Ytelsesmål for RP2

Status

Forslaget til mål på unionsnivå har vært ute på en åpen høring i form av et online spørreskjema. Høringsfristen var satt til 3. juli 2013. Luftfartstilsynet ga et innspill innen denne fristen. Siden ytelsesplanen for RP2 skal omfatte alle landene i NEFAB, har det vært naturlig å ha en tett dialog med Finland, Latvia og Estland i forbindelse med høringen og innspillet fra Luftfartstilsynet var dermed omforent med tilsynsmyndighetene i NEFAB.

Forslaget til beslutning med mål for RP2 ble første gang drøftet i Single Sky Committee i oktober 2013. Forslaget var basert på råd fra Performane Review Body som har sammenfattet anbefalingen i en underliggende rapport etter omfattende konsultasjon på europeisk nivå mot alle berørte interessenter. Nytt forslag ble drøftet i Single Sky Committee i desember 2013 og et ytterligere revidert forslag ble lagt fram for avstemming og vedtatt i Single Sky Committee i februar 2014.

Rettsakten har vært behandlet i Spesialutvalget for transport.

Rettsakten er tatt inn i EØS-avtalen og er gjennomført ved FOR-2014-12-19-1846 (Forskrift om etablering og gjennomføring av Det felles europeiske luftrom). Ikraft 1.1.2015.

Sammendrag av innhold

Et av de mest sentrale formålene med lovgivningsinitiativet Single European Sky er å forbedre ytelsene til flysikringstjenestene i det europeiske luftrommet med fokus på områdene sikkerhet, kapasitet, miljø og kostnadseffektivitet. Single European Sky er hjemlet i fire forordninger: (EF) nr. 549/2004, (EF) nr. 550/2004, (EF) nr. 551/2004 og (EF) nr. 552/2004. Disse er endret ved forordning (EU) nr. 1070/2009 som innførte regimet for ytelsestyring. Artikkel 11 i forordning (EF) 549/2004 hjemler at Kommisjonen gir utfyllende regler om fastsettelse av mål på unionsnivå som utgangspunkt for nasjonale prosesser for fastsettelse av mål på nasjonalt nivå. Planene og målene på nasjonalt nivå vurderes og må i siste omgang aksepteres av Kommisjonen. Forordningen foreskriver langt på vei den nærmere prosessen for fastsetting av målene og oppfølgingen av dem suppleres av forordning (EU) nr. 691/2010 som blant annet pålegger den enkelte stat å vedta en nasjonal ytelsesplan som skal bidra til å nå de felles europeiske målsettinger. Dette gjelder første referanseperiode (RP1) fra 2012 til ut 2014.

3. mai 2013 vedtok Kommisjonen en ny ytelsesforordning - forordning (EU) nr. 390/2013 - som skal gjelde for andre referanseperiode (RP2) som løper fra 2015 til 2019. Det er publisert et eget EØS-notat som beskriver innholdet i forordning (EU) nr. 390/2013 nærmere. Fokusområdene (Key Performance Areas) skal også i RP2 være sikkerhet, kapasitet, miljø og kostnadseffektivitet. De nasjonale ytelsesplanene utarbeides etter en detaljert prosess der de nasjonale tilsynsmyndighetene har ansvar for utarbeidelse av forslag til plan, som deretter vedtas av departementet.

Ytelsesregimet retter seg mot ytere av flysikringstjenester som er utpekt i medhold av artikkel 8 og 9 i forordning (EF) nr. 550/2004. For Norges del gjelder forordningen for Avinor AS, Meteorologisk institutt og i tillegg Luftfartstilsynet. Målene som fastsettes på unionsnivå brukes som grunnlag for Kommisjonens kontroll/ vurdering av at de nasjonale ytelsesplanene er tilstrekkelig ambisiøse til at unionen samlet sett kan nå sine mål. Forordning (EU) nr. 390/2013 videreutvikler og viderefører i all hovedsak dagens regelverk. Den fastsetter på hvilke områder det skal settes mål, og om målene skal fastsettes på unionsnivå, FAB-nivå eller nasjonalt nivå. Den fastsetter også hvilke indikatorer som skal legges til grunn for måling i RP2. Ytelsesmål skal fastsettes på unionsnivå og vil være styrende for de enkelte medlemslandenes nasjonale bidrag og vedtas i en egen kommisjonsbeslutning. Målene skal omfatte alle fire hovedområder: sikkerhet, kapasitet, miljø og kostnadseffektivitet. 

11. mars 2014 fastsatte Kommisjonen hva som skal være de overordnede EU-målene for RP2 gjennom beslutning 2014/132/EU. Dette EØS-notatet tar utgangspunkt i denne beslutningen og gir en vurdering av hvilken konsekvens de ulike elementene vil ha for norske aktører idet det ikke er tvilsomt at beslutningen skal innlemmes i EØS-avtalen og slik vil være styrende også for Norges bidrag og norske aktører. De mål som i henhold til forordning (EU) nr. 390/2013 skal settes på lokalt nivå, uten å være koblet til et overordnet EU-mål, vil ikke bli nærmere omtalt.

1. Sikkerhet (safety): Det overordnede mål knyttet til sikkerhet er en forbedring med en faktor på 10 frem til 2020. På bakgrunn av liten modenhet på sikkerhetsindikatorer ble det ikke fastsatt konkrete mål på dette området for RP1. Det ble besluttet at det kun skulle foregå overvåking/ datainnsamling av tre nærmere definerte sikkerhetsindikatorer.

Disse er:
    •    Effectiveness of Safety Management (EoSM)
    •    Application of severity classification scheme (RAT)
    •    Just Culture
Med utgangspunkt i de historiske dataene fra RP1, er det oppnådd et mer robust datagrunnlag egnet som utgangspunkt for fastsetting av mål også på sikkerhetsområdet for RP2. Det følger av forordning (EU) nr. 390/2013 at det skal etableres konkrete mål både på EU-nivå og/ eller FAB/ nasjonalt nivå for de samme indikatorer som nå overvåkes. Det skal settes forskjellige mål for tilsynsmyndighet (Luftfartstilsynet) og tjenesteytere. Det skal settes mål på EU-nivå for EoSM og for bruken av RAT. Når det gjelder Just Culture, kom Kommisjonen ved behandlingen av forordning (EU) nr. 390/2013 til at det ikke er hensiktsmessig å fastsette mål på EU-nivå for denne indikatoren i RP2, all den tid det ikke er konsistens i rapporteringsgraden hos medlemsstatene i EU, og også inkonsistens i hvordan alvorlighetsgrad klassifiseres. I mangel av et Just Culture-rammeverk i majoriteten av statene, vil det være vanskelig å sammenligne nivået innenfor denne indikatoren. Derfor settes det kun mål på lokalt nivå for Just Culture.

For de to indikatorene hvor det settes EU-mål og FAB-mål, skal det være nasjonal overvåking med indikasjon på hvordan det bidras til målene fra den enkelte stat. For å sikre at hovedprinsippene i ytelsesforordningen er oppnådd, må statene gjennom sine ytelsesplaner vise at det er gjort en vurdering/ analyse av avhengigheter mellom de forskjellige hovedområdene (KPA). Her må det fremkomme hvilken avhengighet og innvirkning mål som settes for de andre ytelsesområdene (kapasitet, miljø og kostnadseffektivitet) har på sikkerhetsmålene.

Kommisjonen har vedtatt følgende mål for RP2:

EoSM

For tilsynsmyndighetene: Alle skal ha nådd nivå C på alle Management Objectives (MOs): «safety policy and objectives», «safety risk management», «safety assurance», «safety promotion» og «safety culture».

For tjenesteyterne: Alle skal ha oppnådd nivå C for Management Objective «safety culture», og nivå D på alle de øvrige Management Objectives.

A er laveste nivå, E er høyeste. Målene skal nås innen 2019.

Bruken av RAT

For tilsynsmyndighetene: Innen utgangen av 2017 skal RAT benyttes som klassifiseringsmetode for minst 80% av rapporterte hendelser av typen «separation minima infringements» og «runway incursions». Målet gjelder kun hendelser av kategori A (serious incidents), B (major incidents) og C (significant incidents). Når det gjelder «ATM-specific occurrences» skal innen utgangen av 2017 RAT benyttes som klassifiseringsmetode for minst 80% av de mest alvorlige typer hendelser, denne andelen skal økes til 100% i 2019. Med mest alvorlig menes her følgende kategorier: AA (total inability to provide safe ATM services), A (serious inabilityr to provide safe ATM services), B (partial inability to provide safe ATM services) og C (ability to provide safe but degraded ATM services). For tilsynsmyndighetene benyttes begrepet «​ATM overall score»​, siden myndighetene har tilgang til alle rapporter fra de som er involvert i en hendelse.

For tjenesteyterne: Innen utgangen av 2017 skal RAT benyttes som klassifiseringsmetode på 80% av alle rapporterte hendelser av typen «separation minima infringements» og «runway incursions». Målet gjelder kun hendelser av kategori A (serious incidents), B (major incidents) og C (significant incidents). Innen utgangen av 2019 skal denne andelen være økt til 100%. Når det gjelder «ATM-specific occurrences» skal innen utgangen av 2017 RAT benyttes som klassifiseringsmetode for 80% av de mest alvorlige typer hendelser. Innen utgangen av 2019 skal denne andelen være økt til 100%. Med mest alvorlig menes her følgende kategorier: AA (total inability to provide safe ATM services), A (serious inabilityr to provide safe ATM services), B (partial inability to provide safe ATM services) og C (ability to provide safe but degraded ATM services). Begrepet «​​ATM ground»​ brukes som avgrensning, siden tjenesteyterne ikke har tilgang på rapporter fra eksempelvis piloter.

2. Kapasitet: For området kapasitet skal det i henhold til forordning (EU) nr. 390/2013 settes mål på EU-nivå for indikatoren «en-route delay», det vil si forsinkelser i underveisfasen. Dette gjelder tilsvarende for RP1. Forsinkelser koster hvert år luftromsbrukerne store beløp, og det har derfor vært stort fokus på den økonomiske gevinsten som ligger i å få ned forsinkelsene. Med den mer langsiktige forventede trafikkøkning, vil forsinkelsene øke ytterligere dersom det ikke iverksettes tiltak for å motvirke denne utviklingen. I RP1 er målet på EU-nivå å redusere forsinkelsene i underveisfasen til gjennomsnittlig 0.5 min pr. flyvning. Målinger for 2012 viser at EU samlet sett ligger an til å nå dette målet med god margin. Dette kan delvis forklares med nedgang i trafikken, men det gode resultatet skyldes også reell effektivisering i håndteringen av lufttrafikken.

Metoden for å beregne hva en «optimal» forsinkelse bør være, er basert på beregning av «kost-optimum». Enkelt forklart vil det si at det vil lønne seg å investere i reduksjon av forsinkelser inntil et gitt punkt hvor ytterligere forbedringer vil ha en kostnad som er høyere enn kostnadene med forsinkelser. Metoden er utviklet over lang tid av anerkjente miljøer. Avhengig av hvor høyt man priser forsinkelser, vil den «optimale» forsinkelse endre seg. I tillegg er det vedtatt å legge inn et tillegg for forsinkelser som skyldes værforhold og ekstraordinære omstendigheter. Metoden som benyttes for å sette mål på dette området tilsvarer i all hovedsak det som ble lagt til grunn i RP1. «Kost-optimum» beregnes for hver enkelt kontrollsentral. For Norge var det «historiske» resultater som ble lagt til grunn for mål i RP1 ut fra tanken om at det ikke var aktuelt å planlegge med en svakere ytelse enn historiske tall ga anvisning på. Det mål som ble lagt inn i ytelsesplanen for Norge; 0.05 min var langt mer ambisiøst enn om man hadde benyttet «kost-optimum».  Når det gjelder forsinkelser som skyldes værforhold, skal disse beregnes for de kontrollsentraler som historisk sett har størst forsinkelser av denne årsak. Når det gjelder ekstraordinære forhold, vil det være opp til Network Manager å avgjøre i hvilke tilfeller disse er av en slik karakter at forsinkelser kan aksepteres i tillegg til det som er beregnet som «kost-optimum» og det som tilskrives værforhold. Kommisjonen har vedtatt at EU-målet for RP2 skal være det samme som i RP1, altså 0.5 min forsinkelse gjennomsnittlig pr. flight, men med en mer gjennomtenkt og balansert veiledende fordeling mellom landene/ tjenesteyterne.

Målet skal nås alle år i referanseperioden.

3. Miljø: Hensikten med miljømålet er å redusere drivstofforbruk og utslipp av klimagasser ved å redusere utfløyet distanse mellom avgangssted og bestemmelsessted. Mange flyginger er lengre enn den kortest mulige avstanden. Dette kan ha ulike årsaker: ruting rundt fare- eller restriksjonsområder, militære øvingsområder, hensyn til vindforhold i høyden, forskjellig avgiftsnivå mellom statene og kontrolltiltak for å atskille flyginger.

Kommisjonen har fastsatt mål for følgende to indikatorer:
    •    KEP som er ruten angitt i den siste innleverte flyveplanen sammenlignet med «korteste rute».
    •    KEA som er den aktuelle ruten som er fløyet sammenlignet med «korteste rute».
 

For RP1 er det kun satt mål for KEP. Utgangspunktet for KEP i RP1 er status i 2009, og målet er en forbedring på 0.75% sammenlignet med denne. KEP målet for RP 2 baseres på status i 2012. Målet for KEP i RP2 settes til en forbedring på minst 4.1%. KEA ønsker man å tilnærme seg noe mer forsiktig på grunn av at man ikke kan korte inn en rute der økt avstand er et resultat av nødvendigheten av å atskille flygingene. Målet for KEA for RP2 settes til en forbedring på minst 2.6%.

Oppmerksomheten skal opprettholdes på viktigheten av å redusere forskjellen mellom KEP og KEA og det vil bli foretatt analyser av forholdet mellom verdiene.

4. Kostnadseffektivitet: I RP1 ble kostnadseffektivitetsmål satt til en gjennomsnittlig årlig reduksjon av underveisenhetssatsen (DUR) på 3.5% p.a. Det felleseuropeiske måltallet for DUR ved utgangen av RP1 ble satt til 53.9 EUR2009. Det lå to forutsetninger til grunn for å kunne realisere dette. Det ene var at tjenesteytere skulle holde kostnadsnivået omtrent uendret i perioden (-0.2% p.a.), samtidig som det ble lagt til grunn en gjennomsnittlig årlig trafikkvekst på 3.2% i referanseperioden. En foreløpig prognose indikerer en på EU-nivå akkumulert trafikkvekst som er 8% lavere ved utgangen av RP1 enn det som lå til grunn ved utarbeidelsen av de nasjonale ytelsesplanene. I utarbeidelsen av mål for RP2 har Kommisjonen hatt større fokus på at man skal realisere reelle kostnadskutt i RP2. Dette skyldes at mange medlemsland har feilvurdert (kanskje til og med bevisst overvurdert) trafikkprognosene i RP1 og dermed søkte å innfri målene i RP1 uten å foreta reelle kostnadsbesparelser. Her nevnes bl.a. Finland og Spania som begge har hatt en betydelig reduksjon i trafikk på opp mot 10% i forhold til forutsetningene lagt inn i ytelsesplanene. Kommisjonen legger til grunn at de totale kostnadene på EU-nivå skal reduseres med -2.1% årlig.

I henhold til forordning (EU) nr. 390/2013 skal måleindikatoren for kostnadseffektivitet være enhetskostnaden. Enhetskostnaden i beslutningen er basert på trafikkprognoser fra STATFOR, «STATFOR September 2013 low scenario», som gir en reduksjon i enhetskostnad på -3.3% p.a. Dette vil gi felleseuropeiske enhetskostnader (DUC) på 49.10 EUR2009 ved utgangen av RP2.

Merknader
Økonomiske og administrative konsekvenser

Beslutningen om felles ytelsesmål er forankret i forordning (EU) nr. 390/2013 som er en gjennomføringsforordning under forordning (EF) nr. 549/2004. Forordning (EF) nr. 549/2004 er en av fire forordninger som danner rammeverket for Single European Sky og som Norge har gjennomført i forskrift 26. januar 2007 nr. 99 om etablering av et felles europeisk luftrom. Selv om hverken forordning (EU) nr. 691/2010 eller forordning (EU) nr. 390/2013 er gjennomført i norsk rett, har det vært en felles forståelse mellom myndigheter, tjenesteytere og luftromsbrukere at man også i Norge skal forholde seg til bestemmelsene som pålegger utarbeidelse av en nasjonal ytelsesplan med tilhørende bindende mål. Det er vedtatt en norsk ytelsesplan for RP1, og arbeidet med utarbeidelse av ytelsesplan for RP2 planlegges ferdigstillt innenfor fristen 30.06.2014. Forordning (EU) nr. 390/2013 pålegger statene innenfor en luftromsblokk å utarbeide en felles ytelsesplan og dette følger også av NEFAB-avtalen (samarbeid mellom Estland, Finland, Latvia og Norge).

Kommisjonens beslutning om fastsettelse av mål for RP2 pålegger Avinor AS forpliktelser, og den vil derfor måtte gjennomføres ved en forskrift i Norge. Hvilke konsekvenser gjennomføringen av beslutningen om felles ytelsesmål vil få, vil avhenge av hvilket ambisjonsnivå det vil være realistisk å forvente fra de ulike landene/ FABene som omfattes av beslutningen. Det vil først bli tydeliggjort gjennom prosessen med utarbeidelse av ytelsesplanene som tilsynsmyndighetene har ansvar for.

Erfaringene så langt fra RP1 viser at Avinor AS styrer i henhold til ytelsesplanen på området kostnadseffektivitet. Dette skyldes for en stor del det faktum at Norge, i motsetning til nesten alle andre land i Europa, har hatt en (betydelig) trafikkvekst utover den veksten som allerede var anslått og lagt til grunn i ytelsesplanen. Når det gjelder kravene til kapasitet viser resultatene for 2012 at målene ikke ble nådd. Dette skyldtes i hovedsak en særskilt kapasitetssituasjon på Oslo kontrollsentral sommeren 2012. Resultatene på dette området i 2013 var tilfredsstillende.

Innføring av nye bestemmelser om ytelsesstyring og tilhørende endrede bestemmelser om avgiftsberegning, innebar en betydelig endring i de økonomiske rammebetingelsene for flysikringstjenesten i Avinor AS. Fra et regime basert på automatisk full kostnadsdekning til et med bundne kostnadsrammer og avtalt risikodeling for trafikkutviklingen. Prinsippet om bindende kostnadsrammer fastsatt for flere år fram i tid, øker risikoen for tap. Størst usikkerhet er knyttet til forventet trafikkutvikling. Avgjørende blir tjenesteyternes muligheter til å kunne justere kostnadene i takt med den faktiske trafikkutviklingen. Risikodelingen med hensyn til avvikende trafikk, gir tjenesteyterne de nødvendige incentiver til å styre kostnadsutviklingen i overensstemmelse med de løpende avgiftsinntektene:

Avinor AS bærer bærer den fulle risiko for at egen kostnadsutvikling holdes innenfor rammene fastsatt i ytelsesplanen (med unntak for mulige kostnader funnet å være utenfor tjenesteyters kontroll og umulig for ham å håndtere). Ytelsesregimet gir incentiver til kostnadseffektiv drift ved at tjenesteyter beholder en eventuell positiv differanse mellom fastsatt kostnad og faktisk kostnad ved endelig avregning på slutten av referanseperioden. Tilsvarende vil en eventuell negativ differanse måtte bæres av tjenesteyter.

I tillegg deler Avinor AS og luftromsbrukerne risikoen knyttet til prognosen for trafikkutviklingen. Risikodelingen knyttet til trafikkvolumet innebærer å fordele tilleggsinntekter/ tap som skyldes avvik mellom faktisk trafikkutvikling og ytelsesplanens trafikkprognose for det enkelte år. Er avviket i trafikkvolum +/- 2% får tjenesteyter 100% av ekstrainntekten, eventuelt tar han 100% av tapet. For trafikkavvik mellom +/-2 og +/- 10%, deles både ekstrainntekten og tapet 30% til tjenesteyter og 70% til luftromsbrukerne. Ekstrainntekter og inntektstap som skyldes trafikkavvik utover +/- 10% tilfaller i sin helhet luftromsbrukerne.

Dersom trafikkvolumet endres mer enn +/- 10% for det enkelte år, har myndighetene anledning til å initiere en reformulering av selve ytelsesplanen som bygger på de endrede forutsetningene.

Kravene til reduserte kostnader i RP1 blir av Avinor AS møtt gjennom iverksettelse av en rekke tiltak knyttet til kontrollsentralene. Tiltakene har gitt effekt og kostnadene er i 2012 redusert mer enn planlagt til tross for økningen i trafikk. Mye av den «ekstra» kostnadsreduksjonen skyldes likevel investeringer som ikke er gjennomført som planlagt. Kravene for RP2 vil medføre behov for ytterligere tiltak. Hvilke tiltak som kan være aktuelle blir for tiden utredet internt i Avinor AS i forbindelse med oppdatering av forretningsplanen for flysikringsområdet og med kunnskap om målene for RP2. Da store deler av kostnadene i underveiskostbasen er relatert til personalkostnader (60-70%), vil nye kostnadskutt få konsekvenser for bemanningssituasjonen totalt sett (fordelt på operative ressurser, støttefunksjoner og administrative funksjoner) muligens med et mindre bidrag i form av realnedgang i lønns-/ pensjonskostnader. Det er forventet at en positiv effekt av opprettelsen av funksjonelle luftromsblokker og innfasing av ny teknologi vil være avgjørende for ytterligere kostnadsbesparelser. Likeledes er det vedtatt en reorganisering av kontrollsentralene som forventes å gi en betydelig besparelse.

Luftfartstilsynet har en sentral rolle i utviklingen av ytelsesplanen. Dette har nødvendiggjort tilførsel av personell, både med hensyn til kapasitet, men også for å få på plass en kompetanse som Luftfartstilsynet tradisjonelt ikke besitter. Det er ikke forventet at de nye målene vil medføre ytterligere økning i lønnskostnader eller andre typer kostnader for Luftfartstilsynet.

Både Luftfartstilsynet og Avinor AS pålegges betydelige rapporteringsforpliktelser i forbindelse med innføring av ytelsesregimet. Dette er imidlertid forpliktelser som følger av de to ytelsesforordningene (EU) nr. 691/2010 og (EU) nr. 390/2013, og ikke direkte av beslutningen om hvilke mål som skal gjelde i RP2.

Sakkyndige instansers merknader

Det ble ikke gjennomført konsultasjoner eller høringer rettet mot de berørte norske aktører i forbindelse med den åpne høringen om mål for RP2. Alle aktører har hatt anledning til å gi sine innspill direkte til PRB/ Kommisjonen. Etter at Kommisjonen la fram sitt forslag til mål for RP2 i september 2013, har det vært konsultasjon med både tjenesteytere og luftromsbrukere i tilknytning til forberedende møter forut for Norges deltakelse/ diskusjoner i Single Sky Committee. Det har i løpet av prosessen vært lagt fram mange forslag og revisjoner hvor diskusjonen i all hovedsak har dreid seg om målet for kostnadseffektivitet. Tilbakemeldingene fra luftromsbrukerne har i all hovedsak gitt støtte til å sette ambisiøse mål for effektivisering hos tjenesteyterne. Avinor AS har sagt seg enig i at det er mulig å redusere kostnadene, men har bedt om at dette skjer kontrollert og over noe tid.

Vurdering

Sikkerhet (safety): Gjennom den selvevaluering som gjennomføres innenfor områdene EoSM, bruken av RAT og Just Culture i RP1, er det mulig å se hvordan både tjenesteyterne og myndighetene presterer. Dette danner utgangspunkt når mål skal settes for RP2. 2012 er det eneste året vi foreløpig har resultater fra. Resultatene viser at for EoSM ligger Avinor AS på det som tilsvarer nivå 4 (1-5, hvor 5 er høyest), mens Luftfartstilsynet vurderes å ligge på nivå 2. Når det gjelder i hvilken grad RAT-metoden er tatt i bruk ved klassifisering av gitte typer hendelser og ulykker, opplyser Avinor AS at de benytter metoden 100%, mens Luftfartstilsynet ikke har tatt metoden i bruk for noen typer hendelser.

Når det gjelder EoSM så er høyere score for Luftfartstilsynet på denne KPI'en avhengig av at Norge får på plass et State Safety Program (SSP). Arbeidet med SSP ble på det nærmeste fullført og vil bli lagt fram for politisk behandling høsten 2014. Det gjenstår ennå en god del arbeid med å få på plass en del annen overordnet dokumentasjon. Avinor AS har allerede et høyt nivå på dette området.

Det vedtatte mål for EoSM vurderes å være akseptabelt.

Når det gjelder mål for bruk av RAT er det vedtatt at metoden skal benyttes for hendelser av typen «separation minima infringements», «runway incursions» og «ATM-specific occurrences». Målet om bruken av RAT for 80% av de to første hendelsestypene, - for de mest alvorlige hendelsene, - innen utgangen av 2017 for både myndighet og tjenesteyter synes fornuftig og oppnåelig. Muligheten for tjenesteyter til å nå 100% innen utgangen av 2019 vil også kunne aksepteres.

Når det gjelder «ATM-specific occurrences» er dette en type mindre alvorlige hendelser, men som det er mange av. Kommisjonen har derfor valgt å begrense kravet til bruk av RAT til de mest alvorlige hendelsene. Kravet til myndighetene er at man benytter RAT for 80% av disse (alvorlige) hendelsene innen utgangen av 2017, økende til 100% innen utgangen av 2019. Det samme målet skal gjelde for tjenesteyterne.

Det vedtatte mål for bruk av RAT vurderes å være akseptabelt. 

Kapasitet: Norge klarte i 2012 ikke å nå målet for forsinkelser i underveisfasen. Dette skyldes i hovedsak en ekstraordinær bemanningssituasjon ved Oslo kontrollsentral sommeren 2012. Historisk har Norge få problemer med å holde et svært lavt nivå på forsinkelser i underveisfasen. Dette kan forklares med at trafikken er relativt liten i norsk luftrom og det er sjelden trangt om plassen. Norge har i RP1 et mål for gjennomsnittlig forsinkelser pr. flyvning på 0.05 min. Dette er svært lavt, og gir i praksis Avinor AS liten mulighet til å planlegge med dårligere kapasitet i perioder. Dette gjør at man tidvis kan ha noe overkapasitet i enkelte sektorer. Det er forutsatt at beregningen av kapasitet skal være basert på «kost-optimum». Dagens mål er basert på historisk ytelse og ligger langt lavere enn det en «kost-optimum» beregning skulle tilsi. Dette er også reflektert i de veiledende verdiene som Kommisjonen har beregnet og som presentert i et eget informasjonsskriv til Single Sky Committee. Beregnet «kost-optimum» for RP2 for NEFAB ligger i henhold til denne beregningen på et langt mindre ambisiøst nivå enn i RP1. Dette utgangspunktet støttes fra norsk side, da det vil gi en bedre balanse mellom kapasitet og kostnadseffektivitet. I praksis vil dette bety at de som i neste referanseperiode må redusere sine forsinkelser vil være de landene som i dag har størst andel av forsinkelsesminutter. Her vil det være økonomisk lønnsomt og investere i forsinkelsesreduserende tiltak.

Det vedtatte mål for kapasitet vurderes å være akseptabelt. 

Miljø: I dag er luftromsbrukernes planleggingssystemer i stor grad innrettet mot å beregne den kostnadsmessige mest optimale ruten, som ikke nødvendigvis er den korteste. Som eksempel kan nevnes at den korteste ruten mellom Sør- og Nord-Norge går gjennom svensk luftrom. Flyselskapene velger likevel å planlegge sine flyvninger gjennom Norge siden kostnaden med bruk av luftrom er lavere i Norge. At man nå får en indikator som måler den distanse som faktisk er fløyet, gir et langt mer korrekt bilde av de forbedringer som oppnås på dette området. Sist innsendte flygeplan kan i mange tilfeller avvike betydelig fra den flyging som faktisk fant sted.

Målet for KEP vil kun gjelde for Network Manager, mens målet på KEA vil bli satt både på EU-nivå og på FAB-nivå.

Det er grunn til å tro at man i løpet av RP2 vil få på plass tekniske forbedringer i ATM-systemene og etablert «free route airspace» som vil være to helt avgjørende forutsetninger for å nå målene. I dag er situasjonen i Norge på dette området så tilfredsstillende at det er grunn til å tro at de forbedringer som er mulig å få til er relativt beskjedne. De veiledende verdier som er utarbeidet av Kommisjonen, viser at forventningene til NEFAB er langt mindre ambisiøse enn for FABene i Sentral-Europa. Det betyr at NEFAB i sin plan vil legge inn mål som ligger under det gjennomsnittlige målet for EU.

Det vedtatte mål på miljøområdet vurderes å være akseptabelt.

Kostnadseffektivitet: Til tross for økning i trafikk viser resultatet for 2012 at Avinor AS har hatt en positiv kostnadsutvikling. Det har vært en kostnadsreduksjon i både personal-, drifts- og kapitalkostnader. Reduksjonen i kapitalkostnader skyldes forsinkelser i investeringstakten. For de fleste øvrige land i Europa har trafikkutviklingen vært negativ i forhold til ytelsesplanene.

I beslutningen for RP2 har Kommisjonen hatt fokus på reduksjon i den totale kostbasen selv om målformuleringen angis i enhetskost. Dette gjør det mindre fristende å forsøke å løse oppgaven med reduksjon av enhetskost ved hjelp av overoptimistiske trafikkprognoser. Kommisjonens vedtak legger til grunn et kutt i de totale kostnader med -2.1% årlig fra «starting point» i 2014. Kommisjonens første forslag til mål for kostnadseffektivitet var langt mere ambisiøst enn det som til slutt ble vedtatt. De fleste statene har hatt fall i trafikken i RP1 og har erfart at tjenesteyterne har måttet bære til dels betydelige tap, og av den grunn vært nødt til å iverksette omfattende tiltak for å handtere denne situasjonen. Dette var nok mye av årsaken til at så mange medlemsland la et betydelig press på Kommisjonen for redusere kravet til kostnadsreduksjon. I det forslaget som til slutt ble vedtatt har man redusert kravet til reduksjon i totalkostnader noe. Det er også gjort endringer i beregning av «starting point» som kommer tjenesteyterne til gode. Til slutt ble det også valgt å legge til grunn de laveste anslagene for trafikkvekst, noe som gjør at målene knyttet til enhetskostnad blir lettere å nå.

Norske myndigheter har vært av den oppfatning at trafikken vil øke mere enn de tallene som nå ligger til grunn for beregningene, og har også fått støtte for dette synspunktet fra tjenesteyter. For den norske delen av ytelsesplanen vil det derfor bli benyttet høyere trafikktall enn det dette kommisjonensvedtaket legger opp til.

Når målene nå er vedtatt, er det tilsynsmyndighetene i de enkelte land som har ansvaret for å utarbeide lokale ytelsesplaner på FAB-nivå. I en tidligere anbefaling fra Kommisjonen fremgår det at det forventes at statene som bidro minst i RP1, må yte tilsvarende mer i RP2. Det vil være rom for argumentasjon for vektlegging også av andre relevante objektive kriterier i denne prosessen. Mest relevant er likevel koblingen mellom kostnader og forventet trafikk. Likevel bør prosessen føre til større byrder på de medlemsstatene med størst trafikkvolum og de med høyest enhetskost, selv om dette ikke fremgår eksplisitt. Norge overoppfylte kravet til kostnadseffektivitet i RP1 som gir et godt utgangspunkt for videre kostnadseffektivisering gjennom RP2.

Selv om Avinor AS har kuttet sine kostnader betydelig i RP1, bør det kunne forventes ytterligere kostnadskutt. Følgende forhold er tatt inn i denne vurderingen:
1.     De betydelige ressurser som er lagt ned i etablering av NEFAB vil måtte gi avkastning i RP2. 
2.     Selv om enkelte investeringer i RP1 er noe forsinket, må det forventes at noen av de investeringer som faktisk blir gjennomført vil kunne gi avkastning i RP2.
3.     Det er vedtatt en reorganisering av kontrollsentralene i Norge som forventes å gi en besparelse på ca. 220 mill. NOK i løpet av 15 år. 
4.     Det må kunne forventes at et mindre ambisiøst mål for kapasitet vil gi positiv effekt på kostnadssiden.
5.     I forordning (EU) nr. 390/2013 åpnes det for at investeringer som ikke vil gi avkastning før i RP3 kan tas ut av den ordinære kostbasen og belastes kostbasen for «restructuring costs». Denne kostbasen skal finansieres av en egen avgift.
 

Samferdselsdepartementet har på samme måten som Luftfartstilsynet hatt en løpende dialog med Avinor AS om forventninger om kostnadseffektiviseringer i fortsettelsen av ytelses­styringsregimet etablert under Single European Sky. Basert på vedtaket fra Kommisjonen foregår naturlig nok betydelig aktivitet internt i Avinor AS og i de andre flysikringstjenesteyterne i Europa for nærmere å klarlegge om og evt. hvordan flysikringsvirksomheten skal klare å levere kostnadseffektivisering i den størrelsesorden som beslutningen gir anvisning om.

Kommisjonen har gjort en analyse av hva som vil være det forventede kostnadsnivået ved utgangen av 2014, og har lagt dette til grunn som «starting point» for beregning av kostnadsreduksjon i RP2. På grunn av økningen i trafikk, er det for Avinor AS beregnet et høyere kostnadsnivå ved utgangen av 2014 enn det som er lagt til grunn i ytelsesplanen for RP1. Avinor AS har i møte med Luftfartstilsynet gitt uttrykk for at de forventer at kostnadene ved utgangen av 2014 vil ligge omtrent som forutsatt i ytelsesplanen. Dette er også i tråd med det faktum at rapporten for 2012 viser at de totale kostnadene er redusert mer enn forutsatt i ytelsesplanen.

Det vedtatte mål for kostnadseffektivitet vurderes å være akseptabelt.

Konklusjon

Luftfartstilsynet har vurdert de vedtatte målene i Kommisjonens beslutning for RP2 og funnet at de er oppnåelige og akseptable. Samferdselsdepartementet støtter vurderingene og konklusjonene. 

Kommisjonens beslutningen om ytelsesmål på EU-nivå for RP2​ er EØS-relevant​ og akseptabel.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 14

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Kommisjonen
Type rettsakt:	Vedtak/beslutning
KOM-nr.:
Rettsaktnr.:	2014/132/EU
Basis rettsaktnr.:	549/2004
Celexnr.:	32014D0132

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	20.02.2014
Frist returnering standardskjema:	24.04.2014
Dato returnert standardskjema:	15.05.2014
Dato innlemmet i EØS-avtalen:	24.10.2014
Nummer for EØS-komitebeslutning:	236/2014
Tekniske tilpasningstekster:	Nei
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Nei

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Nei
Høringsstart:	31.10.2014
Høringsfrist:	15.12.2014
Frist for gjennomføring:	01.01.2015
Dato for faktisk gjennomføring:	01.01.2015
Dato varsling til ESA om gjennomføring:	13.01.2015