Kvotesystem for luftfart - fortsatt innskrenking

Parlaments- og rådsforordning om endring av direktiv 2003/87/EF for å forlenge de någjeldende innskrenkningene i omfanget av kvotesystemet for luftfartsaktiviteter og for å forberede implementeringen av et globalt markedsbasert virkemiddel fra 2021

Regulation of the European Parliament and of the Council amending Directive 2003/87/EC to continue current limitations of scope for aviation activities and to prepare to implement a global market-based measure from 2021

Sakstrinn

  1. Faktanotat
  2. Foreløpig posisjonsnotat
  3. Posisjonsnotat
  4. Gjennomføringsnotat

Opprettet 27.03.2017

Spesialutvalg: Miljø

Dato sist behandlet i spesialutvalg:

Hovedansvarlig(e) departement(er): Klima- og miljødepartementet

Vedlegg/protokoll i EØS-avtalen: Vedlegg XX. Miljø

Kapittel i EØS-avtalen: III. Luft

Status

Rettsakten er til behandling i Rådet/Europaparlamentet, og er ikke ennå vedtatt i EU.

Rettsakten er under vurdering i EØS-/EFTA-statene.

Kommisjonen har oppfordret Rådet og Parlamentet til rask behandling av forslaget, slik at forslaget ideelt sett kan vedtas innen utgangen av 2017. Årsaken til hastverket er at luftfartskvotesystemet - frem til denne rettsakten er vedtatt - formelt sett omfatter flyvninger til og fra tredjeland utenfor Europa, noe som påvirker omfanget av kvoteplikten, både hvilke aktører som er kvotepliktige og antall kvoter som aktørene vil måtte innlevere til oppgjør for kvoteplikt. Kommisjonen ønsker å unngå en situasjon der det ved oppgjørstidspunktet for kvoteplikten for 2017 (dvs. 30. april 2018) oppstår tvil om hvilket omfang kvotesystemet har.  

Sammendrag av innhold

Gjennom direktiv 2008/101/EF ble det med virkning fra 1. januar 2012 etablert et europeisk kvotesystem for luftfart (EU ETS). I henhold til direktivet omfattet kvotesystemet utslipp av klimagasser fra flyvninger til og fra lufthavner beliggende i EØS-området, det vil si både innenriks luftfart, flyvninger mellom land innad i EØS-området og interkontinentale flyvninger til og fra lufthavner beliggende i Europa. 

Innføringen av dette kvotesystemet møtte sterk motstand fra en rekke tredjeland bl.a. India, Kina, Russland og USA. Motstanden skyldtes primært at EU ensidig innførte kvoteplikt på utslipp av klimagasser fra flyvninger både til og fra tredjeland utenfor Europa. Det ble blant annet vist til at utslipp fra internasjonal luftfart skal reguleres av FNs luftfartsorganisasjon ICAO.

På bakgrunn av protestene - og for å legge til rette for ICAOs arbeid med å etablere en global markedsmekanisme for å redusere klimagassutslipp fra internasjonal luftfart - besluttet EU gjennom beslutning nr. 377/2013/EU og deretter gjennom forordning (EU) nr. 421/2014 å utsette innføringen av kvoteplikt for flyvninger inn og ut av Europa. Gjennom disse rettsaktene ble det europeiske kvotesystemet for luftfart innskrenket til flyvninger innad i EØS-området til og med 31. desember 2016. Uten nye forslag til endringer i regelverket ville virkeområdet til kvotesystemet for luftfart fra og med 1.1.2017 igjen omfatte utslipp fra flyvninger til og fra tredjeland utenfor Europa. Gjeldende regelverk forplikter Kommisjonen til å vurdere utfallet av ICAOs 39. generalforsamling (oktober 2016) før det tas stilling til det europeiske kvotesystemets videre skjebne. 

På ICAOs 39. generalforsamling ble det enighet om å etablere en global markedsmekanisme for å redusere klimagassutslipp fra internasjonal luftfart. 

Kommisjonens forslag til rettsakt fremmes på bakgrunn av denne enigheten i ICAO, og går i korthet ut på å videreføre innskrenkingen av virkeområdet til det europeiske kvotesystemet slik at det fremdeles ikke omfatter flyvninger til og fra tredjeland utenfor Europa. Videreføringen gjelder på ubestemt tid. Når regelverket for iverksetting av ICAOs globale markedsmekanisme er blitt fastsatt, vil Kommisjonen gjøre nærmere vurderinger og foreslå endringer for det europeiske kvotesystemet for perioden etter 2020.

Konkrete forslag i rettsakten

  • Med rettsakten som omtales i dette EØS-notatet foreslår Kommisjonen at innskrenkningen av virkeområdet som gjaldt i perioden 2013-2016 videreføres med virkning fra 1.1.2017 slik at det europeiske kvotesystemet for luftfart fremdeles begrenser seg til utslipp fra flyvninger innad i EØS-området.
  • Kommisjonen vil komme tilbake til omfanget av kvotesystemet for luftfart etter 2020 etter at regelverket for ICAOs markedsmekanisme er fastsatt. Dette vil skje i en rapport om iverksettingen av ICAOs markedsmekanisme med konkrete forslag til justeringer i det europeiske kvotesystemet for luftfart. 
  • Kommisjonen foreslår at det i kvotedirektivet inntas en bestemmelse om at det - ved en eventuell videreføring av kvotesystemet for luftfart etter 2020 - skal innføres en lineær reduksjonsfaktor tilsvarende som for de stasjonære virksomhetene som omfattes av det europeiske kvotesystemet. En lineær reduksjonsfaktor innebærer at det samlede antall kvoter som gjøres tilgjengelig for de kvotepliktige, hvert år reduseres med et fast antall kvoter. I henhold til Kommisjonens forslag til kvotesystem for de stasjonære virksomhetene vil den lineære reduksjonsfaktoren fra og med 2021 være på 2,2 prosent av en beregnet kvotemengde i 2010, det vil si at samlet kvotemengde som gjøres tilgjengelig for de stasjonære virksomhetene blir nesten 50 millioner tonn mindre for hvert år. 
  • Gjennom endringer i kvotedirektivets Vedlegg I punkt k foreslår Kommisjonen å videreføre fram til 2030 unntakene fra kvoteplikt for ikke-kommersielle luftfartøysoperatører med årlig utslipp under 1 000 tonn CO2. Dette gjelder om lag 2 600 operatører som står for 1 prosent av utslippene som omfattes av kvotesystemet. 

Merknader
Rettslige konsekvenser

Rettsakten er hjemlet i EU-traktaten artikkel 192, og vil måtte behandles i Rådet og Europaparlamentet gjennom medbestemmelsesprosedyren. 

Klimakvoteforskriften § 1-2a viser til forordning (EU) nr 421/2014 som midlertidig, for årene 2013-2016, innskrenket omfanget av kvotesystemet. Det vil trolig være aktuelt å endre denne bestemmelsen i forbindelse med gjennomføring av rettsakten i norsk rett.  

Økonomiske og administrative konsekvenser

Rettsakten går ut på å videreføre det innskrenkede omfanget av kvotesystemet for luftfart.

Deltakelse i kvotesystemet har økonomiske konsekvenser for aktørene som er forpliktet til å levere klimakvoter til oppgjør for kvoteplikten, én kvote per tonn klimagasser som slippes ut. Luftfartøysoperatører kan gjøre opp for sin kvoteplikt både ved bruk av kvoter både fra luftfartskvotesystemet og fra kvotesystemet for stasjonære virksomheter. Videre kan luftfartøysoperatørene bruke kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen i et antall som tilsvarer 1,5 % av operatørens årlige verifiserte utslipp. Prisen på kvotene varierer fra noen kroner for utstedte kvoter fra Den grønne utviklingsmekanismen under Kyotoprotokollen (CDM) til ca 50 kroner per stykk for kvoter fra det europeiske kvotesystemet. De kvotepliktige luftfartøysoperatørene hadde rett til å søke om tildeling av vederlagsfrie kvoter for årene frem til 2020 innen 30. juni 2015, jf. klimakvoteforskriften § 6-5.

Videreføring av kvotesystemet har også økonomiske konsekvenser for myndighetene, som får inntekter fra auksjonering av klimakvoter. 

Forslaget om å videreføre dagens regelverk har administrative konsekvenser knyttet til utdeling av klimakvoter til luftfartøysoperatørene. Kommisjonens forslag til endringer i omfanget var ikke formelt sett vedtatt på tidspunktet for utdeling av klimakvoter for 2017-utslippene (innen 28. februar 2017). I henhold til både europeisk og norsk regelverk har luftfartøysoperatørene derfor formelt sett krav på å få utdelt kvoter tilsvarende det fulle omfanget av kvotesystemet, det vil si at de også får tildelt kvoter for utslipp fra flyvninger til og fra tredjeland utenfor Europa. Det vil bli svært krevende å skulle samle inn igjen kvoter som ikke skulle ha vært utdelt dersom Kommisjonens forslag blir vedtatt. Enda regelverket ennå ikke er formelt vedtatt har Kommisjonen derfor instruert medlemsstatene til å begrense utdelingen av kvoter til et nivå som er i samsvar med det innskrenkede omfanget. Kommisjonen ville ikke godkjenne tildelingsplaner som baserer seg på det fulle omfanget av kvotesystemet. Utdeling av kvoter i tråd med det innskrenkede omfanget vil ikke være til hinder for at luftfartøysoperatørene vil kunne få utdelt ytterligere kvoter dersom Kommisjonens forslag til innskrenkninger i omfanget mot formodning ikke skulle bli vedtatt av Råd og Parlament. 

Videreføring av unntaket fra kvoteplikt for ikke-kommersielle luftfartøysoperatører med årlig utslipp under 1 000 tonn CO2 vil føre til vesentlig reduksjon i de administrative kostnadene ved kvotesystemet - både for administrerende myndigheter og for aktørene som får unntak fra kvoteplikt - uten at det i særlig grad svekker effekten av kvotesystemet. Forslaget vil redusere antallet kvotepliktige aktører med 2 600, men bare redusere kvotesystemets omfang med ca 1 prosent. 

Sakkyndige instansers merknader

Rettsakten skal vurderers av spesialutvalget for miljø, der berørte departementer er representert. Spesialutvalget er ikke ferdig med sin vurdering.

Vurdering

Norge inngår som en integrert del av det europeiske kvotesystemet for luftfart. Rettsakten endrer direktiv 2003/87/EF, en rettsakt som allerede er innlemmet i EØS-avtalen, og anses foreløpig relevant og akseptabel. 

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon: Parlament og Råd
Type rettsakt: Forordning
KOM-nr.: KOM(2017)54
Basis rettsaktnr.: 2003/87/EF

Norsk regelverk

Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker