Redegjørelse om Libya-rapporten

13. september overleverte Libya-utvalget sin rapport "Evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011". 8. januar redegjorde utenriksministeren om rapporten for Stortinget.

Sjekkes mot framføring

President,

Takk for anledningen til å gi en redegjørelse om rapporten fra Libya-utvalget, som ble lagt frem 13. september i år.

Utvalgets mandat var å gi en evaluering av norsk deltakelse i Libya-operasjonene i 2011. Rapporten er ment å blant annet danne erfaringsgrunnlag for fremtidige norske bidrag i internasjonale operasjoner, og bidra til en mer opplyst offentlig debatt om norsk utenriks- og sikkerhetspolitikk. Det mener jeg utvalget har lykkes med.

Når den norske innsatsen skal evalueres, må det tas utgangspunkt i situasjonen slik den var i 2011, og med det informasjonsgrunnlaget den daværende Stoltenberg II-regjeringen og andre norske aktører hadde på det aktuelle tidspunktet. Det er svært få avgjørelser som er mer krevende for en regjering enn å beslutte deltakelse i internasjonale militære operasjoner, og dermed også sende norske soldater ut i potensielt farlige oppdrag.

Situasjonen i 2011

La meg da begynne med situasjonen verdenssamfunnet sto overfor i 2011. Bakgrunnen for Libya-operasjonene, og omstendighetene rundt disse, var unike på flere måter.

Det forelå først og fremst et klart og bredt mandat fra FNs sikkerhetsråd for militær maktbruk etter FN-paktens kapittel VII. At Sikkerhetsrådet greide å komme til enighet, uten at Kina eller Russland la ned veto, var overraskende for de fleste på det tidspunktet. Sikkerhetsrådet tok denne beslutningen fordi man vurderte det som nødvendig for å beskytte den libyske sivilbefolkningen.

Videre hadde Den arabiske liga selv bedt om en militær inngripen i Libya, og det forelå støtte fra de fleste land i regionen. En slik regional støtte tilhører sjeldenhetene, og bygde legitimitet rundt Sikkerhetsrådets beslutninger.

I tillegg mente samtlige av våre nærmeste allierte at militær maktbruk var nødvendig. Her hjemme hadde vår deltakelse i Libya støtte fra samtlige partier som var representert på Stortinget.

Det var altså en meget bred internasjonal støtte til intervensjonen. Hvorfor var det slik? Svaret ligger i den klare oppfatningen i mars 2011 om at Gaddafis styrker var på vei til Benghazi, og at det ville bli et blodbad dersom de fikk angripe byen. Det var nødvendig å reagere, og det var bred enighet om at det hastet. Vedtaket om maktbruk for å beskytte sivile kom etter at Sikkerhetsrådet allerede hadde enstemmig vedtatt omfattende sanksjoner mot Gaddafi-regimet i februar, som Gaddafi ignorerte.

Enhver bruk av militærmakt reiser dilemmaer. Uten fasit i hånd om hva slike beslutninger kan føre til, vil det alltid knytte seg usikkerhet til resultatet.

I utøvelsen av sitt ansvar for å ivareta internasjonal fred og sikkerhet står Sikkerhetsrådets medlemmer overfor vanskelige avveininger. Særlig er det krevende å oppnå enighet om vedtak som gjelder militær maktbruk overfor et av FNs medlemsland. Verdenssamfunnet har ikke et perfekt system for å fatte slike viktige beslutninger, men det er det systemet vi har.

Vi har flere eksempler fra historien der manglende inngripen ga katastrofale resultater, slik som i Srebrenica og Rwanda. Nettopp dette var en viktig historisk lærdom for flere av Sikkerhetsrådets medlemmer da situasjonen i Libya utviklet seg i 2011. Det er viktig å huske at det å ikke handle også er et valg som har konsekvenser.

Den rådende oppfatningen i 2011 var at verdenssamfunnet faktisk hadde en sjanse til å forhindre alvorlige overgrep i Benghazi. Det samlet Sikkerhetsrådet seg om, og Rådet vedtok sitt mandat.

Den daværende norske Stoltenberg-regjeringens beslutning om å delta med jagerfly i Libya-operasjonene var slik sett en naturlig oppfølging av den norske støtten til Sikkerhetsrådets vedtak.

Beslutningsprosessene og forholdet til Stortinget

Jeg mener rapporten på en god måte belyser situasjonen i mars 2011 og beslutningsprosessene knyttet til norsk deltakelse.

Regjeringens beslutning om å delta ble tatt svært raskt. Utvalget konkluderer likevel med at de formelle prosessene som ledet frem til beslutningen om å delta med norske styrker, oppfylte alle konstitusjonelle krav. Både behandlingen i regjeringen og konsultasjonen med Stortinget er gitt en grundig gjennomgang i rapporten.

Utvalget konkluderer også med at Norge i denne saken evnet å «treffe beslutninger hurtig og deployere på svært kort tid», og at det er «avgjørende å bevare evnen til å handle raskt når situasjonen krever det (…)». Jeg er enig i denne vurderingen.

Vår ordning knyttet til norsk deltakelse i internasjonale operasjoner er at Stortinget konsulteres om regjeringens beslutning, men det kreves ikke samtykke fra eller vedtak i Stortinget. Denne ordningen følger av en klar ansvarsfordeling mellom Storting og regjering, som jeg mener er riktig, og som bør ligge fast. Samtidig er det viktig at det gjennomføres en reell konsultasjon med Stortinget og at Stortinget holdes løpende oppdatert. Det er en lang, ubrutt og god praksis at norske regjeringer legger avgjørende vekt på bred støtte i Stortinget i viktige utenriks- og sikkerhetspolitiske spørsmål.

Dette skaper forutsigbarhet og sikrer de lange linjer i Norges utenrikspolitikk. Denne regjeringen har vært opptatt av å videreføre denne praksisen, blant annet i forbindelse med våre militære bidrag til anti-Isil-koalisjonen.

Spørsmålet om grunnlovsendringer

Utvalget mener Grunnloven bør revideres for å gi et mer dekkende uttrykk for gjeldende rett og praksis når det gjelder hvilke internasjonale operasjoner norske styrker kan brukes til, og når og hvordan Stortinget skal involveres. Det er naturlig og forståelig at utvalget tar opp dette spørsmålet. Samtidig er det viktig å understreke at utvalget ikke kritiserer dagens konstitusjonelle praksis (på noen måte).

Vi har i Norge tradisjon for å være konservative når det gjelder å endre Grunnloven – det gjøres ikke ofte. Til syvende og sist er det Stortinget som må ta stilling til om det skal foretas eventuelle endringer i Grunnloven (i tråd med Grunnlovens prosesskrav).

Folkerett og humanitærrett

Det er viktig at utvalget bekrefter at Libya-operasjonene hadde solid folkerettslig grunnlag. Både tidligere regjeringer og dagens regjering har ment dette. Rapporten bekrefter at operasjonene ble gjennomført innenfor rammen av mandatet i Sikkerhetsrådets resolusjon 1973 av 17. mars 2011.

Rapporten gir etter mitt syn en grundig og god redegjørelse for de sentrale rettslige spørsmålene knyttet til det folkerettslige grunnlaget for operasjonene i Libya, og norsk deltakelse i disse.

Utvalget har videre undersøkt hvilke konkrete forpliktelser som forelå etter humanitærretten, og hvorvidt disse ble oppfylt av norske styrker under gjennomføringen av operasjonene. Utvalget bekrefter at det norske styrkebidraget etterlevde Norges humanitærrettslige forpliktelser.

Jeg noterer meg utvalgets anbefaling, for fremtidige operasjoners del, om at regjeringens vurderinger av det juridiske grunnlaget for militær maktanvendelse på fremmed stats territorium klart kommer fram i beslutningsgrunnlaget, og at slike vurderinger, så langt som mulig, gjøres offentlig kjent.

I forbindelse med norsk deltakelse i den internasjonale kampen mot Isil i Syria i 2016, ble embetsverkets vurderinger av det folkerettslige grunnlaget nedfelt skriftlig og offentliggjort i sin helhet. Det er, så vidt jeg har kunnet klarlegge, første gang dette gjøres, i et slikt omfang og på en slik måte. Jeg registrerer at utvalget påpeker at denne offentliggjøringen er et eksempel til etterfølgelse.

Samtidig er det ikke slik at alt rundt disse operasjonene kan offentliggjøres. Det er derfor vi har Den utvidete utenriks- og forsvarskomité (DUUFK).

Dilemmaer knyttet til deltakelse i internasjonale operasjoner

Som jeg åpnet med, reiser bruk av militærmakt mange dilemmaer. Rapporten belyser dette på en god måte.

Jeg vil gjerne berøre noen av disse dilemmaene.

Det første er dilemmaet knyttet til å handle versus å ikke handle.

Forsøk på kontrafaktiske konklusjoner om hva som hadde skjedd uten en militær intervensjon i Libya vil jeg advare mot. Slik etterpåklokskap var ikke en del av Stoltenberg II-regjeringens beslutningsgrunnlag i mars 2011. Slik det heller ikke var for FNs sikkerhetsråd.

Det er liten tvil om at FNs sikkerhetsråd, Nato og andre relevante aktører i 2011 innså at det forelå flere risikomomenter ved militær aksjon. Å gripe inn i konflikter kan skape dynamikk man ikke forventet eller kunne forutse. Likevel må man ta en beslutning; skal man gripe inn eller ikke? Sikkerhetsrådet tok våren 2011 sitt valg om å vedta et mandat. Dette ble fulgt opp, først av en amerikansk-ledet koalisjon og så av Nato.

Et annet dilemma knytter seg til hva som er god nok informasjon.

Ulike land hadde varierende grad av kunnskap og informasjon om Libya i 2011. Da det ble besluttet at man ville bidra til å gjennomføre Sikkerhetsrådet mandat ved å delta i Nato-operasjonen, måtte Norge i stor grad basere seg på informasjon fra FN, Nato, enkeltallierte og andre kilder.

Dette er for så vidt ikke unikt når vi deltar i internasjonale operasjoner. Det er ikke uvanlig at man i større eller mindre grad må basere seg på tilgang til informasjon fra utenlandske kilder. Slik vil det også være i fremtiden.

Når det er sagt, anser jeg det som meget viktig – noe denne regjeringen også har lagt stor vekt på – å ha en selvstendig norsk vurdering av situasjonen og risikofaktorer. Dette gjelder både før vi tar en beslutning om styrkebidrag, og under oppdraget. Å bidra til militære operasjoner innebærer mange ulike typer risiko, som må reduseres så langt som mulig. Å redusere risiko kan bare håndteres gjennom nasjonale vurderinger, støttet av informasjon fra allierte og samarbeidspartnere. Dette er noe vi har lagt stor vekt på bl.a. under vår militære deltakelse i anti-Isil-koalisjonen, Minusma i Mali og RSM i Afghanistan, for å peke på tre eksempler.

Likevel skulle også jeg ideelt sett ønsket mye større grad av sikker informasjon før slike beslutninger. Men realiteten er at vi aldri vil ha all den informasjonen vi skulle ønsket. Det betyr ikke at det er galt å beslutte militære bidrag. Vi må alltid veie konsekvensene av å handle opp mot konsekvensene av å ikke handle.

Et tredje dilemma er at vi ikke alltid kan kontrollere hvordan en konflikt, og dermed også den militære operasjonen, utvikler seg.

Vi har tidligere sett at militære operasjoner kan utvikle seg i en retning man ikke kunne forutse ved starten. Dette skjer ofte på grunn av endrede, og gjerne uforutsette, forhold på bakken.

I Libya var målsettingen med de militære operasjonene å beskytte sivile. Målsettingen var ikke regimeendring i Libya. Utvalget mener imidlertid at det må ha blitt åpenbart for norske myndigheter underveis i Nato-operasjonen at regimeendring ville bli en konsekvens av operasjonen.

Jeg kan ikke uttale meg om hva den forrige regjeringen burde ha forstått på forskjellige tidspunkter våren 2011. Det sentrale, etter min oppfatning, er at man har systemer som gjør det mulig å revurdere situasjonen hvis den endrer seg underveis. De endringene vi har foretatt flere ganger i innretningen på vårt bidrag i anti-Isil-koalisjonen viser at denne regjeringen er bevisst på dette.

Et siste dilemma jeg vil nevne er Norges rolle innenfor en bredere internasjonal innsats.

Som utvalget peker på, kan det være vanskelig å fremme norske prioriteringer i en koalisjon med mange land. Vi er i den store sammenhengen et lite land, og vi må alltid sikre at det vi gjør er i tråd med den politikken vi ønsker at Norge skal føre.

Det er dermed viktig med en exitstrategi for vår egen innsats. Vi må alltid formulere klare mål for den militære innsatsen og sette tydelige rammer for når vi skal trekke oss ut.

Norge har også en tradisjon for å vektlegge politiske løsninger på konflikter. Det bør være en høy terskel for bruk av militærmakt. Noen ganger kan man imidlertid ikke unngå det.

I utvalgets rapport kommer det frem at det politiske sporet, kontaktgruppen for Libya, ikke fungerte tilfredsstillende og at Norge ikke i særlig grad fikk gjennomslag for sine synspunkter. Utvalget viser også til betydelig frustrasjon på norsk side over å måtte dele sete i kontaktgruppen for Libya med de andre skandinaviske landene.

I Libya-operasjonene hadde vi et tungt militært bidrag, noe som tilsa at vi burde hatt en egen plass ved bordet i kontaktgruppen. Norge må gjøre sin stemme hørt.

Det samme gjelder for Norges rolle i Nato. Utvalget konkluderer med at Norge bidro aktivt i Natos beslutningsprosesser, og at man fra norsk side forsøkte å påvirke prosessene både formelt og uformelt. Her var det likevel også begrenset hvor mye innflytelse Norge reelt sett hadde. Jeg er enig med utvalget i at vi må ha realistiske forventninger til hva slags rolle Norge kan spille i en slik operasjon, men jeg mener likevel vi må fortsette å bruke de verktøyene og fora vi har for å fremme norske synspunkter og prioriteringer.

Til sjuende og sist er vi på norsk side selv ansvarlige for de beslutninger vi tar og vår innsats, selv om den skjer innenfor en bredere internasjonal ramme.

Oppsummert illustrerer de fire dilemmaene jeg har belyst at en regjering sjelden eller aldri har valget mellom ideelle løsninger når man vurderer bruk av militærmakt for å svare på det internasjonale samfunnets beslutning om å bruke alle nødvendige midler for å beskytte sivilbefolkningen. Valget står som oftest mellom mer eller mindre dårlige eller lite optimale  løsninger. Men essensen er at det å ikke handle også er et valg med konsekvenser - i mange tilfeller de mest alvorlige.

Libya etter 2011

Det er bred internasjonal enighet om at det var en manglende oppfølging i Libya etter militæroperasjonene. Mens operasjonene i seg selv ble gjennomført på en god måte, ble det ikke gjort nok for å stabilisere Libya etter at militæroperasjonene ble avsluttet.

Det er flere grunner til dette. Som utvalget peker på i sin rapport, ønsket ikke de nye libyske myndighetene noe tungt internasjonalt nærvær i overgangsfasen. Det var heller ingen politisk vilje blant Sikkerhetsrådets medlemmer til å vedta for eksempel en fredsbevarende operasjon i Libya.
I stedet vedtok Sikkerhetsrådet å opprette et politisk støttebidrag i form av UNSmil, som hadde et lett fotavtrykk.

Som vi har sett, gikk ikke det bra i Libya. Lærdommen er dermed at dersom man går inn i en så omfattende militæroperasjon, må man ha en plan for det som kommer etterpå. Det var imidlertid sterk skepsis til et langvarig engasjement i Libya, særlig i USA, etter Irak og Afghanistan.

Det som skjedde i Libya etter 2011 viste også at det libyske samfunnet var mye mer komplekst enn man trodde. Gamle skillelinjer mellom stammer og etniske grupper kom til overflaten, og det oppstod en kamp om makt og ressurser. Manglende tradisjon for fri politisk virksomhet kombinert med svake statlige institusjoner viste seg også å være en vesentlig større utfordring enn det internasjonale samfunn først hadde fått inntrykk av. Dette viser igjen betydningen av å ha så mye informasjon som mulig, for å kunne forstå det landet man velger å engasjere seg i.

Libya i dag – veien fremover

Mens det var enkelte tegn til positiv utvikling i Libya etter 2011, gikk det raskt i feil retning. Situasjonen utviklet seg til en politisk krise i 2014. En FN-forhandlet politisk avtale for Libya (LPA) ble signert i 2015. Likevel forblir den politiske og sikkerhetsmessige situasjonen uoversiktlig og ustabil. En internasjonalt anerkjent samlingsregjering ble innsatt i 2016, men har ikke greid å ta kontroll over landet som preges av et klart skille mellom øst og vest.

FNs spesialrepresentant Salamés forslag til handlingsplan og oppfølging av den politiske avtalen for Libya har støtte fra et samlet internasjonalt samfunn. Likevel er det begrenset fremdrift i arbeidet. Dette skyldes parallelle institusjoner, politiske motsetninger og økonomiske motiver i Libya.

Salamés plan er å avholde en nasjonal konferanse i begynnelsen av 2019, og deretter valg i løpet av våren. Prosessen er imidlertid krevende. Før valg kan gjennomføres må det avholdes folkeavstemning om en ny grunnlov og ny valglov må vedtas. En rekke sentrale libyske aktører ser seg politisk og økonomisk tjent med å bevare status quo, og arbeidet med å få på plass et konstitusjonelt valgrammeverk har dermed stagnert.

Sikkerhetssituasjonen er forverret i store deler av landet de siste månedene. FN klarte å fremforhandle en våpenhvile mellom rivaliserende militser i Tripoli 4. september 2018, men situasjonen er fortsatt labil. Situasjonen sør i landet anses som prekær. Flere områder er nærmest helt uten tjenesteleveranse fra myndighetene, og både al-Qaida og Isil har tilstedeværelse.

Situasjonen i Libya har en rekke konsekvenser som merkes direkte også i Europa. Det er i Norges, Europas og verdenssamfunnets interesse å bidra til en løsning som kan stabilisere Libya.

Norge må dermed også bidra i bestrebelsene overfor Libya. Vi gir noe bistand, med vekt på tiltak som kan gi økt nasjonal oppslutning om den pågående politiske FN-prosessen. Dette gjøres hovedsakelig gjennom støtte til UNDPs stabiliseringsfond, som blant annet skal bidra til rask gjenoppbygging av kritisk infrastruktur, økt kapasitet hos lokale myndigheter samt fredsbyggende aktiviteter. Norge gir også humanitær støtte gjennom Verdens matvareprogram, Røde Kors og Flyktninghjelpen. Gjennom norsk bidrag til EUs Trust Fund for Africa støttes prosjekter som bedrer den vanskelige situasjonen både for libyere og strandede flyktninger og migranter. Norge økte i 2018 vårt bidrag til fondet til 60 millioner kroner, slik at den samlede støtten til fondet siden 2016 er 140 millioner.

På norsk side har vi også, helt siden 2011, støttet opp om FNs arbeid, herunder nåværende spesialrepresentant Salamé. De siste årene har vi styrket vårt engasjement for fred og forsoning også gjennom partnerorganisasjoner. Dette støtter direkte og indirekte opp om det FN-ledete arbeidet for utvikling og politisk stabilitet i Libya. Den fastlåste situasjonen i Libya kan ikke løses med militære virkemidler. Det er nødvendig med en bred og inkluderende prosess for å komme videre.

Avslutning

Min redegjørelse har berørt bare noen av de spørsmål og dilemmaer som reiser seg når man skal diskutere norsk deltakelse i internasjonale operasjoner. Militærmakt alene er aldri løsningen, den må alltid kalibreres og virke sammen med annen innsats. Om ikke, vil den som oftest ha negative konsekvenser.

Å ta beslutninger om militærmakt er blant de aller vanskeligste saker vi politikere blir stilt overfor.

Jeg setter derfor stor pris på den anledning redegjørelsen gir til en dialog med Stortinget om disse spørsmålene. Jeg vil også avslutningsvis takke utvalget for rapporten, som er et viktig bidrag til den debatten som kontinuerlig føres om bruk av norsk militærmakt i utlandet.

Til toppen