2.1 Transportpolitiske utviklingstrekk i Europa

2.1.1 Satsing på jernbane

En rekke europeiske land prioriterer utbygging av jernbanens infrastruktur og investeringer i nytt og raskere materiell. Satsingen på jernbanen bl a i EU er i hovedsak begrunnet med store kapasitetsproblemer i luften og på hovedvegnettet og med at veg- og lufttrafikken ønskes begrenset bl a ut fra hensyn til miljøet. Det er behov for å effektivisere transporten som ledd i arbeidet med å styrke EU-landenes konkurranseevne.

Pågående og planlagte infrastrukturprosjekter i Europa vil bidra til en betydelig bedring av mobiliteten mellom EU-landene. Dessuten vil allerede innførte og framtidige begrensninger i vegtransporten i flere europeiske land kunne påvirke rammebetingelsene for godstransporter mellom Norge og kontinentet.

I Norden er store veg- og jernbaneforbindelser i ferd med å bli realisert. Storebælt-forbindelsen mellom Jylland og Sjælland skal etter planen stå ferdig i 1997. Videre skal Øresund-forbindelsen mellom Malmø og København etter planen stå ferdig i 2000. På lengre sikt kan en fast forbindelse mellom Rødby og Puttgarden også være aktuell (Fehmarnbelt-forbindelsen). Disse prosjektene vil medføre en betydelig reduksjon i reisetiden med tog mellom Norge og kontinentet.

I Sverige har det de siste ti årene blitt satset betydelige beløp på utviklingen av jernbanens infrastruktur, og Statens Järnvägar (SJ) tok i 1991 i bruk krengetog på strekningen Stockholm-Gøteborg. Krengetog er senere satt inn på flere fjerntogstrekninger.

I Finland satses det også på modernisering av jernbanenettet og krengetog tas i bruk på flere strekninger.

2.1.2 Reregulering og konkurranse

Selv om det legges visse restriksjoner på vegtransporten på kontinentet, har den generelle trenden i de siste tiårene vært økt konkurranse. I Norge er det siden slutten av 1970-årene gjennomført en full deregulering av den innenlandske godstransporten på veg. Dette har skjedd samtidig med en tilsvarende utvikling i andre europeiske land. EØS-avtalen innebærer dessuten deregulering av internasjonale gods- og persontransporter på veg.

Også norske busselskaper har fått adgang til nye markeder. Liberaliseringen av persontransporten er imidlertid ikke kommet like langt som for godstransporten. Bl a er innenriks rutetransport fortsatt forbeholdt nasjonale transportører. EU-kommisjonen har nå foreslått å liberalisere internasjonal rutetransport, dvs persontransport i rute mellom EØS-land hvor transportørene også gis adgang til å ta opp og sette av passasjerer mellom to eller flere steder i et annet EØS-land enn det land hvor transportøren er etablert.

Målsettingen med den økte konkurransen innenfor vegtransporten er å oppnå en mer effektiv vegtransport. Denne utviklingen innebærer at jernbanen også i årene framover må være forberedt på sterkere konkurranse fra vegtransporten.

Innenfor jernbanesektoren innebærer rådsdirektiv 91/440 en forpliktelse til å åpne EØS-landenes jernbanenett for internasjonal jernbanetransport utført av internasjonale sammenslutninger av jernbaneforetak og foretak som utfører internasjonale kombinerte godstransporter. EU-kommisjonen arbeider også med forslag om ytterligere utvidelse av konkurransen på sporet, jf nærmere omtale nedenfor.

I Sverige overtok "Trafikhuvudmännen" i de enkelte län i 1988 ansvaret for lokaltrafikken på jernbanenettet. Länene kjøper transporttjenester fra SJ og lokale jernbaneselskaper og står fritt til å erstatte jernbanetrafikken med buss dersom dette innebærer en mer hensiktsmessig transportløsning. I desember 1995 vedtok Riksdagen at jernbaneselskaper som trafikkerer lokale jernbanestrekninger og som •Trafikhuvudmännen• har ansvaret for, fra 1. juli 1996 også kan trafikkere stamnettet i egne län og at de kan søke om tillatelse til å drive lokal eller regional togtrafikk over länsgrensene. Fra samme dato ble også adgangen til å drive godstrafikk på hele det statlige jernbanenettet åpnet for alle jernbaneforetak, men den etablerte godstrafikken har fortrinnsrett ved tildeling av sporkapasitet.

Det er grunn til å regne med at utviklingen i EU går i retning av ytterligere konkurranse på sporet. Dette avhenger imidlertid av om EU-kommisjonen får gjennomslag for sitt arbeid med økt liberalisering. For Norge vil dette eventuelt få virkning dersom slikt regelverk blir en del av EØS-avtalen. Etter Samferdselsdepartementets vurdering er det usikkert i hvilken grad en eventuell utvidelse av adgangen til det norske jernbanenettet vil føre til at andre enn NSB BA vil være interessert i å søke om å drive jernbanetransport i Norge. Bl a kan Norges relativt perifere beliggenhet i forhold til andre jernbanenett enn det svenske, bidra til å dempe denne interessen.

2.2 EUs jernbanepolitikk og EØS-avtalen

EUs regelverk for jernbanesektoren tar først og fremst sikte på å lette samarbeidet mellom de nasjonale jernbaneselskapene i EU-landene og å legge grunnlaget for en mer forretningsmessig drift av jernbanene og en bedring av jernbaneselskapenes økonomi. Bl a er det vedtatt bestemmelser om adgang til de nasjonale jernbanenettene i EU-landene også for andre jernbaneselskaper enn landets egne.

I det følgende omtales EØS-avtalens mest sentrale regelverk om jernbane. Dette regelverket er i hovedsak implementert i Norge.

2.2.1 Rådsdirektiv 91/440 Om utvikling av fellesskapets jernbaner

Direktivet inneholder sentrale bestemmelser om rammevilkårene for jernbanen, og er i sin helhet gjengitt i St meld nr 35 (1992 - 93) Norsk jernbaneplan 1994 - 97. Formålet med direktivet er å gjøre jernbanene mer effektive samtidig som det tas hensyn til jernbanenes spesielle karakter. I henhold til artikkel 10 i direktivet skal medlemslandenes infrastruktur gjøres tilgjengelig for internasjonal jernbanetransport utført av internasjonale sammenslutninger av jernbaneforetak og av foretak som utfører internasjonale kombinerte godstransporter. Videre omtales krav til regnskapsmessig skille mellom operatør (trafikkdel) og infrastrukturforvalter (kjøreveg), avgifter for bruk av infrastrukturen og offentlig kjøp av jernbanetjenester som myndighetene av samfunnsmessige hensyn ønsker å opprettholde.

I Norge har åpningen av adgangen til jernbanenettet hittil ført til at ett nytt selskap har startet jernbanetransport i tillegg til NSB BA. Malmtransporten på Ofotbanen er fra 1996 overtatt av en internasjonal sammenslutning bestående av Malmtrafikk AS (MTAS) og Malmtrafikk AB (MTAB). NSB BA er deleier i Malmtrafikk AB som er morselskapet.

2.2.2 Rådsdirektiv 95/18 Om lisenser til jernbaneforetak

Direktivet utfyller rådsdirektiv 91/440 og inneholder vilkår som må tilfredsstilles for eksisterende og nye jernbaneforetak som ønsker å utføre den type internasjonal trafikk som det er åpnet for gjennom rådsdirektiv 91/440. For å få lisens stilles det krav til god vandel, økonomisk evne, faglig dyktighet mm. NSB BA må også inneha slik lisens. En lisens gir i seg selv ikke adgang til jernbanenettet. Jernbaneforetaket må søke særskilt om å få tildelt sporkapasitet.

2.2.3 Rådsdirektiv 95/19 Om fordeling av jernbaneinfrastrukturkapasitet og innkreving av avgifter for bruk av infrastrukturen

Direktivet utfyller rådsdirektiv 91/440 og fastsetter et rammeverk for tildeling av sporkapasitet og innkreving av avgifter for bruk av infrastrukturen. Medlemsstatene skal etter regelverket etablere et organ som skal ha ansvaret for fordeling av kapasitet på en rettferdig og ikke-diskriminerende måte. Hensikten med direktivet er at jernbaneforetakene skal kunne utnytte muligheten til å drive trafikk på hele fellesskapets jernbanenett.

Dette direktivet og direktivet om lisensiering forutsetter at det nasjonalt utpekes et organ for fordeling av infrastrukturkapasitet og et organ for utstedelse av lisenser. I tillegg kreves et sikkerhetssertifikat som utstedes av den myndighet som medlemsstaten utpeker. For Norges vedkommende har en foreløpig funnet det mest hensiktsmessig å la Samferdselsdepartementet avgjøre lisenssøknader og tildeling av trafikkeringsrett. Sikkerhetssertifikater utstedes av Jernbanetilsynet, mens Jernbaneverket har ansvaret for å tildele sporkapasitet og godkjenne ruteplaner. Dersom det ikke oppnås enighet mellom jernbaneforetakene og Jernbaneverket, avgjør Samferdselsdepartementet hvem som skal tildeles sporkapasitet på ulike tidspunkt.

2.2.4 Rådsdirektiv 96/48 Om interoperabilitet for det europeiske høyhastighetsnettverket

Direktivet tar sikte på å etablere felles standarder for infrastruktur, rullende materiell og driftsopplegg for å sikre et effektivt grenseoverskridende høyhastighetsnettverk, bl a uten unødige hindringer ved grensene. Direktivet gjelder jernbanelinjer som inngår i Det transeuropeiske transportnettverk og som er bygget for hastigheter fra og med 250 km/t på spesialbygde høyhastighetslinjer og ca 200 km/t på oppgraderte linjer. Andre hastighetsgrenser kan gjelde som følge av topografiske eller byplanmessige forhold. Det kan bl a gjøres unntak fra deler av kravene om interoperabilitet dersom disse gjør at en oppgradering av eksisterende linjer blir ulønnsom.

Direktivet er foreløpig ikke en del av EØS-avtalen.

Gardermobanen bygges som en høyhastighetsbane for hastigheter opp til 200 km/t. De deler av det eksisterende hovednettet som planlegges gradvis oppgradert til en slik hastighetsstandard, vil også kunne bli berørt av direktivet. Samferdselsdepartementet regner med at det vil være uproblematisk for Norge å tilpasse seg kravene i direktivet, siden det norske jernbanenettet bare har direkte forbindelse med Sverige. Økte standardiseringskrav som følge av direktivet, vil på sikt også kunne føre til lavere priser på jernbaneutstyr og -materiell.

2.2.5 Forslag til rådsdirektiv om endring av rådsdirektiv 91/440 Om utvikling av fellesskapets jernbaner

Med bakgrunn i den negative økonomiske utviklingen i medlemslandenes jernbaneforetak og synkende markedsandeler for jernbanene, foreslår EU-kommisjonen å utvide adgangen til infrastrukturen i rådsdirektiv 91/440 til å gjelde

• all godstransport, både internasjonal og kabotasje (dvs innenlands godstransport utført av et utenlandsk selskap), samt kombinerte godstransporter.
• internasjonal passasjertransport og rett til å ta opp og sette av passasjerer på alle stasjoner underveis.

Kravet i rådsdirektiv 91/440 om internasjonale sammenslutninger foreslås opphevet.

For Norge vil forslaget eventuelt innebære at andre operatører kan ta opp konkurransen med NSB BA i større grad enn det som følger av rådsdirektiv 91/440. Tilsvarende kan NSB BA og eventuelt andre norske jernbaneforetak oppnå trafikkeringsrettigheter i andre land innenfor EØS-området.

Det er foreløpig uavklart hvordan det endelige direktivet vil bli utformet bl a fordi det er delte meninger blant medlemslandene om i hvor stor grad det bør åpnes for økt konkurranse på jernbanenettet.

2.3 EU-kommisjonens hvitbok om jernbane

I hvitboken fra juli 1996 har EU-kommisjonen lagt fram forslag til strategier for å revitalisere de europeiske jernbaner, basert på følgende fem typer tiltak:

1. Forbedring av jernbaneselskapenes finansielle situasjon
   • ved at medlemslandene sanerer gjeld, yter støtte til restruktureringstiltak og kompenserer jernbaneforetakene for pålagte tjenesteytelser og særordninger som f eks førtidspensjonsordninger. Utenom slik støtte og bevilgninger til drift, vedlikehold og investeringer i infrastrukturen som fremdeles skal være statens ansvar, er målet at jernbanedriften skal være selvfinansierende.

2. Kommisjonen vil i sterkere grad innføre konkurranse i jernbanesektoren, bl a ved å
   • påse at direktiv 91/440 som gir internasjonale transporter adgang til fellesskapets nettverk, blir implementert i samtlige medlemsland.
   • arbeide videre med foreliggende forslag om fri adgang til nettet for all godstransport og internasjonal persontransport.
   • vurdere opprettelsen av et •European Railway Agency• som bl a skal legge til rette for økt konkurranse på det europeiske jernbanenettet gjennom overvåking av fordeling av sporkapasitet og koordinering av teknisk harmonisering.
   • vurdere å stille krav om at trafikkselskap og infrastruktur må atskilles i ulike enheter.
   • vurdere etablering av transeuropeiske godskorridorer (•freeways•) som skal være åpne for fri konkurranse.
   • foreslå nærmere prinsipper for fastsetting av infrastrukturavgifter og fordeling av kapasitet på jernbanenettet.

3. Når det gjelder rammebetingelser for offentlige tjenesteytelser med jernbane vil Kommisjonen
   • vurdere å stille krav om at det skal inngås avtaler basert på forhandlinger mellom medlemslandene og jernbaneselskapene.
   • vurdere innføring av konkurranse også for denne type jernbanetransport, bl a ved bruk av anbud.

4. Bedre integrasjon og interoperabilitet mellom de enkelte lands jernbanenett kan etter Kommisjonens mening oppnås ved
   • innføring av krav om standardisering av konvensjonelt jernbanemateriell, jf at det allerede er vedtatt innført standardiseringskrav (interoperabilitet) for høyhastighetsnettet og materiell som trafikkerer dette (rådsdirektiv 96/48).
   • tiltak for å lette grensepasseringer.
   • utvikling av intermodale/kombinerte transporter.
5. Vurdere bruk av tilskudd fra EU-fond til delvis dekning av kostnader ved overtallighet.

Hvitboken inneholder ikke konkrete regelverksforslag, men skisserer i hvilken retning Kommisjonen ønsker å arbeide.

Gjennom omdanningen av NSBs trafikkdel til særlovselskapet NSB BA 1. desember 1996, er selskapet etablert med en finansiell basis som er ment å sikre nødvendig handlefrihet i forhold til staten og som muliggjør nødvendig omstilling og markedstilpasning. I den forbindelse ble NSBs gjeld til staten slettet og særlovselskapet etablert med et nytt statslån som skal innfris i løpet av 5 år. Gjeldssaneringen er ledd i en restrukturering og er i tråd med de retningslinjer som skisseres i hvitboken. Staten bidrar også med et tilskudd på til sammen 870 mill kr i perioden 1996 • 98 til omstilling av NSB BA.

Den norske ordningen med statlig kjøp av persontransporttjenester med jernbane er i samsvar med de ordninger som foreslås i hvitboken.

Opprettingen av Jernbaneverket som ordinært forvaltningsorgan innebærer et organisatorisk skille mellom trafikkselskapet og infrastrukturen. Dette er foreløpig ikke et krav i dagens EU-regelverk, men antas å bli det i en eventuell framtidig situasjon med økt konkurranse på sporet.

2.4 Kombinerte transporter

2.4.1 EUs satsing på kombinerte transporter

EU har gjennom ulike tiltak ønsket å fremme bruken av internasjonale kombinerte godstransporter. Begrepet kombinerte transporter knytter seg i jernbanesammenheng særlig til transporter der lastebiler, eventuelt containere eller tilhengere, blir fraktet med tog på deler av den aktuelle transportstrekningen. På denne måten kan man forene flere transportformers fortrinn. Også transporter der innenlands vannveg eller skipsfart benyttes i kombinasjon med vegtransport, omfattes av begrepet kombinerte transporter. I tillegg til adgangen til å yte økonomisk støtte til nødvendig infrastruktur og til forsøksprosjekter, er det innført en avgiftsrefusjonsordning for kjøretøy som fraktes på tog på deler av en transportstrekning. EUs begrunnelse for satsingen på kombinerte transporter er særlig knyttet til behovet for å få redusert vegtransportens kapasitets- og miljøproblemer, som er betydelige i mange EU-land.

2.4.2 Kombinerte transporter i Norge

Begrepet kombinerte transporter betyr i en videre definisjon at gods transporteres på flere enn ett transportmiddel ved forsendelsen fra avsender til mottaker.ú

For transporter der veg- og jernbanetransport inngår, kan dette omfatte:

1. a) Ethvert transportopplegg som innebærer omlasting av gods mellom bil og bane på transportstrekningen, f eks tømmertransport.
2. b) Som under a), med den begrensning at det benyttes container eller vekselflak.
3. c) Lastebil eller vogntog hvor hele eller deler av kjøretøyet med last kjøres eller løftes opp på jernbanevogn for videre transport.

Opplegg nevnt under både pkt a) og b) er vanlige i Norge, mens transportopplegg under pkt c) benyttes i liten grad, noe som har transportøkonomiske og tekniske årsaker. Slike transportopplegg er imidlertid godt egnet for å avlaste særlig belastede områder på kontinentet, f eks langs hovedvegnettet gjennom Alpene eller andre typiske transittstrekninger.

I rådsdirektiv 92/106 om kombinerte transporter er begrepet definert som alt under pkt c) og det meste under b), dvs containere over 20 fot. Når det gjelder transporter under pkt a), er EU-direktivet noe uklart. EUs definisjon inneholder også forutsetninger om lengden på transportstrekningene med henholdsvis jernbane eller båt, og lastebil. Det er med andre ord bare en del av det som i Norge vanligvis oppfattes som kombinerte transporter, som faller klart inn under EU-direktivets definisjon.

Tar man med også kombinasjonen veg-båt, representerer kombinerte transporter betydelige trafikkmengder for Norge, særlig i utenrikshandelen. Det finnes imidlertid ikke offisiell statistikk som gir eksakt omfang og sammensetning av kombinerte transporter i Norge, jf at det er ulike måter å definere begrepet på.

2.5 Plansamarbeidet med Sverige

I juni 1993 besluttet den norske samferdselsministeren og den svenske kommunikasjonsministeren å opprette en felles samordningsgruppe mellom de to departementene for investeringer i veg og jernbane. Gruppen har i sitt arbeid tatt utgangspunkt i vedtatte nasjonale planer og skal innen rammen av disse bidra til en rasjonell og samordnet gjennomføring av prosjektene. Gruppen har til nå særlig konsentrert seg om korridoren Oslo-Gøteborg.

Arbeidet i gruppen har vist at det er et behov for å samordne planleggingen av investeringer mellom Norge og Sverige, og det legges derfor opp til å videreføre samarbeidet i planperioden 1998 - 2007.

2.6 Jernbane Kirkenes-Nikel

Regjeringen har gjennom handlingsprogrammet for Øst-Europa bl a bidratt med økonomisk støtte til en transportanalyse/forstudie av en mulig jernbaneforbindelse Kirkenes-Nikel. En arbeidsgruppe med representanter fra Finnmark fylkeskommune, Statens vegvesen i Finnmark, NSB og AS Sydvaranger fra norsk side og fylkesadministrasjonen i Murmansk fra russisk side, har vært ansvarlig for dette arbeidet.

Ut fra de analyser som foreligger, mener Samferdselsdepartementet at en eventuell utbygging av jernbane fra Kirkenes til Nikel (og videre til Murmansk) primært må betraktes som et industriprosjekt. I dag vil bygging av en slik jernbane neppe kunne forsvares med mindre industrielle interesser trekkes direkte inn i prosjektet. Signaler fra russiske sentralmyndigheter tyder ellers på at et slikt jernbaneprosjekt foreløpig er lavt prioritert.

I erklæringen fra transportministermøtet i Barentsrådet i Arkhangelsk 10. september 1996, blir det anbefalt at en vurdering av økonomiske forhold ved en eventuell oppgradering og utbygging av jernbane Kirkenes-Nikel-Murmansk inngår som en del av en større transportutredning innenfor rammen av "North-West Transport Corridor"-prosjektet. Dette prosjektet finansieres av TACIS-programmet - EUs tekniske bistandsprogram for Øst-Europa.