7 Statlig økonomistyring

7.1 Nytt økonomiregelverk for staten

7.1.1 Tilpasning til økonomiregelverket

I Gul bok for 1998, kap 7.1, ble det orientert om økonomiregelverket for staten som trådte i kraft 10. januar 1997. Økonomiregelverket består av økonomireglementet for staten, fastsatt ved kongelig resolusjon 26. januar 1996, og utdypende bestemmelser i form av funksjonelle krav til økonomiforvaltningen i staten, fastsatt av Finansdepartementet 24. oktober 1996. Videre ble departementenes og underliggende virksomheters arbeid med å tilpasse seg det nye regelverket omtalt i kap 1.4 i St prp nr 65 (1997-98) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1998.

Tilpasningen i departementene og underliggende virksomheter synes generelt å være kommet langt. Deler av den faktiske tilpasningen og utprøvingen vil likevel skje etter 1. juli 1998. Det har vært siktepunktet at nødvendige tilpasninger til økonomiregelverket skulle skje innen denne datoen (jf omtale i Gul bok 1998). Departementene er i ferd med å sluttføre arbeidet med å fastsette instrukser til underliggende virksomheter med nødvendige presiseringer av bestemmelsene i økonomiregelverket. Dette gjelder også for virksomhetenes arbeid med interne instrukser. Departementene har også arbeidet med å forbedre rapporteringen av resultater i sine fagproposisjoner og omtalen av mål og resultatkrav for kommende termins bevilgningsforslag, herunder for statlige tilskuddsordninger. Slike forbedringer vil for øvrig måtte være en løpende prosess som forutsettes gitt nødvendig prioritet av det enkelte departement.

Virksomhetene må ha tilgang til et økonomisystem som tilfredsstiller statlige krav for at de skal kunne oppfylle bestemmelsene i økonomiregelverket om bl a betalingsformidling og rapportering til det sentrale statsregnskapet. En relativt stor andel av virksomhetene har valgt å benytte tilbud fra en statlig regnskapssentral for å få slik tilgang. Statens forvaltningstjeneste og skattefogdene omstiller seg nå til å yte denne typen regnskapstjenester. Det vil bli inngått avtaler mellom hver virksomhet og regnskapssentralen om levering av tjenester.

Enkelte virksomheter har på grunnlag av søknad til Finansdepartementet fått innvilget forlenget tilpasningsperiode til kravene i regelverket. Søknadene har først og fremst hatt bakgrunn i at det er nødvendig å gjøre omfattende endringer i økonomi- og fagsystemer i virksomhetene. Det er innvilget forlenget tilpasningsperiode på det grunnlaget til arbeidsmarkedsetaten, Forsvaret, Garantiinstituttet for eksportkreditt, Jernbaneverket, Luftfartsverket, Rikstrygdeverket, Skattedirektoratet, Statens landbruksbank og Statens Pensjonskasse. Finansdepartementet har samtidig forutsatt at tilpasninger til økonomiregelverket som ikke er avhengig av at nye systemløsninger er innført, blir gjennomført raskest mulig.

7.1.2 Tilskuddsforvaltning

Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet og Sosial- og helsedepartementet satte høsten 1997 i samråd med Finansdepartementet ned en arbeidsgruppe som fikk i oppgave å vurdere bruk av revisorattestasjoner i forvaltningen av tilskudd. I tillegg til de tre departementene deltok Kommunal- og regionaldepartementet, Norges Kommunerevisor-forbund og Norges Statsautoriserte Revisorers Forening i gruppen, mens Riksrevisjonen var observatør. Bakgrunnen for arbeidet var bl a kravene i økonomiregelverket til oppfølging og kontroll av statlige tilskuddsordninger. Et sentralt poeng i økonomiregelverket er at utformingen og omfanget av kontrollen vil avhenge av måten tilskuddsordningen blir utformet på. Videre har Finansdepartementet i kommentarene til økonomireglementet understreket at kontrolltiltak vil kreve ressurser, og at kontrollvirksomheten må tilpasses ut fra kostnads- og nyttevurderinger.

Arbeidsgruppen presenterte i sin rapport av mai 1998 («Bruk av revisorattestasjoner i statlig tilskuddsforvaltning») en generell metodikk som den anbefalte brukt ved departementenes gjennomgang av kontrollbestemmelser for tilskuddsordninger. Det tilrås at mulige fortolkningsproblemer og risiki for hhv feil og misligheter kartlegges og vurderes for hver tilskuddsordning, med utgangspunkt i tildelingskriteriene for ordningen. Arbeidsgruppen påpeker at upresise tildelingskriterier kan føre til fortolknings- og kontrollproblemer. Videre tilrår arbeidsgruppen at departementene vurderer hvilke kontrollhandlinger som kan bidra til å motvirke den kartlagte risikoen, og hvem som best kan utføre kontrollene. Endelig fremmer arbeidsgruppen forslag til utforming av attestasjoner for de tilfeller det er revisorer som har best forutsetning for å utføre en konkret kontrolloppgave.

Rapporten gir etter Finansdepartementets vurdering nyttige innspill til departementenes og underliggende virksomheters arbeid med å utforme og følge opp statlige tilskuddsordninger.

7.1.3 Fond

I Gul bok for 1998, kap 7.1, ble det orientert om at Finansdepartementet hadde tatt opp arbeidet med en nærmere vurdering av statlige fond etter at økonomireglementet for staten ble fastsatt. En rekke fond står under Finansdepartementets felles forvaltning med Norges Bank som regnskapsførende organ, selv om det er det enkelte departement som treffer avgjørelser om bruken av midlene. En oversikt over disse fondene gis hvert år i St meld nr 3 om statsregnskapet. Det er også opprettet en del fond som det enkelte departement har fullt ansvar for.

Finansdepartementet tar nå sikte på at ordningen med en felles forvaltning av fond oppheves, om mulig fra 1.1.1999. Siden det enkelte departement i henhold til økonomireglementet har ansvaret for økonomiforvaltningen på sitt felt, må det også kunne overta ansvaret for administrasjon og regnskapsføring av fond som det har disposisjonsretten til. Midlene på disse fondene vil bli plassert i Norges Bank.

For noen store fond er det ved særskilte vedtak, lov og instrukser fastsatt hvordan forvaltningen og disponeringen skal foregå, f eks Statens petroleumsfond, Folketrygdfondet, Statens Bankinvesteringsfond, Statens Banksikringsfond o a. Det foreslås ingen forandring for slike fond. For de øvrige fond er det i samråd med det enkelte departement vurdert om disponeringen av hvert enkelt fond kan skje etter tilsvarende regler som for disponering av statlige bevilgninger. Denne gjennomgangen nærmer seg avslutningen og en tar i løpet av høsten sikte på å fastsette generelle regler om dette, med eventuelle unntak for enkelte fond.

Om lag halvparten av fondene som er under Finansdepartementets forvaltningsansvar må kunne karakteriseres som stiftelser opprettet av ikke statlige midler. Disse bør nå kunne forvaltes av et styre for den enkelte stiftelse i henhold til lov om stiftelser av 23. mai 1980. Loven fastsetter at det er fylkesmannen som er kontrollorgan for slike stiftelser. Finansdepartementet har satt i verk arbeid med å overføre ansvaret til det enkelte stiftelsesstyre, om mulig fra 1.1.1999. Det enkelte stiftelsesstyre vil etter overføringen selv ha ansvaret for å plassere midlene i samsvar med retningslinjene i loven og Justisdepartementets forskrifter.

7.2 Nærmere om likviditets-forvaltning, regnskaps-føring og rapportering

7.2.1 Rammeavtaler for kontoholds- og betalingstjenester

Statlige virksomheter skal i henhold til økonomireglementets §17 være knyttet til statens foliokonto i Norges Bank via statens konsernkontoordning. Videre skal de benytte betalingsformidlere som har inngått avtale med Finansdepartementet. Statens konsernkontoordning omfatter virksomhetenes inn- og utbetalinger, kontohold i denne forbindelse, likviditetsforvaltningen og tilhørende rutiner.

Finansdepartementet kunngjorde 8. september i år en åpen anbudskonkurranse om leveranser av kontoholds- og betalingstjenester innenfor statens konsernkontoordning, jf omtale i Gul bok 1998. Anbudskunngjøringen skjer i hele EØS-området i tråd med regelverket for offentlige anskaffelser. Det skal på grunnlag av kunngjøringen inngås rammeavtale med en eller flere anbydere, jf departementets ansvar for slike avtaler. Avtalene skal sikre standardiserte løsninger og priser og gi virksomhetene tilgang til kontoholds- og betalingstjenester som tilfredsstiller kravene til funksjonalitet og rutiner i økonomiregelverket. Det tas sikte på at de nye avtalene skal være inngått i løpet av våren 1999, dvs i god tid før gjeldende avtaler løper ut 1.4.2000.

7.2.2 Rammeavtaler for økonomisystemer og for lønns- og personaldatasystemer

Statens forvaltningstjeneste har i 1998 inngått rammeavtaler for økonomisystemer til statlige virksomheter, jf omtale i Gul bok 1998. Det er inngått avtaler med i alt fem leverandører for tre ulike økonomisystemer. Ett system er fortsatt under vurdering. Avtalene gjelder til utgangen av 1998, med rett for Statens forvaltningstjeneste til å forlenge dem med ett år av gangen i samlet inntil to år. Rammeavtalene vil være et alternativ for virksomheter som velger å anskaffe økonomisystem selv.

Avtalene bygger på standardiserte løsninger og på kravene i økonomiregelverket. Viktige deler av løsningene som leverandørene tilbyr, er testet av Statens forvaltningstjeneste i forhold til kravene i økonomiregelverket. Avtalene omfatter i tillegg til leveranse av selve programvaren, nødvendig innføringsstøtte til virksomhetene ved bl a opplæring og tilrettelegging, samt vedlikehold.

Rammeavtalene innebærer en betydelig forenkling av anskaffelsesprosessen for den enkelte virksomhet, bl a ved at virksomheten ikke behøver å utarbeide anbudsgrunnlag, innhente anbud/tilbud fra leverandører og utarbeide avtaledokumenter.

Statens forvaltningstjeneste inngikk i 1996/1997 rammeavtale med to leverandører om lønns- og personaldatasystem til statlige virksomheter. Avtalene gjelder til desember 1998 med rett for Statens forvaltningstjeneste til å forlenge dem til desember 1999. Forberedelse av en anbudsrunde som skal danne grunnlag for nye rammeavtaler om lønns- og personaldatasystem, er startet opp. Det må i den forbindelse bl a lages en ny funksjonell kravspesifikasjon for slike systemer. Arbeidet med kravspesifikasjonen vil skje i et samarbeid mellom Arbeids- og administrasjonsdepartementet, Statens forvaltningstjeneste, skattefogdene og Finansdepartementet.

7.2.3 Regnskapssentraler

Den pågående omstillingen hos Statens forvaltningstjeneste og skattefogdene til å tilby regnskapssentraltjenester til statlige virksomheter, ble omtalt i St prp nr 65 (1997-98) Omprioriteringer og tilleggsbevilgninger på statsbudsjettet 1998. Det fremgikk av omtalen bl a at den praktiske tilretteleggingen i regnskapssentralene fortsatt vil ta noe tid og at dette særlig gjelder for skattefogdene som har den største andelen av virksomheter. Ifølge gjennomføringsplanene for skattefogdene, er det et mål at nytt økonomisystem og oppkoblingen til skattefogdenes regnskapssentral skal være gjennomført for alle dagens kunder innen utgangen av 1999.

7.2.4 Sentralt statsregnskap

Finansdepartementet har i 1998 arbeidet med å teste ut et nytt system for mottak av regnskapsrapporter fra statlige virksomheter og for føring av det sentrale statsregnskapet. Systemet er basert på at alle virksomheter månedlig skal rapportere elektronisk til det sentrale statsregnskapet. Dette vil bl a gi grunnlag for en raskere og hyppigere oppdatering av regnskapet. Arbeidet med å tilrettelegge det nye systemet har tatt lengre tid enn tidligere lagt til grunn, jf omtale i Gul bok for 1997 og 1998. Dette skyldes mangler i den leverte programvaren.

En tar sikte på at det nye systemet skal tas i bruk i 1999. Det forutsetter at det ikke oppstår ytterligere forsinkelser i leveransen. Finansdepartementet vil ha kontakt med virksomhetene som avgir regnskapsrapporter til det sentrale statsregnskapet og med regnskapssentralene for å følge opp deres tilrettelegging til de nye løsningene.

7.3 Evaluering av overførings-ordninger og departe-mentenes ressurser

Følgende overføringsordninger ble evaluert i 1997:

• Landbrukets utbyggingsfond
• Pressestøtten
• Barnehagestøtten
• Opptreningsinstitusjonene
• Fjernundervisningen

I tillegg ble de administrative ressursene i Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet vurdert.

Ordningene har vært vurdert bl a i forhold til kravene i økonomiregelverket. Gjennomgangene er nærmere omtalt i fagproposisjonene til henholdsvis Landbruksdepartementet, Kulturdepartementet, Barne- og familiedepartementet, Sosial- og helsedepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet.

Arbeidsformen med områdegjennomganger med direkte deltakelse fra Finansdepartementet er trappet ned i 1998. Det er igangsatt en gjennomgang av fylkesmannsembetenes forvaltning av og kontroll med statlige tilskuddsordninger. Videre er en gjennomgang av ressursutnyttelsen i kommunesektoren igangsatt.

Slike gjennomganger/evalueringer vil heretter som hovedregel bli gjennomført som en del av departementenes ordinære oppfølging av sine områder, jf kravene i økonomiregelverket om å rapportere oppnådde resultater i forhold til de fastsatte målene og om å evaluere bl a tilskuddsordninger periodisk.

7.4 Styring av statlige investeringsprosjekter

Det gjennomføres løpende en rekke store investerings- og utbyggingsprosjekter i statlig regi. Hovedtyngden av disse prosjektene sorterer under Samferdselsdepartementet, Arbeids- og administrasjonsdepartementet og Forsvarsdepartementet. I flere av de større prosjektene som har vært gjennomført de seneste årene, har deler av forutsetningene som har ligget til grunn for vedtakene om igangsetting, ikke blitt oppfylt. Dette gjelder særlig store kostnadsoverskridelser, men også andre forhold som for eksempel overvurderinger av nyttesiden i prosjektene og endringer av prosjektenes omfang mv underveis i prosjektgjennomføringen.

På denne bakgrunn tok regjeringen høsten 1997 initiativ til et prosjekt for å gjennomgå og vurdere dagens systemer for å planlegge, gjennomføre og følge opp større investeringsprosjekter under de tre nevnte departementene, og foreslå forbedringer. Gjennomgangen må også ses i sammenheng med §20 i økonomireglementet for staten, som fastslår departementenes ansvar for å kontrollere at underliggende virksomheter utøver sine oppgaver i overensstemmelse med vedtatte mål og retningslinjer. Finansdepartementet leder gjennomgangen.

Prosjektets første fase er avsluttet. I denne fasen har en kartlagt eksisterende systemer og rutiner for å planlegge og gjennomføre større investeringer. En har dessuten gjennomgått noen prosjekter under hvert departement. I prosjektets andre fase, som ble påbegynt i august, sammenlignes og evalueres det som er kartlagt i første fase. Prosjektets styringsgruppe vil på grunnlag av resultatene som fremkommer i andre fase, utarbeide en sammenfattende rapport med forslag til retningslinjer for styring av statlige investeringsprosjekter.

Regjeringen tar sikte på å komme tilbake med en oppfølging av gjennomgangen i forbindelse med fremlegget av forslag til statsbudsjett for 2000.