Forordning om håndheving av forbrukervernregler

Forordning om samarbeid mellom nasjonale myndigheter med ansvar for håndheving av forbrukervernlovgivning

Regulation on cooperation between national authorities responsible for the enforcement of consumer protection laws

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 08.05.2015

Spesialutvalg: Forbrukerspørsmål

Dato sist behandlet i spesialutvalg: 22.09.2016

Hovedansvarlig(e) departement(er): Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XIX. Forbrukervern

Kapittel i EØS-avtalen:

Status

Forslaget til ny forordning ble lagt frem av EU-kommisjonen 25. mai 2016. Barne- og likestillingsdepartementet sendte forslaget på høring i perioden 6. juni -  19. august 2016, og utarbeidet i samråd med berørte departementer en norsk posisjon. En felles EØS EFTA- uttalelse ble vedtatt 1. desember 2016 og oversendt EU-siden.

Etter trilog-forhandlinger ble det 21. juni 2017 oppnådd enighet om forordningstektsent. Det ventes at forordningsteksten formelt blir vedtatt i løpet av høsten 2017, med en gjennomføringsfrist på 2 år. Innlemmelse i EØS-avtalen vil ventelig skje i løpet av 2018.

Sammendrag av innhold

Gjeldende forordning om forbrukervernsamarbeid (2006/2004) ble vedtatt i 2004. Den er innlemmet i EØS-avtalen ved EØS-komiteens vedtak 92/2006 og gjennomført i norsk rett gjennom endringer blant annet i markedsføringsloven, luftfartsloven og lotteriloven.

Forordningen pålegger statene å ha håndhevingsorganer for regelverkene listet opp i forordningens vedlegg. Disse regelverkene er gjennomført i norsk rett og regulerer blant annet urimelig handelspraksis, forbrukerrettigheter, audiovisuelle medietjenester, forbrukerkreditt, e-handel, medisinske produkter og flypassasjerrettigheter​. I tillegg til Forbrukerombudet er følgende norske myndigheter omfattet av denne forordningen: Medietilsynet, Lotteritilsynet, Luftfartstilsynet, Legemiddelverket og Helsedirektoratet. Forordningen fastsetter hvilke virkemidler håndhevingsmyndighetene skal ha og hvordan håndhevingsmyndighetene skal samarbeide ved grenseoverskridende lovbrudd.

EU-kommisjonen la frem forslag til ny forordning om forbrukervernsamarbeid den 25. mai 2016, med det formål å sikre økt etterlevelse av europeiske forbrukervernregler (se KOM(2016) 283 pkt. 1.1 og 1.3). Bakgrunnen for dette var kommisjonens evaluering av dagens forordning som viste at i) Europeiske forbrukervernregler blir i stor grad ikke fulgt, ii) Europeiske forbrukervernregler særlig innen transport og finans er ikke omfattet av forordningen, iii) Myndighetenes varierende undersøkelses- og håndhevingsmuligheter etter nasjonal rett vanskeliggjør et effektivt samarbeid, vi) Det mangler tilstrekkelige retningslinjer for hvordan større overtredelser som rammer forbrukere i flere medlemsland skal håndteres.

For å oppnå formålet foreslo kommisjonen blant annet følgende: 

- Utvide virkeområdet til forordningen til å omfatte flere rettsakter (vedlegget)
- Myndighetene gis en frist på fem års til å ilegge gebyr eller andre sanksjoner fra overtredelsen er avsluttet (art. 4).
- Myndighetene gis mer inngripende/omfattende kompetanse (art. 8). De skal blant annet kunne få utlevert opplysninger fra fysiske eller juridiske personer samt fra øvrige offentlige myndigheter som er nødvendig for å identifisere overtredere (b og c), stenge nettsider, tjenester eller kontoer (l) og pålegge næringsdrivende som har brutt regelverket å betale kompensasjon til forbrukere (n).
- Mer detaljerte og forpliktende regler for samarbeid mellom forbrukervernmyndigheter i forskjellige EU-land (kap. III). Kommisjonen skal kunne gi regler for blant annet hvor lang tid det skal gå før forbrukervernmyndigheten i et land følger opp en håndhevingsforespørsel fra myndigheten i et annet land (art. 12 nr. 5).
- En overtredelse vil kunne skje i flere EU-land samtidig. Der overtredelsen antas å skade ¾-deler av EU-landene og innbyggerne skal kommisjonen koordinere en fellesaksjon mellom alle relevante myndigheter (art. 21). Myndighetene skal komme til en felles posisjon (art. 23) og bli enige om hvem eller hvilke myndigheter som skal håndheve reglene på vegne av alle forbrukerne i EU (art. 25).
- Myndighetene skal varsle hverandre og EU-kommisjonen om overtredelser og gi nærmere informasjon (art. 34). ECC-kontorene (Forbruker Europa) og forbrukerorganisasjoner (Forbrukerrådet eller andre organisasjoner som ivaretar forbrukerinteresser) skal kunne delta i dette varslingssystemet (art. 35).

For å oppnå målsettingen om et sterkere forbrukervern over landegrensene er det i tillegg viktig at nasjonale håndhevingsorgan samarbeider godt seg imellom samt med EU-kommisjonen.

Etter forslagets art. 21 skal medlemslandene rapportere på implementeringen av forordningen samt diverse relevant informasjon om endringer i myndighetene, deres håndheving og trender i handelspraksis som er til skade for forbrukerne. 

Etter trilog-forhandlinger ble det 21. juni 2017 oppnådd enighet om forordningsteksten. Hoveddelen av det kommisjonen foreslo, ble vedtatt, men med enkelte endringer (dette omtales nærmere under sakkyndige instansers merknader).

Rettslige konsekvenser

Forslaget vil medføre endringer i norsk lovgivning og krever derfor Stortingets samtykke. Forordningen berører særlig Forbrukerombudet, men også flere håndhevinsgmyndigheter, noe som også nødvendiggjør endringer i sektorlovgivning.

Økonomiske og administrative konsekvenser 

Kommisjonen har gjennomført en konsekvenseanalyse (se KOM(2016)283 pkt. 3.3) der det blant annet antas at:
- Økt innsats fra håndhevingsmyndighetene mot større overtredelser vil redusere forbrukernes økonomiske tap
- Systematiske data på forbrukerproblemer blir i større grad tilgjengelige for håndhevingsmyndighetene
- Samordnet håndheving er kostnadsbesparende sammenlignet med at hver enkelt nasjonal myndighet skal gjøre dette
- Det blir enklere for næringsdrivende å kjenne til håndhevingssystemene i forskjellige land samt hvordan reglene tolkes, noe som skaper like konkurransevilkår og reduserer kostander til juridisk bistand
- EU-kommisjonen vil bruke to årsverk på sin koordinerende rolle

Det er allerede i dag et utstrakt samarbeid mellom nasjonale håndhevingsorgan i regi av EU-kommisjonen. Uten at departementet kan konkludere på det nåværende tidspunkt, stilles det spørsmål ved om den foreslåtte forordningen vil medføre mindre bruk av håndhevingsressurser. Utgangspunktet for forslaget er at brudd på forbrukervernregler som rammer mange forbrukere i mange medlemsland i større grad skal forfølges. Det kan medføre at nasjonale myndigheter må håndtere flere saker enn tidligere, noe som kan innebære økt ressursbruk for myndighetene. Tilsvarende vil kunne gjelde for de bedriftene som bryter forbrukervernregler som rammer mange forbrukere i mange medlemsland. For små og mellomstore bedrifter som ikke selger sine varer eller tjenester til store deler av EU/EØS-området antar departementet at det neppe blir noen økning i antall håndhevingssaker som følge av forslaget.

Økt etterforsknings- og sanksjonskompetanse vil kunne være inngripende både overfor små og store bedrifter, eksempelvis der håndhevingsmyndighetene stenger en nettside. For forbrukerne vil adgangen til å bli enig med næringsdrivende om kompensasjon, gjøre det vesentlig enklere å få gjennomslag for sine rettigheter. I dag må forbrukerne fremme et separat sivilrettslig krav gjennom det utenrettslige tvisteløsningssystemet eller domstolene for å bli tilkjent kompensasjon.

Overnevnte virkninger vil være permanente.

Sakkyndige instansers merknader

Utkastet til forordning har vært behandlet i Spesialutvalget for forbrukersaker og vil bli behandlet igjen når rettsaktene er vedtatt.

Departementet fikk hovedsakelig høringssvar fra forbrukerorganisasjoner og myndigheter når kommisjonens forslag ble sendt på høring. Med unntak av Mediebedriftenes landsforening, var det ingen representanter for næringslivet som ga innspill. Hovedsynspunktet blant høringssvarene var at det er et behov for en mer effektiv håndheving av forbrukervernreglene over landegrensene. Når det gjelder forordningens virkeområde var det flere høringsinstanser som stilte spørsmål ved om ikke flere rettsakter burde omfattes av forordningen, for eksempel rettsakter på finansområdet og rettsakter som regulerer salg av legemidler og tobakk. Forordningens forslag om femårsfrist for ileggelse av sanksjoner ble støttet av Markedsrådet, men ble ikke kommenteret av øvrige høringsinstanser.

Av de høringsinstansene som kommenterte kommisjonens forslag, var det særlig den utvidede kompetansen til å etterforske og ilegge sanksjoner det ble knyttet kommentarer til. Forbrukersiden og enkelte myndigheter var overveiende positive til forslaget. Forbrukerombudet viste til dagens utfordringer med å identifisere og stanse useriøse næringsdrivende. Samtidig påpekte de at ombudet allerede i dag har mulighet til å gjøre mye av det som foreslås ihht. medvirkningsbestemmelsen i markedsføringsloven. Ombudet mente imidlertid at det var behov for klarere hjemmel for dagens etterforsknings- og sanksjonspraksis.

Kommisjonens forslag om at håndhevingsmynidghetene skal kunne pålegge næringsdrivende å betale kompensasjon, ble vurderert av forbrukersiden som positivt. Forbrukere får i mange saker ingen rettmessig kompensasjon fordi kravene er små og prosessrisikoen for stor til å føre disse for domstolene. Forbrukere kan ta saken til utenrettse klageorganer, men de avgir sjelden bindende avgjørelser. Et pålegg om å betale kompensasjon vil også gjøre det dyrere å bryte forbrukervernregler og derfor øke etterlevelsen. Dette punkt har blitt endret under trilog-forhandlingene. Håndhevingsmyndighetene kan ikke pålegge næringsdrivende å betale kompensasjon, men kan forsøke å bli enig med næringsdrivende om en slik kompensasjon, jf. artikkel 9 nr. 4 (c). 

Medietilsynet, Mediebedriftenes landsforening og Markedsrådet var kritiske til å gi et forvaltningsorgan myndighet til å stenge nettsider. Både fordi dette kan begrense ytringsfriheten, men også fordi det i realiteten kan innebære å stenge en hel virksomhet. De mente at behovet for en slik sanksjon burde derfor vurderes nøye, og at dersom det introduseres burde sanksjonen reserveres for mer alvorlige brudd og ilegges av et annet organ enn håndhevingsmyndigheten. Markedsrådet påpekte at ileggelse av kompensasjon til forbrukere vil være en vesentlig rolleendring sammenlignet med dagens system. I dag har den enkelte forbruker ingen spesifikke rettigheter, men må kreve kompensasjon gjennom klagenemnder eller domstoler. Dette punkt har blitt endret under trilogforhandlingene. Det er tatt inn i forordningen at  f.eks. stenging av nettsider kun kan gjøres der ingen andre effektive tiltak er mulig for å stanse overtredelsen og for å forhindre alvorlig skade på den kollektive forbrukerinteressen, jf. artikkel 9 nr. 4 (g).

Når det gjelder et mer detaljert og forpliktende samarbeid mellom forbrukermyndighetene og tydeligere rolle for EU-kommisjonen er dette, ifølge Forbrukerombudet, stort sett i tråd med det som er praksis i dag. Ombudet etterlyste imidlertid et krav om at kommisjonen bare skal kunne koordinere håndhevingen der det er aktuelt å forhandle med næringsdrivende. Videre påpekte ombudet at det kan være uheldig at det er myndigheten som først rapporterer om en overtredelse får i oppgave å koordinere håndhevingen dersom ingen ønsker å ta denne rollen. Ombudet hadde også innsigelser mot kommisjonens mulighet til å pålegge nasjonale myndigheter å prioritere saker som kommisjonen tar initiativ til. Dette fordi kommisjonen, ifølge ombudet, synes å prioritere saker der det mangler dokumentasjon på den skadelige effekten brudd på forbrukervernreglene faktisk har. Dette punkt har blitt noe endret under trilogforhandlingene, bl.a. skal de berørte håndhevingsmyndighetene bli enige om hvilken myndighet som skal koordinere håndhevingen. Dersom de ikke oppnår enighet om dette, skal kommisjonen påta seg denne rollen, jf. artikkel 17 nr. 2.

Forbrukerrådet etterlyste at det detaljerte og forpliktende samarbeidet som forslaget reserverer for saker der ¾-deler av både medlemslandene og innbyggerne rammes, gis et større nedslagsfelt.

For øvrig var samtlige forbrukerorganisasjoner og Forbrukerombudet positive til at også disse kan legge inn varsler om lovbrudd i den tekniske løsningen for informasjonsdeling. Forbrukerorganisasjonene etterlyste imidlertid en forpliktelse for myndighetene til å gi en tilbakemelding på behandlingen av rapporterte saker.

Vurdering

Forhold som vil være av særlig interesse for Norge er kommisjonens kompetanse i forhold til topillarstrukturen, den nordiske forhandlingsmodellen ved håndheving versus mer formalistisk tilnærming og større bruk av domstolene i andre rettstradisjoner, samt om virkemidlene som foreslås tildelt håndhevingsmyndighetene er akseptable for norsk tilsynstradisjon. Eventuell ny kompetanse må også vurderes i lys av Grunnlovens rammer for myndighetsoverføring. 

Elementer i norsk posisjon:

Regjeringens overordnede målsetting innen EU er å sikre et sterkt forbrukervern samtidig som næringsinteressene ivaretas.

For å få et velfungerende indre marked med handel over landegrensene og like konkurransevilkår for de næringsdrivende er det avgjørende at forbrukernes rettigheter ivaretas i hele EØS-området. Norge deler EU-kommisjonen og Forbrukerombudets vurdering av at håndhevingen, særlig ved grenseoverskridende handel, ikke er god nok i dag. Samarbeidet bør derfor styrkes, og håndhevingen effektiviseres.

Vi er positive til at flere rettsakter blir en del av dagens samarbeid. Det vil kunne bidra til at reglenes effektivitet at de nå vil bli en del av det felleseuropeiske forbrukervernsamarbeidet. Samtidig stilles det spørsmål ved om ikke flere rettsakter bør inkluderes, særlig på finansområdet samt rettsakter som regulerer salg av legemidler og tobakk.

Vi støtter også et mer forpliktende samarbeid mellom forbrukermyndighetene og en tydeligere rolle for EU-kommisjonen. En forutsetning for effektiv grenseoverskridende håndheving både i forhold til virkning og kostnader er at nasjonale myndigheter samarbeider godt og at nasjonale prosesser overfor en næringsdrivende som driver tilsvarende virksomhet i flere land samordnes i større grad enn i dag. Samtidig er det viktig at EU-kommisjonens koordinerende rolle begrenses til de tilfellene der det vil være arbeidsbesparende. Dette vil først og fremst være tilfellet der det er aktuelt med forhandlinger. I de sakene der det ikke er aktuelt å forhandle, vil det neppe ha noen hensikt at kommisjonen har en slik rolle. Videre er det viktig at nasjonale håndhevingsmyndigheter fortsatt har det siste ordet i forhold til hvilke saker som skal prioriteres, særlig i saker som har mindre skadelig effekt for forbrukere.

Når det gjelder økt etterforsknings- og sanksjonsmidler ser vi behovet for at håndhevingsmyndighetenes kompetanse er noenlunde lik i hele EØS-området og at den bør presiseres. Samtidig bør de mer omfattende sanksjonene slik som eksempelvis stenging av nettsider reserveres for alvorlige lovbrudd og det er viktig at næringsdrivendes rettssikkerhet ivaretas.   

Utgangspunktet etter norsk rett og EØS-avtalen er at kommisjonen ikke skal kunne treffe avgjørelser som har direkte virkning i Norge. Dersom myndighet skal overdras til et overnasjonalt organ skal dette eventuelt være et organ som ligger i EFTA-pillaren. Forslaget til forordning overdrar ikke myndigheten til å håndheve forbrukervernregler til kommisjonen eller noe annet EU-organ. Vi vurderer at EU-kommisjonens rolle som koordinerende organ er lite inngripende, og eventuelt kan legges til EFTA-pillaren, eksempelvis ESA.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Forordning
KOM-nr.: KOM(2016)283
Basis rettsaktnr.:

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker