Forordning om åpenhet rundt og målretting av politisk reklame

Status

Status i EU
Europaparlamentet og Rådet vedtok den 13. mars 2024 forordning (EU) 2024/900 om åpenhet rundt og målretting av politisk reklame. Forordningen trådte i kraft i EU 9. april 2024. Forordningens bestemmelser fikk anvendelse i EU fra 10. oktober 2025, unntatt to bestemmelser som fikk virkning fra ikrafttredelsesdatoen.

Status i Norge og EØS
Rettsakten er for tiden til vurdering nasjonalt og i EØS/EFTA-statene.

Sammendrag av innhold
Forordningen gir uttømmende regler om åpenhet om og målretting av politisk reklame. Hensynet bak er å motvirke desinformasjon og utenlandsk innblanding i valgprosesser, og å gi harmoniserte europeiske regler om politisk reklame.

Reglene skal gjøre det enklere for borgerne å gjenkjenne politisk reklame og å vite hvem som står bak reklamen. Forordningen stiller krav til både den som reklamen lages på anmodning fra eller på vegne av, og andre som bestiller, betaler for, utarbeider, fremmer, leverer, publiserer eller sprer reklamen. Det stilles bl.a. krav om at politisk reklame skal merkes, slik at det er åpenhet rundt hvem som har betalt for reklamen og hvor pengene kommer fra. Forordningen gjelder ikke for politiske holdninger og annet innhold underlagt redaksjonelt ansvar, og privatpersoners politiske oppfatninger. Forordningen gir regler for tilsyn og håndheving av forordningen, og regler om samarbeid og samordning mellom medlemsstatenes myndigheter.

Forordningen har flere steder berøringspunkter til forordningen om digitale tjenester (DSA). I tillegg til at noen av definisjonene fra DSA legges til grunn, legges også noen av kravene i DSA til grunn for forordningen om politisk reklame, bl.a. krav om datalager for reklame for svært store internettplattformer/nettbaserte søkemotorer. Videre gjøres bestemmelser om tilsyn og tilsynsmyndigheter i DSA gjeldende ved tilsyn med formidlingstjenester etter forordningen om politisk reklame. Den nasjonale DSA-koordinatoren får også enkelte oppgaver ifm. oppfølging av forordningen om politisk reklame.

Forordningen inneholder et forbud mot å bruke personopplysninger til å målrette politisk reklame, om ikke den aktuelle personen separat har gitt uttrykkelig samtykket til det på forhånd. Profilering ved bruk av særlig kategorier (sensitive) personopplysninger er ikke tillatt. Bruk av persondata fra mindreårige til målretting av politisk reklame blir også forbudt. De nasjonale datatilsynsmyndighetene skal føre tilsyn med disse reglene.

Nærmere om forordningen 

Forordningen består av fem kapitler.

Kapittel I har tittelen «Alminnelige bestemmelser» og omfatter artikkel 1-5. Artiklene 1-3 inneholder forordningens formål, virkeområde og definisjoner. Blant annet defineres hva som er «politisk reklame», «politisk reklamemeddelelse», «politisk reklamekampanje», «politisk aktør», «sponsor», «tilbyder av politiske reklametjenester» og «utgiver av politisk reklame». «Svært stor internettplattform» og «svært stor nettbasert søkemotor» defineres gjennom en henvisning til de tilsvarende definisjonene i forordningen om digitale tjenester (DSA).

Etter artikkel 2 gjelder forordningen politisk reklame som spres i EU, bringes ut i offentligheten i én eller flere medlemsstater eller er rettet mot EU-borgere, uavhengig av etableringsstedet til tilbyderen av politiske reklametjenester eller bostedet eller etableringsstedet til sponsoren, og uavhengig av hvilke midler som benyttes. Forordningen gjelder også dersom den som har bestilt, betalt eller utformet reklamen er etablert utenfor EU. Videre presiseres det at forordningen ikke regulerer hva som kan være innholdet i en politisk reklame. Forordningen er heller ikke til hinder for at det kan gis nasjonale regler som berører andre aspekter ved politisk reklame enn det som forordningen dekker.

Artikkel 4 angir at forordningen fullharmoniserer regelverket om åpenhet om politisk reklame. Medlemsstatene kan ikke fastsette bestemmelser eller tiltak som avviker fra forordningens bestemmelser. Medlemsstatene kan heller ikke hindre levering av politiske reklametjenester av grunner knyttet til åpenhet, dersom forordningens bestemmelser er oppfylt.

Artikkel 5 nr. 1 er en ikke-diskrimineringsbestemmelse om levering av politiske reklametjenester innenfor EU. Bestemmelsen sier at tilbydere av politiske reklametjenester skal ikke gjøre leveringen av tjenestene sine til gjenstand for diskriminerende begrensninger utelukkende på grunnlag av sponsorens bosted eller etableringssted. Artikkel 5 nr. 2 forbyr i tillegg reklametjenester som er bestilt eller betalt av aktører uten tilknytning til EU i de siste tre månedene før et valg eller folkeavstemning i en medlemsstat eller i EU.

Kapittel II (artikkel 6-17); som inneholder hoveddelen av de materielle bestemmelsene i forordningen, gir regler om plikter knyttet til åpenhet og krav om behørig aktsomhet for politiske reklametjenester. Hovedregelen i kapittelet, artikkel 6 nr. 1, bestemmer at politiske reklametjenester skal leveres på en åpen og gjennomsiktig måte. Videre stiller artikkel 6 krav om at tilbydere av slike tjenester må inngå avtaler som gjør det mulig å overholde bestemmelsene i forordningen.

Artikkel 7 har regler om hvordan politiske reklametjenester skal identifiseres av aktørene. Bestemmelsen stiller krav om at den som bestiller eller står bak en reklame (sponsor) skal oppgi om den er en politisk reklame, og oversende tilstrekkelig informasjon til å oppfylle forordningens krav til den som skal utarbeide og levere reklamen (tilbyder).

Artikkel 8 lister opp hvilke momenter som skal vurderes for å avgjøre om en reklame utgjør en politisk reklame, bl.a. budskapets innhold, språk, kontekst, målgruppe og formål, samt hvem som står bak budskapet. Kommisjonen har i tillegg utarbeidet retningslinjer for å hjelpe i tolkningen av hva som utgjør politisk reklame.

Artikkel 9-12 omhandler dokumentasjon og informasjon knyttet til reklamen. Artikkel 9 stiller krav om at tilbyderen skal oppbevare dokumentasjon om den politiske reklamen, inkludert hvilke tjenester som er levert, hvilken kompensasjon/motytelser som er mottatt for tjenesten og opprinnelsen til disse ytelsene. Dokumentasjonen skal oppbevares i sju år. Videre stiller artikkel 10 krav om at informasjonen også skal oversendes til de som skal publisere, levere eller spre den politiske reklamen (utgiver). Etter artikkel 11 skal utgiveren merke politisk reklame klart og tydelig med informasjon om at det dreier seg om politisk reklame, identiteten til den som står bak reklamen, hvilket valg reklamen er knyttet til, om det er brukt målrettingsteknikker i reklamen. Reklamen skal også merkes med en åpenhetsmelding som etter artikkel 12 skal gi mer detaljert informasjon om reklamen, hvem som står bak og finansieringen av den. Åpenhetsmeldingen skal være lett tilgjengelig gjennom hele publiseringsperioden til den politiske reklamen. Både dokumentasjon som tilbyderen innhenter og åpenhetsmeldingen skal oppbevares i sju år. Det er gjort unntak for svært små foretak, slik dette er definert i regnskapsdirektivet (direktiv 2013/34/EU), der reklamevirksomheten er helt marginal og underordnet hovedaktiviteten. 

Etter artikkel 13 skal det etableres et europeisk datalager for politisk reklame på nett, som er tilgjengelig for allmennheten. Datalageret skal inneholde alle politiske reklamer publisert i EU eller rettet mot innbyggere i medlemsstatene. I tillegg skal åpenhetsmeldingen omtalt over, lagres. Kommisjonen har også nylig vedtatt en gjennomføringsforordning (forordning (EU) 2026/818) om de nærmere tekniske reglene for etableringen og driften av dette europeiske datalageret for politiske reklame. Det vil utarbeides et eget EØS-notat om denne forordningen. Kommisjonen har også vedtatt en gjennomføringsforordning (forordning (EU) 2025/1410) om format, mal og tekniske spesifikasjoner for merkene og åpenhetsmeldingen som er omtalt i artikkel 11 og 12 i forordningen om politisk reklame, se eget EØS-notat.

Artikkel 14-17 har regler om regnskapsrapportering for utgivere, om hvordan meldinger fra allmenheten om reklamer som ikke oppfyller kravene i forordningen skal behandles, og om myndighetenes og andres tilgang til informasjon som tilbydere og utgivere skal ha innhentet etter reglene i forordningen.

Kapittel III (artikkel 18-20) gjelder målretting og levering av politisk reklame på nett. Bestemmelsene regulerer når målrettings- eller reklameleveringsteknikker som behandler personopplysninger ifm. politisk reklame på nett er tillatt. Teknikker som innebærer behandling av personopplysninger, kan bare brukes dersom opplysningene er samlet inn direkte fra den registrerte, og den registrerte har gitt et uttrykkelig og separat samtykke til behandlingen for politiske reklameformål i samsvar med GDPR og de tilsvarende bestemmelsene i forordning (EU) 2018/1725. Bestemmelsen forbyr også profilering når profileringen bruker særlige kategorier av personopplysninger som nevnt i artikkel 9 nr. 1 i GDPR og artikkel 10 nr. 1 i forordning (EU) 2018/1725. Dette omfatter blant annet opplysninger om politiske oppfatninger, religiøs eller filosofisk overbevisning, fagforeningsmedlemskap, helse og seksuelle forhold eller seksuell orientering. Det er heller ikke tillatt å målrette politisk reklame mot personer som den behandlingsansvarlige med rimelig sikkerhet vet at er minst ett år under stemmerettsalderen fastsatt i nasjonale regler.

Kapittel IV (artikkel 21-26), som omhandler tilsyn og håndheving, inneholder i artikkel 21 krav om at en tjenestetilbyder som ikke er etablert i EU, skriftlig skal utpeke en fysisk eller juridisk person som sin juridiske representant i en av medlemsstatene der den tilbyr sine tjenester. Den juridiske representanten er ansvarlig for at pliktene etter forordningen om politisk reklame oppfylles, og kan holdes ansvarlig ved manglende oppfyllelse.

I tillegg har kapitlet regler om tilsynsmyndigheter og kontaktpunkter, og samarbeid mellom medlemsstater.

Forordningen omtaler tre typer tilsynsmyndigheter:

• Tilsynsmyndighet for artikkel 18-19 (målrettings- eller reklameleveringsteknikker som behandler personopplysninger) skal være de nasjonale tilsynsmyndighetene etter GDPR eller EUs datatilsyn (European Data Protection Supervisor), på sine respektive kompetanseområder.
• Tilsynsmyndighet for at tilbydere av formidlingstjenester iht. forordningen om digitale tjenester (DSA) oppfyller pliktene etter forordningen, skal utpekes av medlemsstatene. Dette kan være samme tilsynsmyndighet som er utpekt etter DSA. DSA-koordinatoren får ansvar for å koordinere på nasjonalt plan mht. tilbydere av formidlingstjenester.
• Medlemsstaten skal utpeke tilsynsmyndighet(er) for øvrige aspekter ved forordningen. Dette kan være andre enn de som er nevnt i de to foregående punktene. Forordningen presiserer at tilsynsmyndigheten kan være reguleringsmyndigheten som er utpekt etter AMT-direktivet artikkel 30 (i Norge: Medietilsynet)

Kapitlet har også regler om sanksjoner i artikkel 25. Forordningen fastsetter at størrelsen på eventuelle økonomiske sanksjoner skal baseres på den økonomiske kapasiteten til enheten som er gjenstand for sanksjonen. Det høyeste beløpet for en økonomisk sanksjon skal imidlertid være:

• 6 % av årsinntekten eller årsbudsjettet til sponsoren eller tilbyderen av politiske reklametjenester, alt etter hva som er relevant, og hvilket beløp som er høyest
• 6 % av den globale årsomsetningen til sponsoren eller tilbyderen

Overtredelser av nærmere bestemte artikler i forordningen rettet mot borgere i en medlemsstat den siste måneden før et valg i den medlemsstaten, skal regnes som særlig alvorlige.

Ved overtredelse av art. 18 eller 19 som gjelder målrettings- og reklameleveringsteknikker, kan de nasjonale personverntilsynsmyndighetene eller EUs datatilsyn (European Data Protection Supervisor) ilegge overtredelsesgebyr i samsvar med reglene som finnes om dette i EUs personvernregelverk (henholdsvis GDPR og forordning (EU) 2018/1725 om behandling av personopplysninger i EUs organer). Forordning (EU) 2018/1725 er vurdert som ikke EØS-relevant og er ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Kapittelet inneholder også i artikkel 24 og 26 krav om at klager på manglende oppfølging av forordningen skal behandles av myndighetene på behørig måte og at myndighetene skal offentliggjøre datoer for valg og folkeavstemninger i en felles portal.

Kapittel V (artikkel 27-30) inneholder sluttbestemmelser om bl.a. myndighet til Kommisjonen til å vedta delegerte rettsakter, komitéprosedyre og ikrafttredelse.

Merknader

Det rettslige grunnlaget for forordningen er artikkel 16 (beskyttelse av personopplysninger) og artikkel 114 (det indre marked) i «Treaty of the Functioning of the European Union» (TEUF) (Traktaten om Den europeiske unions funksjonsmåte).

Rettslige konsekvenser

Forordningen faller inn under rettsakter i «gruppe 1» (rettsakter som krever lov- eller budsjettendring, samt rettsakter som krever forskriftsendring som vurderes å gripe vesentlig inn i norsk handlefrihet).

Ettersom det her er snakk om en forordning som får øyeblikkelig horisontal og vertikal direkte virkning i medlemsstatene, vil det ikke være krav om nærmere inkorporering i nasjonal rett for medlemsstatene. For Norges del vil forordningen måtte inkorporeres (dvs. gjennomføres ord for ord) i nasjonal rett. Det vil trolig være behov for en ny lov for å gjennomføre forordningen i Norge, og å fastsette utfyllende regler om blant annet nasjonalt tilsyn.

Forordningen nødvendiggjør lovendringer og innlemmelse i EØS-avtalen krever derfor Stortingets samtykke, jf. Grunnloven § 26 annet ledd. Det vil bli tatt et konstitusjonelt forbehold ved en eventuell innlemmelse i EØS-avtalen.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forordningen vil medføre økonomiske og administrative konsekvenser for offentlige myndigheter, ettersom nye oppgaver etter forordningen vil kreve økte administrative ressurser. På nåværende tidspunkt er det imidlertid vanskelig å gi konkrete anslag for omfanget. Konsekvensene vil særlig kunne innebære økt arbeidsmengde og eventuelt behov for flere stillinger hos nasjonale tilsynsmyndigheter.

Forordningen har ikke direkte konsekvenser for kommunene, men de materielle reglene vil gjelde for politisk reklame også ved kommune- og fylkestingsvalg og ved lokale folkeavstemninger.

Forordningen innfører også en rekke nye forpliktelser for aktørene som omfattes av forordningens virkeområde. Det er grunn til å forvente at disse forpliktelsene vil medføre både økonomiske og administrative konsekvenser for de berørte aktørene.

Sakkyndige instansers merknader

Forordningen er for tiden til vurdering nasjonalt og i EØS/EFTA-statene

Vurdering

Vurdering

Forordningens mål om å motvirke desinformasjon og innblanding i demokratiske prosesser, samsvarer godt med norsk mediepolitikk og beskyttelse av ytringsfrihet.

Forordningen stiller krav til økonomiske aktører som leverer politiske reklametjenester og inngår dermed som en del av reguleringen av det indre markedet. Tilbud av reklametjenester går stadig oftere på tvers av landegrensene, og foregår også på store internasjonale digitale plattformer. Politisk reklame tar mange ulike former, og bruk av politisk reklame på nett øker. Det er som en følge av dette vanskeligere å få oversikt over hvem som står bak reklamen, og politisk reklame kan også brukes i desinformasjonskampanjer og andre forsøk på å påvirke demokratiske prosesser i europeiske land. Et felles europeisk regelverk om åpenhet rundt ansvaret for og finansieringen av politisk reklame, framfor mange ulike nasjonale regelverk, vil styrke muligheten til å oppnå målene bak forordningen. Et felles europeisk regelverk vil også kunne gjøre det mer forutsigbart for norske aktører som ønsker å tilby reklametjenester til andre EU/EØS-land.

Innholder informasjon unntatt offentlighet, jf. offl. § 13

Andre opplysninger

Nøkkelinformasjon

Institusjon:	Parlament og Råd
Type rettsakt:	Forordning
KOM-nr.:
Rettsaktnr.:	(EU) 2024/900
Basis rettsaktnr.:
Celexnr.:	32024R0900

EFTA-prosessen

Dato mottatt standardskjema:	17.04.2024
Frist returnering standardskjema:	07.08.2024
Dato returnert standardskjema:	02.06.2026
EØS-relevant:	Til diskusjon
Akseptabelt:	Til diskusjon
Tekniske tilpasningstekster:	Nei
Materielle tilpasningstekster:	Nei
Art. 103-forbehold:	Ja

Norsk regelverk

Endring av norsk regelverk:	Ja
Høringsstart:
Høringsfrist:
Frist for gjennomføring:

Lenker

• OEIL
• EU-tidende