14 Hav- og vannforurensning

14.1 Virkninger av utslipp av næringssalter og olje

For store tilførsler av næringssaltene fosfor og nitrogen, og av organisk materiale (oppløst eller lett nedbrytbart biologisk materiale) til vassdrag og kystområder reduserer vannkvaliteten og skaper problemer for ulike brukerinteresser. Det er i første rekke fosfor som fører til overgjødsling i ferskvann, mens nitrogen og stedvis også fosfor fører til overgjødsling i saltvann.

En alvorlig skadevirkning av overgjødsling i ferskvann er masseforekomster av giftproduserende blågrønnalger. Algeoppblomstringene kan gi store lukt- og smaksproblemer ved bruk av vannet fra innsjøer og vassdrag, og kan ha alvorlige helsemessige konsekvenser både for mennesker og dyr. Store algeoppblomstringer kan også føre til omfattende skader på organismer i havet.

Nedbrytning av organisk materiale skjer under forbruk av oksygen. Nedbrytingen foregår særlig i dypereliggende vannlag hvor oksygentilgangen periodevis kan være begrensende. Resultatene kan bli midlertidig eller permanent svekkelse av oksygeninnholdet, og kan innebære en forringelse av livsmulighetene for en rekke vannlevende organismer.

Havområdene tilføres betydelig mengder olje. Oljeutslippene er både kontinuerlige, som et resultat av virksomheters daglige drift, og akutte, dvs. uforutsette utslipp knyttet til ulykkeshendelser. Virkningene vil ofte være av relativt kortvarig og lokal art. En del komponenter i olje har imidlertid virkninger som karakteriserer disse som miljøgifter, bl.a. fordi de kan gi skadeeffekter selv i små konsentrasjoner og oppkonsentres i næringskjeder. Dette er nærmere omtalt i kapittel 15.

Konsekvensene av et akutt oljeutslipp avhenger bl.a. av årstid, hvor utslippet finner sted og beredskapstiltakenes effektivitet. I situasjoner hvor værforholdene ikke er for vanskelige, er oljeverntiltak avgjørende for å begrense skadevirkningene. Ved akutte oljeutslipp i Norge er sjøfugl i særlig grad rammet. Sjøfugl opptrer samlet i store mengder på tider av året, og for enkelte arter vil selv små flekker av olje resultere i tap av isolerende og vannavstøtende evner. Sjøpattedyr, plankton og egg og larver bl.a. av fisk er eksempler på andre utsatte organismegrupper. Akutte oljeutslipp medfører i tillegg ofte tilgrising av strandområder, som kan medføre betydelige kostander og skadevirkninger for lokalsamfunn (jf. St meld nr 25 (1993 - 94) Om norsk oljevern).

14.2 Kilder til hav- og vannforurensning

Tilførslene av næringssalter til vann består av både naturlige tilførsler og menneskeskapte utslipp. De menneskeskapte utslippene har økt dramatisk i vårt århundre, og er nå like store som de naturlige tilførslene. Spesielt kystområdene i sørlige deler av Nordsjøen er sterkt påvirket av menneskeskapte utslipp via elver og direkte utslipp. Nedfall fra atmosfæren er den nest største nitrogenkilden.

De forurensende stoffene fra kontinentet transporteres med havstrømmene inn i Skagerrak og videre langs norskekysten ut i Norskehavet. Det er derfor viktig for vannkvaliteten også i vår del av Nordsjøen at de andre landene lenger sør reduserer utslippene sine. De norske utslippene er likevel avgjørende for miljøtilstanden i indre deler av norske fjorder.

De viktigste kildene til menneskeskapte tilførsler av næringssalter i Norge er kommunalt avløp, avrenning fra landbruket, utslipp fra fiskeoppdrettsnæringen og fra industrien. Bakgrunnsavrenningen, som er den naturlige avrenningen fra arealene, er en betydelig kilde for tilførsel av næringsstoffer. Deler av denne bakgrunnsavrenningen av nitrogen er indirekte menneskeskapt gjennom nedfall av langtransporterte luftforurensninger.

De viktigste fosforkildene på landsbasis er kommunalt avløp og<BF155> fiskeoppdrett. Det meste av fosforet fra kommunalt avløp tilføres Skagerrak-kysten og lokale kystområder rundt de store byene. Oppdrettsnæringens fosforutslipp er spredt langs hele kysten fra Sørvestlandet til Finnmark, og bidrar i liten grad til overgjødslingsproblemene i de utsatte delene av Nordsjøen. Også erosjon fra jordbruksareal er en viktig kilde til fosforutslipp. Landbruket og kommunalt avløp står for de største sektorvise utslipp av nitrogen. Jordbruket bidrar mange steder til forurensning av vassdrag og kystområder som følge av enkeltutslipp, erosjon og avrenning fra oppdyrkede arealer. Tap av næringsstoffer er spesielt stor ved jordarbeiding om høsten, spredning av husdyrgjødsel utenom vekstsesongen og gjødsling utover plantenes behov. Videre har bakkeplanering i mange sammenhenger medført økt erosjonsfare, og grøfting av våtmarksarealer har i mange tilfeller redusert naturens selvrensningseffekt. Industrien bidrar med en relativ liten andel av totalutslippene, men utgjør likevel de største enkeltutslippene.

Utslippene av olje skyldes all hovedsak menneskelige aktiviteter. Olje i det marine miljø har sitt opphav i både landbaserte aktiviteter og aktiviteter til havs. Det er oljeutslipp fra virksomhet i norske farvann og tilstøtende områder, dvs. i første rekke britisk kontinentalsokkel, som er av betydning for forurensningssituasjonen i norske farvann og kystområder. De to hovedkildene til oljeutslipp er skipsfarten og petroleumsvirksomheten. I tillegg kommer utslipp fra landbaserte aktiviteter, herunder fra nedgravde oljetanker.

Petroleumsvirksomheten har i de fleste år vært kilden til de største totalmengdene akutte oljeutslipp. Med unntak for Bravo-ulykken i 1977 har Norge vært forskånet for store utslipp fra petroleumsrelatert virksomhet. Akutte utslipp fra havarerte fartøy har forårsaket de mest alvorlige tilfellene med oljeforurensning. Årsaken er at havariene gjerne skjer i kystområder med den konsekvens at olje når land. I all hovedsak har dette vært bulkskip i en dårlig teknisk forfatning. Det største forurensningspotensialet knytter seg imidlertid til tankskipsfart i innseilingsområdene til raffinerier og råoljeterminaler. Slik tankskipsfart er omfattende i Norge som følge av det høye aktivitetsnivået i petroleumsvirksomheten. Gjennomsnittsalderen for tank- og bulkskip er høy og økende og klima- og farledsforhold langs norskekysten er særdeles utfordrende. Sammen med "menneskelig svikt" i den enkelte situasjon forklarer dette ulykkeshendelsene. Sikkerhet til sjøs er mao. avgjørende for å redusere miljøproblemene som oppstår ved akutte oljeutslipp.

Det høye produksjonsnivået i petroleumsvirksomheten kombinert med at feltene blir eldre resulterer i betydelige mengder utslipp av olje gjennom produsert vann. Produsert vann er vann som følger med den produserte oljen fra formasjonen og som derfor er forurenset av olje samt tilsatte kjemikalier. De totale oljeutslippene fra petroleumsvirksomheten var i 1995 på 1519 tonn. Gjennom rensing fjernes de ikke-vannløselige oljekomponentene. Dagens rensemetoder holder imidlertid ikke tilbake de vannløselige oljekomponentene, som f.eks. fenoler og organiske syrer.

14.3 Miljøtilstanden i kystområder og vassdrag

Forurensning fra næringssalter i Norge er størst i vassdragene på Sør-Østlandet, på Jæren og i Trøndelag, samt en del spredte tilfeller ellers i landet. De fleste av disse vassdragene ligger i jordbruksdistrikter eller nær befolkningssentra i små og lavtliggende nedbørsfelt. Av kystområdene er det Oslofjorden og Skagerrak-kysten som har de største problemene knyttet til overgjødsling.

Rensetiltak har ført til at tidligere til dels sterkt belastede innsjøer, vassdrag og fjordområder har blitt renere. Men vassdragene i Norge og resten av Europa tilføres fremdeles fosfor og nitrogen i et slikt omfang at effekter av overgjødsling er betydelige. I en del jordbruksområder registreres fortsatt problemer med oppblomstring av giftige blågrønnalger.

En landsomfattende undersøkelse av tilstanden i 335 norske innsjøer i 1988 viste at 73 prosent av de undersøkte innsjøene hadde en god vannkvalitet. I en undersøkelse av 36 innsjøer i Rogaland i tidsrommet 1988 -1992, viste resultatene at et stort antall innsjøer i de ytre jordbruksintensive regionene hadde et høyt innhold av blågrønnalger. I flere av disse innsjøene er det registret giftproduserende blågrønnalger. En ny landsomfattende undersøkelse av status for innhold av næringssalter i de samme sjøer er planlagt i 1998.

De største reduksjonene i næringssalttilførslene til kysten har skjedd i nedbørsfeltene med avrenning til områdene fra svenskegrensen til Lindesnes. Dette har gitt betydelig forbedring lokalt i mange fjordområder, f.eks. indre Oslofjord, jf. boks 14.1. Virkningene av utslippsreduksjonene i de åpne kystområdene er vanskeligere å spore som følge av betydelig innflytelse fra langtransporterte tilførsler. Langtidsobservasjoner viser at det har foregått en nedgang i oksygeninnholdet i vannet i fjorder og i skjærgården fra svenskegrensen til Mandal, og at tilførslene av organisk materiale til terskelfjordene på Sørlandskysten var 50 prosent større enn på Vestlandet. Datamateriale fra 1919 til 1990 over bestanden av fiskeyngel på Skagerrak-kysten viser at rekrutteringen av torskefisk har gått sterkt tilbake. Nedgangen kom først i Oslofjorden, og spredte seg sørover i løpet av et par tiår. Årsaken til dette er ikke klarlagt, men forurensning er en av de mulig faktorene.

Det har i den senere tiden vært økt hyppighet av mindre algeoppblomstringer langs kysten av Sør-Norge. Sommeren 1988 skjedde en masseoppblomstring av den giftproduserende algen Chrysochomulina polylepis. Årsakene er ikke klarlagt, men store mengder av næringssalter i vannmassene var en medvirkende årsak til at oppblomstringen kunne få så stort omfang og gi så omfattende skader på oppdrettsnæring og naturmiljø.

Kystovervåkingsprogrammet er et program for langtidsovervåking av miljøkvaliteten langs kysten av Sør-Norge. Programmet har gjennom de siste 5 år vist påvirkning av kystområdene fra langtransporterte vannmasser fra sør i Nordsjøen, noe som er en viktig faktor for utviklingen i oksygenforholdene. Artsmangfoldet for dyr som lever i sedimenter på sjøbunnen (bløtbunnsfauna) er høyere vest for Lindesnes enn øst i Skagerrak. Dette tyder på mer næringsrike forhold øst i Skagerrak. Fortsatt overvåking av forholdene langs Skagerrak-kysten vil i løpet av noen år kunne avdekke om det foregår en negativ utvikling med økte næringssaltutslipp.

Overgjødsling er et problem i kystområdene i det meste av Nordsjøen, og spesielt langs kysten av kontinentet. Høye konsentrasjoner av næringssalter med opprinnelse i den sørlige del av Nordsjøen er funnet regelmessig i de øvre og midtre vannlagene i det østlige Skagerrak og av og til også i Kattegat. De store tilførslene av næringssalter med overvekt av nitrogen til kystsonen, medfører at det nå er periodevis stort overskudd av nitrogen i forhold til fosfor i vannmassene i forhold til algenes behov.

I perioden 1989 til 1993 skjedde en økning av antall akutte oljeutslipp i norske farvann. Av de 38 statlige oljevernaksjoner som ble gjennomført var 5 å betegne som betydelige med store opprensingskostnader. I forhold til utslippspotensialet er imidlertid ingen av disse aksjonene svært omfattende. I de siste tre år har det vært vesentlig færre større oljevernaksjoner. Om det forebyggende arbeidet gir resultater i form av redusert antall akutte oljeutslipp kan først registreres over et lengre tidsrom. Særlig gjelder dette for skipsfarten hvor realiseringen av konkrete tiltak i stor grad avhenger av internasjonale prosesser og overenskomster.

Det er dokumentert akutte og kroniske effekter av produsert vann som knytter seg både til tilsatte produksjonskjemikalier og komponenter fra/i reservoar (bl.a. olje). Det vises til kapittel 15 for nærmere omtale av disse. Ut over dette er det to utviklingstrekk for petroleumsvirksomheten som er av særlig betydning:

• utslippene av produsert vann, og dermed av olje, har økt i de senere år. Fra 1993 til 1994 økte f.eks. utslippene av oppløst olje med over 40 prosent (jf. figur 14.1)
• petroleumsvirksomheten foregår i større grad i nordlige farvann, noe som innebærer at virksomheten beveger seg mot mer miljøfølsomme og kystnære områder. Konsekvensene av akutte utslipp vil i slike områder generelt være større enn lenger sør.

14.4 Resultater i arbeidet med å redusere hav- og vannforurensningsproblemene

Hovedvirkemidlet overfor både kommunal sektor og industrien i arbeidet med å redusere næringssaltutslippene er utslippstillatelser gitt i medhold av forurensningsloven. Det praktiseres en resipientorientert politikk der omfanget av tiltak avgjøres ut fra en konkret vurdering av miljøvirkninger og tiltakskostnader i hvert tilfelle. Videre gis det økonomisk tilskudd til visse kommunale opprydningstiltak på avløpssektoren, miljøteknologimidler til utvikling av nye rensemetoder m.m. Det er også fastsatt forskrifter om separate avløpsanlegg, om behandling av avløpsslam og om opplæring av personell for å bidra til høy kvalitet og enhetlig praksis i oppryddingsarbeidet. Kommunene har mulighet til å dekke inn kostnadene gjennom gebyrer.

Virkemidlene knyttet til forurensing fra landbruket omfatter både reguleringer, avgifter og støtteordninger innenfor jordbruksavtalen og Landbruksdepartementets ansvarsområde for øvrig, og miljøvernmyndighetenes forskrifter etter forurensningsloven om forurensninger fra landbruket. Viktige virkemidler er bl.a. forskrifter og retningslinjer om husdyrgjødsel og silopressaft, økonomisk støtte til utbedring av tekniske anlegg og tilskudd til endret jordarbeidingspraksis. Disse virkemidlene er godt samkjørt ved at flere av kravene i forskriftene følges opp av støtteordninger over jordbruksavtalen.

På 1990-tallet har det skjedd en generell dreining mot lavere produktpriser og høyere areal- og dyretilskudd. Lavere priser i kombinasjon med avgift på kunstgjødsel antas å ha gitt redusert bruk av kunstgjødsel og dermed redusert næringssaltavrenning.

For å sikre god effekt av tiltakene er det satset mye på informasjon, rådgivning og forskning innenfor landbrukssektoren. Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet har i samarbeid etablert programmer for resultatkontroll og overvåking av jordbruksforurensninger, som dokumenterer effekten av tiltakene som er iverksatt og legger forholdene til rette for å videreføre arbeidet med å redusere utslippene.

Fiskeoppdrettsnæringen reguleres både gjennom sektorens eget lovverk, fiskesykdomslovgivningen og forurensningslovgivningen. I tillegg kommer plan- og bygningsloven om arealplanlegging. Saksbehandlingen foregår på fylkesnivå og koordineres og samordnes av fiskerisjefen som fatter endelig vedtak om tillatelse til oppdrettsvirksomhet. Alle oppdrettsanlegg må ha utslippstillatelse etter forurensningsloven. Oppdrettsnæringen har lite omfang i de områdene hvor overgjødsling vurderes å være et regionalt problem, og utslipp av næringssalter fra oppdrettsnæringen har derfor først og fremst lokal betydning. Innføring av ny teknologi og bedret drift har redusert utslippene pr. produsert enhet betydelig. Økningen av produksjonsomfanget og økende samlokalisering av anlegg vil imidlertid medføre økte lokale utslipp, og det nye systemet for modellering og overvåking av matfiskanlegg (MOM) vil kunne gi forvaltningen og næringen et bedre grunnlag for å tilpasse produksjonen og utslippene til bæreevnen på lokaliteten.

Som følge av denne virkemiddelbruken har det i de senere år skjedd en kraftig reduksjon av utslippene av fosfor til innsjøer, elver og kystområde. Målet om i størrelsesorden 50 prosent reduksjon i forhold til utslippene i 1985 er langt på vei oppnådd (jf. tabell 14.1). Det skyldes utslippsreduserende tiltak i industrien og landbruket og bygging av kommunale renseanlegg som effektivt fjerner fosfor. Tilsvarende reduksjon av nitrogenutslippene er ikke oppnådd. Dette skyldes forsinkelser i arbeidet med å innføre nitrogenfjerning på kommunale renseanlegg og mangel på akseptable og effektive tiltak i landbrukssektoren, jf. kapittel 14.5.

I perioden 1976 -1995 ble det investert rundt 27 milliarder 1993-kroner i tiltak innen kommunal avløpssektor, og av dette ble om lag 4 milliarder dekket av statstilskudd. Behandlingskapasiteten ved kommunale avløpsrenseanlegg har økt fra 750 000 personekvivalenter i 1975 til 3.500.000 personekvivalenter i 1995. I dag er om lag 75 prosent av Norges befolkning tilknyttet kommunalt ledningsnett, og ca. 75 prosent av disse får sitt avløp behandlet i et kommunalt renseanlegg.

De store investeringene som er brukt til opprydding innen industri- og avløpssektoren har gitt store forbedringer i mange vassdrag. For at folk flest i større grad skal få glede av de vannkvalitetsforbedringer som er oppnådd ble Aksjon vannmiljø startet opp. Dette er en tilskuddsordning over Miljøverndepartementets budsjett, som har til formål å øke nytten av investeringene ved å gi tilskudd for å bedre tilgjengeligheten til eller bruksverdien av vannforekomstene. Tiltak som er blitt satt i gang er utbygging av flere turveier, tilrettelegging for fisk og fiske, badeplasser, samt vedlikehold av kulturminner og skjøtsel av gamle kulturlandskap. Aksjon vannmiljø har gitt svært positive resultater. Det er bevilget i overkant av 100 mill. kroner over statsbudsjettet til Aksjon vannmiljøprosjekter fra 1992 fram til og med 1996, hvorav 20 mill. kroner var sysselsettingsmidler.

Det har skjedd en økning i tilførslene av nitrogen fra komunalt avløp fra 1993 til 1994. Dette skyldes at landets største renseanlegg, GEAS, hadde ekstra store utslipp i 1994 som følge av utprøving i fullskala av nitrogenfjerning. Hverken renseanlegget på Lillehammer eller VEAS hadde full drift av nitrogentrinnene i 1995. Det forventes en klar nedgang i utslipp av nitrogen fra kommunalt avløp i 1996.

Det gjennomføres overvåking av miljøtilstander både i ferskvann og i marine områder i statlig regi. Bl.a. er det etablert et overvåkingsprogram for kysten av Sør-Norge for å gi oversikt over miljøtilstanden mht. næringssaltpåvirkning og effektene av disse på alge- og dyresamfunn langs kysten fra svenskegrensa til Fedje i Hordaland. Gjennom programmet for jordsmonnsovervåking studeres miljøtilstand på jordbruksarealer, miljøeffekter av landbruksdrift og effekter av tiltak for å redusere avrenning. En ekspertgruppe er for tiden i arbeid med å utrede dagens tilstand mht. overgjødsling langs norskekysten fra svenskegrensen til Stadt i Sogn og Fjordane.

Landbruksdepartementet og Miljøverndepartementet gikk i 1991 sammen om å etablere et resultatkontrollsystem for forurensninger fra jordbruket, for å følge utviklingen i forhold til målet om å halvere utslippene av næringssalter til utsatte deler av Nordsjøen. Systemet gir årlig nye tall for tiltaksgjennomføring, og beregner effektene av tiltakene på utslippene med basis i jordsmonnsovervåking og forskning.

Det er også etablert tilsvarende systemer for å følge utviklingen innen kommunalt avløp og industri. Tallene for alle sektorer koples sammen gjennom en beregningsmodell, som også tar med den naturlige bakgrunnsavrenningen og den naturlige tilbakeholdelsen av stoffer i vassdragene. Til sammen gir dette et godt bilde av utviklingen mht. utslipp av næringssalter til de ulike kystområdene.

Den vesentligste andelen av midlene over statsbudsjettet til beredskapsformål går til oppbygging og vedlikehold av den statlige beredskapen materielt. Statlig beredskap håndterer oljeutslipp fra skipsfarten, herunder skipsvrak. Forskning har vært sentralt både når det gjelder utvikling av utstyr og metoder og effekter av utslipp. I de siste år har sambruk av offentlige ressurser og samarbeid med andre offentlige instanser blitt et sentralt virkemiddel for styrking av den statlige beredskapen. Forurensningsloven pålegger kommunene å etablere beredskap mot mindre tilfeller av akutt forurensning. Det gis også økonomiske tilskudd til kommunene for å bygge opp og vedlikeholde beredskapen. Statlige myndigheter bistår også kommunene gjennom rådgivning og egne opplæringsprogram.

Den viktigste utfordringen er å forhindre skipsulykker gjennom farledstiltak og skipstekniske tiltak. Farledstiltak utformes nasjonalt og ligger under Fiskeridepartementets ansvarsområder. Med unntak av losgebyrer, alminnelig kystgebyr (80 prosent) og sikkerhetsavgift/vederlag til trafikksentraler, finansieres tiltakene i hovedsak over statsbudsjettet. Virkemidlene omfatter oppmerking av farleder og fysiske utbedringer av farleder, frivillige lostjenester, koordinering av navigasjonsvarsler, overvåking og farvannskontroll fra trafikksentraler. I tillegg kommer påbudte lostjenester med hjemmel i losloven og juridiske virkemidler hjemlet i havne- og farvannsloven. Topografiske data og sjøkart, som er viktige elementer for sikker navigering og dermed i det forebyggende arbeid, ligger under Miljøverndepartementets ansvarsområde.

Som følge av skipsfartens karakter er internasjonale regler og standarder avgjørende særlig for skipstekniske forhold. Under FNs skipsfartsorganisasjon IMO (International Maritime Organisation), er det utarbeidet flere konvensjoner som har til formål å forebygge både akutt og kontinuerlig skipsforurensning. Norge spiller en aktiv rolle innen IMO, og gjennomfører de fleste regler og standarder som vedtas av dette organet. I nasjonal rett er sjødygtighetsloven og forskrifter gitt i medhold av denne sentrale virkemidler.

Krav til oljevernberedskap overfor petroleumsvirksomheten (privat beredskap) utformes i medhold av både petroleumsloven og forurensningsloven. Etter forurensningsloven har de private aktører også bistandsplikt overfor kommuner og staten i oljevernaksjoner, der det gis pålegg om dette. Kontinuerlige utslipp av olje fra petroleumsvirksomheten reguleres gjennom utslippstillatelser etter forurensningsloven og gjennom forskrift. Reguleringene er i stor grad basert på anbefalinger fra Oslo- og Pariskonvensjonene (OSPAR), men justeres også i forhold til den enkelte resipient. Utslippstillatelsene omfatter også krav til overvåking og forskningsrelaterte problemstillinger i forlengelsen av overvåkingen. Petroleumsloven er et sentralt virkemiddel for å integrere miljøhensyn i virksomheten, både i vurderinger om områder skal åpnes for petroleumsvirksomhet og i selve planleggingen av utbyggingsprosjekter (jf. kapittel 15).

Den samlede oljevernberedskap er blitt betydelig styrket fra oppbyggingen startet i 1975. Styrkingen av den statlige beredskapen ble i de første 15 år først og fremst gjennomført ved fastsettelsen av beredskapsplaner og investeringer i oljevernutstyr. Den styrking av statlig beredskap som har skjedd på 1990-tallet har hovedsakelig vært konsentrert om økt utnyttelse av offentlige ressurser og samarbeid med andre instanser. Forsvaret har blitt en særlig sentral bidragsyter. Dette har f.eks. resultert i utplassering av oljevernutstyr på flere av Forsvarets fartøy, personell fra Forsvaret inngår i ledelsen av oljevernaksjoner og oljevern er en sentral oppgave for den indre kystvakt. Gjennom endringer i forurensningsloven er den kommunale beredskapen utvidet til også å omfatte akutte kjemikalieutslipp.

Petroleumsnæringen disponerer i dag store havgående utstyrsmengder og håndterer på grunnlag av godkjente beredskapsplaner beredskapen både i praktisk og økonomisk forstand. Næringen har i liten grad utstyr og kompetanse for å håndtere oljevernaksjoner i strandsonen. Myndighetenes rolle er konsentrert om å ta stilling til miljørisikoanalyser, beredskapsanalyser og beredskapsplaner samt tilsyn og kontroll med beredskapen.

14.5 Status i arbeidet med oppfølging av nasjonale mål

Ansvaret for oppfylling av målet om en 50 prosent reduksjon av næringssalttilførslene fra Norge til Nordsjøen er fordelt mellom de ulike sektorene på grunnlag av en sektorovergripende tiltaksanalyse. Analysen har gitt grunnlag for å iverksette virkemidler i hver sektor i et omfang som sikrer at målet nås på den billigste måten totalt sett. Dette innebærer bl.a. at industrien har fått ansvar for å fjerne en større andel av sine utslipp enn landbruk og kommunal sektor. Det har pga. kildenes og miljøproblemets karakter ikke vært aktuelt med sektorovergripende virkemidler. Virkemidlene og sektorenes arbeidsmål ut fra tiltaksanalysen har vært integrert i sektorpolitikken. Det er lagt opp til en jevnlig oppdatering av tiltaksanalysen, for å fange opp endringer i rammebetingelser for sektorene, forskning og teknisk utvikling m.m. som kan medføre endringer i rangeringen av tiltak. Så langt har det vært nødvendig å gjennomføre alle tiltak i alle sektorer som iht. tiltaksanalysen har framkommet som kostnadseffektive for å nå målet.

En videreføring av dagens politikk og virkemidler vil gi en økning av tiltaksomfanget som synes tilstrekkelig til å nå målsettingen om halvering av utslippene av fosfor til utsatte deler av Nordsjøen så raskt som mulig. For nitrogen synes det vanskelig å nå dette målet med de tiltak og virkemidler som i dag vurderes som aktuelle. Det er derfor behov for en nærmere utredning av tiltak og virkemiddelbruk innen landbrukssektoren for å finne fram til virkningsfulle tiltak for å kunne redusere nitrogenutslippene fra landbruket ytterligere. Kostnadene ved slike tiltak må vurderes opp mot kostnadene ved en økning av tiltaksomfanget i kommunal sektor. Andre sektorer bidrar lite til nitrogenutslipp til vann i de aktuelle områdene.

Målsettingen om å gjennomføre "Opprydding på avløpsområdet innen år 2000" vil i hovedsak bli nådd med en videreføring av dagens virkemidler. Det vil likevel være behov for å strekke tiltakene noe ut i tid, slik at en del tiltak som omfattes av denne målsettingen iverksettes i årene etter 2000.

Omleggingen av den offentlige oljevernberedskapen ventes å være avsluttet rundt årtusenskiftet, og sentrale målsettinger ventes oppnådd uten vesentlig endret virkemiddelbruk. Det vil imidlertid legges stadig større vekt på sambruk av ressurser og samarbeid med andre aktører til innsats i oljevernberedskapen samt å fokusere på effektiviteten av oljevernberedskapen i nordlige farvann.

De eksisterende målsettinger knyttet til petroleumsvirksomhetens kontinuerlige utslipp til vann er i stor grad oppnådd. De voksende utslippene av olje gjennom produsert vann, økende petroleumsvirksomhet i miljøfølsomme områder og renseteknologi som ikke fanger opp de mest problematiske utslippskomponenter, sammenholdt med framskrivinger av utviklingen, viser imidlertid at det er nye utfordringer knyttet til slike utslipp.

14.6 Utfordringer framover i arbeidet med å redusere hav- og vannforurensningsproblemene

Ved videreføring av dagens politikk vil næringssaltutslippene fra avløpssektoren og industrien holdes konstant eller reduseres over tid, selv om befolkningen og den økonomiske aktiviteten øker. Utviklingen i forurensningene fra landbruket synes i hovedsak positiv, men det vil være lokale variasjoner.

Det er en risiko for at økt nedfall av nitrogen pga. langtransporterte luftforurensninger sammen med fortsatt store tilførsler av nitrogen og fosfor med havstrømmene fra kontinentet kan gi fortsatt nedgang i vannkvalitet og økte arealer med død bunn i fjordene langs den norske Skagerrak-kysten. Dette kan redusere det biologiske mangfoldet og gi økte skader for brukerinteressene framover, og vil uansett redusere vannmassenes evne til å motta lokale tilførsler. Det er derfor ut fra norske interesser fortsatt behov for internasjonalt samarbeid for å redusere utslippene av næringssalter. For å oppnå størst mulig effekt av ytterligere tiltak og en mest mulig kostnadseffektiv tilnærming bør mål om ytterligere utslippsreduksjoner til Nordsjøen differensieres mellom landene ut fra en analyse om transportveier, tiltakskostnader og områdenes resipientkapasitet.

Arbeidet med luftutslipp av nitrogenoksider foregår under ECE-konvensjonen om langtransporterte luftforurensninger, mens utslipp til vann inngår i nordsjøsamarbeidet. De framtidige rensekravene for næringssaltutslipp til vann synes i stor grad å bli avgjort av utviklingen innenfor EUs direktiver om avløpsrensing og om nitratavrenning fra landbruket, som gjelder for Norge gjennom EØS-avtalen.

En viktig utfordring på næringssaltområdet framover nasjonalt vil være kommunal fastsetting av lokale miljømål for vannforekomstene hvor vannkvalitet, naturvern, friluftsliv og disponering av vassdragsnære arealer og prioriteringen av ulike brukerinteresser vurderes i

en helhet. Erfaringene fra "Aksjon vannmiljø" bekrefter at det nå mange steder er oppnådd såvidt store vannkvalitetsforbedringer at det særlig vil være arealbruken i tilknytning til vassdragene som det vil være viktig å fokusere på i tiden framover. Veiledningsmateriale for kommunenes videre arbeid med fastsetting av kommunale miljømål for vannforekomstene er under utarbeidelse. Det legges til grunn at denne type kommunalt mål- og tiltaksarbeid vil føre til et større lokalt engasjement, og at befolkningen i kommunene vil føle et større ansvar for sine vannforekomster. For å sette kommunene bedre i stand til å oppfylle sine egne mål, er det aktuelt å vurdere delegering av myndighet på enkelte områder. I første omgang er det myndighet etter forskriftene som regulerer forurensning fra landbruket som det er mest aktuelt å delegere.

Aktivitetsnivået innen petroleumsvirkomheten forventes å opprettholdes på et høyt nivå i tiden framover. I tillegg vil utviklingen knyttet til en økende aktivitet i miljøfølsomme områder trolig forsterkes. Det ventes på samme tid en betydelig økning av de kontinuerlige utslippene av bl.a. olje fra produsert vann.

Samtidig som gjennomsnittsalderen på verdens tank- og bulkskipsflåte er stigende vil skipstrafikken trolig øke i norske farvann. Dette vil stille særlig den statlige oljevernberedskapen overfor store utfordringer.

Eksisterende utslippsmål er ikke tilstrekkelige for å møte miljøutfordringene som er knyttet til de økende kontinuerlige utslippene av olje fra petroleumsvirksomheten. Grenseverdien på 40 mg/l for oljeholdig vann ble fastsatt av OSPAR i 1978 og er basert på best tilgjengelige teknologi for 20 år siden, og er siden ikke revidert. Studier av effektene av produsert vann viser at både de akutte og de kroniske effektene hovedsakelig skyldes andre forbindelser enn den oljen som lar seg fjerne med dagens renseteknologi. For omtale av nye målsettinger vises det til kapittel 6. Når det gjelder beredskapen skal denne tilpasses aktivitetsnivået til enhver tid og vil derfor variere. Det er ikke behov for nye overordnede målsettinger, men på grunn av det betydelige forurensningspotensialet og det høye aktivitetsnivået innen petroleumsvirksomhet er det avgjørende å opprettholde strenge sikkerhets- og beredskapskrav, særlig i miljøfølsomme og kystnære områder.

Den offentlige beredskapen har gjennomgått omfattende endringer den senere tid. Snarere enn å endre beredskapsstrukturer ytterligere er det derfor viktig å vinne erfaring med de nye beredskapsstrukturene gjennom øvelser og ev. aksjoner. En styrking av oljevernberedskapen vil derfor først og fremst skje gjennom en videreutvikling og "profesjonalisering" av de beredskapsstrukturer som vil være på plass ved årtusenskiftet.

I motsetning til petroleumsvirksomheten ivaretar ikke skipsfartsnæringen i praktisk eller økonomisk forstand ansvaret for oljevernberedskap. Det er derfor behov for å vurdere nærmere mulighetene for at skipsfartsnæringen i framtiden kan bidra mer til oljevernberedskapen.

14.7 Kunnskapsbehov

Det er faglig usikkerhet knyttet til den kvantitative sammenhengen mellom næringssaltbelastning (dose) og de miljøeffekter dette kan gi i marint miljø (respons). Dette vanskeliggjør beskrivelsen av nytten av å gjennomføre utslippsreduserende tiltak. Fortsatt forskning knyttet til dose-respons-sammenhenger og utvikling av forvaltningsverktøy vil derfor være nødvendig for å kunne ta faglig best mulige beslutninger om nødvendige tiltak.

Fram til nå har miljøarbeidet i jordbruket i stor grad vært preget av enkelttiltak for å løse bestemte miljøproblemer. Utfordringen framover blir å utvikle et miljøvennlig jordbruk i et helhetlig perspektiv og med miljøhensyn integrert fullt ut. For å støtte opp under dette arbeidet er det nødvendig med kompetanseoppbyggende virksomhet og forskning for å finne fram til effektive løsninger. Miljøvennlige dyrkingssystemer må utvikles, hvor det legges til grunn en totalvurdering av miljøeffekter og landbrukspolitiske mål. Kretsløpsbasert produksjon vil sikre god utnyttelse av ressursene og redusere avrenning av næringsstoffer.

Langtidseffekter på det marine miljø av olje er ikke godt nok kjent. Selv om det foreligger dokumentasjon på at marine organismer i tidlige livsstadier er spesielt utsatt for skader av forurensning, vil det kunne ta lang tid for å få oversikt over de langsiktige virkningene på økosystemene.

Innen oljevernberedskap er det over tid fokusert på teknologiutvikling. Generelt forventes det imidlertid ikke at forbedringspotensialet er stort innen mekanisk oljevern. Det er to områder som peker seg ut mht. behov for videre teknologiutvikling. Erfaringen er at olje oftest når land ved oljeutslipp fra skip. Det er i dag mangel på kunnskaper om effektiviteten og ev. negative virkninger av ulike opprenskningsmetoder av olje på land. Dagens oljevernutstyr kan ikke håndtere oppsamling og opptak av olje i isfylte farvann på tilfredsstillende vis. Dersom det blir aktuelt med petroleumsaktiviter i isfylte farvann må utstyret videreutvikles. Den vertikale spredningen av olje i vannmassene er lite kjent. Slik kunnskap er av betydning for valg av bekjempningsmetode ved et oljeutslipp, først og fremst i valget mellom mekanisk opptak og bruk av kjemiske oppløsningsmiddel.

Figurer til kapittel 14:

• Figur 14.1 Kontinuerlige utslipp av olje fra norsk sokkel i perioden 1984 - 1995. Figuren illustrerer at utslipp av olje fra borekaks er eliminert og utslippene av olje fra produsert vann er økende.
• Figur 14.2 Siktedyp i indre Oslofjord (Kilde: NIVA)
• Figur 14.3 Siktdybden i Mjøsa