Departementets merknader til en del hovedspørsmål

Klargjøring av pakkereisedefinisjonen

3.1.1 Gjeldende rett og problemstilling

Pakkereise er definert i pakkereiseloven § 2-1 som lyder slik:

"§ 2-1. Pakkereise

Med en pakkereise menes et på forhånd tilrettelagt arrangement, som varer i mer enn 24 timer eller omfatter overnatting, som selges eller markedsføres til en samlet pris, og som inneholder minst to av følgende elementer:

1)	transport,
2)	innkvartering som ikke utelukkende er å anse som ledd i en transporttjeneste, eller
3)	andre turisttjenester som utgjør en vesentlig del av arrangementet, men som ikke er direkte knyttet til transport eller innkvartering.

Et arrangement som går inn under første ledd regnes som pakkereise selv om de enkelte elementer blir fakturert hver for seg."

Problemet er hva som ligger i "på forhånd tilrettelagt" i første ledd. Tvilen oppstår når elementene i reisen settes sammen etter den enkelte kundes ønske.

I forarbeidene til pakkereiseloven, Ot.prp. nr. 35 (1994-95) side 37, uttales følgende:

"At arrangementet skal være "på forhånd tilrettelagt" betyr i utgangspunktet at ytelsene må være satt sammen før de tilbys kunden. Der kunden selv setter sammen ytelsene til et arrangement omfattes dette ikke av loven. Det samme gjelder der sammensetningen skjer i samråd med en f.eks. en turoperatør. Den typiske reisebyråvirksomheten faller således utenfor lovens område. Så lenge tilbudet består av en på forhånd sammensatt pakke, er det imidlertid uten betydning at det foreligger et stort antall valgmuligheter, for eksempel i form av at kunden kan velge mellom en rekke hoteller på et spesielt reisemål."

I boken til Gudmundur Sigurdsson "Pakkereisekontrakter EF's pakkereisedirektiv og den nordiske lovgivningen" sies det bl.a. (på side 43-44):

"Norge og Finland har valgt å tolke uttrykket "på forhånd tilrettelagt" slik at ytelsene i utgangspunktet må ha vært satt sammen før de tilbys kunden. Den norske/finske løsningen medfører at pakkereisebegrepet i disse land får et mer snevert omfang enn i de øvrige nordiske landene. I den norske pakkereiselov § 2-1 sies "Med en pakkereise menes et på forhånd tilrettelagt arrangement…". Hva betyr "på forhånd tilrettelagt"? Spørsmålet søkes besvart gjennom følgende tre eksempler:

a) Når reisen har vært markedsført før kunden henvender seg til selgeren, er kravet utvilsomt oppfylt. Det samme blir resultatet når kunden kan kjøpe en ferdig sammensatt pakke til tross for at markedsføringen egentlig ikke har funnet sted.

b) Resultatet blir det samme som i a) når kunden etter at han henvender seg til selgeren kan "sette sammen" et reiseopplegg av reiseelementer som arrangøren allerede har utarbeidet og hvor hensikten er at de settes sammen og selges som en kombinasjon. Her er det i og for seg ikke en forutsetning at dette alternativ må ha vært markedsført før kunden tar kontakt med arrangøren.

c) I alle andre tilfeller enn de som er omfattet av b) når reisen er satt sammen etter at kunden tar kontakt med selgeren, ansees kravet om at reisen må ha vært tilrettelagt på forhånd ikke oppfylt. Etter motivene gjøres det ikke noen forskjell mellom de tilfeller hvor reisebyrået f.eks. på grunn av kundens vage ønsker opptrer aktivt ved sammensetningen av reisen og når f.eks. byrået kun bestiller flybillett og hotellinnkvartering for en kunde som har bestemte meninger om hva han vil ha. Det er heller ikke av interesse for tolkningen i hvilken grad det finnes kontraktsforhold mellom f.eks. reisebyrået og det hotell kunden velger. Reisebyrået vil derfor i slike tilfeller kunne fremstå som formidler for henholdsvis hotellet og flyselskapet.

Resultatet blir derfor at bare i de tilfeller hvor pakkereisen allerede før kunden tar kontakt med selgeren er ferdig sammensydd eller der hvor de enkelte elementene er ferdig sammensydd, men hvor kunden har mulighet til selv å velge elementer og sette sammen i en pakke, kan det være snakk om en pakkereise etter de norske og finske pakkereiselover. "

Grensedragningen etter gjeldende rett er komplisert og må baseres på en konkret vurdering i det enkelte tilfelle. Problemstillingen er behandlet i Nærings- og handelsdepartementets vedtak datert 10.07.1997 (Orkidéekspressen-saken), Barne- og familiedepartements uttalelse til Forbrukerrådet datert 28.11.1997 om samme sak, Nærings- og handelsdepartementets uttalelse til Reisegarantifondet datert 02.12.1997 (Casa Vacanze-saken), samt Barne- og familiedepartementets uttalelse til Kluge Advokatfirma datert 14.12.2001 (Booking-Solution-saken). Som påpekt i Karnovs kommenterte lovsamling, må en i grensetilfellene ta et visst utgangspunkt i den vanlige oppfatning av hva en "pakke" eller "selskapsreise" er i vanlig språkbruk.

Problemstillingen om hva som er "på forhånd tilrettelagt" kommer særlig frem ved bestilling av reiser på Internett, en salgskanal som var ukjent da pakkereisedirektivet og pakkereiseloven ble utarbeidet. Booking på Internett blir mer og mer vanlig. En nettside kan for eksempel inneholde lenker til fly, hotell og leiebil, som kan settes sammen etter kundenes ønske. Departementet er kjent med at en del "internett-reisebyråer" opererer i grensesonen mellom å være arrangør og formidler.

Reisegarantifondet melder om at dagens uklare rettstilstand gir rom for omgåelser av regelverket og uthuler reisegarantiordningen. Kommer en til at arrangementet ikke er "på forhånd tilrettelagt", er ikke forbrukeren beskyttet av reisegarantiordningen.

Fra et forbrukersynspunkt er det uheldig at måten bestillingen legges opp på blir avgjørende for forbrukernes rettigheter. I tillegg er det et poeng at det bør være like rammebetingelser for reiselivsbedriftene. Dagens rettstilstand fører også til uforutsigbarhet for næringen.

På denne bakgrunn er det etter departementets syn behov for endringer i pakkreisedefinisjonen i § 2-1.

3.1.2 Pakkereisedirektivet

Pakkereisedirektivet i norsk oversettelse bruker betegnelsen " på forhånd fastlagt" i pakkereisedefisjonen (artikkel 2). I den engelske originalversjonen heter det " pre-arranged". Medlemslandene har tolket uttrykket på forskjellige måter. Noen mener at "på forhånd fastlagt" betyr at elementene må være satt sammen før kunden henvender seg til selgeren. Andre mener at også reiser som arrangeres innen avtalen inngås, omfattes. Men da stiller en til gjengjeld visse kvalifikasjonskrav til "arrangeres".

EU-Kommisjonen offentliggjorde i 1999 en rapport om gjennomførelsen av pakkereisedirektivet (SEC (1999) 1800 final). Rapporten har som formål å opplyse om hva medlemslandene har gjort for å gjennomføre direktivet, identifisere problemer med direktivet og påbegynne drøftelser som med tiden kan føre til forbedringer. Kommisjonen sendte rapporten på høring med frist 30. april 2000. Det har foreløpig ikke kommet noen konkret oppfølging av dette.

Under overskriften " Diskusjonspunkter vedrørende fortolkningen av direktivet", uttales følgende:

"Også betydningen af ordene "på forhånd fastlagt" i definitionen af

pakkerejser giver anledning til usikkerhed. I det oprindelige forslag til

direktivet var det gjort klart, at direktivet kun skulle finde anvendelse i

forbindelse med pakkerejser, som blev tilbudt "til publikum gennem

brochurer eller andre former for annoncering", således at skræddersyede

arrangementer ikke var omfattet. I det senere forløb i lovgivningsproceduren

mente Det Økonomiske og Sociale Udvalg og Europa-Parlamentet dog, at

dette udgjorde en for omfattende begrænsning af forslagets

anvendelsesområde. Det ændrede forslag omfattede ikke denne

begrænsning. Altså skal pakkerejser, som ikke som sådan har været

annonceret, også betragtes som værende "på forhånd fastlagt". Hvis dette er

tilfældet, er det svært at argumentere for, at skræddersyede pakkerejser ikke

er omfattet. Ifølge definitionen af "pakkerejse" i direktivets artikel 2

forekommer ordene "på forhånd fastlagt" at være malplacerede, at have en

uklar betydning og virkning, og de kunne derfor fjernes. Forbrugernes behov

for beskyttelse kan under visse omstændigheder være det samme i forbindelse

med skræddersyede og andre pakkerejser."

3.1.3 Rettstilstanden i våre naboland

Som nevnt i pkt. 3.1.1 har Finland som Norge valgt å tolke uttrykket "på forhånd tilrettelagt" slik at ytelsene i utgangspunktet må være satt sammen før de tilbys kunden.

I Danmark har en lagt til grunn at i prinsippet kan en reise være "på forhånd fastlagt" uansett om den arrangeres før eller etter at kunden tar kontakt med selgeren. I sistnevnte tilfelle blir spørsmålet når reisebyrået kan sies å arrangere pakkereisen. I forarbeidene heter det at det i så fall må være et kontraktsforhold mellom reisebyrået og underleverandøren, eller at reisebyrået har nøye kunnskap til denne.

I Sverige er det også slik at en pakkereise etter omstendighetene kan arrangeres frem til det tidspunkt avtalen inngås. Men det stilles krav om et ikke uvesentlig arbeid fra reisebyråets side for at det skal foreligge et pakkereisearrangement. Det regnes ikke som arrangering av en pakkereise når reisebyrået bare bestiller flybillett og hotellinnkvartering for kunden.

3.1.4 Departementets vurderinger

Etter gjeldende rett er grensedragningen mellom "ferdigsydde" pakkereiser og "selvplukk" av enkeltelementer til en "skreddersydd" feriereise som faller utenfor loven, uklar og vanskelig å praktisere.

Departementet foreslår å justere ordlyden i § 2-1 noe, særlig for å klargjøre hva som gjelder ved booking på Internett. Det bør etter departementets syn klargjøres at tilfellene hvor nettsteder legger opp til at kunden velger ut enkeltelementene selv, men hvor elementene fremtrer som tilpasset til å kombineres, omfattes av pakkereisedefinisjonen. Tilbyderen vil i så fall i realiteten være å anse som arrangør, med det ansvar og de forpliktelser dette innebærer etter pakkereiseloven.

Konkret foreslår departementet å stryke "på forhånd" i ordlyden i første ledd, samt tilføye et nytt siste ledd som sier at " Et arrangement går inn under første ledd når arrangøren legger opp til at kunden velger ut enkeltelementene selv, men hvor elementene fremtrer som tilpasset til å kombineres."

Stryking av "på forhånd" i bestemmelsen vil markere en endring av gjeldende rett. En skal ikke lenger ta utgangspunkt i at elementene må være satt sammen før de tilbys kunden. Gjenstående blir da at " Med en pakkereise menes et tilrettelagt arrangement…". I dette ligger fortsatt at det skjer et visst arbeid og planlegging fra arrangørens side. Arrangementet må tilrettelegges innen avtalens inngåelse. Alminnelig reisebyråvirksomhet (formidling), der reisebyrået kun setter sammen elementer etter spesifisert oppdrag fra kunden, vil i likhet med gjeldende rett ikke omfattes av pakkereisedefinisjonen.

Hva som ligger i " fremtrer som tilpasset til å kombineres" må bero på en konkret helhetsvurdering. Ved bestilling på Internett vil det grunnleggende spørsmålet ofte være om bedriften i realiteten opptrer som arrangør. At "reisebyrået" selv tar det standpunkt at det kun driver formidling, kan ikke tillegges avgjørende betydning. Det som skal vurderes er hvordan arrangementet objektivt sett fremtrer.

Følgende momenter kan etter departementets syn tale for at elementene fremtrer som tilpasset til å kombineres:

• det er en pris- eller kontraktsmessig sammenheng mellom ytelsene. F.eks. at kundens oppmerksomhet rettes mot spesielle tilbud på en nettside.

• man har et fåtall underleverandører (liten valgfrihet for kundene)

• man har et særskilt kontraktsforhold (utover å være agent) til underleverandørene

• spesialisering på ett eller få reisemål

• helhetsinntrykk av tilbudet/markedsføringen – er den for den jevne forbruker egnet til å oppfattes som pakketur/selskapsreise?

Departementet ber spesielt om høringsinstansenes syn på om det er andre momenter en bør vektlegge i denne vurderingen.

Det vises til utkast til lovtekst i § 2-1.

3.2 Spørsmål om utvidelse av reisegarantiordningen

3.2.1 Gjeldende rett og problembeskrivelse

Reisegarantiordningen er hjemlet i pakkereiseloven kapittel 11 og sikrer kunder som kjøper pakkereiser mot betalingsudyktighet hos arrangørene:

• dersom en reise blir avlyst, betaler fondet tilbake forskudd som kunden har innbetalt,
• ved reiseavbrudd betales tilbake den del av vederlaget som svarer til ikke oppfylt ytelse,
• utgifter til opphold og hjemreise dekkes dersom hjemreise er en del av arrangementet.

Utfyllende regler for reisegarantiordningen er gitt i forskrift om reisegaranti og stiftelsen Reisegarantifondet (Forskrift av 10. mai 1996 nr. 422). Garantiordningen administreres av stiftelsen Reisegarantifondet.

Pakkereiseloven § 11-1 fastslår at arrangør av pakkereiser plikter å stille reisegaranti. Reisegaranti skal også stilles av formidler (typisk reisebyrå) av pakkereise for utenlandsk arrangør, hvis det ikke godtgjøres at arrangøren selv har stilt slik garanti. Den garantipliktige skal stille en garanti som er stor nok til å dekke omsetningen til enhver tid.

I henhold til reisegarantiforskriften § 5 skal det stilles individuell garanti. Med dette menes erklæring fra bank eller forsikringsselskap stilt overfor Reisegarantifondet. Reisegarantifondet kan godta at det stilles annen betryggende sikkerhet.

I tillegg skal det betales inn et årsgebyr (i 2005 kr 2000) til fondet, som er ment å dekke utgiftene til administrasjon av ordningen. Årsgebyret som ble innført 2003, har erstattet den tidligere ordningen med innbetaling av kollektiv garanti, som igjen ble brukt til å bygge opp et garantifond som ekstra sikkerhet i tillegg til den individuelle sikkerhetsstillelsen. Fondet er i dag på ca. kr 30 mill.

Det kan hevdes at det er tilfeldig at kundene er sikret gjennom reisegarantiordningen bare når de kjøper pakkereiser i formell forstand. Behovet for beskyttelse kan være like stort ved andre reisearrangementer der kundene regelmessig betaler på forhånd. Ulike rammebetingelser for reiselivsbedriftene kan også virke konkurransevridende. På denne bakgrunn vil departementet reise spørsmål om utvidelse av reisegarantiordningen.

3.2.2 Pakkereisedirektivet

Pakkereisedirektivet artikkel 7 bestemmer at det skal være en garantiordning eller forsikring når det gjelder pakkereiser. Direktivet er ikke til hinder for å utvide garantiordningen til å gjelde andre reisearrangementer enn pakkereiser.

3.2.3 Rettstilstanden i våre naboland

Finland har samme løsning som oss, nemlig at reisegarantiordningen bare omfatter pakkereiser.

I Danmark har en utvidet reisegarantiordningen til å også omfatte:

"…En ydelse, der omfatter transport og indkvartering, som er aftalt med samme arrangør eller formidler…", og

" Transport og anden turistmæssig ydelse, som ikke har en varighed over 24 timer, men har en samlet pris på over 1.000 kr."

Dessuten skal det stilles garanti for flycharterreiser, definert som

"… rejsearrangement, hvor transporten foregår med fly, og som udbydes efter et forud fastlagt program med mindst 30 rejser pr. afgang."

I Sverige har en utvidet reisegarantiordningen til å gjelde:

1) transport som skjer sammen med en pakkereise (såkalt "seat only"-arrangement)

2) reiser som består av separate transport- og innkvarteringstjenester som sammen oppviser vesentlig likhet med en pakkereise

3) utvekslingsstudent-arrangementer med transport og innkvartering, selv om innkvarteringen er kostnadsfri.

Utvidelsene i den svenske reisegarantiordningen som her er nevnt gjelder bare når kunden er forbruker. Dette er ment uttrykt i en passus som sier at det er et vilkår at " resan är avsedd att förvärvas huvudsakligen för enskilt ändamål."

3.2.4 Departementets vurderinger

Slik departementet ser det er det to utvidelser i den norske reisegarantiordningen som kan være aktuelle:

1) "seat only"-arrangement dvs. der kunden har kjøpt kun transport av en pakkereisearrangør, og reiser sammen med pakketuristene til samme reisemål.

2) arrangementer av separate transport- og innkvarteringstjenester som i det vesentlig likner på en pakkereise. Det betyr at ytelsene må selges i sammenheng med hverandre og at kombinasjonen fremstår som en naturlig enhet, for eksempel bestilling av flyreise og hotell til samme reisemål.

Etter departementets syn foreligger behov for sikring av de reisende først og fremst når kunden opptrer som forbruker, dvs. når reisen kjøpes for private formål eller er til personlig bruk for denne. For begge de mulige utvidelsene forutsetter departementet derfor at kunden opptrer som forbruker, dvs. at reisen hovedsakelig er til personlig bruk for kunden, jf. pakkereiseloven § 1-2.

Disse to forslagene behandles hver for seg nedenfor.

 

3.2.4.1. Nærmere om "seat-only" arrangement

De siste årene er det blitt vanlig at charteroperatørene tilbyr separate (rimelige) flyseter på de chartrede flyene. Dersom arrangøren går konkurs vil de som har kjøpt en pakkereise i formell forstand være sikret gjennom reisegarantiordningen, men ikke de som bare har kjøpt flyreisen.

Det kan synes ulogisk og ubegrunnet at de som bare kjøper transportdelen av en pakkereise stilles dårligere enn de som har kjøpt hele pakkereisen. Denne "urimeligheten" blir særlig synlig når de alle sitter på det samme flyet. "Seat only"-arrangemet er nok mest vanlig i form av flyreiser, men departementet ser ikke grunn til å skille mellom transportformer, f.eks. mellom fly, buss eller båt.

På denne bakgrunn foreslår departementet at også transport som skjer sammen med en pakkereise skal være omfattet av reisegarantiordningen.

Det vises til utkast til endringer i § 11-1 første ledd.

3.2.4.2. Reiser bestående av transport og innkvartering som i det vesentlige likner på pakkereiser

Departementet ser at det er gode grunner for å skille mellom arrangører og formidlere når det gjelder de kontraktsrettslige reglene i pakkereiseloven. Det er naturlig at det er arrangørene som har det endelige ansvaret overfor kundene, ikke mellommannen (reisebyrået).

Det kan imidlertid hevdes at det i reisegarantisammenheng ikke alltid er naturlig å skille mellom arrangør/formidler og hvordan bestillingen skjer. Her er det ikke snakk om ansvar overfor kundene, men sikring av kunder mot at den næringsdrivende går konkurs. Dette behovet kan være like stort når en kjøper en reise med opphold av et reisebyrå som ved kjøp av en pakkereise av en turoperatør. I begge tilfellene betaler kundene vanligvis på forhånd.

Som det fremgår av pkt. 3.1 ovenfor er pakkereisebegrepet vanskelig å praktisere. Det samme gjelder grensedragningen mellom arrangør og formidler. Selv om departementet foreslår visse justeringer i pakkereisebegrepet, vil det nok fortsatt kunne oppstå tolkningstvil i konkrete saker. En stor fordel med den svenske ordningen som nevnt ovenfor i pkt. 3.2.3, er at en i reisegarantisammenheng ikke behøver å ta stilling om den næringsdrivende er arrangør eller formidler eller om det selges en pakkereise i lovens forstand.

Fra et forbrukersynspunkt er det ønskelig å utvide reisegarantiordningen til å gjelde reisearrangementer som består av transport og innkvartering og som likner på pakkereiser uten å være det i lovens forstand. En slik utvidelse betyr for eksempel at et reisebyrås salg av fly og hotell til samme reismål vil være garantipliktig omsetning.

Det kan hevdes at de aller fleste reisebyråer ikke utgjør noen konkursrisiko for kundene sine. Det er imidlertid på det rene at det samme gjelder for pakkereisearrangører. Departementet har fått innhentet data fra Statistisk sentralbyrå vedrørende konkurser i bransjen for året 2003. Konkursraten viser hvor stor andel av de foretakene som i gjennomsnitt var registrert i bransjen som gikk konkurs. Den viser en konkursrate på 1,67 % for reisearrangørvirksomhet og 2,87 % for reisebyråvirksomhet. Både i 2003 og 2004 var det 12 konkurser i bransjen reisebyråvirksomhet og 6 konkurser i bransjen reisearrangørvirksomhet.

Begrunnelsen for dagens reisegarantiordning er at kundene betaler på forhånd og at det ikke er mulig å gardere seg mot alle eventualiteter som kan føre til at en arrangør blir betalingsudyktig. Det er ikke praktisk mulig å tallfeste en fremtidig risiko for konkurser i bransjen. Det bærende prinsipp i reisegarantiordningen er derfor at forhåndsinnbetalingene i størst mulig grad skal være sikret. Departementet mener derfor at lav konkursrisiko i reisebyråbransjen i seg selv ikke er et tungt argument mot å innlemme den i reisegarantiordningen.

Et reelt motargument mot å la reisegarantiordningen omfatte reisebyråene vil derimot foreligge dersom kundenes forhåndsinnbetalinger er sikret på annen måte.

De aller fleste reisebyråene som selger flybilletter er IATA-agenter. IATA (International Air Transport Association) er den internasjonale interesseorganisasjonen for ruteflyselskaper. IATA-autorisasjon kreves for at flyselskapene skal inngå agentavtale med et reisebyrå. Dette innebærer en viss granskning av reisebyråets økonomi og kompetanse. Når autorisasjon er gitt overvåkes pengeoverføringene til flyselskapene ved hjelp av et automatisk system. Misligholder agenten agentavtalen trekkes IATA-autorisasjonen tilbake. IATA-reglene forbyr agenten å ta full betaling fra kunden før flybilletten er utstedt. Når billetten er utstedt har flyselskapet en kontraktsrettslig forpliktelse til å utføre transporten, og da spiller det ingen rolle for kunden at reisebyrået går konkurs.

Slik departementet forstår det innebærer IATA-systemet en viss kontroll med de aktuelle reisebyråenes soliditet, samt en viss beskyttelse mot tap for kundene ved forhåndsbetalinger av flytransport. Systemet er imidlertid innrettet på å sikre flyselskapene, ikke forbrukerne. Reglene kan heller ikke i seg selv hindre at et reisebyrå opptrer rettsstridig. Departementet kan ikke se at IATA-systemet gir forbrukerne noen fullgod sikkerhet ved kjøp av pakkereiseliknende arrangementer. I den forbindelse vises til at ikke alle slike arrangementer inneholder flytransport.

Det er ingen privatrettslige regler som forhindrer at reisebyråer som ikke er IATA-agenter, tar full betaling fra kundene før flybilletten utstedes. Markedsføringsloven § 9 a, som setter forbud mot urimelige avtalevilkår i forbrukerforhold, kan likevel sette visse skranker for forskuddsbetaling.

En del mindre seriøse virksomheter driver bevisst med en "bakpå-økonomi", dvs. at de tar i mot forhåndsbetalinger og venter lengst mulig frem til flyavgang med å utstede billetten i håp om å få billige restplasser. Dersom dette slår feil er det stor fare for tap for kundene. Også seriøse selskaper som får problemer med likviditeten vil kunne bli fristet til å innkassere kundenes forhåndsinnbetalinger uten å gjøre opp for seg i den andre enden, noe de ikke ville finne på å gjøre under normale omstendigheter. Og når det først begynner å gå "i nedoverbakke" er det ofte for sent. Slike tilfeller er det vanskelig å gardere seg i mot på forhånd, med mindre en har en garantiordning som sikrer kundene.

Departementet har fått opplyst fra bransjen at det i Norge er ca. 350 IATA-reisebyråer som står for ca. 90 % av omsetningen. Resterende ca. 10 % av reisebyråomsetningen forestås av et par hundre ikke-IATA reisebyråer.

Et mulig argument mot forslaget om å utvide reisegarantiordningen er at reiser ofte betales med kredittkort. I så fall vil ikke kunden lide noe tap ved selgerens konkurs. Dette stiller seg likevel ikke annerledes enn ved salg av pakkereiser. Å få forhåndsinnbetalinger refundert fra kredittkortselskapet kan ta lang tid. Dersom kunden er sikret gjennom Reisegarantifondet, blir det sørget for rask refundering (innen 14 dager), slik at det blir mulig å kjøpe en erstatningsreise.

Departementet ser at både hensynet til bedre forbrukerbeskyttelse og å sikre like vilkår i reiselivsnæringen, kan tale for å utvide reisegarantiordningen. Det er også et moment at reisegarantiordningen skaper tillit til bransjen, noe hele bransjen nyter godt av.

En utvidelse av reisegarantiordningen vil innebære kostnader for forbrukerfellesskapet. Det som eventuelt kan tale mot forslaget er at kostnadene ikke svarer til nytten. Det blir dermed et spørsmål om økonomiske og administrative konsekvenser, som er nærmere omtalt i pkt. 4 nedenfor.

Departementet ber spesielt om høringsinstansenes syn på de økonomiske og administrative konsekvensene av forslaget. Synspunkter bør om mulig underbygges med konkrete opplysninger om fakta og tall. Bl.a. på bakgrunn av dette vil departementet ta endelig standpunkt til om en skal gå videre med forslaget.

For å vise hvordan ordningen kan gjennomføres rent lovteknisk, vises til utkast til lovtekst § 11-1 tredje ledd.

3.3 Spørsmål om utvidelse av Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser

3.3.1 Gjeldende rett og problembeskrivelse

Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser behandler i dag forbrukerklager på pakkereiser. Nemnda, som ble opprettet i 1971, er et frivillig samarbeid mellom Forbrukerrådet og Norsk ReiselivsForum (NRF). Som hovedregel behandles bare klager på medlemmer av NRF (arrangører og reisebyråer). Nemnda kan også behandle prinsipielle saker hvor innklagede ikke er medlem av NRF dersom Forbrukerrådet bringer saken inn for nemnda. Dette skjer imidlertid svært sjelden (et par ganger på 18 år). Avgjørelsene til nemnda er kun rådgivende, men blir i praksis fulgt. Medlemmer av NRF er gjennom foreningens vedtekter forpliktet til å følge nemndas vedtak med mindre det dreier seg om prinsipielle saker. Finansieringen skjer ved at innklagede må betale et gebyr, for 2005 kr 2000, i tillegg til at NRF subsidierer driften. Statistikken viser at nemnda har behandlet rundt 300 saker i året. I 2004 sank antallet til 187.

Pakkereiseloven kapittel 10 inneholder bestemmelser om tvisteløsning. Loven åpner for at det kan opprettes en klagenemnd der avgjørelsene får retts- og tvangskraft i likhet med dommer. Forutsetningen er at vedtektene for nemnda godkjennes av Kongen. Hjemmelen til å opprette en slik nemnd er ikke brukt.

Det har vist seg at en ikke kan omdanne Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser til en nemnd der avgjørelsene får retts- og tvangskraft uten vesentlige administrative og økonomiske konsekvenser. Bl.a. må avgjørelsene til en slik nemnd forkynnes på samme måte som dommer. En har heller ikke sett noe behov for å gi nemndas avgjørelser retts- og tvangskraft. Partene i nemndsavtalen og departementet er nå enige om at det ikke er ønskelig å opprette en klagenemnd etter nåværende kapittel 10 i pakkereiseloven.

Hovedproblemet med dagens klageordning er at det bare er medlemmene i NRF som deltar og at en del arrangører står utenfor. Departementet har fått opplyst at ca. 80 % av solgte pakkereiser fanges opp av nemnda. Ved klager på andre enn medlemmene til NRF har kundene i praksis liten mulighet til utenrettslig tvisteløsning. Det er ingen andre bransjeorganisasjoner enn NRF som organiserer arrangører og formidlere av pakkereiser.

På denne bakgrunn er det ønskelig å utrede lovmessige grep for å få flest mulig i bransjen til å delta i en klagenemnd, samt hvordan nemnda kan finansieres, uten å gå veien om dagens lovhjemler som forutsetter at nemndas avgjørelser får retts- og tvangskraft.

3.3.2 Pakkereisedirektivet

Pakkereisedirektivet har ingen spesielle krav til tvisteløsning. I fortalen til direktivet heter det at "Det bør treffes visse tiltak for å informere forbrukere og for å behandle klager."

3.3.3 Rettstilstanden i våre naboland

Verken Sverige eller Finland har egne klagenemnder for pakkereiser. Slike saker kan likevel behandles av de offentlige generelle utenomrettslige tvisteløsningsorganene en har i disse landene: Almänna Reklamationsnämnden (Sverige) og Konsumentklagonämnden (Finland). Avgjørelsene er kun rådgivende.

I Danmark har en Rejse-Ankenævnet, som er en privat klagenemnd. Nemnda behandler klager fra forbrukere vedrørende pakkereiser og visse andre reiser. Rejse-Ankenævnet er opprettet av Forbrugerrådet, Foreningen af Rejsearrangører i Danmark og Danmarks Rejsebureau Forening. Nemnda er godkjent av ministeren for familie- og forbrugeranliggender i henhold til lov om forbrugerklager. Dette sikrer at Rejse-Ankenævnets vedtekter inneholder betryggende bestemmelser om nemndas sammensetning og saksbehandling. Nemndas avgjørelser har ikke retts- eller tvangskraft. I henhold til vedtektene til nemnda blir en liste over bedrifter som ikke følger nemndas vedtak lagt ut på nemndas nettside. Rejse-Ankenævnet finansieres fra 1. oktober 2004 av Rejsegarantifonden, som også stiller sekretariat til rådighet for nemnda.

3.3.4 Departementets vurderinger

3.3.4.1 Hvordan få flest mulig med i nemnda?

Ved vurderingen av mulige løsninger kan en først se hen til hva som gjelder på andre områder. Reklamasjonsnemnda for selskapsreiser er én av i alt 20 avtalebaserte klagenemnder Forbrukerrådet har opprettet i samarbeid med ulike bransjer. Selv om bransjenemndene formelt sett er private og avtalebaserte, har flere av dem et lovmessig grunnlag, f.eks. bankklagenemnda, boligtvistnemnda og inkassoklagenemnda. De lovbestemte virkningene, f.eks. at tvister ikke kan bringes inn for domstolene så lenge de er under behandling i nemnda, forutsetter at nemndas vedtekter godkjennes av Kongen. Mønsteret i lovbestemmelsene er stort sett de samme. Pakkereiseloven skiller seg ut ved at den gir hjemmel til en nemnd der avgjørelsene får retts- og tvangskraft i likhet med dommer dersom de ikke bringes inn for tingretten innen én måned.

Spørsmålet er for det første hvordan en kan få flest mulig i bransjen til å delta i klageordningen.

På noen områder har en et meget effektivt pressmiddel ved at tilsynsmyndigheten setter som vilkår for bevilling og lignende at den enkelte virksomhet tilslutter seg en klagenemnd, f.eks. på inkasso- og eiendomsmeglingsområdet. Det er imidlertid ingen bevillingsordninger for arrangører eller formidlere av pakkereiser, og det er heller ikke aktuelt å innføre dette.

En mulighet er å innføre en lovfestet plikt til å delta. Et eksempel på at regelverket direkte pålegger virksomhetene å delta i en klageordning har vi i Brukerklagenemnda for elektronisk kommunikasjon som nå under opprettelse. Her har en brukt en forskriftshjemmel i ekomloven (§11-5) og så nedfelt selve plikten til å tilsutte seg nemnda i forskriften (§10-1). Post og teletilsynet kan sanksjonere brudd på forskriften, herunder plikten til å inngå avtale om nemndsdeltagelse. Forbrukerrådet har tatt på seg oppgaven med å lede opprettelsen av nemnda. Forbrukerrådet leder et eget prosjekt med å utforme avtalen og få virksomhetene til å tilsutte seg. Departementet ser imidlertid at det kan være ressurskrevende å få en slik nemnd på plass på pakkereiseområdet, hvor det er en mengde små aktører.

Som nevnt ovenfor fanges ca. 80 % av solgte pakkereiser opp av Reklamasjonsnemda for selskapsreiser, dvs. omsetningen til medlemmene av Norsk ReiselivsForum. I prinsippet fanges 100 % av pakkereiseomsetningen opp av Reisegarantifondet. Det kan derfor være hensiktmessig å knytte deltagelsen i klagenemnda opp mot Reisegarantifondet, jf. den danske ordningen.

Departementet foreslår å innføre en plikt for medlemmene av Reisegarantifondet til å delta i den godkjente nemnda. Det forutsettes at nemndsavtalen fremforhandles mellom aktuell bransjeorganisasjon (i praksis NRF) og Forbrukerrådet, samt at nemndas vedtekter godkjennes av Kongen eller departementet.

Øvrige bestemmelser i kapittel 10 justeres bl.a. ved å sløyfe bestemmelsene om retts- og tvangskraft.

Departementet ber om synspunkter på den skisserte løsningen, og viser til utkast til ny lovtekst i pakkereiseloven kapittel 10.

 

3.3.4.2 Hvordan skal nemnda finansieres?

Forutsatt at det foreligger en lovfestet plikt for medlemmene av Reisegarantifondet til å delta i nemnda, jf. pkt. 3.3.4.1, kan grunnfinansieringen til nemnda skje gjennom Reisegarantifondet. Medlemmene betaler i så fall et bidrag som innkreves av Reisegarantifondet sammen med årsgebyret. Dette krever en ny lovhjemmel.

Departementet har fått opplyst at driftskostnadene for dagens nemnd beløper seg til ca. kr 850 000. En justering av pakkereisedefinisjonen som foreslått i pkt. 3.1 ovenfor vil muligens føre til noen flere saker. Et realistisk anslag er at en ny nemnd vil koste kr 1 mill å drive. Ved utgangen av 2004 var 587 arrangører medlem av Reisegarantifondet. Antallet vil øke noe forutsatt nevnte endring i pakkereisedefinisjonen. Tenker en seg at hvert medlem skal betale samme beløp, antar departementet at et gebyr i størrelsesorden kr 1000 vil være tilstrekkelig som grunnfinansiering av nemnda. Det kan imidlertid hevdes at det vil være mer rimelig med en differensiering, slik at de store arrangørene betaler mer enn de små. En måte å gjøre dette på er å gruppere arrangørene etter garantiens størrelse (i alt 6 trappetrinn), og at de betaler inn et forholdmessig bidrag til nemnda basert på dette. Departementet ber om høringsinstansenes synspunkter på disse spørsmålene.

I tillegg til grunnfinansieringen finner departementet det rimelig at også innklagede skal betale et gebyr for sakens behandling i nemnda. Videre bør innklagede som taper saken betale mer enn de som vinner.

Et særlig spørsmål er om forbrukeren skal betale noe for å få klagen behandlet. Saksbehandlingen i de bransjevise klagenemndene er med et par unntak gratis for forbrukeren. Departementet er skeptisk til å pålegge forbrukerne klagegebyr ut i fra den grunnholdning at utenrettslig tvisteløsning bør være rimelig og mest mulig tilgjengelig. Under enhver omstendighet bør det være slik at forbrukere som vinner saken i nemnda får refundert klagegebyret.

Fastsettelsen av gebyrsatsene for innklagede (evt. klager) bør skje i nemndsavtalen eller forskrift. Det forusettes at nemndas sekretariat og ikke Reisegarantifondet skal innkreve disse gebyrene. Det er etter departementets syn for tidlig å gå nærmere inn på gebyrenes størrelse nå. Endringer i reisegarantiforskriften som følge av lovendringene som tas opp i dette høringsnotatet vil bli en separat sak. Departementet ber likevel om synspunkter på de mer overordnede spørsmålene ovenfor.

3.3.4.3 Sanksjoner

Brudd på bestemmelsene om reisegaranti i pakkereiseloven kapittel 11 er sanksjonert med straff, jf. § 11-7. Videre er det et vilkår for å markedsføre pakkereiser at nødvendig garanti er stilt, jf. § 3-1. Brudd på § 3-1 er også straffbart. I praksis er det Reisegarantifondet som fører tilsyn med at bestemmelsene overholdes. Reisegarantifondet går også aktivt ut og advarer publikum mot navngitte arrangører som ikke har stilt reisegaranti. Brudd på bestemmelsene i kapittel 10 om tvisteløsning er derimot ikke sanksjonert med straff.

Departementets forslag ovenfor innebærer at medlemmene av Reisegarantifondet automatisk er med i klagenemnda. Det antas at denne plikten i seg selv ikke behøver å sanksjoneres. Unnlater innklagede å medvirke i nemndsbehandlingen, vil vedkommende trolig få nemndas avgjørelse i mot seg.

Det kan imidlertid være grunn til å ha sanksjoner mot manglende innbetaling av kollektivt gebyr til klagenemnda, som etter forlaget her skal innkreves av Reisegarantifondet.

En svært effektiv sanksjon vil være å gi manglende innbetaling av kollektivt gebyr samme virkning som manglende garantistillelse eller betaling av årsgebyr til Reisegarantifondet, jf. pakkereiseloven § 3-1. Dette vil innebære at det er et vilkår for å markedsføre pakkereiser at en betaler det fastsatte gebyret til nemndas drift, og evt. bøter hvis ulovlig markedsføring likevel finner sted. Departementet ser at dette kan være en nokså vidtgående sanksjon, men kan vanskelig se at det finnes bedre alternativer. Det bes om høringsinstansenes synspunkter på dette.

Når det gjelder gebyr for den enkelte klagesak, mener departementet at disse må innkreves på vanlig måte som privatrettslige krav, og at det ikke er behov for særskilte sanksjoner.

3.4. Andre endringer i loven – redaksjonsmessige endringer

Som følge av at pakkereiselovens bestemmelser om reisegaranti utvides til å gjelde andre reiser enn pakkereiser, må det foretas visse justeringer i loven. Det gjelder for det første angivelse av lovens virkeområde i § 1. Videre foreslår departementet å endre lovens tittel til "Lov om pakkereiser og reisegaranti".

I § 11-1 tredje ledd står det at det skal "…innbetales et beløp til Reisegarantifondet – den kollektive garanti – som skal dekke krav som måtte overstige den individuelle garantien." Passusen er imidlertid misvisende i det ordningen med årsgebyr fra 2003 har erstattet den kollektive garanti, jf. pkt. 3.2.1 ovenfor. Det foreslås at ordlyden i § 11-1 endres for å gjenspeile dette. Ut i fra samme betraktninger foreslår departementet at ordlyden i § 3-1 endres slik at det fremgår klart at "nødvendig garanti er stilt" likestilles med at årsgebyret er innebetalt.

Det vises til utkastet til lovtekst.