Nytt "utslippstak-direktiv"

Status

Rettsakten er vedtatt i EU, og er under vurdering i EØS/EFTA-statene.

Parlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/2284 om reduksjon av nasjonale utslipp av visse forurensninger til luft, og om endring av direktiv 2003/35/EF og oppheving av direktiv 2001/81/EF ble vedtatt 14. desember 2016. Direktivet erstatter og er en videreføring av Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft, hvilket er innlemmet og gjeldende i EØS-avtalen i dag.

Bakgrunn

Kommisjonen la 18. desember 2013 fram forslag til Parlaments- og rådsdirektiv om reduksjon av nasjonale utslipp av visse forurensninger til luft og tillegg til direktiv 2003/35/EF om tiltak for allmennhetens deltakelse i utarbeidelse av visse planer og programmer. Forslaget ble lagt fram sammen med KOM(2013)918 endelig, Kommisjonens meddelelse om Program for ren luft i Europa av 18. desember 2013, som del av EUs ren luft-pakke. Meddelelsen omhandler helheten i EUs politikk for å redusere luftforurensninger som skader menneskers helse og miljø. Denne er behandlet i et eget EØS-notat. Se også en nyere nettside om helheten i EUs arbeid med luftforurensninger. 

Sammendrag av innhold

Kort om det første direktivet om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft (2001/81/EF)  

Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF av 23. oktober 2001 om nasjonale utslippstak for visse forurensende stoffer til luft trådte i kraft i EU 27. november 2001. Direktivet ble innlemmet i EØS-avtalen (kapittel III, vedlegg XX Miljø, pkt. 21 ar) ved EØS-komiteens vedtak nr. 149/2009 av 4. desember 2009.

Direktivet har som formål å unngå utslipp som bidrar til overskridelse av kritiske belastningsgrenser for skader på økosystemer og menneskers helse, gjennom å redusere langtransportert luftforurensning (bl.a. sur nedbør). Det omfatter stoffene svoveldioksid (SO₂), nitrogenoksider (NO_X), ammoniakk (NH₃) og flyktige organiske forbindelser unntatt metan (nmVOC), og setter tak for hver enkelt medlemsstats samlede årlige utslipp fra og med 2010 av hvert av disse stoffene, jf. direktivets vedlegg I. Land som er blitt medlemmer av EU etter 2001 fikk sine utslippstak fastsatt i forbindelse med medlemskapsforhandlingene.

Direktivet er forankret i bl.a. EUs 5. miljøhandlingsprogram av 1. februar 1993 og EUs forsuringsstrategi (KOM(97)88) av 12. mars 1997. Kommisjonens forslag til dette direktivet ble lagt fram 14. juli 1999 (jf. KOM(1999)125).

Parlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/2284 om reduksjon av nasjonale utslipp av visse forurensninger til luft (som erstatter Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF)

Hensikten med Parlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/2284 er å ytterligere redusere utslipp av forurensninger til luft som kan skade menneskers helse eller økosystemer, nasjonalt og i andre land. Direktivet skal bidra til å nå miljømålene som er satt i Kommisjonens meddelelse om Program for ren luft i Europa (EUs luftpakke) om reduksjon av forsuring, overgjødsling, bakkenært ozon og helseskadelige partikler. Direktivet vil også bidra til å redusere utslippene av kortlivede klimadrivere (sot og metan).

Direktivet setter krav til reduksjoner av årlige nasjonale utslipp gjeldende fra hhv. 2020 og 2030 for stoffene som reguleres i direktiv 2001/81/EF, se vedlegg II, tabellene (a) og (b). I tillegg har direktivet forpliktelser om utslippsreduksjoner gjeldende fra de samme tidspunktene for helseskadelige partikler (PM2,5), se direktivets vedlegg II, tabell (b). For årene 2020-2029 fastsettes utslippsforpliktelser tilsvarende forpliktelsene EUs medlemsland har i den reviderte Göteborgprotokollen av 2012. For 2030 og påfølgende år er utslippsforpliktelsene for de enkelte landene forhandlet med utgangspunkt i modellberegninger som viser hvordan utslippsreduksjoner kan fordeles mellom land og mellom de enkelte stoffene, slik at man på en kostnadseffektiv måte kan oppnå miljømålene i Program for ren luft i Europa. Forpliktelsene om utslippsreduksjoner er formulert som prosentvise reduksjoner i årlige utslipp sammenlignet med utslippene i 2005. Medlemslandene skal redusere sine utslipp jevnt (lineært) mellom nivåene i 2020 og nivåene som følger av forpliktelsene som gjelder fra 2030, med 2025 som kontrollpunkt, så lenge dette ikke medfører uforholdsmessige kostnader. Når det gjelder EØS/EFTA-landenes utslippsforpliktelser må disse fastsettes ved tilpasningstekst når direktivet innlemmes i EØS-avtalen. Det nye direktivet opphever direktiv 2001/81/EF om nasjonale utslippstak. 

Som tidligere er det i hovedsak opp til de enkelte medlemslandene å vurdere hvilke tiltak og virkemidler som er nødvendige og ønskelige å gjennomføre for å overholde utslippsfor­pliktelsene. Nytt er imidlertid direktivets vedlegg III, del 2, som lister opp tiltak som medlems­landene forplikter seg til å inkludere i sine nasjonale utslippsreduksjonsprogrammer, og som særlig retter seg mot ammoniakkutslipp forbundet med jordbruksdrift. I lys av at bestemmelsene i all hovedsak er oppfordringer, og skal-kravene er rettet mot bruk av gjødselvarer, en vare som hører inn under kapittel 25 til 97 i det harmoniserte systemet for beskrivelse og koding av varer, jf. EØS-avtalen art. 8(3), at disse kravene allerede følger av Göteborgprotokollen, og at vedlegget etter sitt innhold er akseptabelt, vil rettsakten bli innlemmet i EØS-avtalen uten tilpasninger vedr. vedlegg III del 2. Det gjøres likevel oppmerksom på at hver rettsakt skal vurderes konkret og at det må gjøres en ny vurdering av EØS-relevans ved en etterfølgende rettsakt.  

Kravene er blant annet at medlemslandene skal ta hensyn til relevante veiledende dokumenter for å redusere utslippene av ammoniakk og gjøre bruk av beste tilgjengelige teknikker (BAT) i samsvar med forpliktelsene som allerede følger av industriutslippsdirektivet av 24. november 2010 (direktiv 2010/75/EU). Industriutslippsdirektivet inneholder enkelte krav til landbruks­foretak og er innlemmet i EØS-avtalen. Videre stilles krav om å etablere nasjonalt veiledningsmateriell for beste praksis for redusert ammoniakkutslipp og krav om å forby, hhv. begrense, bruk av definerte typer mineral­gjødsel. Disse forpliktelsene samsvarer med forpliktelser Norge allerede har påtatt seg i annet regelverk, hhv. Göteborgprotokollen av 1999 som Norge har sluttet seg til, og BAT-kravene som gjelder nærmere definerte virksomheter ifølge industriutslippsdirektivet. I likhet med Göteborgprotokollen, lister direktivet opp en rekke valgfrie tiltak landene kan benytte for å redusere utslippene av ammoniakk fra jordbruks­virksomhet.

Direktivet legger opp til en viss fleksibilitet ved vurdering av om landene overholder sine utslippsforpliktelser. Det åpnes for at landene kan levere et justert utslippsregnskap dersom overskridelse av utslippsforpliktelsene oppstår som følge av at metodene for utarbeidelse av utslippsregnskapet er forbedret. Lignende bestemmelser om fleksibilitet gjelder dersom et land opplever en eksepsjonell kald vinter eller tørr sommer, eller om det oppstår plutselig og eksepsjonell forstyrrelse eller tap av kapasitet i kraft- og/eller varmeforsyningssystemet eller -produksjonssystemet. Det stilles krav til dokumentasjon ved bruk av de fleksible mekanismene og Kommisjonen kan utarbeide nærmere kriterier. Kommisjonen skal godkjenne medlemslandenes bruk av fleksible mekanismer i hvert enkelt tilfelle.

Landene skal, i henhold til fastsatte frister, utarbeide nasjonale programmer for hvordan de skal overholde utslippsforpliktelsene, utslippsregnskap og -fremskrivninger, og de skal overvåke miljøeffekter av luftforurensninger. Det skal rapporteres til Kommisjonen om resultatene av disse arbeidene.

I tråd med topilarsystemet i EØS-samarbeidet, vil EFTA Surveillance Authority (ESA) tillegges oppgaver overfor Norge og de andre EØS/EFTA-landene som i direktivet er tillagt EU-kommisjonen.

De nasjonale utslippsforpliktelsene som gjelder fra 2020 kan ses som ledd i EUs oppfølging av fellesskapets og medlemslandenes tilsvarende forpliktelser i den reviderte Göteborgprotokollen av 4. mai 2012. Utslippsforpliktelser gjeldende fra 2030 representerer et nytt skritt i arbeidet med å redusere luftforurensningene i Europa.

Kommisjonen skal gjøre en gjennomgang innen 31. desember 2025 for å forsikre seg om at målsetningene nås. Ved behov, skal Kommisjonen foreslå mulige rettsakter for å nå forpliktelsene fra år 2030.

Kommisjonen har med hjemmel i direktivet vedtatt følgende rettsakter, jf. egne EØS-notater om disse:

- Gjennomføringsbeslutning (EU) 2018/1522 om felles format for nasjonale programmer

Kommisjonsbeslutningen etablerer felles format for rapportering på innhold i de nasjonale planene som medlemslandene er pliktige å utarbeide i hht. utslippstak-direktivets Artikkel 6. 

- Delegert kommisjonsdirektiv (EU) 2024/299 om metode for rapportering av utslipp

Kommisjonsdirektivet endrer rapporteringen av utslippsframskrivinger som er fastsatt i utslippstak-direktivet. 

Disse rettsaktene avventer innlemmelse av Parlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/2284 i EØS-avtalen. Se egne EØS-notater om de to rettsaktene.

Merknader

Direktivet er hjemlet i artikkel 192(1) i EU-traktaten (i samsvar med traktatens artikkel 191). Det erstatter Parlaments- og rådsdirektiv 2001/81/EF som er innlemmet i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett gjennom relevante forskrifter som regulerer utslipp fra berørte kategorier av utslippskilder.

Norge har godkjent endringen som 4. mai 2012 ble vedtatt til Göteborgprotokollen. Dersom Norge i EØS-avtalen påtar seg samme nasjonale utslippsforpliktelser gjeldende fra 2020 som i Göteborgprotokollen, vil ikke direktivet medføre nye utslippskrav for årene 2020-2029.

Norge må påta seg nye utslippsforpliktelser for 2030 og årene deretter. Gjennomføring av direktivet i Norge kan derfor medføre behov for skjerpet eller nytt regelverk for å overholde nye forpliktelser om utslippsreduksjoner som gjelder fra 2030. 

Miljødirektoratet har gjort en foreløpig vurdering av konsekvenser knyttet til kravene om utarbeidelse og rapportering om nasjonale programmer for gjennomføring av utslippsreduserende tiltak, og kravene om utslippsregnskap og -framskrivninger. Disse oppgavene vil kreve noe utviklingsarbeid og noe merarbeid knyttet til utarbeidelse av nasjonale programmer og mer spesifikke krav til utslippsregnskapene.

Norge overvåker allerede effekter av langtransporterte luftforurensninger som følge av krav og anbefalinger under UNECE-konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning. Dette finansieres over Klima- og miljødepartementets budsjett, kapittel 1410, post 21. For innsjøer og elver er dagens overvåkingsnettverk relatert til forsuring tilfredsstillende. For overgjødsling av skog, skogsjord og terrestrisk natur er det behov for oppgraderinger av overvåkingsnettverket. Det samme gjelder for overvåking av ozonskader på vegetasjon. Det vil derfor være behov for å opprette flere stasjoner for intensiv overvåking i skog og å starte overvåking av effekter av nitrogendeposisjon i andre terrestriske naturtyper enn skog. Det vil også være behov for å utvide stasjonsnettverket for måling av bakkenært ozon noe, og å gjøre modellberegninger av effekter av bakkenært ozon på vegetasjon. Miljødirektoratet har foreløpig anslått kostnaden ved ny overvåking av virkninger av forurensning til om lag 3,5 mill. kroner per år.

Det vil være behov for å tilpasse fristene som skal gjelde for EØS/EFTA-landene for rapporteringer om nasjonale programmer, utslippsregnskap og -framskrivninger og overvåkingsdata til fristene som er fastsatt i direktivet. 

Rettsakten kan sannsynligvis plasseres i Gruppe 2 (rettsakter som krever forskriftsendring som ikke griper vesentlig inn i norsk handlefrihet).

Forventede merkostnader knyttet til overvåking av miljøeffekter av luftforurensninger vil medføre at Norge tar artikkel 103-forbehold.

Sakkyndige instansers merknader

Forslaget til direktiv ble lagt fram for Spesialutvalget for miljø (SU Miljø) 6. april 2014, der berørte departementer er representert. Forslaget ble også presentert for EØS-referansegruppen for miljøsaker 2. april 2014, og på nytt i spesialutvalget for miljø 24. september 2014 og 18. mai 2015. Det ble videre gitt statusoppdatering på møte i SU Miljø 22. januar 2020. EØS-notat for rettsakten ble forelagt spesialutvalget for miljø ved skriftlig prosedyre i 2022 (sendt ut 7. juli 2022 med 26. august 2022 som frist for innspill). Spesialutvalget vurderer rettsakten som relevant og akseptabel.  Klima- og miljødepartementet orienterte spesialutvalget om saken i møte 7. mai 2025.

Miljødirektoratet gjennomførte i perioden 24. juni - 19. september 2025 høring av direktivet med hovedvekt på grunnlaget for å fastsette utslippsfor­pliktelser for Norge fra 2030. Det ble i høringsnotatet angitt mulige forpliktelser for Norge, med utgangspunkt i foreliggende utslippsdata og -framskrivninger i Nasjonal­budsjettet for 2025 (NB25). Framskrivningene er basert på anslått effekt av politikk som var vedtatt per august 2024. Mange av de 23 høringsinstansene som svarte, uttaler at de støtter direktivets mål eller at det bør innlemmes i EØS-avtalen, ingen har uttalt seg negativt til dette. Med unntak av for NO_X (jf. punkt 5) har ingen uttalt at intervallene for utslipps­forpliktelser som ble angitt i høringsnotatet er for ambisiøse eller ikke ambisiøse nok. For NO_X har flere påpekt at utslippsreduksjonen i framskrivningene kan være for optimistisk. Det vises særlig til usikkerhet om tempo i omstilling av kystflåten og hvordan utslippene fra skipsfart vil utvikle seg fram mot 2030. Norges Bondelag ber imidlertid om at Norge ikke påtar seg nye forpliktelser om ammoniakk før anbefalingene fra «Helhetlig plan for bærekraftig bruk av nitrogen i jordbruket» foreligger (fristen er 15.03.2026). Flere av høringsinstansene er opptatt av mulig ny virkemiddelbruk i tilfelle dette skulle vise seg nødvendig. Det påpekes bl.a. at eventuell skjerping av utslippskravene for nmVOC fra lasting av råolje på sokkelen vil være svært kostbart. Flere trekker fram betydningen av de nåværende NO_X-virkemidlene. Andre viser til at tiltak for reduserte utslipp av nmVOC og PM_2,5 fra vedfyring må gjennomføres på en måte som ivaretar energi- og egenberedskap. Dersom noen av utslippene ikke utvikler seg i tråd med framskrivningene, slik at det blir behov for ytterligere tiltak og virkemidler, vil disse utredes i tråd med utredningsinstruksen.

Vurdering

Norge anser at Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2016/2284 om reduksjon av nasjonale utslipp av visse forurensninger til luft er EØS-relevant og akseptabelt, og at direktivet skal innlem­mes i EØS-avtalen. Det vises blant annet til at det oppdaterer et regelverk som allerede er innlemmet i avtalen. Utslippsbegrensningene som fastsettes i direktivet vil ha betydning for det indre marked og markedsaktørene. Selv om det i hovedsak er opp til medlemslandene å vurdere hvilke tiltak som er nødvendige og ønskelige for å overholde de nasjonale grensene for utslipp, kommer man ikke utenom at slike tiltak for å redusere utslipp vil påvirke private aktører og dermed næringslivet. Det vil kunne påvirke de aktørene som handler over landegrensene, og dermed det indre marked, hvis man fra norsk side ikke innlemmer direktivet. Norge har riktignok identiske tak som Göteborgprotokollen fra 2020, men får ikke samme oppfølgingsmekanismer med mindre direktivet innlemmes i EØS-avtalen.

Reduksjon i utslipp av forurensninger til luft i EU/EØS-området vil gi reduksjoner i tilførsler av sur nedbør og andre luftforurensninger til Norge. Luftforu­rensning er blant de miljøfaktorene som bidrar mest til sykdom og død, både i Norge og i resten av verden. Bedret luftkvalitet vil være positivt for folkehelsen og på sikt føre til reduserte helseutgifter. Med nye utslippsforpliktelser som gjelder fra hhv. 2020 og 2030, vil direktivet bidra med nye skritt i arbeidet med å redusere luftforurensninger som overskrider kritiske belastningsgrenser for skade på helse og miljø.

Behov for tilpasninger

Direktivets forpliktelser om utslippsreduksjoner for de enkelte landene og stoffene er i EU forhandlet fram på grunnlag av faglige analyser av hvordan landenes utslipp bør reduseres for å nå gitte felles miljømål på en mest mulig kostnadseffektiv måte. Tilsvarende forpliktelser for EØS/EFTA-landene må fastsettes gjennom forhandlinger om tilpasninger ved innlemmelse av direktivet i EØS-avtalen. Utslippsforpliktelsene som gjelder fra 2020 for EU-landene er identiske med deres forpliktelser i den reviderte Göteborgprotokollen av 2012. Både Norge og EUs medlemsland påtok seg i forhandlingene om den reviderte Göteborgprotokollen forpliktelser som er framkommet gjennom forhandlinger basert på det samme faglige grunnlaget. Det mest nærliggende er at Norge, som har forpliktelser i den reviderte Göteborgprotokollen av 4. mai 2012, påtar seg de samme utslippsforpliktelsene for årene 2020-2029, som i protokollen. 

Det faglige grunnlaget for forhandlingene om utslippsforpliktelsene for EUs medlemsland fra 2030 tar ikke hensyn til utslipp og miljøbelastning i EØS/EFTA-landene. Det enkelte EØS/EFTA-land gjennomfører derfor egne faglige analyser som grunnlag for å avklare hvilke utslippforpliktelser de bør påta seg for å balansere ambisjonsnivået EU har besluttet å legge seg på fra 2030. Klima- og miljødepartementet og Miljødirektoratet har, med bidrag fra Landbruks- og matdepartementet, sammenstilt det faglige grunnlaget for å ta stilling til hvilke forpliktelser Norge bør påta seg, jf. høringen av direktivet i 2025. Utslippsregnskapet tom. 2024 og utslippsframskrivningene i Nasjonalbudsjettet for 2025, samt foreliggende tiltaksvurderinger og innspillene i høringen, er viktig grunnlag for disse vurderingene. Det er videre sett hen til analyser gjennomført for Norge i 2019 av International Institute for Applied Systems Analysis (IIASA). Basert på disse vurderingene vil Norge i forhandlingene om en EØS-beslutning legge fram følgende forslag til forpliktelser om utslippsreduksjoner i direktivets Annex II :

Tabell A

Land

SO₂ - reduksjon sammenlignet med 2005

NO_X - reduksjon sammenlignet med 2005

NMVOC - reduksjon sammenlignet med 2005

For hvert år fra 2020 til 2029

For hvert år fra 2030

For hvert år fra 2020 til 2029

For hvert år fra 2030

For hvert år fra 2020 til 2029

For hvert år fra 2030

Norge

10 %

50 %

23 %

53 %

40 %

50 %

Tabell B

Land

NH₃ - reduksjon sammenlignet med 2005

PM_2,5 - reduksjon sammenlignet med 2005

For hvert år fra 2020 til 2029

For hvert år fra 2030

For hvert år fra 2020 til 2029

For hvert år fra 2030

Norge

8 %

13 %

30 %

40 %

Det vil være behov for å tilpasse fristene som skal gjelde for EØS/EFTA-landene for rapporteringer om nasjonale programmer, utslippsregnskap og -framskrivninger og overvåkingsdata. Behovet for slike tilpasninger vurderes nærmere av Klima- og miljødepartementet, i samarbeid med Finansdepartementet som har ansvar for utslippsframskrivninger, og Miljødirektoratet.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 20

Andre opplysninger

Som følge av direktiv (EU) 2016/2284, skal det tas inn tilføyelse (ny bokstav (g)) i vedlegg I til direktiv 2003/35/EF om tiltak for allmennhetens deltakelse i utarbeidelse av visse planer og programmer og om endringer i rådsdirektiv 85/337/EØF og 96/61/EF. Tilføyelsen innebærer at direktiv 2003/35/EF gjøres gjeldende for artikkel 6(1) i direktiv (EU) 2016/2284 hva gjelder utarbeidelse av nasjonale programmer for overholdelse av utslippsforpliktelsene.

Ved innlemmelse av direktiv (EU) 2016/2284 i EØS-avtalen vil direktiv 2001/81/EF tas ut av avtalen. 

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Direktiv
KOM-nr.:	KOM(2013)920
Rettsaktnr.:	(EU) 2016/2284
Basis rettsaktnr.:	2001/81/EF
Celexnr.:	32016L2284

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	20.12.2016
Frist returnering standardskjema:	11.04.2017
Dato returnert standardskjema:
EØS-relevant:	Ja
Akseptabelt:	Ja
Tekniske tilpasningstekster:	Ja
Materielle tilpasningstekster:	Ja
Art. 103-forbehold:	Ja

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Fylker og kommuner

Berører fylker og kommuner i vesentlig grad.

Lenker

• Kommisjonens forslag
• OEIL
• EU-tidende
• Annen dokumentasjon