Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

KAPITTEL 6

KAPITTEL 6

ØKONOMISKE KONSEKVENSER VED EN GENERELL AVGIFTSPLIKT

PÅ TJENESTEYTELSER

6. 1. Innledning

I utvalgets mandat er det forutsatt at det blir redegjort for de økonomiske virkningene av de forslag som fremsettes. Utvalget har av denne grunn bedt Finansdepartementet om bistand til å foreta visse provenyberegninger, og i denne forbindelse ble det rettet henvendelse til Statistisk Sentralbyrå (SSB) med forspørsel om å beregne forventede endringer av provenyet ved ulike alternative utvidelser av avgiftsplikten.

Ideelt sett ville det vært ønskelig å foreta fullstendige beregninger over provenyet for hver enkelt av de nye tjenestegruppene som vurderes lagt inn under systemet. Dette vil imidlertid bli et meget omfattende og tidkrevende arbeide samtidig som avgiftsbidraget fra én næring vil være avhengig av den avgiftsmessige status for andre næringer. Dette skyldes at det bare er omsetning til ikke-registrerte kjøpere som gir en endelig avgiftsinngang for statskassen. Registrerte virksomheter har fradragsrett for avgift på kjøp, og salg til disse gir ingen provenyfordel for staten. Korrekte provenyberegninger for den enkelte tjenesteytelse kan derfor bare foretas når avgiftsplikten for alle andre ytelser er gitt. På denne bakgrunn er det primært beregnet provenyvirkninger av ulike alternative løsninger til utvidelser av avgiftsplikten. Imidlertid er det i slutten av kapittelet beregnet provenyvirkninger av endret avgiftsplikt for visse enkelttjenester. Disse beregningene er foretatt for en og en næring av gangen under gitte forutsetninger om avgiftsplikt og dermed fradragsrett de øvrige tjenesteområder.

På bakgrunn av det som er nevnt ovenfor, har utvalget bedt om at det blir foretatt provenyberegninger ut i fra 3 forskjellige alternativer for en utvidelse av tjenesteområdet. Dette er gjort for at det skal være mulig å danne seg et bilde av de provenymessige virkningene av en utvidet avgiftsplikt dersom enkelte betydelige tjenesteområder gis forskjellig avgiftsmessig behandling. Ved en slik beregningsmåte forsøker man å gi et anslag i endringene i statens inntekter for hvert alternativ.

Beregningene er foretatt på grunnlag av foreløpig nasjonalregnskap for 1986, og bygger på den forutsetning at produsenter og konsumenter tilpasser seg nøyaktig som i 1986 samt at alle priser eksklusive merverdiavgift er lik dette året. Disse forutsetningene betyr at prisen på en tjeneste som blir avgiftspliktig vil øke med 20 prosent. Det er videre forutsatt at forbrukerne ikke endrer sitt forbruksmønster som følge av denne prisøkningen. Dette innebærer at verdien av privat konsum på disse tjenestene vil øke med 20 prosent. Det er med andre ord ikke tatt hensyn til at prisen til forbruker etter all sannsynlighet vil øke mindre enn 20 prosent (bl.a. som følge av fradragsretten for inngående avgift), eller at forbrukerne sannsynligvis vil endre forbruksmønster. Beregningene legger derfor til grunn at privat konsum (målt i kroner) vil øke like meget som økningen av merverdiavgiften på privat konsum. Dette er en urealistisk forutsetning, men en nødvendig følge av at det er valgt regnskapstall som utgangspunkt for beregningene.

Avgiftsprovenyet ved alle alternativer blir lavere ved en lavere prisstigning på tjenesteytelsene enn forutsatt, og det blir lavere ved et lavere forbruksvolum. Beregningene er videre bygget på en rent statisk betraktning, slik at alle andre forhold enn avgiftsplikten holdes konstant. Det må således vises forsiktighet også i sammenlikninger mellom alternativene, bl.a. fordi den ulike sammensetning av postene for økt fradragsberettiget inngående avgift i realiteten stiller myndighetene overfor ulike handlingsmuligheter i de forskjellige alternativene, eksempelvis endringer i statlige subsidier og overførsler.

Provenyberegningene er foretatt etter følgende 3 alternative utvidelser av avgiftsområdet for tjenester:

Alternativ 1

Det forutsettes generell avgiftsplikt på hele tjenesteområdet, d.v.s. at alle tjenester som nå faller utenfor avgiftsområdet uten unntak gjøres avgiftspliktige, jfr. punkt 6. 2 nedenfor.

Alternativ 2

Det forutsettes en generell avgiftsplikt på tjenester, men med de samme unntak som gjelder etter det danske avgiftssystemet, jfr. punkt 6.3 nedenfor. Det vises videre til kapittel 4, hvor det danske avgiftssystemet er nærmere omtalt.

Alternativ 3

Det forutsettes en generell avgiftsplikt, men hvor tjenester vedrørende helse, utdanning, persontransport og utleie av fast eiendom holdes utenfor. Grunnen til at nettopp disse områdene er holdt utenfor i en særskilt beregning, er at utgiftene til de tre førstnevnte i det vesentlige dekkes av staten, mens utleie av fast eiendom også omfatter boligformål, jfr. punkt 6.4 nedenfor.

Når det gjelder avgrensningen av avgiftsområdet, er alternativ 3 en mellomløsning mellom alternativ 1 og alternativ 2. Alle de tjenesteytelsene som forutsettes å falle utenfor avgiftsområdet i alternativ 3 faller også utenfor etter alternativ 2, men sistnevnte alternativ inneholder også ytterligere unntak.

Ved beregningene er det tatt hensyn til at utvidet avgiftsplikt for én sektor kan føre til økt fradragsrett for andre sektorer. Dette gjelder både for næringer som allerede er avgiftspliktige (fradraget kan da øke), og for nye områder som nå trekkes inn under avgiftsplikten.

Ved alle tre alternativene er det forutsatt at de någjeldende reglene om fradrag for inngående avgift beholdes uendret, og at det således ikke foretas innskrenkninger i fradragsretten som følge av en utvidet avgiftsplikt på tjenesteområdet. I et senere kapittel vil en imidlertid vurdere om fradragsretten i enkelte tilfeller bør avskjæres, noe som etter utvalgets syn avhenger av hvilke nye tjenester som blir omfattet av avgiftsplikten. Videre forutsetter beregningene at unntakene etter merverdiavgiftsloven §§ 16 og 17 er uendret, jfr. om disse unntakene fremstillingen i kapittel 3.

Fordi beregningene er basert på forløpig nasjonalregnskap for 1986, vil de tallstørrelser som fremkommer i tabellene nedenfor ikke gi noe godt bilde av hvilken provenyinngang de forskjellige alternativene kunne tenkes å gi. Et hovedmål med disse beregningene er imidlertid å bringe på det rene hvilke av de tre alternativene ovenfor som gir positivt avgiftsproveny, og om avgiftsplikt for enkelte tjenestesektorer vil gi det motsatte resultat.

Hovedresultatet av beregningene, (alle tall oppgitt i mill. kroner, og avrundet til nærmeste 10 mill. kroner), kan gjengis slik:

Tabell 1 Merverdiavgift

Faktisk påløpt

1986

Påløpte verdier

Alt. 1 Alt2 Alt3

Avvik fra 1986

Alt.1 Alt.2 Alt.3

50530487905128050400-1740750-130

Tabellen ovenfor viser at det bare er alternativ 2 som vil gi et

økt avgiftsproveny, mens både alternativ 1 og 3 vil gi en nedgang i provenyet. De forskjellige alternativene for en utvidelse av avgiftsplikten på tjenester samt resultatet av de beregninger som er foretatt vil bli nærmere kommentert nedenfor.

En utvidelse av avgiftsområdet for tjenester vil også føre til endringer i provenyet for investeringsavgiften. Sammenhengen mellom merverdiavgiften og investeringsavgiften, samt den provenymessige virkningen av dette vil bli kommentert i et eget avsnitt nedenfor.

Utvalget finner også grunn til å peke på at en utvidet avgiftsplikt kan ha forskjellige skattemessige konsekvenser for de næringsdrivende. Eksempelvis vil en næringsdrivende som nå faller utenfor avgiftsområdet, fullt ut bli belastet merverdiavgift på sine anskaffelser, slik at alle utgiftsføringer/avskrivninger med virkning for inntektsskatten inkluderer merverdiavgiften. Ved å trekke et slikt område inn under avgiftsplikten vil utgiftsføringene/avskrivningene enten skje til netto anskaffelsespris eller inklusive investeringsavgift. Mandatet er begrenset til å gjelde en utvidelse av området for merverdiavgiften, og utvalget har derfor ikke foretatt noen vurdering av mulige skattemessige konsekvenser.

6.2 Full avgiftsplikt på omsetning av tjenester (alt. 1).

Det første alternativet for beregningene av et forventet avgiftsproveny legger til grunn at avgiftsområdet for omsetning av tjenester utvides til å gjelde alle tjenester som omsettes her i landet uten unntak av noen art. Således vil dette alternativet fullt ut omfatte såvel privat som offentlig tjenesteyting.

Utvalget finner allerede nå grunn til å innskyte at det neppe er mulig å søke gjennomført et avgiftssystem hvor enkelte tjenesteområder ikke er holdt utenfor avgiftsplikten. Dette er heller ikke gjort i andre land hvor det i prinsippet foreligger generell avgiftsplikt for omsetning av tjenester. De beregninger som er gjort under dette alternativ er derfor bare ment å gi en illustrasjon av hvilket proveny som kan forventes med et system uten unntak, sammenlignet med beregningene under de øvrige alternativene.

De enkelte tall i tabellen nedenfor er spesifisert på økningen i utgående avgift på privat konsum og økningen i fradragsberettiget inngående avgift for registrerte næringsdrivende. Fordi merverdiavgiften er en forbruksavgift vil en økning av utgående avgift til privat konsum bety en økt avgiftsinngang til staten. En økning av fradragsberettiget inngående avgift som følge av at flere tjenesteytere blir trukket inn under avgiftssystemet betyr derimot en reduksjon av provenyet. (I tabellen nedenfor benyttes uttrykket ikke-fradragsberettiget inngående avgift. I de tilfeller hvor dette beløpet er redusert, menes det at påløpt inngående avgift som tidligere ikke kunne føres til fradrag nå er fradragsberettiget og vil derfor føre til et lavere avgiftsproveny for staten).

Resultatet av beregningene, avrundet til nærmeste hele 10 mill. kroner, kan gjengis som følger:

Tabell 2

Påløpte verdier

1986 Alt.1

Avvik fra 1986

Alt.1

Merverdiavgift5053048790-1740
a) Utg.avg. privat konsum

b) Ikke-fradragsberettiget inngående avgift på
-Varer og tjenester til bruk i bedrifter
-Varer og tjenester til bruk i offentlig virk.
-nyinvesteringer

32670388006120

5590



1970


-3620
37802220-1560
84905800-2680

Eventuelle differanser i tallene skyldes avrundinger.

Tabell 2 indikerer en nedgang på ca. 1740 millioner kroner i merverdiavgift i forhold til påløpt avgift ifølge nasjonalregnskapet for 1986. Dette skyldes at fradragsberettiget inngående avgift vil øke betydelig etter dette alternativet, ca. 7,8 milliarder kroner (som i tabellen ovenfor fremstår under bokstav b som en nedgang i ikke-fradragsberettiget inngående avgift), fordi det ikke blir noen tilsvarende økning på utgående avgift.

Merverdiavgiften på privat konsum er beregnet å øke med i overkant av 6 milliarder kroner (tabellens bokstav a), slik at resultatet av en utvidelse av avgiftsplikten for tjenester etter dette alternativet vil bli negativt når det gjelder merverdiavgiften (tabellens post a minus post b). Tabellen indikerer at alternativet vil gi en omfordeling fra privat konsum til privat og offentlig virksomhet. Denne konklusjonen er imidlertid helt basert på den beregningstekniske forutsetning om at alle priser eksklusive merverdiavgift holdes uendret. I praksis vil disse sannsynligvis bli betydelig redusert som følge av de store fradrag for inngående avgift. Forutsetningen for denne beregningen er som nevnt at private konsumenter kjøper det samme som i 1986, samtidig som prisene eksklusive avgift er den samme.

Flere av de tjenesteytelser som er omfattet av beregningene under dette alternativet, er ytelser hvor det gis offentlig støtte til nedskriving av prisene. Som nevnt under kapittel 3, er det tidligere lagt til grunn som et alminnelig prinsipp at slik støtte ikke skal anses som vederlag for omsetning etter avgiftsloven. Av denne grunn er beregningene basert på at det bare er egenandelen (f.eks. ved helsetjenester) som vil bli avgiftspliktig etter dette alternativet.

6. 3 Avgiftsplikt på omsetning av tjenester etter det danske avgiftssystemet (alt. 2).

Ved det andre alternativet for beregninger av et mulig avgiftsproveny er det forutsatt en generell avgiftsplikt for omsetning av tjenester, men det er lagt til grunn de samme unntak som etter det danske regelverket. Det fremgår av kapittel 4 hvilke unntak dette gjelder.

Resultatet av beregningene, (oppgitt i mill. kroner og avrundet til nærmeste hele 10 mill. kroner), kan gjengis som følger:

Tabell 3

Påløpte verdier

1986

Påløpte verdier

Alt.2

Avvik fra 1986

Alt.2

Merverdiavgift5053051280750
Fordelt på
a) Utg.avg. privat konsum32670344101740
b)Ikke fradragsberettiget inngående avgift på
- Varer og tjenester til bruk i bedrifter55905080-510
- varer og tjenester til bruk i offentlig virk.37803650-130
- nyinvesteringer84908140-350

Tabellen indikerer at endret avgiftsplikt for omsetning av tjenester baserert på de samme unntak som i det danske regelverket, kan føre til en økning i merverdiavgiften på ca. 750 mill. sett i forhold til påløpt avgift i nasjonalregnskapet for 1986.

I motsetning til beregningene i tabell 2 (full avgiftsplikt for omsetning av tjenester), vil dette alternativet således føre til en økt avgiftsinngang for så vidt gjelder merverdiavgiften, i stedet for en nedgang på ca. 1740 mill. kroner. Forskjellen mellom de to alternativene vil således bli på ca. 2,5 milliarder kroner.

En markert forskjell mellom de to alternativene er at belastningen på privat konsum vil være langt lavere i alternativ 2, ca. 1,7 milliarder kroner mot ca. 6 milliarder kroner. Årsaken til at alternativ 2 likevel vil gi en høyere inngang av merverdiavgift, er at ikke-fradragsberettiget inngående avgift er langt høyere enn i alternativ 1. Dette skyldes at en rekke næringer og en stor del av den offentlige forvaltning er holdt utenfor avgiftsområdet etter alternativ 2, slik at den avgiften som blir belastet disse virksomheter ikke kan føres til fradrag.

I særlig grad vil fradragsretten for offentlig forvaltning slå sterkt ut etter alternativ 1, hvor det er forutsatt fullt fradrag for inngående avgift samtidig som utgående avgift bare er beregnet av det vederlag som faktisk oppkreves for ytelsen. Disse vederlagene (f.eks. egenandeler ved legebesøk) er gjennomgående små i forhold til driftsutgiftene, noe som betyr at inngående avgift som hovedregel vil overstige utgående avgift.

Som nevnt er den totale provenyeffekten beregnet ut fra uendrede regler bl.a. med hensyn til fradragsrett for inngående avgift. Oppsplittingen av virkningene av alternativ 1 i tabell 2 viser at tjenestenæringens avgiftslettelse som følge av (økt) fradrag for inngående avgift mer enn oppveier den økte belastningen på privat konsum (med de gitte forutsetninger om full avgiftsoverveltning og ingen endringer i forbrukerens tilpasninger). Den umiddelbare effekt blir således negativt proveny og en betydelig omfordeling av avgiftsbelastningen.

Dersom den sterke belastningen på privat konsum skulle hentes inn til staten i form av økt proveny, ville det fordre at avgiftslettelsene for de avgiftspliktige næringsdrivende ble nøytralisert, f.eks. ved avskjæring av fradragsrett for inngående avgift, ved regulering av subsidietilførselen (offentlig sektor står for en stor del av det negative provenyet) eller andre skatte-/avgiftstekniske muligheter. Utvalget har ikke i detalj kunnet utrede disse mulighetene, bl.a. på grunn av manglende datagrunnlag, men vil senere gi noen eksempler i forbindelse med diskusjonen om enkelte tjenesteområder som det ikke umiddelbart synes hensiktsmessig å avgiftsbelegge.

Forskjellen mellom alternativ 1 og alternativ 2 når det gjelder den offentlige forvaltning kan illustreres slik:

Tabell 4

Offentlig forvaltning (Stats- trygde- og kommunal forvaltning)

Avvik fra 1986

Utgående merverdiavgift betalt av private konsumenter og bedrifter som faller utenfor avgiftsområdetAlt.1Alt.2
880410
Inngående merverdiavgift på investeringer-1050-210
Annen inngående merverdiavgift1560-130
Sum-173070

Denne tabellen viser at en generell avgiftsplikt på tjenester hvor det ikke forekommer unntak for offentlig forvaltning alene vil føre til en redusert avgiftsinngang for merverdiavgiften med i overkant av 1,7 milliarder kroner, mens et system etter dansk mønster er beregnet å gi en økning på 70 millioner. Som antydet ovenfor skyldes dette at en økt fradragsrett for inngående avgift ikke oppveies av netto utgående avgift (den avgift som tilføres staten fra privat konsum og fra næringer som ikke har fradrag for inngående avgift). Dersom staten ønsket å hente inn mulige avgiftsinntekter ved f.eks. å regulere subsidietilførselen til ulike deler av offentlig sektor, ville imidlertid alternativ 1 kunne gi det største bidrag til de offentlige finansene.

6. 4. Generell avgiftsplikt på omsetning av tjenester hvor enkelte områder er holdt utenfor (alt. 3).

Som et tredje alternativ for beregning av et mulig avgiftsproveny er det lagt til grunn en generell avgiftsplikt med unntak av enkelte sentrale områder. Dette gjelder tjenester som vedrører helse, utdanning, persontransport og utleie av fast eiendom og omfatter alle slike tjenester uavhengig av om tjenesten omsettes i offentlig eller privat regi. Eksempelvis forutsetter dette alternativet at en helsetjeneste faller utenfor avgiftsområdet både i de tilfeller hvor den utføres av en privat klinikk mot ordinært vederlag og hvor behandlingen skjer i en offentlig institusjon mot betaling av egenandel.

Forskjellen mellom dette alternativet og de to andre alternativene er nærmere forklart i innledningen ovenfor.

Resultatet av beregningene etter dette alternativ kan gjengis som følger, (alle tall i mill. kroner og avrundet til nærmeste 10 mill. kroner):

Tabell 5

Påløpte verdier

1986

Påløpte verdier

Alt. 3

Avvik fra 1986

Alt.3

Merverdiavgift5053050400-130
Fordelt på
a)Utg.avg.privat konsum32670363903710
b)Ikke- fradragsberettiget inngående avgift på
- Varer og tjenester til bruk i bedrifter55903790-1790
- Varer og tjenester til bruk i offentlig virk.37803390-390
-Nyinvesteringer84906820-1660

I likhet med alternativ 1, indikerer beregningene for alternativ 3 en nedgang i merverdiavgiften sett i forhold til påløpt avgift for 1986. Med de gitte forutsetninger er det bare alternativ 2 som umiddelbart slår ut i økt inngang av merverdiavgift for statskassen.

Forskjellen mellom alternativ 2 og alternativ 3, kan for såvidt gjelder offentlig forvaltning illustreres slik:

Tabell 6

Offentlig forvaltning (Stats- trygde og kommunalforvaltning)Avvik fra 1986
Utgående merverdiavgift betalt av private konsumenter og bedrifter som faller utenfor avgiftsområdetAlt. 2Alt. 3
410700
Inngående merverdiavgift på nyinvesteringer-210-870
Annen inngående merverdiavgift-130-390
Sum70-560

Også mellom alternativ 2 og alternativ 3 vil det bli en markert forskjell med hensyn til avgiftsprovenyet for offentlig forvaltning for så vidt gjelder merverdiavgiften, ved at alternativ 3 gir en redusert avgiftsinngang på ca. 560 mill. kroner. På samme måte som for alternativ 1, representerer imidlertid alternativ 3 et større potensiale for inntekter til staten, ved at belastningen på privat forbruk kunne tenkes hentet inn f.eks. ved regulering av subsidietilførselen.

6. 5 Kort om den økonomiske virkningen for investeringsavgiften.

6. 5.1 Investeringsavgiftens tilknytning til merverdiavgiften.

Investeringsavgift er en særskilt avgift på anskaffelse av og arbeid på driftsmidler som brukes i virksomheter som er avgiftspliktige etter merverdiavgiftsloven.

Avgiften er hjemlet i lov om avgift på investeringer m.v. av 19. juni 1969 nr. 67. Den ble vedtatt og innført samtidig med merverdiavgiften 1. januar 1970. Avgiftssatsen fastsettes gjennom Stortingets årlige avgiftsvedtak, og ble i 1970 satt til 13 prosent. Fra 1. juli 1981 ble satsen redusert til 10 prosent og fra 1. mai 1989 ble den redusert til 9 prosent. Med virkning fra 1. november 1989 er den generelle satsen for beregning av investeringsavgift satt til 7 prosent.

For å bedre konkurransesituasjonen for norsk industri ble invester-ingsavgiften fra 1. januar 1978 satt til 9 prosent for aktiverbare driftsmidler til direkte bruk i fabrikkmessig vareproduksjon og til bergverk. Fra 1. september 1978 ble satsen redusert til 5 prosent, og helt opphevet fra 1. juli 1979. Vilkåret om aktiveringsplikt ble opphevet i 1982. Det kan også nevnes at det nå er gitt fritak for beregning av investeringsavgift for kommunale kloakkrenseanlegg og kloakkledningsnett, for nærmere angitte miljøverninvesteringer i landbruket, for bygg og anlegg i Finnmark og for søppelbehandlingsanlegg og anlegg for spesialavfall.

Under det sisteleddssystemet som ble avløst av merverdiavgiften fra 1970, måtte de næringsdrivende betale omsetningsavgift på sine driftsmidler. Denne avgiften, som da var på 13,64 prosent, kunne ikke føres til fradrag i avgiftsregnskapet. Sisteleddsavgiften førte derfor til en avgiftsbelastning på de næringsdrivendes anskaffelse av driftsmidler.

Hovedregelen er at det bare oppstår plikt til å beregne investeringsavgift i den utstrekning det foreligger rett til fradrag for inngående merverdiavgift. Dette innebærer at det ikke skal betales merverdiavgift og investeringsavgift av samme driftsmidddel. I praksis oppstår investeringsavgiftsplikten i det øyeblikk den avgiftspliktige gjør fradrag for sin inngående merverdiavgift. Det følger av dette at det ikke oppstår plikt til å beregne investeringsavgift i de tilfeller hvor det ikke skal beregnes merverdiavgift av omsetningen, f.eks. fordi denne er unntatt fra avgiftsplikt etter mval. §§ 16 eller 17.

Plikten til å beregne investeringsavgift gjelder i utgangspunktet driftsmidler av et hvert slag. Videre gjelder det tjenester når disse består i arbeid på fast eiendom eller vare som er eller vil bli driftsmiddel i den avgiftspliktige virksomheten. Det foreligger en rekke unntak fra plikten til å beregne investeringsavgift, jfr. bemerkningene ovenfor, men dette vil ikke bli nærmere berørt i denne instillingen.

Som nevnt omfatter avgiftsplikten bare driftsmidler til bruk i virksomheter som er registreringspliktige etter merverdiavgiftsloven. Dette innebærer at virksomhet som ikke faller inn under merverdiavgiftsloven får en endelig belastning på 20 prosent på sine driftsmidler fordi de ikke kan avløfte sin inngående avgift gjennom fradragsretten.

Selv om investeringsavgiftsloven formelt og teknisk står på egne ben, er den indirekte knyttet til merverdiavgiften og representerer en direkte videreføring av den omsetningsavgift som ble belastet kjøp av driftsmidler under det tidligere sisteleddssystemet.

6. 5.2 Økonomiske konsekvenser.

Nettopp fordi plikten til å beregne investeringsavgift er så sterkt knyttet til merverdiavgiften, vil en utvidelse av avgiftsområdet for merverdiavgiften også føre til provenymessige virkninger når det gjelder investeringsavgiften. Virkningene blir forskjellig for de ulike alternativene for avgiftsplikt, og under de samme forut- setninger som for de økonomiske beregninger av merverdiavgiften, kan resultatet illustreres som følger:

Tabell 7

Faktisk påløpt

1986

Påløpte verdierAvvik fra 1986
Alt.1Alt.2Alt.3Alt.1Alt.2Alt.3
617081106440718019402801010

Samtlige alternativer gir et økt proveny sett i forhold til 1986 for så vidt gjelder investeringsavgiften. Alternativ 1 vil gi den største økningen på ca. 1,9 milliarder kroner, mens alternativ 2 vil gi i underkant av 300 millioner kroner. Økningen for alternativ 3 ligger noenlunde midt i mellom disse to tallene. Grunnen til at investeringsavgiften øker mest etter alternativ 1, er at dette alternativet også fører til den største økningen i fradragsberettiget inngående avgift. Som det er gjort rede for tidligere er det en forutsetning for beregning av investeringsavgift at inngående avgift kan føres til fradrag.

Dersom man ser merverdiavgiften og investeringsavgiften samlet, kan dette illustreres som følger:

Tabell 8

Investeringsavgift og merverdiavgift

Faktisk påløpt

1986

Påløpte verdierAvvik fra 1986
Alt.1Alt.2Alt.3Alt.1Alt.2Alt.3
566905690057720575802001020880

Differanser i tabellen skyldes avrundinger

Samtlige alternativer vil gi et økt avgiftsproveny til tross for at både alternativ 1 og alternativ 3 isolert sett gir et negativt proveny for merverdiavgiften. Samlet vil alternativ 2 gi den største økningen på i overkant av 1 milliard kroner, mens alternativ 3 ligger ca. 140 mill. kroner under dette. Alternativ 1 vil gi det laveste merprovenyet på ca. 200 mill. kroner.

Utvalget finner grunn til å fremheve at de beregninger som er refe-rert foran vedrørende investeringsavgiften er gjort på grunnlag av de regler som gjaldt i 1986. Både endringen i den generelle satsen ned til 7 prosent, og senere fritak har gjort den økonomiske betydningen av investeringsavgiften mindre enn det som fremgår av bereg-ningene ovenfor.

6. 6 Nærmere kommentarer til beregningene.

I det foregående kapittel ble det fremhevet at det ved valg av hvilke tjenesteytelser som bør trekkes inn under avgiftsområdet, bl.a. må tas fiskale hensyn og hensyn til at merverdiavgiften skal virke mest mulig nøytralt mellom de neæringsdrivende. Videre ble det antatt at de forskjellige formene for omsetning særlig i offentlig sektor, hvor vederlaget for tjenesteytelsen ofte ikke står i forhold til omkostningene, må tillegges vekt.

Det er tidligere pekt på at avgiftsprovenyet ikke kan forventes å øke i takt med utvidelsen av avgiftsplikten for tjenester, fordi en provenyøkning er avhengig av at vedkommende tjeneste ytes til forbrukere eller til næringsdrivende som ikke har fradragsrett for inngående avgift. Beregningene ovenfor fastslår at dette er tilfelle, idet en generell utvidelse av avgiftsplikten hvor det ikke er gitt fritak for noen tjenesteytelser viser et negativt bidrag for så vidt gjelder merverdiavgiften. Som anført ovenfor skyldes dette at utgående avgift som beregnes i én sektor fører til lavere avgift i en annen sektor når varer/tjenester inngår som en innsats i sistnevnte sektor. Videre viser beregningene at provenyet vil bli redusert der omkostningene overstiger vederlaget for ytelsen.

Av de alternative beregningene som er foretatt fremgår det at det bare er alternativ 2, som bygger på det danske avgiftssystemet, som vil gi høyere inngang av merverdiavgift, mens begge de andre alternativene vil gi en redusert avgiftsinngang sett i forhold til 1986. Det forhold at plikten til å beregne investeringsavgift totalt sett fører til andre resultater, kan etter utvalgets mening ikke ha betydning for hvilke tjenesteytelser som bør trekkes inn under merverdiavgiftens område. Selv om plikten til å beregne investeringsavgift er nær knyttet til merverdiavgiftsberegningen, er dette likevel en egen særskilt avgift på visse varer og arbeidsytelser. Videre er dette regelverket i stor grad gjenstand for endringer. Ved vurderingen av hvilke tjenesteområder som av forskjellige grunner bør holdes utenfor det avgiftspliktige området, finner en det ikke avgjørende om en annen avgrensning kan føre til en større avgiftsinngang for så vidt gjelder investeringsavgiften.

I tillegg til at alternativ 2 er det eneste som gir en positiv provenyeffekt, er det også andre økonomiske virkninger som taler for en avgrensning av avgiftsområdet som tilnærmer seg denne modellen. Begge de to andre alternativene viser en langt større økning av merverdiavgift på privat konsum enn alternativ 2. Sett i forhold til de to andre alternativene er denne økingen over 4 milliarder kroner høyere for alternativ 1 og ca. 2 milliarder kroner høyere for alternativ 3 gitt at prisene eksklusive avgift er de samme som for 1986. Når inngangen av merverdiavgift til statskassen likevel er beregnet å bli negativ for disse to alternativene, betyr dette en omfordeling hvor den økonomiske belastningen legges på privat konsum mens de tjenesteytere som trekkes inn under avgiftsområdet vil få betydelige fradrag for inngående avgift. Selv om beregningene bygger på den forutsetning at fradraget for inngående avgift ikke vil virke inn på prisene, og av denne grunn må antas å være usikre, vil en avgrensning etter alternativ 2 likevel begrense denne virkningen.

Ut i fra de momenter som er gjengitt foran, synes flere forhold å tale for at det ved en generell avgiftsplikt for omsetning av tjenester tas utgangspunkt i alternativ 2. De tjenesteområder som er forutsatt å falle utenfor avgiftsplikten etter dette alternativ må likevel vurderes nærmere med hensyn til en eventuell avgiftsplikt, samtidig som det også må tas stilling til om andre områder bør holdes utenfor avgiftsområdet.

6.7 Ytterligere beregninger med utgangspunkt i alternativ 2.

6. 7.1 Innledende bemerkninger

Statistisk Sentralbyrå har på grunnlag av foreløpige nasjonalregnskapstall for 1987 beregnet virkningene av å legge om avgiftsgrunnlaget til et system analogt med det danske, dvs. generell avgiftsplikt på tjenester med de samme unntak som gjelder i Danmark. Denne hovedberegning er gjort med de samme forutsetninger som beregningene for 1986, men er således begrenset til å gjelde alternativ 2 ovenfor.

SSB har også beregnet provenyvirkningene for en del særskilte tjenesteområder. Ved disse beregningene er det tatt utgangspunkt i

det danske systemet. Provenyvirkningene er beregnet ved at det er gjort unntak for enkelttjenester som er avgiftspliktige i Danmark. Denne metoden viser også nettoprovenyet for vedkommende tjeneste under forutsetning av at øvrige tjenester behandles som i det danske systemet. Det kan gis følgende eksempel på denne beregningsmetoden:

I det danske avgiftssystemet er romutleie i hoteller avgiftspliktig, og SSB's hovedberegning etter alternativ 2 forutsetter avgiftsplikt for slik romutleie. Ved å beregne hvilket provenytap et unntak for romutleie vil føre til i forhold til det danske systemet (alternativ 2), fremkommer samtidig provenyet for denne tjenesten. På samme måten kan provenyet beregnes særskilt for alle de områder som er avgiftspliktige etter det danske systemet.

Det er også beregnet provenyvirkninger av å avgiftsbelegge visse tjenesteområder som er ikke er avgiftspliktig etter det danske avgiftssystemet. Disse tjenestene kommer da i tillegg til det danske referansesystemet.

I provenyberegningene er det lagt til grunn de samme forutsetningene som nevnt i innledningen til kapittelet. SSB understreker at det knytter seg endel usikkerhet til beregningene. Dette gjelder i første rekke de beregningene som er gjort på enkeltnæringene. Beregningene er som nevnt gjort på grunnlag av tall fra 1987. For å gi et inntrykk av hva provenyvirkningene ville bli for 1990, har en gjort fremskrivninger til 1990-nivå på grunnlag av den verdivekst for ulike tjenesteytende næringer som er lagt til grunn i Nasjonalbudsjettet.

6. 7.2 Hovedberegningen

Provenyvirkningene av å legge til grunn et merverdiavgiftssystem på tjenester med de samme unntak som i Danmark, beregnet på grunnlag av foreløpige nasjonalregnskapstall fra 1987, viser et nettoproveny på om lag 1,1 milliard kroner. Denne beregningen kan illustreres slik:

Tabell 9

Påløpte verdierAvvik fra 1987
Alt. 2
1987Alt.2
Merverdiavgift54580557001110
Fordelt på
a) Utg.avg.privat konsum34420364001980
b) Ikke- fradragsberettiget inng.avg. på
-varer og tjenester til bruk i bedrifter66306020-610
-varer og tjenester til bruk i offentlig virk.39303840-90
-nyinvesteringer96009440-170

Som det fremgår av tabellen har SSB beregnet samlet proveny etter dette alternativ til 1110 millioner kroner for 1987. I dette nettoprovenybegrepet er det tatt hensyn til fradragsberettiget inngående avgift. Fradragsretten omfatter både de tjenesteproduserende næringer som bli avgiftspliktige etter dette alternativ, og de produsenter som i dag er avgiftspliktige og får fradrag for den merverdiavgiften som nye tjenesteytende næringer blir pålagt.

Fremskrivning til 1990-nivå gir et provenyanslag på i overkant av 1,3 milliarder kroner.

SSB har anslått at investeringsavgiften vil øke med 240 millioner kroner for 1987. Fremskrevet til 1990-nivå, hvor det også er tatt hensyn til de endringer som har funnet sted i avgiftssatsen, kan økningen i investeringsavgiften etter dette alternativ anslås til 200 millioner kroner.

6. 7.3 Beregning av enkelte tjenesteområder

Oversikten nedenfor viser anslått proveny på 1990 nivå av merverdiavgift på enkelte tjenesteområder som er avgiftspliktige i følge det danske systemet. Beregningen er gjort under forutsetning av at det danske avgiftssystemet gjelder for resten av tjenesteområdet.

Tall i millioner kroner.


Romutleie 430

Advokattjenester 70

Radio- og fjernsynslisenser 90

Teater, kino, konserter 170


Anslått merproveny på 1990 nivå av merverdiavgift på enkelte tjenesteområder som ikke er avgiftspliktige i følge det danske systemet, beregnet under samme forutsetning som ovenfor.

Tall i millioner kroner.


Tannlegetjenester 300

Leger og fysioterapeuter

-både egenandeler og refusjonsbeløp 750

Leger og fysioterapeuter

-bare egenandeler 25

Persontransport med drosje og turbil 120

Persontransport med jernbane 25

Persontransport med rutebil 150

Persontransport med sporvei/forstadsbane 35

Persontransport og bilferging, innenriks sjøfart 50


Anslått proveny på 1990 nivå av å innføre 0-sats på enkelte tjenesteområder som ikke er avgiftspliktige i følge det danske avgiftssystemet, beregnet under samme forutsetning som ovenfor. Tall i millioner kroner.


Persontransport med jernbane - 250

Persontransport med rutebil - 300

Persontransport med sporvei/forstadsbane - 50

Persontransport og bilferging, innenriks sjøfart - 100


Til toppen