Aktiver Javascript i din nettleser for en bedre opplevelse på regjeringen.no

Del I - Miljøvernpolitikk...

Del I - Miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling

1.1 Formålet med meldingen

I Langtidsprogrammet for 1998 - 2001 stadfester Regjeringen at en bærekraftig utvikling må bygge på velferdsperspektivet, det økologiske perspektivet og generasjonsperspektivet. Formålet med denne stortingsmeldingen er å tydeliggjøre og utdype Langtidsprogrammets økologiske perspektiv, som må ses i nøye sammenheng med de to andre perspektivene. Mange miljøverdier har direkte betydning for menneskenes velferd, og ett sentralt vilkår for framtidige generasjoners velferd er nettopp at forbruk og produksjon må skje innenfor de rammene som naturgrunnlaget setter.

Regjeringen har valgt å gi sin politiske strategi betegnelsen "Det norske hus". Grunnmuren i Det norske hus er den samlede verdiskapningen innenfor et økologisk bærekraftig samfunn. Langtidsprogrammet slår fast at industrilandene har et særlig ansvar for å bidra til en utvikling som er bærekraftig, og at dette stiller krav til utformingen av politikken i Norge. Denne stortingsmeldingen beskriver hvorfor og hvordan det økologiske perspektivet skal integreres i veggene i Det norske hus - altså på alle områder av det norske samfunnet.

Det er gått ti år siden Verdenskommisjonen for miljø og utvikling la fram sin rapport, og fem år siden FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro. To stortingsmeldinger om miljø og utvikling er lagt fram i denne perioden: St meld nr 46 (1988 -89) Miljø og utvikling. Norges oppfølging av Verdenskommisjonenes rapport, og St meld nr 13 (1992 - 93) Om FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro. I denne stortingsmeldingen oppsummeres resultatene i miljøvernpolitikken siden disse meldingene ble lagt fram. På bakgrunn av oppnådde resultater, og analyser av de gjenstående miljøutfordringene globalt, nasjonalt og lokalt, presenterer Regjeringen prioriteringene i miljøvernpolitikken framover, med forslag til ny politikk for å møte utfordringene nasjonalt og for å være pådriver internasjonalt.

Meldingen vil som en del av dette også redegjøre for oppfølgingen av FN-konvensjonen om biologisk mangfold. Forslag til strategi og prioriterte innsatsområder for norsk oppfølging av denne konvensjonen blir lagt fram, slik Stortinget tidligere er varslet om.

1.2 De økologiske hovedutfordringene

I takt med en stadig raskere vekst i verdens folkemengde, og med stadig raskere teknologiske endringer, har produksjonen og forbruket vokst kraftig det siste hundreåret. Den teknologiske utviklingen og globaliseringen av det økonomiske systemet har bidratt til at menneskene i dag kan forårsake langt sterkere påvirkninger på miljøet enn tidligere. Teknologisk framgang har bidratt til betydelig velstandsvekst for store deler av verdens befolkning, og gjort oss i stand til gradvis å redusere miljøbelastningene pr. produsert enhet av varer og tjenester. Veksten i produserte og forbrukte mengder har likevel vært så sterk at belastningene på sentrale miljø- og naturressurser har økt.

Forørkning, forurensning og nedbygging og inngrep i land- og kystområder med høy biologisk produksjon, representerer alvorlige trusler mot potensialet for matproduksjon globalt.

Alle mennesker og folkeslag har et felles "økologisk rom" på deling i form av globale fellesressurser som atmosfæren, verdenshavene og det biologiske mangfoldet. Gjennom forurensning og annen virksomhet belaster menneskene disse fellesressursene, dvs. opptar deler av dette økologiske rommet. Vår største utfordring er at ressursene i verden, både i form av økonomiske ressurser og i form av andeler av det økologiske rommet, er så ulikt fordelt. Verdens fattige befolkning har en legitim rett til å øke sitt velstandsnivå. Men naturgrunnlaget på jorda vil ikke tåle at en stadig voksende verdensbefolkning innretter seg etter dagens forbruksmønster og -nivå i industrilandene. På mange områder har menneskene allerede brutt, eller er i ferd med å bryte, de grensene som naturgrunnlaget setter. Dette er bakgrunnen for at verdens forbruks- og produksjonsmønstre må endres, og at industrilandene har et særskilt ansvar for å gå foran i denne prosessen.

Mangfoldet av liv på kloden - det biologiske mangfoldet - går tapt i et stadig høyere tempo. Økosystemer forringes, og arter og bestander forsvinner i et omfang som er flere hundre, om ikke flere tusen, ganger det naturlige. Ifølge FNs globale utredning om biomangfold kan f.eks. opptil 10 prosent av artene i regnskogene gå tapt i løpet av de neste 30 årene. Tapet av biologisk mangfold skyldes at levesteder ødelegges gjennom utnytting av arealer, uttak og overbeskatning av biologiske ressurser, spredning av fremmede organismer og forurensning.

Det biologiske mangfoldet er et grunnlag for menneskenes eksistens. Mangfoldet er et potensiale for å dekke grunnleggende menneskelige behov som mat, luft, medisiner og vern mot kulde og varme. I tillegg dekker det biologiske mangfoldet mange sekundære menneskelige behov knyttet til produksjon av varer og tjenester, utdanning, arbeid, opplevelse, estetikk og avkobling. Biologisk mangfold spiller også en avgjørende rolle for livsbærende prosesser og kretsløp i naturen, som f.eks. rensing av vann og luft, jorddannelse, omsetning av nitrogen og karbon, og for miljøets toleranse overfor belastninger i form av f.eks. langsiktige klimaendringer. Disse funksjonene er grunnleggende for verdiskapningen i samfunnet.

FNs klimapanel har slått fast at utslipp fra menneskelig aktivitet i vesentlig grad bidrar til å øke konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren. FNs klimapanel anslår en temperaturstigning på mellom 1 og 3,5•. C innen år 2100 dersom tiltak ikke iverksettes. En slik stigning vil være den raskeste økningen i den globale gjennomsnittstemperaturen på 10 000 år og gi den høyeste globale gjennomsnittstemperaturen på 150 000 år. CO 2 står for den største andelen av de menneskeskapte utslippene. FNs klimapanel konkluderer med at de menneskeskapte utslippene av CO 2 må reduseres med 60 prosent i forhold til utslippene i 1990 dersom CO 2-konsentrasjonen i atmosfæren skal stabiliseres på dagens nivå. I det internasjonale klimasamarbeidet fokuseres det på en bred tilnærming med vekt på å få gjennomført utslippsreduserende tiltak overfor alle klimagassene og utnytte skogens betydning i klimasammenheng.

De forventede menneskeskapte klimaendringene vil kunne skje raskere enn naturen klarer å tilpasse seg. Dette vil i så fall kunne føre til et omfattende tap og store endringer i det biologiske mangfoldet både lokalt og globalt. Økningen i den globale middeltemperaturen ventes å føre til en hevning av havnivået. Dette vil skape problemer for lavtliggende øynasjoner og kystområder. Grunnvann og produktivt land kan bli ødelagt. Årsakene til den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren er først og fremst knyttet til forbrenning av fossile drivstoffer. I tillegg bidrar tap av vegetasjon på grunn av urbanisering og industrivekst til klimaproblemet.

Helse- og miljøfarlige kjemikalier kan gi alvorlige skadevirkninger på mennesker, dyr og planter. De farligste kjemikaliene, miljøgiftene, kan medføre skader på lang sikt selv i små konsentrasjoner ved at de er giftige og lite nedbrytbare i naturen eller ved at de kan akkumuleres i planter, dyr og mennesker. Disse kan skade forplantningsevnen, immunforsvaret, nervesystemet og andre indre organer hos mennesker og dyr, og bidra til utvikling av sykdommer som kreft og allergier. En gradvis forurensning av jord, vann og luft, og opplagring av miljøgifter i næringskjedene, representere en alvorlig trussel mot det biologiske mangfoldet, matforsyningen og helsen for kommende generasjoner. Kjemikaliene kan transporteres langt via luft og vann. Problemene er derfor i stor grad av global karakter. Polare økosystemer er særlig utsatt. Det er bl.a. funnet urovekkende høye konsentrasjoner av polyklorerte bifenyler (PCB) hos isbjørn og sel i arktiske strøk og i morsmelk hos inuitter.

Antallet kjemikalier og de globale utslippene av helse- og miljøfarlige kjemikalier er store, men ikke tallfestet. På det europeiske markedet er det registrert ca. 100 000 kjemikalier. Bare noen få prosent av disse er undersøkt med henblikk på helse- og miljøfare. Antallet og mengden produkter som inneholder helse- og miljøfarlige kjemikalier øker stadig. Økt forbruk av produkter vil kunne føre til økt spredning av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Kunnskaper om og oversikten over kjemikalienes helse- og miljøvirkninger er i dag svært mangelfull.

Virkningene av redusert biologisk mangfold, økt konsentrasjon av klimagasser i atmosfæren og spredning av helse- og miljøfarlige kjemikalier, framstår i dag som de største miljøtruslene mot selve livsgrunnlaget på jorda. Selv om vi har nok kunnskap til å kunne fastslå at truslene er reelle og at de første indikasjonene på skadelig påvirkning allerede er observert, er det betydelig usikkerhet om hvordan virkningene konkret vil kunne slå ut og hvor på jorda virkningene vil kunne bli mest dramatisk.

Luftforurensning og støy representere i dag et betydelig helse- og trivselsmessig problem i mange norske byer og tettsteder, og påfører samfunnet betydelige kostnader knyttet til bl.a. sykefravær og behandling. Hovedkilden til disse utfordringene ligger i den voksende transportsektoren.

Veienes økte arealbeslag har sammen med økt utbyggingspress bidratt til reduksjon i arealer for matvareproduksjonen, sterk nedgang og oppsplitting av grøntstrukturer i byer og tettsteder, og til at store deler av kulturarven i form av fornminner, historiske bygninger og bygningsmiljøer er gått tapt. Grøntstrukturen med ulike typer grønne områder, bekker og vann påvirker det lokale klimaet, demper støy og reduserer støvplagene, og har en viktig trivsels- og helsefremmende betydning ved å gi muligheter for daglig mosjon, lek mv. Bevaring av kulturminner og kulturmiljøer er viktig for å ta vare på uerstattelige kulturhistoriske, kunnskapsmessige og estetiske verdier, og for utvikling av identitet og stedstilhørighet. Ved at et representativt utvalg av landets kulturminner blir sikret, kan samtiden og framtidige generasjoner få et mest mulig fullstendig bilde av landets historiske, miljømessige og kunnskapsmessige utvikling.

Det er en nær tilknytning mellom globale, nasjonale og mer lokale miljøutfordringer. Ofte vil problemer på ulike nivåer ha sitt utspring i samme kilde eller samme type virksomhet. Dessuten vil det være slik at alle miljøutfordringer, også de globale, følger av summen av lokale handlinger og dermed bare kan møtes gjennom samordnede lokale endringer. Bl.a. er kommunenes arealplaner etter plan- og bygningsloven et viktig virkemiddel i det nasjonale arbeidet med å bevare det biologiske mangfoldet, og med å tilrettelegge for en by- og tettstedsutvikling og trafikksystemer som både reduserer de lokale forurensnings- og støyproblemene og behovet for energi- og arealkrevende transportformer. Det ligger et betydelig potensiale for bedret livskvalitet og en mer bærekraftig utvikling i å tilrettelegge for mer miljøvennlige lokalsamfunn. Kommunene har en viktig rolle i dette arbeidet.

Boks 1.1 Fra Verdenskommisjonen for miljø og utvikling til Rio-konferansen

I løpet av 1970-tallet og begynnelsen av 1980-tallet var det en økende erkjennelse av at truslene mot miljøet og naturressursgrunnlaget også var en trussel mot den økonomiske og sosiale utviklingen. Stadig flere miljø- og ressursproblemer ble ansett som langsiktige og globale, og behovet for internasjonalt samarbeid for å løse felles problemer var økende.

Høsten 1983 vedtok FNs Generalforsamling at det skulle opprettes en kommisjon som hadde i oppdrag å lage en kritisk analyse av hvordan verdens nasjoner kunne arbeide for å løse miljø- og utviklingsproblemene. Gro Harlem Brundtland ble valgt som leder for "Verdenskommisjonen for miljø og utvikling". Den fikk medlemmer fra 21 land fra alle deler av verden. Kommisjonen la fram sin rapport "Vår felles framtid" i 1987.

Kommisjonen lanserte en bærekraftig utvikling som et mål for verdenssamfunnet, og definerte bærekraftig utvikling som en utvikling som tilfredsstiller dagens behov uten å ødelegge framtidige generasjoners muligheter for å tilfredsstille sine behov.

Et av hovedbudskapene til Verdenskommisjonen var at arbeidet med miljøspørsmål og arbeidet med økonomisk vekst og utvikling må ses i sammenheng. Mange former for utvikling tærer hardt på det naturgrunnlaget som utviklingen er basert på, og en forringelse av miljøet kan undergrave den økonomiske utviklingen. Ressursgrunnlaget må derfor bevares på en slik måte at økonomisk og sosial utvikling blir mulig. Bærekraftig utvikling ble oppstilt som et mål for en kvalitativt endret økonomisk og sosial utvikling, der også demokrati, deltakelse og medinnflytelse måtte være sentrale elementer.

Verdenskommisjonen anbefalte at FNs Generalforsamling skulle kalle inn til en konferanse for å drøfte arbeidet med å fremme bærekraftig utvikling og sette nye mål for den framtidige innsatsen. FNs Generalforsamling besluttet å avholde FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro i juni 1992. Under denne konferansen ble det lagt fram en rammekonvensjon for klimaendringer, en konvensjon om biologisk mangfold og prinsipper for bærekraftig bruk av skog. Konferansen vedtok "Agenda 21", som er en internasjonal handlingsplan for arbeidet med miljø og utvikling inn i det neste århundret. "Agenda 21" dekker de fleste sektorer av betydning for miljø og utvikling. Konferansen besluttet å opprette en kommisjon for bærekraftig utvikling (CSD).

1.3 Resultater i miljøvernpolitikken

Mens det internasjonale samarbeidet for å motvirke menneskeskapte klimaendringer og reduksjoner i det biologiske mangfoldet fortsatt er i sin begynnelse, er det på andre områder internasjonale avtaler som har gitt målbare resultater. Gjennom oppfølgingen av disse avtalene, og et langsiktig arbeid for å redusere nasjonale og lokale miljøproblemer, er det oppnådd betydelige resultater av miljøvernpolitikken i Norge.

Montrealprotokollen fra 1987, som er skjerpet flere ganger siden, inneholder konkrete mål for reduksjon og stans i forbruket og produksjonen av stoffer som reduserer ozonlaget. Konsentrasjonen av slike stoffer i atmosfæren må ventes å øke også inn i neste århundre, men utslippene er kraftig redusert og konsentrasjonen av ozonnedbrytende stoffer har vokst langsommere de senere årene. Norge har oppfylt forpliktelsene etter Montrealprotokollen, og til dels satt strengere nasjonale utfasingsmål enn protokollen krever. Det norske forbruket av de ozonreduserende stoffene klorfluorkarboner (KFK), haloner, karbontetraklorid og metylkloroform er i 1øpet av de siste 10 årene redusert med 65 - 100 prosent.

Forpliktende europeisk samarbeid har ført til betydelige reduksjoner i forsurende utslipp de siste årene. Med den nye svovelprotokollen fra 1994 ble det tatt et betydelig skritt mot en bedret miljøtilstand i de forsuringsskadede områdene i Sør-Norge. Nedfallet av svovel over Norge ble redusert med 35 prosent fra 1988 til 1995. De norske utslippene av svoveldioksider (SO 2) er redusert med 75 prosent fra 1980 til 1995, bl.a. som følge av maksimalgrenser for svovelinnhold i fyringsolje, og svovelavgift. Med unntak av enkelte industristeder forekommer det i dag ikke overskridelser av Statens forurensningstilsyns anbefalte grenser for SO 2 i lufta.

Blant annet gjennom nordsjøsamarbeidet har det skjedd en betydelig reduksjon av punktutslippene av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Utslippene av de prioriterte miljøgiftene har, som følge av miljøtiltak i norsk industri, avtatt med 50 - 95 prosent i perioden 1985 - 1995. Utslippene av bly til luft har gått kraftig ned etter at blyfri bensin og avgift på blyholdig bensin ble innført. Fra 1973 til 1995 er utslippene av bly til luft redusert med om lag 97 prosent. Antallet kjente kreftframkallende stoffer omsatt i Norge er redusert fra om lag 3500 i 1988 til om lag 530 i 1995.

Gjennom arbeidet med oppfølging av nordsjødeklarasjonene, er tilførslene av fosfor til Nordsjøens "utsatte områder" (det vil si kystområdene fra svenskegrensen til Lindesnes) redusert med 36 prosent fra 1985 til 1995. Rensekapasiteten for fosfor ved kommunale avløpsanlegg har økt betydelig over hele landet. I 1995 var det registrert vel 2000 renseanlegg for kommunalt avløpsvann fra husholdninger og virksomheter, med en samlet rensekapasitet på om lag 5,2 millioner personenheter. I landbruket har overgang til jordarbeiding om våren og mindre spredning av husdyrgjødsel utenom vekstsesongen, bidratt sterkt til å redusere tilførslene av fosfor til bekker, elver, vann og fjorder.

Stadig mer avfall gjenvinnes. Andelen av kommunalt avfall som ble gjenvunnet, økte fra 8 prosent i 1992 til 15 prosent i 1995. Gjenvinningsandelen for husholdningsavfall økte fra 9 prosent i 1992 til 20 prosent i 1995. Kommuner med godt utbygde gjenvinningssystemer har oppnådd 70 - 80 prosent gjenvinning av dette avfallet. Over halvparten av det samlede avfallet fra industrivirksomhet i 1994 ble materialgjenvunnet eller utnyttet til energiformål.

Med naturverneplanene som er forutsatt gjennomført framover, inkludert nasjonalparkplanen, vil andelen vernet areal i fastlands-Norge øke fra om lag 6 prosent i dag til om lag 13 prosent i år 2010.

Norge har også, som et av de første land i verden, fått en egen lov som regulerer framstilling og bruk av genmodifiserte organismer, for å sikre hensynet til helse, miljø og en bærekraftig utvikling.

Rundt 2800 verdifulle bygninger, anlegg og områder av nyere dato enn år 1537 er vedtatt fredet etter kulturminneloven. Alle kulturminner fra før 1537 og alle samiske kulturminner eldre enn 100 år er automatisk fredet. Over 1600 offentlige friluftslivområder er sikret ved statlig deltakelse, de fleste langs kysten i Sør-Norge.

Disse positive resultatene er med på å skape håp om at en gjennom målbevisst nasjonal miljøvernpolitikk og internasjonalt samarbeid kan hanskes med de økologiske utfordringene som menneskene nå står overfor, nasjonalt og globalt.

1.4 Om en bærekraftig utvikling

En bærekraftig utvikling blir definert som en utvikling som tilfredsstiller dagens generasjoners behov uten at det går på bekostning av framtidige generasjoners muligheter for å tilfredsstille sine behov. Menneskenes behov kan grovt deles inn i grunnleggende behov, som må ivaretas for å sikre overlevelse på et visst minstenivå, og mer sosio-kulturelt definerte eller sekundære behov som kan utvikles i mange retninger.

Definisjonen av "bærekraftig utvikling" begrenser seg ikke til varig dekning av menneskenes grunnleggende behov. Men i en situasjon der store deler av verdens befolkning lever på eller nær eksistensminimum, samtidig som virkningene av menneskenes samlede produksjon og forbruk allerede truer naturgrunnlaget, må en global politikk for en bærekraftig utvikling gi førsteprioritet til dekningen av de grunnleggende behovene - i dag og i framtiden. I den grad teknologiske endringer viser seg utilstrekkelige for å bringe den totale belastningen på naturgrunnlaget innenfor forsvarlige grenser, vil en følge være at nye, økologisk betingede rammevilkår først og fremst må legge begrensninger på de rike lands befolkningers mulighet til å dekke sine mer sekundære behov.

En bærekraftig utvikling innebærer derfor ikke bare en utvikling som tar hensyn til kommende generasjoner. Den vil også kreve en jevnere fordeling av verdens "økologiske rom" mellom mennesker og mellom land i dag.

Et menneskes, et lands eller en generasjons mulighet til å tilfredsstille sine behov avhenger av verdens samlede tilgang på ressurser, dvs. av "globalformuen", samt av hvordan ressursene er fordelt. Ressurstilgangen består av realkapital, "menneskelig" kapital (bl.a. kunnskapskapital), naturressurser og miljøressurser. Noen av miljøressursene er globale fellesressurser. Menneskene deler f.eks. på ozonlagets evne til å beskytte levende organismer mot ultrafiolett stråling, og atmosfærens evne til å absorbere karbondioksid og andre klimagasser. Andre miljøressurser inngår i lands "nasjonalformuer", så som luftas evne til å ta opp partikler og annen forurensning fra lokale kilder. Å slippe ut CO 2, KFK eller sotpartikler, betyr å bidra til å redusere miljøressursene som inngår i global- og nasjonalformuen.

Over tid endres sammensetningen av formuen, globalt og nasjonalt. Ikke-fornybare naturressurser blir forbrukt, og dette kan skje uten reduksjon i global- og nasjonalformuen dersom det bygges opp andre ressurser som minst gir det samme grunnlaget for framtidig levestandard. Betinget fornybare ressurser, som f.eks. de biologiske ressursene, må forvaltes slik at de overlates til kommende generasjoner i god stand.

Miljøressursene utgjør for en stor del elementer i menneskenes livsgrunnlag og velferd som ikke kan kompenseres gjennom en økning i andre ressurser. Målet om en bærekraftig utvikling stiller derfor særlige krav til forvaltningen av økosystemene og de økologiske kretsløpene som vi har felles med dem som lever i dag og med alle som kommer etter oss, nasjonalt og globalt. I noen tilfeller vil skader på miljøet vise seg å være ugjenkallelige når de først har skjedd. Reduksjoner i det biologiske mangfoldet er et svært aktuelt eksempel på dette. Når en art eller et økosystem er borte, kan ikke menneskene rekonstruere det tapte. Det er i denne sammenhengen viktig å erkjenne at framtidige generasjoner kan komme til å knytte store verdier til elementer i mangfoldet som i dag er ukjente eller ikke kan utnyttes.

Stilt overfor farene for alvorlig og ugjenkallelig skade på miljøressursene, legger Regjeringen to viktige prinsipper til grunn når miljøvernpolitiske mål skal fastsettes:

  • Vi må ikke overskride nivåene for kritiske belastninger av økosystemer (naturens tålegrense). Målene bør derfor settes slik at miljøskadelige utslipp eller inngrep ikke overstiger nivåer der belastningen på miljøet medfører skader på viktige deler av økosystemene.
  • Vi må være føre var. Sammenhengene i naturmiljøet og i økonomien er så kompliserte at det i praksis ikke er mulig å ha fullstendig kunnskap om alle virkninger. F.eks. kreves det svært omfattende kunnskap for å fastsette nivåer for hva som er kritiske belastninger av økosystemer. Prinsippet om å være føre var innebærer at dersom det er fare for alvorlig eller uomstøtelig skade, skal ikke mangel på full vitenskapelig sikkerhet bli brukt som grunn til å gjennomføre et naturinngrep eller utsette miljøvernpolitiske tiltak. Mulige skadevirkninger må tillegges betydelig vekt når mål fastsettes.

Regjeringen vil legge følgende prinsippielle holdning til grunn for forvaltningen av ulike kategorier miljøressurser innenfor en politikk for en bærekraftig utvikling:

Miljøkvalitet som er nødvendig for å sikre livsgrunnlaget for menneskene

Økosystemene utgjør livsgrunnlaget for menneskeheten. Menneskenes eksistens er avhengig av tilstrekkelig tilgang på ren jord, rent vann, ren luft og biologisk mangfold. Miljøkvalitet som er nødvendig for å sikre menneskenes livsgrunnlag må sikres slik at den blir opprettholdt på kort og lang sikt. Bruk av energi, vann, luft og jord må gjøres slik at økosystemene ikke forstyrres ved opphoping av klimagasser i atmosfæren, ved at miljøgifter ikke akkumuleres i næringskjeden og ved at de ikke tilføres mer avfallsstoffer enn det som kan tas tilbake til naturens kretsløp. Ved ressurs- og arealutnyttelse må det tas hensyn til at et robust biologisk mangfold er en forutsetning for alt liv på jorda og for å sikre tilstrekkelig tilgang på ressurser for biologisk produksjon.

Forvaltningen av disse miljøressursene må bygge på føre var-prinsippet og skje ut fra respekt for naturens tålegrenser. Det bør fastsettes miljøvernpolitiske mål som inngår i rammevilkårene for samfunnsplanleggingen og den økonomiske virksomheten. Miljøutfordringene som truer livsgrunnlaget er for en stor del grenseoverskridende, og målene for miljøkvalitet eller redusert belastning bør settes gjennom forpliktende internasjonale avtaler. Avtalene må regulere hvilke forpliktelser som hviler på det enkelte land. Avtalene kan innebære en ulik fordeling av byrdene mellom land, for eksempel på bakgrunn av ansvar for miljøbelastningene, økonomisk bæreevne og graden av allerede gjennomført miljøtiltak. Kostnadseffektivitet på tvers av landegrenser kan sikres bl.a. gjennom bestemmelser om felles gjennomføring. Mangel på tilfredsstillende internasjonale avtaler bør ikke være en generell begrunnelse for enkeltland for ikke å gjennomføre nasjonale tiltak.

Eksempler på viktige globale miljøproblemer som med dagens kunnskap utgjør en trussel mot selve livsgrunnlaget, er reduksjon av det biologiske mangfoldet, den økte konsentrasjonen av klimagasser i atmosfæren, opphopingen av miljøgifter i miljøet og nedbryting av ozonlaget. I deler av verden framstår manglende tilgang på rent vann som den største direkte trusselen mot befolkningenes livsgrunnlag.

Andre miljøkvaliteter som kan gå ugjenkallelig tapt

Andre typer miljøkvalitet er ikke nødvendige for at menneskeheten, en befolkning eller det enkelte menneske skal overleve på et rimelig materielt nivå, men er likevel sentrale elementer i menneskenes velferd. Forringelse av dem kan være ugjenkallelig. Framtidige generasjoners valgmuligheter vil bli redusert dersom disse ressursene blir forringet eller ødelagt. Eksempler på slike miljøkvaliteter er kulturminner, kulturlandskap og tilgang på rimelig uberørt natur i menneskenes nærmiljøer. Dersom kulturminner forsvinner eller naturområder bygges varig ned, fratas framtidige generasjoner mulighet for å benytte disse ressursene. Det er nødvendig å se sammenhengen mellom de naturlige og de menneskeskapte elementene i menneskenes omgivelser. Kulturminnene representerer en unik kunnskapskilde for å kunne forstå hvordan mennesket påvirket naturmiljøet gjennom tidene.

I forvaltningen av slike miljøkvaliteter kan en ikke ta utgangspunkt i økosystemers eller kretsløps "tålegrense" for menneskelig påvirkning. I slike tilfeller må den framtidige verdien av disse ressursene vurderes opp mot kostnadene for samfunnet ved å bevare dem. Kravet til en bærekraftig utvikling tilsier at den framtidige verdien av slike miljøkvaliteter vil veie svært tungt når bevaring av disse kommer i konflikt med andre hensyn.

Andre miljøkvaliteter som påvirker velferden

Noen typer miljøkvalitet er viktige for menneskenes velferd i dag og i framtiden, samtidig som reduksjoner i miljøkvaliteten er reversible innenfor en rimelig tidsperiode. Eksempler kan være støy og ulike typer forurensning som ikke hoper seg varig opp i kretsløpet. Erfaringer har f.eks. vist at vannkvaliteten i vassdragene kan bedres når tilførslene av næringssalter blir redusert. Den lokale luftkvaliteten kan bedres, og helsefaren reduseres, når tilførslene av partikler går ned. I slike situasjoner vil nytte-kostnadsvurderinger være retningsgivende for forvaltning av miljøressursen, dvs. at kostnadene ved redusert miljøkvalitet løpende settes opp mot den økonomiske gevinsten samfunnet har av virksomheten som fører til miljøskaden. Det er i denne sammenhengen viktig å legge vekt på de miljømessige gevinstene ved ulike tiltak, ikke minst når miljøgevinsten kommer framtidige generasjoner til gode.

Denne kategoriseringen av miljøressurser eller miljøkvaliteter er prinsipiell, og overgangene mellom kategoriene kan være flytende. Arten og alvorlighetsgraden til ulike miljøutfordringer vil kunne endre seg over tid. F.eks. kan en moderat vannforurensning påvirke om en vannressurs har drikkevanns- eller badevannskvalitet, mens en ytterligere forverring av situasjonen kan føre til at kretsløpet og de livsbærende økologiske prosessene i resipienten bryter sammen. Ny kunnskap vil også kunne påvirke vurderingen av alvorlighetsgraden av de ulike miljøutfordringene. Framstillingen belyser likevel hvilken prinsipiell holdning Regjeringen har ved valg av ambisjonsnivå og mål i forhold til de ulike kategoriene, som alle omfatter en rekke sentrale utfordringer i miljøvernpolitikken.

1.5 Oppsummering av Regjeringens forslag

Miljøproblemenes karakter har endret seg betydelig i dette århundret. Fra i hovedsak å være knyttet til større enkeltutslipp og enkeltinngrep med synlig og lokal virkning, skyldes de nå flere kilder og er i større grad grenseoverskridende. På mange områder er menneskene i ferd med å bryte, eller har allerede brutt, de grensene som naturgrunnlaget setter. Som det framgår av del II i denne meldingen, er det oppnådd betydelige resultater på områder hvor miljøvernmyndighetene har effektive virkemidler og hvor årsaksforholdene er oversiktlige. Gjennomgående for de viktigste utford ringene vi nå står overfor, er at de gjerne er resultatet av mange små enkeltutslipp eller enkeltinngrep som følge av aktiviteten innen flere sektorer, at de har sammenheng med det generelle forbruks- og produksjonsmønsteret, og med utviklingen internasjonalt såvel som lokalt. Retningen på samfunnsutviklingen bestemmes av flere drivkrefter som befolkningsvekst, forbruksvekst og teknologiendringer (jf. kapittel 2). Dette stiller nye krav til prioriteringer og handlekraft i miljøvernarbeidet.

I arbeidet med å videreutvikle miljøvernpolitikken vil Regjeringen derfor legge særlig vekt på:

  • å utvikle rammevilkår som stimulerer til mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre, og utvikle nødvendig verktøy som grunnlag for å kunne styre samfunnsutviklingen i en bærekraftig retning og sikre en målrettet og mest mulig kostnadseffektiv miljøverninnsats på tvers av sektorene (kapittel 3)
  • å være pådrivere i arbeidet for internasjonale avtaler og annet internasjonalt samarbeid for å løse globale og regionale miljøutfordringer (kapittel 4)
  • arbeidet med å bevare det biologisk mangfoldet (kapittel 5), redusere spredningen av helse- og miljøfarlige kjemikalier (kapittel 6), redusere utslippene av klimagasser (kapittel 7) og tilrettelegge for en oppfølging av lokal Agenda 21 i kommunene som bidrag til bedret livskvalitet for befolkningen og en bærekraftig utvikling (kapittel 8)
  • å oppfordre næringslivet og forbrukerne til medvirkning i arbeidet for en bærekraftig utvikling (kapittel 9).

Som ledd i arbeidet med å legge om til mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre, legger Regjeringen til grunn at den videre velferdsutviklingen må tas ut i form av goder som bidrar til bedret livskvalitet innen rammene av en bærekraftig utvikling. Regjeringen vil derfor legge stor vekt på å utvikle rammevilkår som stimulerer til miljøvennlige tilpasninger hos næringsliv og forbrukere.

Regjeringen vil opprette Statens miljøfond for å styrke satsingen på miljøteknologi og å forbedre miljø- og ressurseffektiviteten i det norske samfunnet. Større helhetlige prosjekter som medfører økt miljø- og ressurseffektivitet på flere områder og prosjekter innen klimaområdet vil særlig bli prioritert innenfor fondets virksomhet. I første omgang vil Regjeringen foreslå at det avsettes 500 millioner kroner til fondet.

Som ledd i dette vil Regjeringen videreutvikle skatte- og avgiftssystemet slik at det bidrar til en bærekraftig utvikling. Regjeringen vil videre nedsette et utvalg som skal avdekke og foreslå endringer i lovverk som kan være til hinder for eller ikke gir tilstrekkelige insentiver for en bærekraftig utvikling. Regjeringen vil også påse at miljøhensyn integreres i offentlig forvaltningsvirksomhet. En miljøtilpasset statlig innkjøpspolitikk vil bli særlig sentral i denne sammen hengen.Det vil bli gjennomført et prøveprosjekt "Grønn stat", for å vinne erfaring med hvordan integrering av miljøhensyn i statlig virksomhet best kan skje.

Kommunene vil spille en sentral rolle for utviklingen av riktige rammevilkår, bl.a. gjennom sitt ansvar for plan- og bygningsloven. Miljøforholdene der folk bor og oppholder seg til daglig har stor betydning for deres helse og trivsel, og for utviklingen av miljøvennlige eller miljøskadelige vaner og forbruksmønstre. Regjeringen legger derfor stor vekt på å tilrettelegge for en ønsket utvikling i kommunene, gjennom bl.a. å klargjøre mål og hensyn som kommunene bes legge til grunn for oppfølgingen av lokal Agenda 21 som del av kommuneplanen.

Regjeringen vil tydeliggjøre sektorenes ansvar for å oppfylle miljøvernpolitiske mål gjennom sektorvise miljøhandlingsplaner bygd på prinsippet om målstyring og kostnadseffektivitet. På enkelte områder vil det være hensiktsmessig å utarbeide sektorvise arbeidsmål, som del av handlingsplanene. Regjeringen vil videreutvikle et nasjonalt resultatoppfølgingssystem for miljøtilstand, miljøpåvirkning og gjennomførte miljøtiltak. Dette vil gi et nødvendig grunnlag for å kunne styre utviklingen i en bærekraftig retning, ved bl.a. å gjøre det mulig å se de samlede miljøvirkningene av aktiviteten innen ulike sektorer i sammenheng. Videre vil det gi grunnlag for en målrettet og kostnadseffektiv miljøvernpolitikk på tvers av sektorene, og å sikre at miljøhensyn integreres i sektorpolitikken i tråd med prinsippet om sektorenes miljøansvar. Resultatene vil bli presentert årlig i dokumentet "Regjeringens miljøprofil og rikets miljøtilstand". Resultatoppfølgingssystemet vil bli videreutviklet og konkretisert i samarbeid mellom berørte departementer og kommunesektoren.

Kompleksiteten ved dagens miljøutfordringer gjør det påkrevd å satse på kunnskap og informasjon, som grunnlag for en helhetlig tilnærming til utfordringene, og som ledd i å skape en felles forståelse for alvoret i miljøutfordringene og behovet for miljøvernpolitiske virkemidler. Regjeringen vil fortsatt prioritere miljøvernforskningen, og bidra til en mer effektiv spredning og bruk av forskningsresultatene. Regjeringen vil videre legge vekt på å tilrettelegge for bedret informasjon, som grunnlag for miljøriktige valg hos næringsliv og forbrukere.

De alvorligste miljøutfordringene i dag er av global eller regional karakter, og lar seg bare løse gjennom internasjonalt samarbeid. Regjeringen legger derfor vekt på å fortsatt ha en pådriverrolle i det internasjonale miljøvernsamarbeidet. Samarbeidet med EU gjennom EØS-avtalen er særskilt viktig. Som del av det internasjonale samarbeidet vil det bli lagt vekt på å styrke utviklingslandenes evne og vilje både til å ta ansvar for sin del av bidraget til de globale miljøproblemene og å løse sine egne miljøproblemer, ved å øke den miljørettede bistanden. Videre vil det bli lagt stor vekt på å redusere miljøproblemene i og atomtrusselen fra nordområdene.

Regjeringen vil gi høy prioritet til arbeidet med å bevare det biologiske mangfoldet, ved å rette fokus mot årsakene til tap av mangfold, ved å sikre en bærekraftig bruk av biologisk mangfold og ved å verne truet mangfold. Den nære sammenhengen mellom bevaring av biologiske mangfold og arealforvaltningen, gjør at kommunene og arealkrevende sektorer vil ha en helt sentral rolle i det videre arbeidet på dette området. For å bedre beslutningsgrunnlaget, vil Regjeringen gjennomføre et femårig statlig-kommunalt utviklingsprogram som bl.a. omfatter kartlegging og verdiklassifisering av det biologiske mangfoldet og etablering av et nasjonalt overvåkingsprogram. Sektorene og kommunene må så langt som mulig unngå ytterligere inngrep i de gjenværende, sammenhengende, urørte naturområdene og andre verdifulle naturtyper som er angitt i meldingen. Det vil bl.a. bli lagt vekt på å konkretisere de nasjonale miljømålene og prioriteringene til kommunene som grunnlag for kommuneplanarbeidet, og på å sikre en hensiktsmessig rapportering fra kommunalt til statlig nivå. Utvikling av rikspolitiske retningslinjer for biologisk mangfold vil bli vurdert. Det vil også bli vurdert å foreta enkelte endringer i naturvernloven for å styrke og klargjøre det juridiske grunnlaget for sentrale tiltak i satsingen på biologisk mangfold. Regjeringen vil bidra aktivt til videreutvikling og operasjonalisering av konvensjonen om biologisk mangfold.

Regjeringen legger opp til at Norge skal ha en pådriverrolle i det internasjonale arbeidet for å redusere og utfase utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier. Meldingen angir nye nasjonale mål som grunnlag for å sikre et forsvarlig beskyttelsesnivå, og hvilke kriterier som vil bli lagt til grunn for prioritering av stoffer for tiltak. Regjeringen legger opp til at det med utgangspunkt i disse kriteriene utarbeides lister over de farligste stoffene (såkalte obs-lister). Nasjonalt vil det bli gitt høy prioritet til arbeidet med å redusere utslipp via produkter, og utvikle virkemidler tilpasset de internasjonale reguleringene på kjemikalieområdet. Det betydelige antall kjemikalier som finnes på markedet i ulike produkter, gjør det viktig å tilrettelegge for ansvar og medvirkning fra næringsliv og forbrukere. Regjeringen vil derfor foreslå å lovfeste substitusjonsplikten i produktkontrolloven, noe som vil innebære en plikt for næringslivet til å bytte ut farlige kjemikalier med mindre farlige kjemikalier når dette er teknisk mulig og økonomisk forsvarlig. Det vil videre bli vurdert å innføre avgifter på enkelte helse- og miljøfarlige produkter. Systemene med miljø- og helsefaremerking av produkter vil bli videreutviklet. Det tas sikte på å styrke forbrukernes muligheter for riktig informasjon om produktenes miljøegenskaper, ved bl.a. å vurdere endringer i markedsføringsloven.

Utslippene av klimagasser må reduseres som ledd i et internasjonalt samarbeid, og de framtidige nasjonale målene vedrørende utslipp og opptak av klimagasser vil bli nærmere avklart på bakgrunn av resultatene fra de pågående forhandlingene om en ny klimaavtale. Regjeringen legger opp til en gradvis styrking og effektivisering av virkemiddelbruken for å begrense utslippene av ulike klimagasser i tråd med de internasjonale forpliktelsene. Ut fra den nære sammenhengen mellom energibruk og utslipp av klimagasser vil det bli prioritert å satse på energiøkonomisering og nye fornybare energikilder. Regjeringen har som mål å dempe veksten i energibruken i Norge, og arbeidet med å fremme samfunnsøkonomisk lønnsomme enøktiltak vil bli styrket. Det er videre et mål at det ved hjelp av fornybare energikilder i et normalår skal produseres elektrisitet tilsvarende den norske elektrisitetsbruken. Et viktig element i dette er å få redusert bruken av elektrisitet til varmeformål der andre energikilder kan komme til erstatning, som f.eks. bioenergi og varmepumper. Regjeringen har som mål å øke bruken av bioenergi og vannbåren varme med om lag 5 TWh fra dagens nivå i de nærmeste 5 - 10 årene. Arbeidet med å stimulere til utvikling av klimavennlig teknologi vil bli videreført og forsterket. I forbindelse med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon vil Regjeringen vurdere strukturen og nivået på CO 2-avgiftene, og vurdere om det skal innføres en avgift på sluttbehandling av avfall for å redusere metanutslippene fra avfallsfyllingene. Videre vil avgiftene på elektrisitet og oljeprodukter bli vurdert nærmere. Regjeringen vil vurdere å inngå avtaler med bransjer i prosessindustrien for å redusere utslipp av klimagasser for utslipp som ikke omfattes av CO 2-avgiften. Den første avtalen, som gjelder utslipp fra aluminiumsindustrien, planlegges undertegnet i juni 1997.

Kommunene har en viktig rolle i arbeidet med å bidra til en bærekraftig utvikling gjennom arbeidet med oppfølging av lokal Agenda 21. Regjeringen legger til grunn at kommunenes oppfølging av lokal Agenda 21 bør inngå som del av kommuneplanarbeidet. Meldingen angir overordnede mål og hensyn som kommunene bes legge til grunn for kommuneplanarbeidet, som ledd i arbeidet med å løse globale og nasjonale miljøutfordringer og bidra til bedret livskvalitet for befolkningen. Den nasjonale politikken i arbeidet med å bevare kulturminner og kulturmiljøer, tilrettelegge for friluftsliv, redusere lokal luftforutrensning og støy og sikre god kvalitet i vannmiljøene, klargjøres som del av dette. Det legges vekt på kommunenes rolle i, og muligheter til, å bidra til oppfølging av de nasjonale målene på de ulike områdene. I tillegg redegjøres det for virkemidler og tiltak Regjeringen vil vurdere å gjennomføre for å støtte opp om en ønsket utvikling lokalt. For å følge utviklingen på viktige områder, legges det opp til å videreutvikle et resultatoppfølgingssystem for kommunene som del av det nasjonale resultatoppfølgingssystemet.

En bærekraftig utvikling vil kreve innsats fra alle. I meldingen gir Regjeringen en oversikt over viktige miljøutfordringer som næringsliv og forbrukere står overfor, og oppfordrer til innsats. Behovet for offentlige miljøvernreguleringer vil bl.a. avhenge av i hvilken grad næringslivet søker å ligge i forkant av utviklingen på dette området, på eget initiativ og ut fra langsiktig egeninteresse.

Lagt inn 6 juni 1997 av Statens forvaltningstjeneste, ODIN-redaksjonen
Til toppen