NPA 2017-05: Utkast til felleseuropeisk regelverk om droner i åpen og spesifikk kategori. RMT.0230

NPA 2017-05 - Introduksjon av et regulatorisk rammeverk for luftfartsoperasjoner med droner i åpen og spesifikk kategori. RMT.0230

Notice of proposed amendment 2017-05 - Introduction of a regulatory framework for the operation of drones - Unmabbed aircraft system operations in the open and specific category. RMT.0230

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 10.09.2015

Spesialutvalg: Transport

Dato sist behandlet i spesialutvalg: 21.10.2015

Hovedansvarlig(e) departement(er): Samferdselsdepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen:

Kapittel i EØS-avtalen:

Status

Forslaget til regelverk for droner i åpen og spesifikk kategori i NPA 2017-05 ble publisert 4. mai 2017. Forslaget bygger videre på EASAs A-NPA (Advance Notice of Proposed Amendment) 2015-10, EASAs Technical Opinion av 18. desember 2015 om introduksjon av felleseuropeiske regler for droneoperasjoner, samt EASAs utkast til en "prototyp forordning" for droneoperasjoner i åpen og spesifikk kategori. Forslaget til regler er utarbeidet av EASA med bistand fra en bredt sammensatt ekspertgruppe bestående av representanter fra enkelte europeiske, nasjonale luftfartsmyndigheter, fra droneindustrien og andre interessentgrupperinger. Luftfartstilsynet ble ikke valgt ut til å delta i denne ekspertgruppen, men har i noen grad kunnet bidra gjennom representanten fra den finske luftfartsmyndigheten som deltok i ekspergruppen. Ekspertgruppen kom ikke til enighet med EASA om alle delene i de foreslåtte reglene.  

EASA og EU Kommisjonen har signalisert at de ønsker å få vedtatt regelverket i dette forslaget så raskt som mulig. Etter planen skal dette skje i løpet av første halvår 2018. Fremdriften avhenger imidlertid av vedtakelsen av ny EASA basisforordning med nødvendig hjemmel for å faststette slike regler. Arbeidet med å få vedtatt en slik ny basisforordning har tatt lengre tid enn planlagt, og det ligger nå an til at ny basisforordning tidligst kan bli vedtatt mot slutten av året (2017).   

Sammendrag av innhold

EUs flysikkerhetsbyrå, EASA, har publisert NPA 2017-05 som inneholder høring av utkast til felleseuropeiske regler om operasjoner med ubemannede luftfartøy (droner) i såkalt åpen og spesifikk kategori. Disse reglene planlegges utgitt som en EU-forordning som skal inneholde detaljerte driftsregler og produktkrav for små og middels store droner. Formålet med reglene er først og fremst å sørge for et felles sikkerhetsnivå for flyging med droner i EU-området. I tillegg skal reglene bidra til å ivareta hensynet til personvern og bidra til å forhindre samfunnsskadelig bruk av droner (security). 

Utkastet til regler i NPA 2017-05 inngår i EASAs regelverksarbeid RMT.0230 om drone, og er del av EU Kommisjonens og EASAs satsing for å etablere forutsetningene for en sterk europeisk dronenæring. Andre prosesser i denne satsingen er: arbeidet med ny EASA basisforordning for å blant annet etablere tilstrekkelig hjemmel for videre felleseuropeisk regulering av droner, etablering av felleseuropeiske regler for de mest avanserte droneoperasjonene og som blir gjenstand for krav om sertifisering (certified category), samt utarbeidelse av et konsept for lufttrafikksstyring av droner (U-space).

Forslaget i NPA 2017-05 er tre-delt, med en såkalt "cover regulation" og to vedlegg: Annex I (Part-UAS) - driftsbestemmelser for luftfartsoperasjoner med droner i åpen og i spesifikk kategori, og Annex II - rammeverk for produktregulering av droner.  Annex I (Part UAS) er inndelt i Subpart A med regler for åpen kategori, Subpart B for spesifikk kategori, samt Subpart C med regler for en sertifiseringsordning av droneoperatører "light UA Operator sertificate (LUC)"

Forslaget omfatter bare alminnelig sivil bruk av droner. Militær bruk av droner og offentligrettslig, sivil bruk av droner slik som i politioppgaver, brannslokking, søk- og redningsoppdrag, grenseovervåking og tilsvarende statlige oppgaver, skal ikke reguleres av de felleseuropeiske reglene. Dette prinsippet følger av basisforordningen 216/2008, og vil bli med over i den nevnte nye basisforordningen.      

Nærmere om innholdet i forslaget:

Cover regulation inneholder de overgripende, innledende bestemmelsene. Her defineres de tre nevnte kategoriene for droneoperasjoner (artikkel 2), generelle prinsipper for droneoperasjoner (artikkel 3), og utgangspunktet for forordningens senere regler for droneoperasjoner i åpen kategori (artikkel 4) og spesifikk kategori (artikkel 5). Regler om statenes plikt til å utpeke en kompetent myndighet for tilsynet med droneoperasjoner (artikkel 6) og denne myndighetens ansvar (artikkel 7), samt tilsvarende regler for utpeking av markedsovervåkings-myndighet med ansvar for tilsyn med produktkrav (artikkel 8), finnes også. Droneoperatører fra tredjeland  skal i utgangspunktet oppfylle de felleseuropeiske dronereglene ved operasjoner innenfor EU området (artikkel 10). I tillegg fastslås det at statene etter gitte vilkår kan tillate bruk av alternative fremgangsmåter (AltMOC) fremfor EASAs publiserte AMC-materiale (artikkel 11). Statene skal også kunne definere luftrom for droner hvor nasjonale krav eller regler som enten forbyr, begrenser eller tilrettelegger for droner, skal gjelde (artikkel 12). Det foreslås også en særregel for modellflyging som foregår i regi av nasjonalt godkjente modellflyklubber (artikkel 14).  En overgangsperiode på to år er foreslått å gjelde for produktkravene til droner, og for reglene om droneoperasjoner foreslås en overgangsregel på tre år (artikkel 15).

Annex I (Part-UAS), driftsbestemmelsene, er basert på de tidligere konseptene til slike regler i A-NPA 2015 og Technical Opinion. Det legges opp til at reguleringen på området skal være operasjonsorientert og risikobasert fremfor at reglene skal være inndelt etter luftfartøytype og om operasjonen er kommersiell eller privat - slik reglene i hovedsak er for annen luftfartsvirksomhet. Driftsbestemmelsene følger derfor en inndeling i to kategorier droneoperasjoner:

  • Åpen kategori (lav risiko) - utkastets subpart A: Dette vil være de enkleste droneoperasjonene, gjerne ofte utført av privatpersoner, hvor reglene trekker opp rammene for aktiviteten uten krav om forhåndsgodkjenning fra luftfartsmyndighetens side. Reglene vil gjelde flyging med droner begrenset opp til 25 kg og hvor flygingen kun skal skje innenfor sysnsrekkevidden til den som fører dronen (VLOS). Sikkerheten skal ivaretas gjennom operasjonelle begrensninger og fastsettelse av visse funksjonalitetskrav. Reglene deler dronene videre inn i tre hovedkategorier med tilhørende underkategorier. Flysikkerheten skal ivaretas gjennom regler om sikkerhetsavstander, herunder maksimal operasjonshøyde på 120 meter, enkelte operative krav slik som plikt til å holde seg unna bemannede luftfartøyer, samt regler med krav til opplæring. Opplæringskravene er differensierte alt etter hvilken underkategori dronen man opererer faller inn under. Droner i underkategorier som kan operere i nærheten av personer og bebyggelse skal også være utrustet med såkalt geofencing. Dette utstyret vil automatisk motvirke at dronen flyr inn i et område hvor det ikke er lov å fly f.eks. sikkerhetssoner rundt flyplasser. Av hensyn til håndhevelse av reglene, ivaretakelse av personvernkrav og hensyn til samfunnssikkerhet foreslås det at personer som opererer droner over 250 gram skal registrere seg som droneoperatører. Registreringsløsningen skal være elektronisk. Kravet om registrering gjelder også for droner under 250 gram dersom de er utrustet med kamera på 5 megapiksler eller og annet utstyr som kan registrere personlige data. Ut fra de samme hensynene skal droner over 900 gram som kommer i kategorien hvor det tillates at flygingen skjer i nærheten av folk og bebyggelse, være utrustet slik at registreringen kan fjernavleses elektronisk (elektronisk identifisering). Kravene til elektronisk registrering, geofencing og elektronisk identifisering av droner vil også utgjøre grunnlaget for et fremtidig trafikkstyringsystem for droner kalt "U-space" som nå er under utvikling. U-space er omhandlet i et eget EØS-notat. Sikkerheten til personer på bakken skal ivaretas av at bare de minste dronene (0-900 gram) skal kunne flys over mennesker som ikke selv deltar i flygingen. Det vil dessuten ikke i noe tilfelle være tillatt å fly over folkemengder med droner som opereres i åpen kategori. Som tiltak for å gjøre reglene lettere tilgjengelig vil produsenter og forhandlere av droner bli pålagt å merke dronene med hvilken underkategori den enkelte dronen tilhører. Den som opererer dronen skal dermed forholdsvis enkelt kunne finne ut av hvilke regler som gjelder. Alle masseproduserte droner skal også selges med en informasjonsfolder med et sammendrag av reglene. I underkategorien for de minste dronene, samt i kategorien for større droner som ikke kan fly i nærheten av personer eller bebyggelse, tillates bruk av selvbygde droner. De alminnelige produktkravene og kravene om merking av dronen vil ikke gjelde for selvbygde droner, men disse dronene skal ellers opereres i samsvar med reglene.  
  • Spesifikk kategori (medium risiko) - utkastets subpart B:  Reglene for spesifikk kategori skal gjelde for droneoperasjoner som går utenfor rammene som er etablert i reglene for åpen kategori. Eksempler på dette vil være flyging utenfor synsrekkevidde til den som fører dronen, automatiserte droneoperasjoner, flyging med droner over 25 kg, samt flyging med drone over menneskemengder. Det øvre grensen for hvilke droneoperasjoner som faller inn under spesifikk kategori vil trekkes opp av de kommende reglene om droneoperasjoner i sertifisert kategori - hvor en sertifisering tilsvarende dagens bemannede luftfart vil bli påkrevd. Reglene i spesifikk kategori vil kreve sterkere myndighetskontroll, men uten krav om full sertifiserting av luftfartøy, piloter og operatør. Droneoperatører som kommer inn under spesifikk kategori skal registrere seg i staten hvor den har tilhold, eller hvor operasjonene skal finne sted hvis operatøren kommer fra et tredjeland. Droneoperatøren må i utgangspunktet også inneha en autorisasjon fra den kompetente myndigheten. Autorisasjonen vil gjelde for en bestemt type operasjoner, for eksempel linjeinspeksjoner. Dersom operatøren ønsker å utføre flere typer operasjoner vil dette i utgangspunktet kreve at disse autoriseres hver for seg. En autorisasjon vil utstedes på grunnlag av en risikoanalyse og en operasjonsmanual utarbeidet av den enkelte droneoperatøren. For å lette den adminsitrative byrden for droneoperatører i denne kategorien, inneholder utkastet til regler et konsept med standard scenarioer for droneoperasjoner. EASA vil på bakgrunn av egne risikoanalyser for ulike droneoperasjoner produsere slike standardscenarioer for de vanligste droneoperasjonene. I tillegg til å identifisere risikofaktorene ved de enkelte operasjonene, vil standardscenarioene inneholde kravene til luftfartøyet (tekniske krav), driftskravene inkludert krav til opplæring og trening, samt eventuelle krav til andre sikkerhetskompenserende tiltak. Det legges opp til at droneoperatører som følger slike standardscenarioer som skal slippe kravet om autorisering, operasjonsmanual og utarbeidelse av egne risikoanalyser, med mindre noe annet er spesifisert i det enkelte scenarioet. Myndighetskontrollen med droneoperatører som følger standardscenarier vil skje gjennom at disse må sende den kompetente myndigheten en selverklæring (declaration) før virksomheten starter. Den kompetente myndigheten (luftfartsmyndigheten) i hvert land skal føre tilsyn med alle droneoperatører i spesifikk kategori som er registrert i landet. Forslaget inneholder også utkast til regler for autorisering av droneoperatører som skal fly i flere medlemsland. I slike tilfeller skal operatørens hjemlige myndighet autorisere operatøren i felleskap med den kompetente myndigheten i landet flygingen skal skje.

Forslaget til driftsbestemmelser i subpart C inneholder regler om et såkalt "light UAS operator certificate" (LUC). Slik LUC sertifisering vil være en frivillig ordning forbeholdt droneoperatører som er selskaper (juridiske personer), ikke privatpersoner. LUC sertifiseringen tilsvarer på mange måte en AOC sertifisering som man kjenner fra reglene om bemannet kommersiell luftfart. LUC sertifiseringen krever at selskapet oppretter en driftsorganisasjon, et manualverk med operasjonsprosedyrer og et sikkerhetsstyringssystem (SMS). Alle disse elementene skal gjennomgås og godkjennes av den aktuelle luftfartsmyndigheten. Fordelen med en LUC sertifisering vil være at operatøren selv kan autorisere egne operasjoner i steden for å måtte søke luftfartsmyndigheten om autorisering av hver enkelt operasjonstype. De foreslåtte vilkårene for LUC sertifisering er såpass strenge at denne ordningen nok bare vil være oppnåelig for de mest ressursterke droneoperatørene - noe som også er meningen med forslaget.

Driftsbestemmelsene vil også omfatte modellflyging. For å ikke ramme den modelflyaktiviteten som foregår i de ulike landene for hardt, inneholder artikkel 14 i forslag til en regel om at modellflyvirksomhet som skjer i regi av modellflyklubber m.v. som er godkjent av den kompetente myndigheten i landet, kan utføre sin virksomhet etter vilkårene i denne nasjonale godkjenningen fremfor etter de felleseuropeiske dronereglene. Som det fremgår foran åpner også artikkel 12 i de foreslåtte reglene for at statene kan etablere områder hvor droneaktivitet og modellflyaktivitet skjer etter nasjonale regler. Modellflyutøvere vil derfor kunne ha tre muligheter hvis reglene i forslaget blir vedtatt: 1) Modellflygeren vil kunne gå inn i en godkjent klubb og operere i henhold kravene som er fastsatt i klubbens godkjenning. 2) Modellflygeren vil kunne fly i et område som er satt av for drone/modellflyging og etter reglene som er fastsatt for dette området. 3) Dersom alternativ 1 og 2 ikke er aktuelle vil modellflygeren måtte operere etter de felleseuropeiske reglene i åpen eller spesifikk kategori, alt etter hvilken type flyging som skal utøves.

Annex II om produktkrav, inneholder utkast til reglene som må tilfredstilles for å kunne omsette droner til bruk i åpen kategori i det europeiske markedet. Droner som omsettes til slik bruk skal reguleres gjennom EUs markedsregulering i forordning 765/2008 (som omhandler produksjon og markedsføring av produkter, gjennomført i Norge i EØS-vareloven). Appendix I.1 til I.5 inneholder de grunnleggende tekniske kravene til droner i åpen kategori, og som danner basis for CE merking av dronen, mens appendix I.6 inneholder slike tekniske krav til utstyr for elektronisk identifisering og geofencing. Annex II inneholder de øvrige kravene for å gjøre slike droner tilgengelig på markedet. Disse kravene vil gjennom den nevnte markedsreguleringen måtte overholdes av produsenter, importører og andre som ønsker å gjøre slike produkter tilgjengelig på markedet.

Merknader
Hjemmel i EU traktaten: De foreslåtte reglene i NPA 2017-05 vil bli hjemlet i den nye EASA basisforordningen som nå er under utarbeidelse og som planlegges vedtatt innen utgangen av 2017.  Det antas at denne nye basisforordningen vil bli hjemlet i TFEU artikkel 100, slik som dagens basisforordning nr. 216/2008.

Gjeldende norsk lovgivning: Luftfart med ubemannede luftfartøy reguleres i dag av forskrift 30. november 2015 nr. 1404 om luftfartøy som ikke har fører ombord mv. Forskriften inneholder særreglene for slik type luftfart.

Rettslige konsekvenser:

Med ny EASA Basisforordning vil EU Kommisjonen få myndighet til å vedta gjennomføringsregelverk for luftfart med droner slik som foreslått her i NPA 2017-05. Disse reglene vil bli vedtatt som en forordning som skal totalharmonisere reglene for disse luftfartsoperasjonene innenfor det europeiske fellesskapet. Reglene i forslaget tar derfor sikte på å erstatte de nasjonale reglene på området. En EØS-gjennomføring av regelverket vil medføre at dagens forskrift om luftfartøy som ikke har fører ombord vil måtte oppheves samtidig med at de felleseuropeiske reglene trer i kraft. Etter at de felleseuropeiske reglene har trådt i kraft vil det fortsatt være behov for nasjonale regler om statsluftfart med droner. I tillegg vil statene som nevnt kunne ha nasjonale regler om organisert modellflyging, samt kunne regulere områder og luftrom hvor det skal gjelde særlige regler for droneoperasjoner. For eksempel vil områder med restriksjoner for droneflyging rundt flyplasser eller områder testing av droner, kunne bli etablert gjennom slike nasjonale regler. Dagens norske forskrift om luftfartøy uten fører ombord inneholder enkelte slike regler som vil kunne videreføres eller endres ved behov. Frem til felleseuropeiske regler om droneoperasjoner i "certified category" trer i kraft, vil det dessuten være behov for å la den norske forskriften gjelde for de mest avanserte droneoperasjonene.

En norsk gjennomføring av ny EASA basisforordning vil tas inn gjennom oppdatering av forskrift 26. februar 2013 nr. 219 om felleseuropeiske sikkerhetsregler for sivil luftfart og om etablering av et europeisk flysikkerhetsbyrå (EASA-forskriften). Endringsforskriften må vedtas av Samferdselsdepartementet.

Senere gjennomføringsregelverk om droner vil mest sannsynlig ligge under den kompetansen som allerede er delegert til Luftfartstilsynet. Luftfartstilsynet vil da sørge for høring og vedtakelse av gjennomføringsforskrifter.

I den grad det gis nye rettsakter om markedstilgang for små, masseproduserte droner, vil dette bli gitt med hjemmel i forordning 765/2008 (EUs markedsregulering) som faller inn under Nærings- og fiskeridepartementets ansvarsområde. Det må uansett tas stilling til hvilken norsk myndighet som skal ha ansvar for markedstilsyn med små masseproduserte droner, som ikke vil falle inn under luftfartsregelverket som andre luftfartøy.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget vil få vesentlige økonomiske og administrative konsekvenser både for Luftfartstilsynet, norske produsenter og droneoperatører, og visse konsekvenser for forbrukere og andre norske myndigheter. 

Fra norske myndigheter side vil Luftfartstilsynet få hovedoppgaven med å implementere og forvalte de nye reglene. I dag har Luftfartstilsynet ca. 2,5 årsverk som arbeider på droneområdet (RPAS). Dette er primært operativ, teknisk og juridisk kompetanse, men også kompetanse fra flysikringsområdet. Arbeidet med å implementeringsarbeidet vil inbefatte nasjonalt forskriftsarbeid, etablere løsning for elektronisk registering av droner og droneoperatører, utarbeide nye interne prosedyrer, utarbeide informasjonsmateriell herunder kostnad for oversettelse av AMC og veiledningsmateriell, utarbeide treningsmateriell, re-godkjenne droneoperatører etter nye regler og godkjenne treninsorganisasjoner for droneflygere. Ressursbruken for implementering vil være omfattende, men forbigående. Oppgavene vil imidlertid ikke kunne ivaretas av årsverkene som i dag er satt av til droneområdet ettersom disse samtidig må ivareta drifts- og tilsynsoppgaver etter dagens gjeldende regelverk. Etter implementeringen vil det foreslåtte regelverket medføre drifts- og tilsynsoppgaver for Luftfartstilsynet utover det som gjøres i dag. Tilsynsoppgavene vil være de vesentligste. De foreslåtte reglene vil innebære at den kompetente myndigheten skal føre tilsyn med alle registrerte droneoperatører i spesifikk kategori. For disse operaørene skal det utarbeides et årlig tilsynsprogram, som i utgangspunktet vil innebære at hver operatør skal ha tilsyn en gang hvert 2. år. Basert på et anslag om at det på tidspunktet for ikraftreden av regelverket vil være omlag 500 tilsynsobjekter i Norge, tilsier et foreløpig anslag at de foreslåtte reglene vil kunne kreve opp til 20 nye årsverk i tillegg til de årsverkene som alt arbeider på droneområdet. Ressursoverslaget tilsier at de de første stillingene bør komme i 2018 med en opptrapping etterhvert som arbeidet med implementeringen av reglene skrider frem. Det fulle antallet stillinger vil først være påkrevd når reglene trer i kraft (2020/2021) og Luftfartstilsynet må føre tilsyn med de aktuelle operatørene. Ettersom ressursoverslaget er basert på dette forslaget til regler, vil det naturlig nok måtte justeres etter de endelige reglene herunder ut fra i hvilken grad regelverket vil åpne for mer risikobasert tilnærming til tilsyn, og hvilke ulike metoder for inspeksjon og tilsyn som kan anvendes i dette segmentet.  Kostnadene knyttet til implementering av reglene vil måtte dekkes over tildelte midler, mens konstadene knyttet til drifts- og tilsynsoppgaver vil som utgangspunkt måtte dekkes gjenom gebyrfinasiering fra dronemarkedet. Luftfartstilsynet ønsker her å presisere at ingen av disse nye stillingene vil kunne dekkes innenfor rammene av dagens budsjett. Det vil derfor være aktuelt å ta forbehold om Stortingets samtykke pga. budsjettmessige konsekvenser. 

For andre norske myndigheter ventes ikke reglene i forslaget å få vesentlige konsekvenser. Som nevnt foreslås det imidlertid at masseproduserte droner skal reguleres gjennom EUs markedsregulering. Forordning 765/2008 er gjennomført i EØS-vareloven (lov 12. april 2013 nr. 13 om det frie varebytte i EØS). Nasjonalt akkrediteringsorgan i Norge er Norsk akkreditering. Avhengig av hvor mange norske produsenter av slike masseproduserte droner det vil bli, vil dette kunne påvirke arbeidsmengden til Norsk akkreditering. Det må for øvrig utpekes hvilken norsk myndighet som skal ha ansvar for markedstilsyn med små masseproduserte droner.

Norske produsenter av droner vil måtte forholde seg til EUs produsent- og produktkrav, noe som kan medføre økte design- og produksjonskostnader, samt kostnader for CE-godkjenning og evt. sertifisering av droner og droneutstyr. Konstadene anslås imidlertid å bli moderate. På den annen side vil slik godkjenning innebære at dronene kan omsettes fritt i det europeiske felleskapet, noe som antas å bli en fordel sammenlignet med i dag hvor i prinsippet hvert lands tekniske krav gjelder.

For norske droneoperatører som vil havne i spesifikk kategori vil en gjennomføring av de foreslåtte reglene få vesentlige administrative og økonomiske konsekvenser. Virksomheten til disse operatørene vil måtte tilpasses nye regler. Dette vil kreve bruk av ressurser til opplæring og trening, omarbeidelse av driftsprosedyrer, re-registrering hos Luftfartstilsynet og evetuell re-godkjenning som operatør. Kostnadene ved denne tilpasningen vil være forbigående. Muligheten til å operere etter standard senarioer vil trolig bidra til at disse kostnadene totalt sett blir moderate for operatørene. Ressurskonsekvensene for Luftfartstilsynet tilsier at saksbehandling og tilsynsoppgaver vil måtte gebyrfinansieres. Trolig vil dette innebære innføring av årsgebyr for droneoperatører innenfor spesifikk kategori og eventuelle øvrige saksbehandlngsgebyr. Dette vil medføre en vesentlig endring fra i dag hvor det ikke tas slikt gebyr. Disse økte driftskostnadene vil igjen kunne påvirke prisen droneoperatørene vil måtte ta for tjenestene i markedet.  

For droneoperatører som vil havne i åpen kategori ventes ikke tilpasningen til de foreslåtte reglene å totalt sett medføre vesentlige økonomiske eller administrative kostnader. De som skal operere droner over 250 gram vil måtte gjennomføre et e-læringskurs og gjennomføre en elektronisk prøve. Terskelen for å måtte gjennomføre elektronisk prøve vil dermed ligge lavere enn etter dagens norske regler. En slik prøve vil trolig forstatt være gebyrbelagt. For den enkelte vil likevel kostnaden ved dette ikke være stor. De foreslåtte produktkravene til droner i åpen kategori vil etterhvert kreve utskifting av dronen. Den foreslåtte overgangstiden jf. artikkel 15 (3) innebærer at droner uten nødvendig CE-godkjenning vil kunne opereres frem til tre år etter reglene er trådt i kraft. Tatt i betrakting at droner i denne kategorien i hovedsak vil være forbrukerelektronikk med begrenset varighet, vil denne overgangsperioden bidra til å redusere overgangskostnadene for forbrukere og andre operatører i åpen kategori.

De foreslåtte kravene til utdanning og trening, hvor droneoperatører som skal operere droner over 900 gram som kan flys i nærheten av personer skal gjennomgå et undervisningsopplegg hos en treningsorganisasjon, vil skape et nytt marked for tilbydere av slik trening. Slik opplæringsvirksomhet foregår i dag i liten utstrekning. Tatt i betrakning at den største delen av droneoperatørene i åpen kategori ventes å bli omfattet av dette treningskravet, samt at tilsvarende og strengere krav til trening mest sannsynlig også vil bli stilt til de som skal operere i spesifikk kategori, vil dette utgjøre en stor, ny elevgruppe. Skal kravet til opplæring og trening møtes vil det kreve en vesentlig oppbygging av opplæringskapasitet. Dette vil gi muligheter for vekst i markedet for treningsorganisasjoner.   

Sakkyndige instansers merknader

Saken ble forelagt Spesialutvalget for transport til orientering i A-NPA-fasen. Forslaget i NPA 2017-05 er ikke behandlet i Spesialutvalget.

Luftfartstilsynet vil besvare høringen i NPA 2017-05 på vegne av norske myndigheter innenfor EASAs høringsfrist 15. september 2017. I den forbindelse har Luftfartstilsynet hørt andre berørte norske myndigheter, samt representanter i dronenæringen og Avinor. Ingen av disse har så langt motsatt seg forslaget. De mottatte høringsvarene inneholder noen enkeltkommentarer til ulike regler, blant annet støttes forslaget som gir statene mulighet til å regulere luftromsbruk og modellflyging nasjonalt. Kravet til registrering, elektronisk identifisering og geofencing støttes og ønskes i noen grad skjerpet. 

Vurdering

Vurdering av forslaget knyttet til de mer overordnede prinsippene i forslaget:

Norge støtter at EU Kommisjonen med bistand fra EASA, skal ha regelverkskompetanse for all droneflyging, uavhengig av om denne er privat eller kommersiell og uavhengig av dronens vekt. På relativt kort tid har droneoperatører blitt en viktig del av europeisk luftfartsindustri. Både i Norge og ellers i Europa arbeides det for å legge til rette for en forsvarlig og fremtidsrettet utvikling av denne nye industrien. Generelt ligger norske droneoperatører relativt langt fremme når det gjelder hvilke typer operasjoner som utføres. Norske luftfartsmyndigheter har lagt til rette for at industrien har kunnet etablere seg, samt for en relativt rask utvikling med stadig mer krevende operasjoner. Gjennom etablering av felleseuropeisk regelverk også for droner, med gjensidig anerkjennelse av tillatelser og kompetanse, vil norske operatører sannsynligvis lettere kunne skaffe seg et marked også utenfor Norges grenser. (I dag vil det typisk kreves operatørtillatelse i hvert land man ønsker å utføre oppdrag, med avvikene personellkrav, tekniske krav og operative krav fra land til land.) Videre er det noen få norske produsenter av droner. Disse vil kunne ha fordeler av et harmonisert regelverk på området og dermed full tilgang til markedet i det europeiske felleskapet.

Forslaget skisserer rammene for en fremtidig felleseuropeisk regulering av små og mellomstore droner. Rundt om i Europa er det i varierende grad gitt nasjonale regler om droner. De nasjonale reglene som er gitt varierer også i innhold med tanke på hvilke typer droner de regulerer og hvilken innretning det er på bestemmelsene. Norge har på plass en nasjonal forskrift om droner. Forskriften omfatter privat bruk av ubemannede luftfartøyer herunder modellfly, samt ervervsmessig eller annen nytteflyging med luftfartøy uten fører ombord, dvs. alt som ofte omtales som droner. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2016. Ulikhetene i den nasjonale reguleringen landene i mellom vil antagelig medføre at det blir krevende å oppnå enighet om utformingen av slike felleseuropeiske regler. Dette vil spesielt gjelde reglene for droneoperasjoner i åpen kategori, hvor man ikke kom til enighet i ekspertgruppen som bistod EASA i utformingen av reglene. Flere stater ønsket her et enklere regelverk enn hva EASA foreslo, ut fra det syn at utkastet til regler var for komplekst og at dermed ville bli vanskelig for forbrukere, i tillegg til at det ville bli vanskelig å håndheve effektivt. Med støtte fra omlag 20 stater ble det derfor fremmet et motforslag med enklere regler for droneoperasjoner i åpen kategori. Luftfartstiilsynet støttet også på den tiden dette forslaget. Forslaget som nå foreligger i NPA 2017-05 er et kompromiss mellom EASAs opprinnelige forslag og motforslaget. 

Norge er i hovedsak positiv til innretningen i reglene som nå foreslås i NPA 2017-05, herunder prinsippet om en risikobasert og operasjonssentrisk regulering. Ettersom dette er ubemannet luftfart vil flygingen først og fremst utgjøre en sikkerhetsrisiko for annen bemannet luftfart og for personer og innretninger m.m. på bakken. I likhet med dagens norske regulering er derfor de foreslåtte sikkerhetsreglene fastsatt for å ivareta denne risikoen, fremfor en mer tradisjonell tilnærming basert på om flygingen skjer ervervsmessig eller privat, herunder også hensynet til passasjerer ombord i luftfartøyet.

Norge er i utgangspunktet positiv til det foreslåtte nivået for tilsynsopgaver for de nasjonale luftfartsmyndighetene ref. utkastets artikkel 7. Tilsynsoppgavene vil i all vesentlighet gjelde droneoperatører i sertifisert kategori - som i hovedsak vil være profesjonelle droneoperatører. Det store antallet private droneflygere gjør at en aktiv tilsynsynsutøvelse overfor disse ikke vil være en overkommelig oppgave for luftfartsmyndighetene. Slik tilsynsvirksomhet vil heller ikke være kostnadseffektiv, ettersom dette i stor grad vil være flyging med små droner og med i utgangspunktet begrenset risiko. Innretningen i forslaget om å regulere disse i en åpen kategori, med driftsbedrensinger som medfører at disse flygingene vil utgjøre en lav risiko og dermed lite behov for tilsynsvirksomhet, virker fornuftig. Den raske og sterke fremveksten av droneoperatører har medført at Luftfartstilsynet har måttet prioritere arbeidet med å etablere nødvendig regulering, og deretter sørge for informasjon og opplæring til disse nye aktørene innen luftfarten. Luftfartstilsynet har ikke i særlig grad har kunnet prioritere tradisjonell tilsyns- og inspeksjonsvirksomhet overfor disse aktørene. Dette er også situasjonen i mange andre europeiske land. Forslagets krav til etablering av tilsynsprogrammer og inspeksjoner av droneoperatører i spesifikk kategori, og de økte ressursene dette vil kreve på myndighetssiden, vil derfor trolig medføre reaksjoner fra en del land. I Norge har myndighetsarbeidet med dronemarkedet nå kommet dit at Luftfartstilsynet ser behov for økt tilsynsvirksomhet.  Norge støtter derfor forslaget om å etablere et tilsynsregime for de droneoperatørene som etter reglene vil havne i spesifikk kategori. Det er imidlertid viktig at tilsynsprogrammet utformes etter en risikobasert metodikk. I forslaget til regler er dette nevnt, men kravet om inspeksjon hvert annet år vil vil begrense mulighetsrommet for risikobasert tilsyn, i tillegg til at det bli ressurskrevede å oppfylle. Norge mener derfor at reglene bør tillate at statene kan utvide tilsynsintervallene for droneoperatører som vurderes å ha en høy sikkerhetsytelse, slik de felleseuropeiske reglene for bemannet luftfart tillater. Når det gjelder forslaget om at luftfartsmyndighetene skal ha plikt til å utarbeide treningsmateriell, støttes ikke dette uforbeholdendt. For den delen av treningen som skal skje hos treningsorganisasjoner, bør myndighetens oppgave begrenses til å fastsette opplæringsmål og treningskrav. Utarbeidelse av selve læringsmateriellet bør her overlates til markedet, slik ordiningen er for opplæring i bemannet luftfart.

For Norge er det viktig at muligheten i forslagets artikkel 12 beholdes, hvor statene skal kunne å definere luftrom for droner hvor nasjonale krav eller regler som enten forbyr, begrenser eller tilrettelegger for droner. Det samme gjelder regelen i artikkel 14 som gir mulighet for å regulere organisert modellflyvirksomhet nasjonalt. Disse regelene vil gi Norge mulighet til å forstatt kunne etablere tilpassede løsninger for å beskytte områder, for eksempel flyplasser, og å tilrettelegge for dronevirksomtet lokalt. Inntrykket sålangt er at disse reglene også støttes av de andre europeiske landene.

NPA 2017-05 inneholder ikke forslag til direkte regulering av privatlivets fred, personvern og security, ettersom disse hensynene anses regulert av andre felleseuropeiske og nasjonale regler. De foreslåtte reglene skal imidlertid bidra til håndhevelsen av disse andre regelsettene, gjennom bl.a. kravet til registrering av droneoperatører, statenes mulighet til å definere luftrom med forbud eller begrensinger for droner, forbud mot droneoperasjoner i nærheten av redningsoppdrag, krav til opplæring av dronepiloter i de høyere klassene, samt regler om elektronisk identifisering og geofencing-funksjonalitet.  Norge er enige i prinsippene om registrering og elektronisk identifisering, men mener at hensynet til effektiv håndhevelse av reguleringen, inkludert regler om personvern og samfunnssikkerhet, tilsier at kravene til registrering og elektronisk identifisering i prinsippet må gjelde alle droner. Slik registrering, og mulighet for elektronisk identifisering, vil trolig også være viktig for samfunnets aksept av økende droneaktivitet. Norge er også positiv til at de foreslåtte reglene inkluderer geofencing, dvs. funksjonalitet som automatisk skal forhindre at dronen flyr inn i forhåndsdefinerte flyforbudsområder. Det er imidlertid viktig å være klar over at denne teknoloigien har begrensninger, og dessuten kan være krevende å innføre for de minste dronene i konsumentmarkedet og for selvbygde droner. God flygerkompetanse er derfor vel så viktig for å forhindre at droner utilsiktet flyr inn i områder hvor dette ikke er tillat. I forslaget stilles det kun krav til geofencingfunsjonalitet for droner i kategorien som kan fly i nærheten av personer (kategori A2). Etter innspill fra Justis- og beredskapsdepartementet vil Norge likevel be om at et krav til geofencingfunskjonalitet så langt som praktisk mulig også blir innført for små droner som kan fly over personer (kategori A1). Begrunnelsen for dette er hensynet til sammsfunnssikkerhet, bl.a. skjerming av militære og andre sensitive områder.

Vurdering av forslagene som knytter seg til mindre droner i åpen kategori.

Norge er positiv til den foreslåtte inndelingen av droneoperatører i åpen kategori, herunder nivået på reguleringen som foreslås. Dette gjelder blant annet kravet om at flyging innenfor synsrekkevidde og høydebegrensingen på 120 meter, som er samme høydebegrensing som i dagens norske regler. At de tekniske sikkerhetskravene for droner som opereres i åpen kategori skal ivaretas gjennom de etablerte reglene for produktkontroll, støttes også. Inndelingen av regler i flere underkategorier med noe ulike driftskrav kan føre til at de foreslåtte reglene oppfattes som mer omfattende og kompliserte enn den tilsvarende norske reguleringen. Fordelene med en slik mer finsiktet inndeling av reglene er imidlertid at reglene bedre kan tilpasses den konkrete risikoen ved ulike operasjoner, og dermed motvirke at operatører unødig tvinges til å operere etter de mer krevende reglene for spesifikk kategori. Det foreslåtte kravet om at donene skal merkes med hvilken kategori regler den skal opereres inn under, samt kravet om at den skal selges med en folder med informasjon om de viktigste reglene som gjelder, anses som et godt tiltak for å motvirke at reglene blir å oppleves som kompliserte.

Forslagets regler til gjennomføring av e-læringskurs og e-eksamen vil omfatte flere droneoperatører enn dagens tilsvarende norske krav. Operatører av større droner som kan flys i nærheten av personer vil også måtte avlegge teoretisk og praktisk prøve hos en treningsorganisasjon, noe dagens norske regler ikke krever. Ettersom den enkelte droneoperatørens kompetanse og forståelse av luftfartssystemet vil være en viktig sikerhetsfaktor for de som skal operere i åpen kategori, samt at treningskravene er differensierte, støttes likevel kravet.  Kostnaden for den enkelte vil også ventes å bli relativt lav.

Under høringen av A-NPA 2015-10 ble det fra norsk side fremhevet at "nano-droner" burde komme klarere frem, for eksempel i form av at sikkerhetsbestemmelsene kan være mindre strenge for denne typen droner. Dette er nå hensyntatt i reglene. Avanserte operasjoner med slike små droner, som foreksempel flyging utenfor synsrekkevidde, vil imidlertid kreve at flygingen skjer etter reglene i spesifikk kategori.  

Spesifikk  kategori

Norge støtter innretningen av de mer omfattende kravene som foreslås i for droneoperatører i spesifikk kategori, herunder hovedregelen om at aktivitetene til disse operatørene skal skje etter autorisasjon, basert på en risikovurdering og operasjonmanual. Dette vil være operasjoner med større iboende risiko, og som derfor må kreve større grad av godkjenning og tilsyn fra myndighetenes side. Kravene til risikovurdering, operasjonsmanual og godkjenning er for øvrig kjernen i dagens norske regler for tilsvarende droneoperatører. De foreslåtte reglene om standardsenarier og tilhørende registrering hos myndigheten ved selverklæring, støttes også. Luftfartstilsynet er enig i at dette er en hensiktsmessig tilnærming tatt i betraktning at mange operatører er små og mellomstore foretak med begrensede ressurser nok vil ønske å operere i spesifikk kategori. Forutsatt at EASA utarbeider tilstrekkelig mange slike senarier, vil dette kunne lette den administrative byrden for droneoperatører og for de nasjonale luftfartsmyndighetene. Forslaget til regler om en sertifiseringsordning (LUC) som et alternativ, støttes også. Vi merker oss imidlertid at terskelen for å oppnå denne sertifiseringen synes å være lagt høyt. Ettersom fordelene ved å inneha en slik sertifisering vil være at operatøren gis frihet til å autorisere egne operasjoner, fremstår likevel de foreslåtte kravene for å oppnå en slik sertifisering som forholdsmessige. 

Vurdering av EØS relevans m.m.

Forslaget er EØS-relevant. Ettersom notatet er basert på et høringsforslag er det imidlertid for tidlig å konkudere om hvorvidt forslaget er akseptabelt.

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Type sak Regelverk i utvikling/komiteer/arbeidsgrupper under kommisjonen
KOM-nr.:
Basis rettsaktnr.: 216/2008

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker