Introduksjon av regelverk om droner/RPAS

Introduksjon av et regulatorisk rammeverk for droneoperasjoner - Technical Opinion

Introduction of a regulatory framework for the operation of drones - Technical Opinion

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 10.09.2015

Spesialutvalg: Transport

Dato sist behandlet i spesialutvalg: 21.10.2015

Hovedansvarlig(e) departement(er): Samferdselsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen:

Kapittel i EØS-avtalen:

Status

EASA publiserte A-NPA 2015-10 den 31, juli 2015. Høringsfrist: 25. september 2015. Luftfartstilsynet publiserte informasjon om høringen på sin internettside og sendte informasjon til droneoperatører med norsk operatørgodkjenning. Interesserte aktører er oppfordret til å svare på høringen. Det er ikke innkommet merknader fra aktørene eller kopi av innsendte høringssvar. Norge v/Luftfartstilsynet besvarte høringen i tråd med det som fremkommer under punktet vurdering under.

Techincal Opinion som omhandler de første detaljerte bestemmelsene på området ble publisert 18. desember 2015.

Så langt det gjelder de delene som knytter seg til basisforordning (EF) nr. 216/2008, så vil endringen tas inn i som del i den såkalte "luftfartspakken" ("aviation package") som ble lagt frem 7. desember 2015. EU meldte høsten 2015 at de tok sikte på at endringen i forordning (EF) nr. 216/2008 skal vedtas i juni 2016 og at gjennomføringsregelverk i tilknytning til minste kategori droner umiddelbart deretter skal klargjøres for vedtakelse av Kommisjonen. Det er imidlertid nå mer uklart når endringen kan være vedtatt, siden det antas at saksbehandlingstiden for den nye forordningen vil bli om lag 24 måneder. Regelverksforslag (notice of proposed ammendement - NPA) for gjennomføringsregelverk i åpen kategori vil publiseres i 2016, men det avhenger av diskusjonene knyttet til revisjonen av forordning 216/2008.

Øvrig gjennomføringsregelverk som må gis, er planlagt fremlagt i perioden 2017-2019. EASA har startet arbeidet med de detaljerte bestemmelsene for sertifisert kategori, som ligger innenfor gjeldende basisforordning 216/2008. Tematiske høringer vil publiseres fortløpende etterhvert som utkast til regelverk er klart. Gjennomføringsregelverk for spesifikk kategori planlegges fremlagt første kvartal 2017. Mandat for disse regelverksarbeidene vil bli publisert første kvartal 2016.

Sammendrag av innhold

EASA (EUs flysikkerhetsbyrå) publiserte 31. juli 2015 A-NPA (Advance Notice of Proposed Amendment) 2015-10. I dokumentet skisseres utkast til et regulatorisk rammeverk for hvordan droneoperasjoner skal innlemmes i europeisk luftfart på en sikker måte. Forslaget er nå viderebehandlet, og EASA publiserte 18. desember 2015 en såkalt Techincal Opinion om saken. I EASA er dette regelverksforslag RMT.0230.  

Forslaget omhandlet opprinnelig to ulike deler:

  1. Forslag om endring av Europaparlaments- og Rådsforordning (EF) nr. 216/2008 slik at alle droneoperasjoner, fra leketøy til tyngre droner, skal falle inn under forordningen.
  2. Konkrete forslag i tilknytning til regulering av lav-risiko droneoperasjoner - vil bli gitt som gjennomføringsrettsakter av Kommisjonen.

Når det gjelder punkt 1 har dette blitt tatt inn i forslaget til ny EASA-forordning (se eget EØS-notat om dette; Revisjon av forordning 216/2008). For ordens skyld omtales også dette forslaget i angjeldende EØS-notat. Technical Opinion omhandler de øvrige deler av forslaget. Opinion beskriver ikke konkrete regelverksforslag, annet enn endringen av 216/2008, men skal danne grunnlaget for det videre arbeidet med detaljert regelverk på området. Det er også understreket at Opinion kan være retningslinjer for nasjonalt regelverk på området inntil felleseuropeisk regelverk er på plass.

I hovedsak er følgende nytt i Techincal Opinion:

Konseptet foreslått i A-NPA 2015-10 er videreført, men det foreslås endel tilpasninger. Det legges opp til at definisjonen av hva som skal inngå i åpen kategori (open category") skal arbeides videre med og defineres endelig når man har kommet lengre i regelverksarbeidet. Det legges også opp til at teknologien i denne kategorien skal reguleres gjennom EUs markedsregulering, og ikke primært gjennom luftfartsregelverket. Videre er grensen mellom kategoriene klargjort, i tillegg til at det er presisert hva som menes med "dronesone". Prinsippet om gjensidig anerkjennelse av godkjenning utført av myndighetene i en stat er presisert for "Spesifikk kategori". Videre er det enda tydeligere gitt uttrykk for at det ikke er ment at dette regelverket skal gripe inn overfor den tradisjonelle modellflyging som har et høyt sikkerhetsnivå.  

Technical Opinion bruker begrepet "ubemannet luftfartøy". Dette begrepet vil omfatte maskiner som normalt ikke omfattes av begrepet luftfartøy, som leketøy og små forankrede ballonger og drager.

Nærmere om forslaget om endring av forordning (EF) nr. 216/2008

Dagens forordning (EF) nr. 216/2008 fastsetter at EU kun kan regulere droner som veier 150 kg. eller mer. Forslaget er at EU skal ha kompetansen til å regulere all droneflyging, uavhengig av vekt og uavhengig av om bruken er privat eller knytter seg til kommersiell virksomhet. Forslaget innebærer dermed en endring på to fronter: all kommersiell flyging med droner også under 150 kg. vil være omfattet; og videre fastsettes det kompetanse til å regulere privatflyging med droner, herunder droner produsert og solgt som leketøy. 

Forslaget innebærer at masseproduserte droner, som representerer lav risiko, i utgangspunktet skal reguleres gjennom EUs markedsregulering, gjennom forordning 765/2008 og beslutning 768/2008 (som omhandler produksjon og markedsføring av produkter; gjennomført i Norge i EØS-vareloven). Denne reguleringen vil ha fokus både på produksjonen og anvendelsesområdet, for eksempel gjennom systemer som begrenser ytelse eller rekkevidde. Både produsenter og importører vil være ansvarlige etter dette regelverket. (Forslag 2) Luftfartsmyndighetene skal involveres gjennom at det på grunnlag av basisforordningen skal kunne gis regler om operasjonelle begrensninger, for eksempel gjennom regler om minsteavstand til personer og bygninger.

Forslaget bygger videre på at reguleringen på området skal være operasjonsorientert, risikobasert, proporsjonalitet, ytelsesbasert og det skal kunne tillate utvikling. Det foreslås at reguleringen skal knytte seg opp mot tre kategorier (Forslag 1):

  • Åpen kategori (lav risiko): sikkerheten skal ivaretas gjennom operasjonelle begrensninger, fastsetting av industristandarder og fastsettelse av visse funksjonalitetskrav i markedslovgivningen og visse operative bestemmelser.
  • Spesifikk kategori (medium risiko): autorisasjon av luftfartsmyndighetene, muligens assistert av en såkalt kvalifisert enhet (QE), basert på operatørens risikovurdering. Operasjoner skal skje basert på en manual hvor risikoreduserende tiltak fremgår.
  • Sertifisert kategori (høyere risiko): kravene vil være sammenlignbare med kravene for bemannet luftfart. Tilsyn skal utføres av luftfartsmyndighetene, som også skal utstede nødvendige sertifikater og godkjenninger. EASA skal utføre sertifisering av design og operatører fra tredjeland.

Det foreslås at statene skal ha ansvar for å utpeke hvilke nasjonale myndigheter som skal ha ansvar for håndheving, noe som gir fleksibilitet når det gjelder åpen kategori og spesifikk kategori. Hvis staten velger å benytte kvalifiserte enheter i arbeidet, skal disse godkjennes og føres tilsyn med av luftfartsmyndighetene eller EASA. (Forslag 4)

EASA vil prioritere arbeidet med å definere hva som skal være grensen mellom åpen kategori og spesfikk kategori. (Forslag 3)

Det foreslås for øvrig at hendelsesrapportering skal utvides til å inkludere ubemannet luftfartøy.

Nærmere om forslaget til regulering av lav-risiko droneoperasjoner

Åpen kategori skal omfatte enhver operasjon med droner som veier inntil 25 kg (Forslag 16), forutsatt at operasjonen gjennomføres i sikker avstand fra personer på bakken og fra annen luftfart. Dronen må til enhver tid være i direkte synslinje for føreren. Det er opp til hver enkelt stat hvordan håndhevingen innenfor denne kategorien skal skje, for eksempel om det er politiet som skal være det primære håndhevingsorganet. (Forslag 5)

For å hindre utilsiktet flyging utenfor sikre områder og for å øke graden av overholdelse av regelverket, foreslås det å legge til rette for etablering av metoder for identifikasjon av droner og operasjonsområder og for at såkalt "geofencing" skal kunne tas i bruk. For å ivareta hensynet til luftfartssikkerhet, security, privatlivets fred og miljøhensyn, foreslås det at statene skal kunne definere "no-drone"-soner hvor bruk av droner ikke er tillatt uten særskilt tillatelse og "limited-drone"-soner hvor det stilles krav til utstyr eller funksjon som sikrer bl.a. identifikasjon. Standardene for "genfencing" må være styrt av EASA og tas inn i aktuelle markedsregelverk for å sikre at størstedelen av det utstyret som selges til forbrukere tilfredsstiller de standardene som er fastsatt. EASA vil definere de tekniske standardene, men kravene ut over dette vil være plattformnøytrale. (Forslag 8, 9 og 10)

Produsenter og importører av droner må oppfylle sikkerhetskravene for den aktuelle typen droner og vil også få ansvar for å informere kundene om operasjonelle begrensninger som gjelder for åpen kategori. Det vil måtte tas stilling til hva som skal være grensen for dette ansvaret. Produktkrav og sikkerhetskravene i markedsreguleringen må utarbeides i samarbeid med EASA, blant annet for å definere hva som skal være sikkerhetsstandarden (for eksempel når det gjelder kinetisk energi, ytelseskrav, krav til fail-safe) for ulike kategorier droner.

Alle droneoperasjoner i åpen kategori må utføres innenfor fastsatte begrensninger, blant annet må ulike soner overholdes (direkte synslinje, under 25 kg, utenfor soner hvor droner ikke er tillatt eller kun tillatt med begrensninger). Piloten er ansvarlig for å opprettholde sikker avstand fra andre luftromsbrukere og skal vike for all annen luftfart. Dronen skal ikke fly høyere enn 150 meter (500 fot) over bakken eller vannet. Piloten er også ansvarlig for at operasjonen for øvrig er sikker og for å opprettholde sikker avstand fra personer som ikke er involvert i flygingen eller eiendom på bakken. Det foreslås at det ikke skal være tillatt å fly over folkemengder. (Forslag 12, 13 og 14) For alle operasjoner over 50 meter fra bakken eller vannet, foreslås det et krav om basiskunnskap om luftfart. (Forslag 13 og 15) Dette innebærer at maksimal flygehøyde for privatpersoner i utgangspunktet vil være 50 meter.

Det foreslås innført en nano-kategori (harmless), som ikke vil ha samme strenge operasjonelle krav som nevnt over. (Forslag 11) I utgangspunktet foreslås det at grensen for dette skal være 250 gram.

I A-NPA 2015-10 ble det foreslått at åpen kategori skal inndeles i tre undergrupper, hhv.

  • CAT A0: leketøy eller mini-droner under 1 kg
  • CAT A1: veldig små droner under 4 kg
  • CAT A2: små droner under 25 kg

I Technical Opinion er det slått fast at det er aktuelt med en slik inndeling, men at det er nødvendig med ytterligere utredning av dette spørsmålet før EASA kan foreslå inndelingen. (Forslag 17) Det kan være aktuelt med inndeling knyttet til 1 og 4 kg, men også 2, 5 eller 7 kg som foreslått av mange i høringen.

I dedikerte områder skal droner (herunder modellfly) i åpen kategori kunne opereres i tråd med krav og prosedyrer fastsatt av luftfartsmyndighetene i det aktuelle landet. Det foreslås etablert visse særregler for forankrede droner under 25 kg.

Tradisjonell modellflyging skal kunne videreføres. (Forslag 21)

Nærmere om regulering av operasjoner i spesifikk kategori

Det legges opp til at "specific risk operations" skal være enhver droneoperasjon som utgjør en mer signifikant luftfartsrisiko for personer på bakken eller som innebærer delvis bruk av samme luftrom som bemannet luftfart. (Forslag 18) Operatøren vil måtte ha en godkjenning (operation authorisation - OA). Hver spesifikke luftfartsrisiko må analyseres og håndteres gjennom en risikoanalyse. Det foreslås hva som skal være rammene for den risikoanalysen som operatøren skal gjennomføre - Specific Operation Risk Assessment (SORA). (Forslag 19) Disse operatørene vil trenge standardprosedyrer, standardmanualer og standarder for risikohåndtering. (Forslag 20)

Det angis i Techincal Opinion at EASA vil prioritere å utarbeide detaljert regelverk for åpen kategori og spesifikk kategori. (Forslag 6)

Luftfartsmyndighetene i det aktuelle landet skal utstede autorisasjon (OA - Operation Authorisation) til operatører i spesifikk kategori basert på operatørens risikoanalyse og operasjonsmanual. (Forslag 22) Operasjoner skal utføres i tråd med de begrensninger og vilkår som definert i tillatelsen. (Forslag 23)Utstyr og droner som benyttes kan være sertifisert eller på annen måte godkjent. Operatørene i denne kategorien kan på frivillig basis benytte leverandører eller personell som er sertifisert til bruk i den høyeste kategorien. Utstyr, deler og funksjonalitet kan være godkjent uavhengig av dronen. Regelverket vil definere krav til denne prosessen, men det synes klart at regelverket vil måtte tilpasses når det gjelder det å oppnå luftdyktighet og deretter kravene til kontinuerlig luftdyktighet.

Nærmere om regulering av operasjoner i sertifisert kategori

Det er kun i sertifisert kategori at operatørene skal kunne oppnå ROC - Remote Operatos Certificate. Regelverket skal definere kravene til organisasjon for å oppnå rettigheten. (Forslag 24) Det antas at industrien og standardiseringsenheter må bidra for å få på plass standarder og løsninger for å møte sikkerhetsrisikoen.  Denne kategorien er aktuell for operasjoner med høyere risiko og større rekkevidde, og det kan derfor ikke utenlukkende være basert på et kriterium knyttet til vekt. Luftdyktighetskrav og miljøkrav vil være tilsvarende som for bemannet luftfart. (Forslag 25 og 26) Design- og produsentorganisasjoner må være godkjent og pilotene må inneha sertifikat. EASA vil måtte utarbeide sertifiseringsspesifikasjoner (CS). (Forslag 27) EASA har i forslaget ikke per nå lagt til grunn at det vil være behov for nytt gjennomføringsregelverk for operasjoner i denne kategorien sammenholdt med allerede eksisterende regelverk for bemannet luftfart, selv om det er klart at det er behov for visse endringer i dagens regelverk. Det legges altså opp til at tilpasninger skal skje i eksisterende regelverk. (Forslag 7)

Merknader
Rettslige konsekvenser

Norge har en nasjonal forskrift som gjelder for alle luftfartøy uten fører om bord, forskrift 30. november 2015 nr. 1404 om luftfartøy som ikke har fører om bord mv. Det nasjonale regelverket vil gjelde inntil felleseuropeisk regelverk vedtas og tas inn i EØS-avtalen. Hvis EUs tidsplan overholdes - og den foreslåtte endringen i forordning (EF) nr. 216/2008 vedtas sommeren 2016 - vil felleseuropeisk regelverk som omhandler privates bruk av droner og ervervsmessig bruk av de minste dronene, kunne være på plass tidligst mot slutten av 2016. Etter hvert som det felleseuropeiske regelverket er på plass, vil de nasjonale bestemmelsene bli overflødige og oppheves. Det vil være behov for nasjonal regulering inntil EU har kommet med regelverk for alle kategorier droner, noe som etter tidsplanen først kan være på plass i 2019. Det er sannsynlig at det vil kunne komme forskyvninger i tidsplanen.

Endringen i forordning (EF) nr. 216/2008 vil tas inn gjennom oppdatering av forskrift 26. februar 2013 nr. 219 om felleseuropeiske sikkerhetsregler for sivil luftfart og om etablering av et europeisk flysikkerhetsbyrå (EASA-forskriften). Endringsforskriften må vedtas av Samferdselsdepartementet.

Gjennomføringsregelverk i tilknytning til droner som deretter vil bli vedtatt av Kommisjonen, vil mest sannsynlig ligge under den kompetansen som allerede er delegert til Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynet vil da sørge for høring og vedtakelse av gjennomføringsforskrifter.

I den grad det gis nye rettsakter som skal gjelde for små, masseproduserte droner, vil dette bli gitt med hjemmel i forordning 765/2008 (EUs markedsregulering) som faller inn under Nærings- og fiskeridepartementets ansvarsområde. Det må tas stilling til hvilken norsk myndighet som skal ha ansvar for markedstilsyn med små masseproduserte droner, som ikke vil falle inn under luftfartsregelverket som andre luftfartøy.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget vil ha visse økonomiske og administrative konsekvenser både for norske myndigheter, norske produsenter, droneoperatører, kjøpere av dronetjenester og forbrukere. Siden det etablereres et nytt regelverk vil det i tilknytning til implementeringen være endel kostnader for norske luftfartsmyndigheter, særlig Luftfartstilsynet.

I dag har Luftfartstilsynet ca. 3,5 årsverk som arbeider på droneområdet (RPAS). Dette er primært operativ, teknisk og juridisk kompetanse, men også kompetanse fra flysikringsområdet.  Avhengig av hvordan den nye droneindustrien utvikler seg og hvordan det fremtidige europeiske regelverket vil se ut, kan det være behov for ytterligere ressurser til Luftfartstilsynet. Ettersom regelverketfortsatt er på forslagsstadiet, er det derfor for tidlig å si noe sikker om hvilke økonomiske og administrative konsekvenser regelverket vil kunne få. Det må arbeides for at næringen selv bærer hovedelen av eventuelle kostnader gjennom gebyrfinansiering. Dersom eventuelle budsjettmessige konsekvenser ikke vil kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer, vil det kunne bli aktuelt å ta forbehold om Stortingets samtykke pga. budsjettmessige konsekvenser. 

Norske produsenter av droner vil måtte forholde seg til EUs produsent- og produktkrav, noe som kan medføre økte design. og produksjonskostnader. For de droner hvor det blir krav om design- og sertifiserings godkjenning på lik linje som for ordinære luftfartøy, vil kostnadene knyttet til denne godkjenningsprosessen kunne bli betydelig. Norske droneoperatører må i fremtiden forholde seg til de organisasjons- og operasjonskrav som måtte bli fastsatt, noe som kan medføre økte enhetskostnader som igjen vil kunne påvirke prisen for oppdraget. Det legges opp til at det skal etableres produktkrav også for droner som skal selges til forbrukere, som som kan medføre dyrere produkter.

Det foreslås at masseproduserte droner, som representerer lav risiko, skal reguleres gjennom EUs markedsregulering. Forordning 765/2008 er gjennomført i EØS-vareloven (lov 12. april 2013 nr. 13 om det frie varebytte i EØS). Nasjonalt akkrediteringsorgan i Norge er Norsk akkreditering. Avhengig av hvor mange norske produsenter det vil bli av slike masseproduserte droner, vil dette kunne påvirke arbeidsmengden til Norsk akkreditering. 

Det må for øvrig tas stilling til hvilken norsk myndighet som skal ha ansvar for markedstilsyn med små masseproduserte droner.

Sakkyndige instansers merknader

Saken ble forelagt Spesialutvalget for transport til orientering i A-NPA-fasen.

Vurdering

Vurdering av forslaget knyttet til endringen av forordning (EF) nr. 216/2008 og de mer overordnede prinsippene i forslaget:

Norge støtter i hovedsak forslagene, inkludert endringen om at EASA skal ha regelverkskompetanse for all droneflyging, uavhengig av om denne er privat eller kommersiell og uavhengig av dronens vekt. Norge mener imidlertid at det gis særskilt regulering tilpasset såkalte nano-droner, dvs. svært små droner hvor skadepotensialet for personer og eiendom på bakken og annen luftfart er svært begrenset. Det foreslås fra norsk side at vektgrensen skal være 250 gram. Dette forslaget ble tatt inn i Technical Opinion. (Forslag 11)

Dagens regelverk i forordning (EF) nr. 216/2008 innebærer at EU har kompetanse til å gi alle typer regelverk for droner som veier 150 kg eller mer, dvs. tekniske krav til dronen og tilhørende utstyr, krav til hvordan flygingen skal gjennomføres, krav til organisasjonen som skal drive flygingen og personellkrav til piloten. Forslaget er som nevnt at EU skal ha samme kompetanse for alle droner, uavhengig av vekt. EU har  idag ikke gitt særskilte bestemmelser om droner som veier 150 kg. eller mer.

Rundt om i Europa er det i varierende grad gitt nasjonale regler om droner med vekt under 150 kg. De nasjonale reglene som er gitt varierer også i innhold både med hensyn til hvilke typer droner de regulerer og hvilken innretning det er på bestemmelsene. Norge har på plass en nasjonal forskrift om droner. Forskriften omfatter privat bruk av modellfly og ervervsmessig flyging med luftfartøy uten fører ombord, dvs. alt som ofte omtales som droner. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2016.

På relativt kort tid har droneoperatører blitt en viktig del av europeisk luftfartsindustri. Både i Norge og ellers i Europa arbeides det for å legge til rette for en forsvarlig og fremtidsrettet utvikling av den nye industrien. Generelt ligger norske droneoperatører langt fremme når det gjelder hvilke typer operasjoner som utføres. Norske luftfartsmyndigheter har lagt til rette for at industrien har kunnet etablere seg og for en relativt rask utvikling med stadig mer krevende operasjoner. Gjennom etablering av felleseuropeisk regelverk også for lettere droner, med gjensidig anerkjennelse av tillatelser og kompetanse, vil norske operatører sannsynligvis lettere kunne skaffe seg et marked også utenfor Norges grenser. (Idag vil det typisk kreves operatørtillatelse i hvert land man ønsker å utføre oppdrag, med avvikene personellkrav, tekniske krav og operative krav fra land til land.) Siden norsk industri ligger langt fremme, så mener vi etablering av felleseuropeisk regelverk vil være positivt for utviklingen også av norsk industri. Videre er det noen få norske produsenter av droner, hvor særlig en produsent som har utviklet avanserte nano-droner vil kunne ha fordeler av et harmonisert regelverk på området og gjennom det kunne sikre økt salg av produktene.

Forslaget skisserer rammene for en fremtidig regulering av droner, uten at detaljene er klare. Det er følgelig vanskelig å redegjøre uttømmende for mulige rettslige konsekvenser hvis forslaget blir vedtatt. Som nevnt ovenfor vi vil det kunne være gunstig for norsk industri om det kommer harmonisert felleseuropeisk regelverk på området. Regelverket vil måtte være harmonisert når det gjelder tekniske stander, operative krav, krav til organisasjon og personellkrav. Flyging med små droner har en karakter som innebærer at flygingen ikke fullt ut kan sammenlignes med tradisjonell luftfart siden flygingen som oftest skjer i lav høyde og kan skje nært til personer og eiendom. I forslaget skisseres det at endel av utfordringene knyttet til denne flygingen, slik som retten til privatlivets fred, personvern og security.

Personvernspørsmål i forbindelse med droner kommer opp dersom dronene tar bilder, filmer eller lydopptak. Det vil da reises spørsmål om i hvilken grad slike opptak kommer i konflikt med personvernet. Videre vil det bli et spørsmål hvordan ev. opptak kan benyttes senere. Bruk av droner reiser også problemstillinger knyttet til respekt for andres eiendom. I forslagets vedlegg II vises det til flere aktuelle personvernutfordringer.

EASA foreslår at de nevnte utfordringene skal møtes gjennom etablering av såkalt "geofencing" funksjonalitet i selve dronene samt etablering av "no drone"-soner og "limited drone"-soner. "Geofencing" vil innebære at dronene må operere ut fra en standard som vil kunne tenkes å etablere identitet for den enkelte drone, dvs. at den enkelte drone vil kunne sees på elektroniske kart som myndighetene kan bruke til sin oppfølging av aktivteten. Videre kan disse funksjonene tenkes brukt slik at dronene ikke vil fungere utenfor fastsatte grenser eller innenfor visse områder. Det vil være opp til myndighetene i det enkelte land å fastsette hvilke områder hvor det ikke skal være tillatt å fly droner overhode og hvilke områder hvor droneoperasjoner kun skal være tillatt etter særskilt tillatelse fra myndighetene. Denne type funksjonalitet vil kunne ivareta behovene for sikring av militære områder, fengsler mv. Forslaget vil innebære etablering av et nytt tiltak innenfor luftromsorganiseringen i tillegg til de etablerte ordningene med fare- og restriksjonsområder som ikke er praktisk for droneflyging i lave høyder. Norge er enige i denne tilnærmingen til funksjonalitet og lokal forankring av de nærmere grenser for forbudssoner.

Tiltakene som er nevnt over, vil til en viss grad kunne hjelpe på utfordringer knyttet til personvern og security. Problemstillingene som disse temaene reiser, vil dog ikke fullt ut bli dekket av EASAs regelverk. Den EU-opprettede "Artikkel 29 gruppen", som arbeider med spørsmål knyttet til personvern, har i denne sammenheng påpekt at det vil være behov for nært samarbeid mellom myndigheter ansvarlig for personvern (f. eks. Datatilsynet) og myndigheter ansvarlig for flysikkerhet (f. eks. Luftfartstilsynet).

Forordning (EF) nr. 216/2008 regulerer ikke militær luftfart, noe som ikke endres gjennom den nye reguleringen. Militær droneflyging vil altså ikke bli regulert gjennom det nye felleseuropeiske regelverket.

Vurdering av forslagene som knytter seg til mindre droner, som vil bli utformet som et forslag til gjennomføringsrettsakt

Norge støtter i hovedsak de fleste forslagene og den retningen som Technical Opinion skisserer. Under høringen av A-NPA 2015-10 ble det fra norsk side fremhevet at "nano-droner" burde komme klarere frem, for eksempel i form av at sikkerhetsbestemmelsene kan være mindre strenge for denne typen droner. Dette ser nå ut til å være hensyntatt i Technical Opinion. Gjennom etablering av denne type regulering kan operatørene oppmuntres til å bruke lettere utstyr i tilfeller hvor dette er mulig, særlig i bynære strøk, noe som er positivt for å redusere skadepotensialet for personer og eiendom.

I forslaget er det gjennomgående understreket behovet for proporsjonalitet når det nå skal etablereres ny regulering for droneflyging. Det skal ikke fastsettes mer eller strengere bestemmelser enn nødvendig og risikovurderinger skal på ethvert tidspunkt være utgangspunktet og styrende for utviklingen. Også dette er en innretning for det nye regelverket som norske myndigheter støtter. På bakgrunn av hvordan denne industrien har utviklet seg frem til nå, vil det tas utgangspunkt i operasjonene når det skal fastsettes regulering. Norge er enig i de klargjøringene knyttet til godkjenning/sertifisering av luftfartøy og systemer som er gjort i Technical Opinion.

Norge støtter også at man må tenke helhetlig på reguleringen av droner, fra modellflyging til ervervsmessig bruk av droner i kommersielle operasjoner. Dette fordi erfaringene fra den norske forskriftsarbeidet har vist at denne tilnærmingen er nødvendig for at det ikke skal være store områder som forblir uregulert. For å sikre de nødvendige produktkrav til droner som skal selges til forbrukere, som er det viktigste tiltaket for etablering av sikkerhet knyttet til denne type droneflyging, er det viktig at kravene kommer i et felleseuropeisk regelverk for å sikre nødvendig gjennomslagskraft overfor produsenter og importører av droner. I forslaget er det understreket at det nye regelverket ikke skal gripe inn i den etablerte modellflygingen, noe Norge er enig i.

For "åpen kategori" er det i forslaget lagt til grunn at kravet til avstand mellom dronen og personer som ikke er involvert i flygingen, skal være "sikker avstand". Vi mener det bør være opp til nasjonale myndigheter å kunne definere hva som er "sikker avstand" til personer og eiendeler på bakken. Det er i tråd med prinsippet om at defineringen av sikkerhetssoner er et nasjonalt anliggende. Vi vil også kunne ta nasjonale hensyn knyttet til spørsmål om "privatlivets fred".

Dette både for at en uskyldig tredjepart skal kunne ha en klar forventning om hvor langt unna droner skal befinne seg og for at myndighetenes oppfølging av uønsket droneflyging skal bli lettere gjennomførbar. Det vil kunne være store forskjeller med hensyn til hva den enkelte piloten oppfatter som "sikker avstand". I den grad det i det felleseuropeiske regelverket ikke fastsettes en konkret minsteavstand, så bør det være opp til hvert enkelt land å fastsette en slik avstand.

Spesifikk og sertifisert kategori

Forslaget er i mindre grad detaljert når det gjelder hvilken innretning det fremtidige gjennomføringsregelverket for spesifikk og sertifisert kategori. Den generelle innretningen om at aktivitet i disse kategoriene vil kreve tilpasninger slik at den økte risikoen kan møtes, er Luftfartstilsynet enig i. Risikovurdering ut fra type operasjon må være sentralt for sikre operasjoner, slik det legges opp til i forslaget. Det er helt på det rene at det må fastsettes noen operasjonelle begrensninger og bestemmelser knyttet til luftrom , men detaljene i disse er ikke klare. Risikovurdering og operasjonsmanual er for øvrig kjernen også i den nasjonale forskriften som per i dag foreligger i Norge.
 
I den tekniske manualen er det skissert at det i regelverket skal legges opp til en del enkle løsninger for standardoppgaver, for eksempel medieopptak i bystrøk, inspeksjonsflyginger i industrien, landbruksflyging og større forankrede droner. Luftfartstilsynet er enig i at dette er en hensiktsmessig tilnærming tatt i betraktning at mange operatører er små og mellomstore foretak med begrensede ressurser og at disse skal operere i spesifikk kategori. I spesifikk kategori vil det kreve en tillatelse eller autorisasjon.
 
I sertifisert kategori vil det kreves operatørtillatelse fra luftfartsmyndighetene. Kravene til design, produksjon, vedlikehold og trening vil i utgangspunktet være sammenlignbare med hva som kreves i luftfarten i dag. Luftfartstilsynet er enig i at de samme prinsippene for godkjenning og sertifisering skal gjelde for denne gruppen og at prinsippene for europeisk teknisk standard skal legges til grunn for regelverket.

Forslaget er EØS-relevant og akseptabelt.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Type sak Regelverk i utvikling/komiteer/arbeidsgrupper under kommisjonen
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.: 216/2008

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker