepet som brukes om gjenvinneren) har et kvalitetssikringssystem for å sikre oppfyllelse av gitte kriterier både når det gjelder kontroll av avfallet som skal gjenvinnes (input), selve gjenvinningsprosessen og resultatet av gjenvinningsprosessen (output/produkt). Kvalitetssystemet skal verifiseres av en sertifisert instans (for eksempel EMAS-sertifisert) hvert tredje år. Produsenten må skriftlig dokumentere at plasten sammenfaller med kvalitetskriteriene i rettsakten gjennom såkalt "statement of Conformity". Den skriftlige dokumentasjonen skal følge produktet til neste eier (men det kreves ikke at den følger med videre i verdikjeden). Myndighetene kan ved tilsyn kontrollere dokumentasjonen på at plastavfallet har blitt produkt. Dokumentasjonen skal oppbevares i ett år.Formålet med EoW kriterier er å stimulere markedet for materialgjenvinning, og samtidig sette så strenge krav at miljø og helse ikke skades ved bruk av produkter med gjenvunnet materiale. Kriteriene kan revideres dersom det viser seg nødvendig. Hvis EoW-kriterier for plastavfall vedtas, vil tidspunktet for ikrafttredelse for rettsrettsakten i medlemslandene være 20 dager etter publisering i Official Journal. Det følger ingen rapporteringsforpliktelser med rettsakten. Rettsakten er ikke oppfølging av internasjonale avtaler.

Merknader

Hjemmel i EF-traktaten: Rettsakten er hjemlet i EF-traktaten artikkel om miljø.  Rettslige konsekvenser: Rettsakten vil bli gjennomført i avfallsforskriften i form av en henvisningsforskrift. Forurensningsloven må trolig endres for å sikre hjemmel for en slik forskrift. Forslag til lov- og forskriftsendring vil bli sendt på høring på vanlig måte.Administrative konsekvenser: Rettsakten vil ikke medføre administrative konsekvenser i Norge, utover at produsenter bør følges opp ved tilsyn. Rettsakten får konsekvenser for de private aktørene som velger å definere gjenvunnet plast som produkt. Blant annet kreves det dokumentasjon for at produkttypen er registrert i REACH (fra før) og det kan være krav om sikkerhetsdatablad, informasjon om sikker bruk eller informasjon om innhold av farlige stoffer.

Økonomiske konsekvenser i Norge for private og for offentligemyndigheter (kommunalt, fylkeskommunalt og statlig nivå): De økonomiske konsekvensene for private aktører vil trolig være kostnader i forbindelse med økt dokumentasjonskrav og kostnader til kontroll av kvalitetssystemet (hvert tredje år). Allerede i dag anser bransjen i Norge gjenvunnet plastgranulat som et produkt, også ved eksport. Det synes som om praksisen ikke vil endres ut over at mottakerland i Europa vil kreve mer dokumentasjon for å importere gjenvunnet plast som råvare. I dag er det to hovedaktører innen plastgjenvinning i Norge, én på folie og én på EPS ("isopor"). Begge eksporterer regranulat som et produkt.Offentlige myndigheter får trolig ikke økte utgifter som følge av en forordning om EoW-kriterier for plastavfall.Sakkyndige instansers merknader Prosessen i Norge og EØS
Norge har deltatt på to av to ekspertgruppe-møter og har kommentert to foreløpige arbeidsdokumenter fra JRC. Norge har støttet prinsippet om økt materialgjenvinning av plast, men har samtidig hevdet at visse plasttyper ikke bør gjenvinnes på grunn av innhold av miljøgifter. Første utkast til arbeidsdokument fra JRC var noe strengere på dette området enn det andre. Industrien har ønsket enkle kriterier og at mest mulig overlates til "business-til- business", som i dag. Industrien er skeptisk til en streng regulering av materialet som skal materialgjenvinnes (input), og er mer opptatt av kvaliteten på gjenvunnet råvare (output). Norsk synspunkt er at kvalitetskrav til avfallsråvaren er viktig for å unngå spredning av miljøgifter gjennom fortynning, i stedet for at avfall med miljøgifter blir isolert, destruert eller deponert forsvarlig. Norge har også lagt vekt på at Rammedirektivet for avfall slår fast at kriteriene skal inneholde grenseverdier hvis det er nødvendig for å beskytte miljøet.Klima- og forurensningsdirektoratet sendte foreløpig forslag til EoW-kriterier fra JRC på en begrenset høringsrunde i januar 2012 til berørte aktører (Bellona, Grønn hverdag, Naturvernforbundet, KS, Norsk Industri og Avfall Norge).Klima- og forurensningsdirektoratet fikk tilbakemelding fra Avfall Norge og Norsk Industri. Avfall Norge anbefaler at kriteriene utformes med hensyn på output fremfor detaljerte krav til teknologi, siden gjenvinning av plast gjennomgår en teknologisk utvikling og det er viktig at ikke End-of-waste kriterier hindrer eller styrer denne utviklingen i en bestemt teknologisk retning, men stimulerer til målet, økt materialgjenvinning av plastavfall. Avfall Norge anbefaler også at Klima- og forurensningsdirektoratet etablerer en følgegruppe for det videre arbeidet med kriterier. Norsk Industri var også positive til utforming av enhetlige kriterier. 

Det ble informert om forslaget i spesialutvalget for miljø 12. mars 2013hvor Fiskeri- og kystdepartementet, Olje- og energidepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet, Kommunal- og regionaldepartementet, Samferdselsdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Nærings- og handelsdepartementet, Finansdepartementet, Utenriksdepartementet og Miljøverndepartementet er representert.

Vurdering

Hvordan saken påvirker norske interesser

Den kommende rettsakten er ment å styrke markedet for materialgjenvinning, noe som er i samsvar med norsk politikk. Norge har imidlertid strengere regulering av enkelte miljøgifter enn EU, og vi ønsker ikke at miljøgifter skal gå tilbake til produktkretsløpet, særlig ikke hvis de havner i produkter hvor bruken kan føre til høy helse- eller miljørisiko, og hvor miljøgiftene ikke har noen ønsket funksjon. Rettsakten vil kunne berøre håndhevingen av grensekryssforordningen ved eksport/import av resirkulert plastråvare. Regranulert plast som oppfyller kriteriene i rettsakten vil ikke være omfattet av grensekryssregelverket. Strengere kriterier (men ikke nye parametre) kan vurderes nasjonalt, men må i så fall begrunnes og notifiseres hvis de skal gjelde. I eksport/import sammenheng er det praksis for å kreve at avfall som inneholder bromerte flammehemmere ikke kan gjenvinnes, men må destrueres ved forbrenning. Dette gjelder selv om innholdet av flammehemmere er lavere enn farlig avfallsgrensen. Dersom EoW-kriteriene ikke tar tilstrekkelig hensyn til plast med bromerte flammehemmere, vil Norge miste muligheten til å opprettholde denne praksisen.

Forhandlingssituasjonen i EU

Industrien ønsker enkle regler med færrest mulig restriksjoner, også for hva som kan gjenvinnes, så lenge det som kommer ut som produkt oppfyller kravene i REACH. Østerrike, Sverige, Tyskland, Italia, Spania, Belgia og Slovenia er enige i at det er viktig å ha kontroll med hvilke materialer som går inn i gjenvinningsprosessen, og at farlig avfall ikke skal materialgjenvinnes (følger av forbudet i rammedirektivet om avfall mot å blande farlig avfall med ikke-farlig avfall). Det samme har European Environmental Bureau (EEB) gitt uttrykk for. Mulighetene for at norske synspunkter kan få gjennomslag, og hvilke land som kan forventes å ha sammenfallende syn.

Dersom norske innspill som er gitt i prosessen ikke blir tatt til følge, vil Norge kunne ta opp igjen spørsmål på TAC-møter i samarbeid med medlemsland som har samme syn. Det kan imidlertid da være vanskeligere å få endret vesentlige kriterier. Endelig forslag til EoW-kriterier er ennå ikke lagt fram. Tilpasningstekst kan vurderes dersom kriteriene vil bryte med norsk produktregelverk eller etablert praksis.

Foreløpig vurdering om EØS-relevans: En kommende rettsakt vil trolig være EØS-relevant. Om rettsakten vil være akseptabel fra et miljøståsted vil avhenge av om det settes tilstrekkelig strenge miljøkrav til plastavfallet som skal gjenvinnes, eller til produktet som kommer ut av gjenvinningsprosessen.

Andre opplysninger

Det vil komme flere liknende forordninger for andre avfallsfraksjoner. EoW-kriterier for glass ble vedtatt i TAC og videresendt til Europaparlamentet 9. juli 2012. Forslag til EoW-kriterier for papir og kobber ble ikke vedtatt i TAC på møtet i juli 2012, men ble videresendt til Europarådet. En ekspertgruppe jobber med EoW-kriterier for biologisk nedbrytbart avfall, se eget EØS-faktanotat. Det er utarbeidet en grunnlagsrapport for EoW-kriterier for mineralsk avfall ("aggregates"), men denne er ikke offentlig per 15. oktober 2012, og det er uvisst om og når prosessen fortsetter. Det samme er tilfelle for avfallsbasert brensel. Dekk og tekstiler er også avfallstyper som vurderes.

Nøkkelinformasjon

Type sak	Regelverk i utvikling/komiteer/arbeidsgrupper under kommisjonen
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.:	2008/98/EF

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring: