17 Klimaendringer, reduksjon...

17.1 Klimaendringer

17.1.1 Virkninger av klimaendringene

Atmosfærens innhold av CO ₂ og andre klimagasser øker som følge av menneskeskapte utslipp. Dette vil føre til at atmosfæren fanger opp en større andel av varmestrålingen fra jorda, noe som igjen vil gi en økning i den globale middeltemperaturen og endringer i de globale klimaforholdene. Dette kalles den menneskeskapte drivhuseffekten. I den andre hovedrapporten til FNs klimapanel påvises en sammenheng mellom den globale temperaturøkningen og de menneskeskapte utslippene av klimagasser som har skjedd de siste 100 årene. Klimapanelet har imidlertid ikke tallfestet hvor stort det menneskeskapte bidraget er sammenliknet med naturlige variasjoner.

I tillegg til CO ₂ bidrar også andre gasser som metan (CH ₄), lystgass (N ₂O) og fluorholdige gasser (KFK, HFK, CF ₄, C ₂F ₆, SF ₆) til drivhuseffekten. De ulike gassene påvirker klimaet i ulik grad pga. forskjeller i konsentrasjonen av dem i atmosfæren, forskjeller i gassenes levetid og ulik evne til å absorbere varmestråling.

Utslipp av SO ₂ fører til økt konsentrasjon av sulfataerosoler. Disse partiklene reflekterer sollys og reduserer den mengden solenergi som når bakken og har derfor en avkjølende effekt regionalt. Klimapanelet har i sin siste hovedrapport for første gang inkludert effekten av sulfataerosoler i sine modeller. Dette har ført til et enda større samsvar mellom forventet og faktisk temperaturendring de siste 100 årene.

Havnivået har i gjennomsnitt steget med 25 cm de siste 100 årene, og en stor del av dette skyldes temperaturøkningen.

I 1995 var den gjennomsnittlige temperaturen på jorda 0,4 dcC høyere enn middeltemperaturen for perioden 1961 til 1990, jf. figur 17.1. For jorda sett under ett var 1995 det varmeste året, men de regionale variasjonene er betydelige. Et særtrekk ved middeltemperaturen i Norge er store variasjoner fra år til år, jf. figur 17.2.

Avhengig av hvilke forutsetninger som gjøres om utslippsutviklingen anslår FNs klimapanel en global temperaturstigning i området 1 - 3,5 °C innen år 2100. Det vil i så fall være den raskeste økningen i middeltemperaturen på 10 000 år og gi den høyeste globale middeltemperaturen på 150 000 år.

De forventede menneskeskapte klimaendringene vil kunne skje raskere enn naturen klarer å tilpasse seg. Dette vil kunne føre til tap av biologisk mangfold. En del av jordens skoger vil på lang sikt bli tvunget til å "flytte" som følge av de forventede klimaendringene. En temperaturendring på 1 til 3,5 dcC vil på de midlere breddegradene bety en forskyvning av den nåværende temperaturgrensen for skog nordover med 150 til 550 km og oppover i høyden med 150 til 550 meter. Skogens naturlige vandring er imidlertid langsommere enn de forventede klimaendringene, og det kan derfor ta flere hundreår før skogen har etablert seg i de nye områdene. Den klimamessige forskyvningen kan f.eks. føre til at hele skoger forsvinner og enkelte arter som er begrenset til fjelltoppene kan bli utryddet som følge av at nye arter overtar. På lang sikt kan det etableres nye økosystemer og skog i nye områder.

Høyere temperatur vil føre til at det gjennomsnittlige havnivået vil stige som følge av at havene utvides gjennom oppvarmingen og smelting av isbreer. Avhengig av hvilke forutsetninger som gjøres om utslippsutviklingen anslår FNs klimapanel en økning i havnivået på mellom 15 og 95 cm innen år 2100. FNs klimapanel framhever at en havnivåstigning kan skape problemer for lavtliggende øynasjoner og kystområder. Grunnvann og produktivt land kan bli ødelagt. De forventede endringene i klimaet vil også føre til at områder som i dag ofte er utsatt for alvorlige tørke eller flomperioder sannsynligvis vil bli enda mer rammet i framtiden.

Klimaendringer vil videre kunne ha helsemessige konsekvenser. Som følge av flom, tørke og høyere havnivå kan millioner av mennesker bli tvunget fra sine hjem. Folkeforflytningene vil kunne ha stor innvirkning på helsetilstand, og sosial uro vil kunne øke. Sykdommer som f.eks. malaria vil i et varmere klima kunne forflytte seg til nye områder, og nye befolkningsgrupper vil kunne rammes.

Det er stor usikkerhet knyttet til hvilke utslag klimaendringene vil få på regionalt nivå. Modellberegningene indikerer imidlertid at temperaturøkningen om vinteren blir større over land i de nordlige områdene enn det den globale gjennomsnittlige temperaturøkningen tilsier. Vintertemperaturene vil kunne øke mer enn sommertemperaturen. Nedbøren forventes også å øke i Norge. FNs klimapanel påpeker også at klimaendringer kan føre til endringer i frekvens og styrke av ekstreme værsituasjoner. Det er foreløpig ikke tilstrekkelig datagrunnlag til å konstatere en sammenheng mellom menneskeskapte klimaendringer og endringer i nedbørsmønstre eller ekstreme værforhold. I St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO _X) gis det en illustrasjon på mulige virkninger av eventuelle klimaendringer i Norge for økosystemer, næringsvirksomhet, arealutnyttelse og helse.

Polarområdene har vesentlig innvirkning på jordas klima på grunn av fysiske forhold i disse områdene. Som følge av strømforholdene og stadig tining og innfrysing av is foregår det i Grønlandshavet dannelse av bunnvann i stort omfang. Dette har vesentlig innvirkning på havstrømmene i de store verdenshavene. Disse prosessene har også betydelig effekt på energiutvekslingen mellom hav, is og atmosfære. Dypvannsdannelsen i havområdet mellom Norge, Island og Grønland fører videre til at store mengder av drivhusgassen CO ₂ trekkes ut av atmosfæren. Dypvannsdannelsen og CO ₂-opptaket gjør havet til et viktig CO ₂ resorvar.

Flere globale klimamodeller konkluderer med at klimaendringene vil vise seg først og få størst effekt i polarområdene. Det antas at en temperaturøkning på 2 - 4 grader vil påvirke utbredelsen og mengden av hav is og isfjell. Når det gjelder Grønlands iskappe vil de økte nedbørmengdene, som også vil følge av en temperaturøkning, isolert sett innebære en økning i ismengden. Det antas i dag at disse to virkningene i noen grad vil oppveie hverandre slik at en temperaturøkning som skisset mest sannsynlig ikke vil føre til store endringer i den totale iskappen. Temperaturstigning kan også påvirke ytterkantene av permafrostområdene i Arktis med ustabile grunnforhold som resultat og økt fare for erosjon, spesielt i elvedeltaer.

Klimaendringene kan forventes å få stor effekt på økosystemene i Arktis, bl.a. for floraen. Et varmere klima kan bety at større områder blir dekket av vegetasjon og at de arealene som har vegetasjon i dag blir frodigere. Store deler av dyrelivet (ender, sjøfugl, sel, hval, isbjørn) er helt avhengige av den marine næringskjeden, og en økning i sjøtemperaturen kan isolert sett gi økt produksjon i havet og bedret næringsgrunnlag for dette dyrelivet. Siden utviklingen i dyrelivet også er avhengig av flere andre faktorer er det imidlertid usikkert hvilken betydning en global klimaendring totalt sett vil ha for dyrelivet i Arktis.

De langsiktige miljøtruslene knyttet til klimaendringer er irreversible og er knyttet til faren for endring i økologiske forhold som vil kunne true livsgrunnlaget for framtidige generasjoner. Klimaproblemet er globalt, og det knytter seg også klare fordelingsaspekter såvel til effektene av klimaendringene som til hvordan en skal møte utfordringen.

FNs klimapanel understreker at sårbarheten overfor klimaendringene ikke bare vil være bestemt av de økologiske systemene, men også av landenes evne til å tilpasse seg. I så måte påpeker klimapanelet at utviklingslandene vil bli hardt rammet av klimaendringer. Klimaendringene vil forsterke allerede eksisterende problemer knyttet til befolkningsvekst og fattigdom.

17.1.2 Kilder til utslipp og opptak av klimagasser

Karbondioksid står for den største andelen av de globale menneskeskapte utslippene av klimagasser. Utslippene av karbondioksid skyldes hovedsaklig forbrenning av fossile brensler. Pr. i dag eksisterer det ikke noen økonomisk lønnsom måte å rense bort denne gassen på. Reduksjoner på kortere sikt må derfor skje ved å redusere bruken av fossile brensler, ved overgang til andre energibærere som gir mindre utslipp i forhold til frigjort energi, eller ved overgang til ikke-fossile energibærere. På lengre sikt kan opptaket av CO ₂ økes gjennom redusert nedbygging av skog i tropiske områder og tiltak som øker tilveksten av skog på den nordlige halvkulen.

De viktigste kildene til menneskeskapte utslipp av metan er utvinning av kull, naturgass og olje, rismarker, husdyrhold og avfallsdeponier. To viktige kilder til utslipp av lystgass er industri og bruk av nitrogenholdig gjødsel i jordbruket. De teknologiske mulighetene for å oppnå reduksjoner i utslippene av metan i den nærmeste framtid er størst fra utvinning av kull, naturgass og olje og fra avfallsdeponier.

Historisk har det vært en klar sammenheng mellom økonomisk vekst, energibruk og utslipp av den viktigste klimagassen CO ₂. Dette betyr at de industrialiserte landene har stått for hovedtyngden av utslippene knyttet til bruk av fossilt brensel. Utviklingslandene bidrar til frigjøring av CO ₂ først og fremst gjennom avskogning i tropiske områder. I følge IPCC blir avgivelsen av CO ₂ fra de tropiske områdene mer eller mindre oppveiet av økt opptak i skog på den nordlige halvkulen.

I 1991 svarte OECD-landene for 48 prosent av de globale CO ₂-utslippene, og landene utenfor OECD-området for 52 prosent. USA og det tidligere Sovjetunionen stod for den største andelen av de globale utslippene fra enkeltland med henholdsvis 23 og 17 prosent. EU stod for 15 prosent. Norge, Sveits og Portugal var blant de OECD-landene som stod for den laveste andelen av de globale CO ₂-utslippene (ca. 0,2 prosent fra hver). De store variasjonene i landenes utslippstall reflekterer forskjeller i folketall, tilgang på fornybar energi, næringsstruktur og bosetningsstruktur.

70 prosent av veksten i de forventede utslippene av CO ₂ fram mot år 2010 forventes å komme i ikke-OECD land. På noe lengre sikt er det derfor avgjørende at særlig store utviklingsland som India og Kina også omfattes av en global klimastrategi, samtidig som de må gis anledning til å bedre sin levestandard i tråd med en bærekraftig utvikling. Det er fullt mulig å ha strenge globale krav til utslipp uten at dette kommer i konflikt med ønsket om økonomisk vekst, bl.a. gjennom en mer effektiv energibruk.

Det har historisk vist seg å være en nær sammenheng mellom energibruk pr. innbygger og brutto nasjonalprodukt pr. innbygger. Dette er vist i figur 17.3. Figuren viser at land med lavt BNP pr. innbygger også har lav energibruk pr. innbygger.

Figur 17.4 viser hvor mye energi som brukes per enhet produsert i ulike land, illustrert ved energibruken per enhet BNP i disse landene. I den ene søylen angis energiintensiteten som energibruk per dollar. For å kompensere for ulike levekostnader, er det samme forholdet også illustrert i den andre søylen ved å bruke Verdensbankens kjøpekraft-justerte nasjonalproduktberegninger. Figuren viser at både øst-europeiske land og noen utviklingsland bruker mye energi i forhold til verdiskapningen. For flere av landene endres imidlertid rangeringen betydelig når det tas hensyn til kjøpekraft.

En sammenlikning av CO ₂-utslippene pr. innbygger mellom land viser at USA i 1990 var det industrialiserte landet som hadde de høyeste utslippene pr. innbygger, 20,2 tonn CO ₂, tett fulgt av Canada og Australia. Utslippene pr. innbygger i Japan var til sammenligning 9,7 tonn CO ₂ og under halvparten så store som i USA. Norges utslipp var i størrelsesorden 8,2 tonn CO ₂ pr. innbygger, noe lavere enn gjennomsnittet for EU (9,1 tonn). Selv om Norge har en høy energibruk pr. innbygger, blant annet fordi vi eksporterer mange energiintensive produkter, slår dette ikke ut i spesielt høyt CO ₂-utslipp pr. innbygger. Dette skyldes at en stor andel av energibruken i Norge består av fornybare energiressurser. Blant de vesteuropeiske landene viser statistikken at Portugal, Frankrike, Italia, Østerrike, Spania, Sverige og Sveits har lavere CO ₂-utslipp pr. innbygger enn Norge. U-landene hadde til sammenlikning et gjennomsnittlig utslipp på bare 1,3 tonn CO ₂ pr. innbygger i 1990.

Figur 17.5 viser at Norge kommer relativt gunstig ut både når det gjelder CO ₂-utslipp i tonn pr. innbygger og i kg CO ₂-utslipp pr. BNP-enhet sammenliknet med andre OECD-land.

17.1.3 Status for utslipp og opptak av klimagasser i Norge

De norske utslippene av CO ₂ var i 1996 40,7 millioner tonn (foreløpige tall) og lå om lag 15 prosent over nivået i 1989. De viktigste kildene til norske CO ₂ utslipp er transport, petroleumsvirksomhet, fyring og industriprosesser. Norge skiller seg fra nesten ethvert annet land ved at elektrisitet produseres nesten utelukkende ved hjelp av vannkraft som ikke forårsaker CO ₂-utslipp

Fra 1989 til 1991 ble utslippene redusert med fire prosent, særlig på grunn av nedgang i forbruket av bensin og fyringsoljer og redusert produksjon av metaller. Etter 1991 har imidlertid utslippene økt igjen, først og fremst på grunn av økonomisk høykonjunktur, økt bruk av fyringsolje og økt olje- og gassproduksjon. Økningen i utslippene var spesielt kraftig fra 1995 til 1996, og var da på 7,5 prosent. Dette skyldes at bruken av fyringsolje økte med 30 prosent, mens både utslippene fra oljevirksomheten på norsk sokkel og mobile kilder økte med 5 prosent.

Den norske CO ₂-bindingen i skog var i 1995 på om lag 13 mill. tonn, mens den var på om lag 9,4 mill. tonn i 1990. Det er relativt store variasjoner i avvirkningen fra år til år, og dette er hovedårsaken til forskjellen i CO ₂-bindingen i skog fra 1990 til 1995.

Utslippene av andre klimagasser enn CO ₂ er redusert med 18 prosent i perioden 1989 - 95. Nedgangen skyldes hovedsakelig reduksjoner i utslippet av perfluorkarboner (CF ₄ og C ₂F ₆) og svovelhexafluorid (SF ₆) fra metallindustrien. Reduksjonen i disse utslippene har ført til at det samlede utslippet av alle klimagasser i 1995 (54,4 millioner tonn CO ₂ -ekvivalenter) var på omtrent samme nivå som i 1989. Veksten i utslippet av CO ₂ er med andre ord omtrent oppveiet av reduksjon i andre klimagasser (se figur 17.6). Målt i CO ₂ ekvivalenter utgjorde andre klimagasser enn CO ₂ i 1995 ca. 30 prosent av de totale norske klimagassutslippene. Dette omfatter blant annet metanutslipp fra avfallsfyllinger og avgasser fra industriprosesser og forbrenning.

17.1.4 Gjennomførte tiltak og iverksatte virkemidler

Klimapolitikken i sentrale OECD-land er forskjellig utformet med hensyn til virkemiddelbruk. Det anvendes ulike økonomiske og administrative virkemidler og tiltak i disse landene, tilpasset deres næringsstruktur, energisystem, naturgitte fortrinn samt politiske og institusjonelle forhold. Bortsett fra å sammenlikne avgiftsnivået er det foreløpig vanskelig å sammenlikne styrken i virkemiddelbruken mellom land.

Norge har siden 1991 tatt i bruk betydelige virkemidler for å begrense CO ₂-utslippene. Kun fem land i verden (Danmark, Finland, Nederland, Norge og Sverige) har innført særskilte CO ₂-avgifter. I alle disse landene varierer avgiftssatsene mellom ulike produkter og/eller ulike anvendelser. Norge har de høyeste CO ₂-avgiftene for bensin, og bruk av olje og gass som energikilde på kontinentalsokkelen har tilsvarende høy avgiftssats. Norge er det eneste landet i verden som har avgift på CO ₂-utslipp fra produksjon av olje og gass. Sverige har høyere avgiftssatser for lett og tung fyringsolje enn Norge. Svensk industri betaler imidlertid i dag kun 25 prosent av de generelle avgiftssatsene. I Danmark, Finland og Nederland er avgiftssatsene gjennomgående lavere enn i Norge.

CO ₂-avgiften er hovedvirkemidlet overfor CO ₂-utslipp fra petroleumsvirksomheten. Myndighetene kan også med hjemmel i petroleumsloven bruke andre virkemidler som påvirker utslippene til luft. I forbindelse med operatørens søknader om godkjenningsplaner for nye felt eller transportsystemer kan myndighetene kreve at det legges fram en utredning hvor mulige miljømessige, fiskerimessige og sosioøkonomiske konsekvenser av utbyggingene kartlegges. Dette kan bl.a. innbefatte utredninger av mulige avbøtende tiltak for utslipp til luft av klimagasser og NO _X. Ved godkjenning av utbyggingsplaner har myndighetene anledning til å sette vilkår som også er miljørelaterte, bl.a. ved å påvirke teknologi- og utbyggingsløsningene. Det er også mulig å redusere utslippene til luft fra petroleumsvirksomheten med hjemmel i forurensningsloven.

Utslippene av CO ₂ fra norsk sokkel pr. produsert enhet er til dels betydelig lavere enn tilsvarende virksomhet i andre land hvor utslippsdata er tilgjengelige. Dette skyldes delvis at norsk petroleumsvirksomhet er ung og derfor består av mer moderne anlegg. I tillegg har dagens virkemiddelbruk hatt en betydelig effekt. Utslippene pr. produsert enhet har vist en betydelig reduksjon i de senere årene og var i 1995 om lag 30 prosent lavere enn i 1989.

Politikken på andre områder, som ikke er direkte rettet mot klimagassutslipp, vil også kunne ha en positiv effekt på utslippene av CO ₂. Energiloven som trådte i kraft 1. januar 1991 er eksempel på dette. Loven har som formål å sikre en mer effektiv utbygging og bruk av energiressursene innenfor miljømessig forsvarlige rammer gjennom deregulering og konkurranse i kraftsektoren.

Olje- og energidepartementet trekker opp hovedlinjene i enøkpolitikken. Ny organisering av det offentlige enøkarbeidet ble presentert i St meld nr 41 (1992 - 93) Om energiøkonomisering og nye fornybare energikilder. Hovedelementene i myndighetens arbeid for en mer effektiv energibruk er informasjon, opplæring og tilskudd til introduksjon av energieffektiv teknologi. Overfor husholdningene er informasjonskampanjer og rådgiving de viktigste tiltakene. Det er etablert regionale enøksentre i så godt som alle landets fylker. Disse sentrene gir både større og mindre energibrukere konkrete råd og veiledning vedrørende effektiv energibruk. Sentrene bidrar også aktivt i forbindelse med utvikling og gjennomføring av de statlige informasjonskampanjene som er av mer generell og holdningsskapende karakter. Markedsundersøkelser viser at kampanjer rettet mot husholdningssektoren har hatt gunstig effekt. En økende andel av befolkningen har kjennskap til konkrete enøktiltak.

Energiverkene er tildelt et særskilt ansvar for nøytral og tverrfaglig informasjon og veiledning om effektiv energibruk og energieffektiv teknologi. Virksomheten finansieres gjennom nettariffen. Kontrollen med bruken av midlene foretas av Norges vassdrags- og energiverk (NVE). For å sikre at virksomheten utføres nøytralt og tverrfaglig har det fra myndighetenes side vært oppfordret til at virksomheten utføres i et samarbeid med et regionalt enøksenter. De fleste energiverkene har fulgt opp myndighetenes oppfordring og deltar i et slikt samarbeid.

Overfor industrien har NVE etablert et bransjenettverk hvor det utveksles informasjon om bedriftens energibruk og kunnskap om effektiv og miljøvennlig energibruk tilpasset behovet til de ulike bedriftstyper.

Prosjektet "Utredning av avtalefestet enøk" er initiert av Prosessindustriens Landsforening (PIL), utføres av Institutt for Energiteknikk og finansieres av PIL og NVE i fellesskap. Dette er et pilotprosjekt som i løpet av 1997 skal danne basis for forpliktende avtaler mellom myndigheter og industribedrifter om igangsetting av enøk-tiltak for å oppnå konkrete reduksjoner i energibruken.

I St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NOx) ble det foretatt en gjennomgang av ulike virkemidler for å redusere industriens prosessutslipp av klimagasser, herunder regulering gjennom konsesjonsvilkår, avgifter og avtaler med industrien. I tråd med anbefalinger i meldingen og Stortingets behandling av denne har Miljøverndepartementet, i samarbeide med Nærings- og handelsdepartementet, innledet samtaler med prosessindustrien med sikte på å inngå avtaler med enkeltbransjer for å begrense utslippene av klimagasser som ikke omfattes av CO ₂-avgiften.

Norge deltar også i pilotprosjekter for felles gjennomføring med andre land som et tillegg til den nasjonale virkemiddelbruken. Nåværende engasjement er bl.a. knyttet til to prosjekter administrert av Verdensbanken i hhv. Mexico (energieffektivisering) og i Polen (overgang fra kull til gassfyrte kjeler). Norge har bidratt med henholdsvis 22.5 mill. NOK og 7.5 mill. NOK til disse prosjektene. På bilateralt plan har Norge i samarbeid med myndighetene i Costa Rica startet opp et felles gjennomførings-prosjekt (AIJ) som omfatter skogbevaring og skogreising på et område tett opp til en av Costa Ricas største nasjonalparker. Norsk næringsliv bidrar med finansiering av AIJ-prosjektet.

Det ble inngått en rammeavtale med Verdensbanken i 1995 om felles gjennomføring. Avtalen gjelder for tre år og omfatter samarbeid både om metodeutvikling og gjennomføring av konkrete pilotprosjekter for felles gjennomføring i tråd med rammene som er etablert av Partene under Klimakonvensjonen. I tillegg til den multilaterale satsingen vil Norge også gå aktivt inn i enkelte bilaterale prosjekter, jf. bl.a. avtalen med Costa Rica. Et viktig siktemål med norsk deltakelse i slike pilotprosjekter er bl.a. å trekke norsk industri aktivt med og styrke kunnskapsoppbyggingen i Norge med hensyn til planlegging, vurdering og gjennomføring av pilotprosjekter.

I forbindelse med samarbeidsavtalen med Verdensbanken har Norge også inngått en intensjonsavtale med Burkina Faso om et AIJ-prosjekt. Ved og trekull står i dag for rundt 90 prosent av Burkina Faso's totale energibruk. Spesielt pga. byområdenes økende energibehov har dette begynt å true skogområdene i landet. Målet med prosjektet er å bidra til å oppfylle storparten av den raskt voksende etterspørselen etter energi i husholdningene i byområdene uten ytterligere tap av skogdekke, redusere netto CO ₂-utslipp, fremme utviklingen på landsbygda og styrke lokal kompetanse. Målet skal nås gjennom: 1) aktiviteter som fremmer mer effektive karboniseringsteknikker i framstillingen av trekull; 2) etablering av lokalstyrt bærekraftig skogforvaltning i nærheten av naturreservater, kombinert med tiltak for å sette andre lokalsamfunn i stand til å arbeide etter lignende strategier; 3) introduksjon av parafinovner i byhusholdninger som nå anvender trekull; og 4) introduksjon av solcelle-system til bruk for belysning i husholdninger og til vannpumper på landsbygda. Alle fire komponenter skal følges opp med aktiviteter for å styrke deltakelse, samarbeid og kompetanse blant relevante myndighetsorganer, privat sektor, akademiske institusjoner, frivillige organisasjoner og lokalsamfunn på landsbygda. Norske AIJ-midler vil kunne støtte aktiviteter som bidrar til bærekraftig ressursbruk (opprettholde/øke karbonbinding, vern av biodiversitet og netto reduksjon i CO ₂-utslipp), større deltakelse blant lokalbefolkningen på landsbygda og fjerning av markedsbarrierer (parafinovner og solcelle-systemer). Norges AIJ-bidrag vil her være 15,1 mill NOK.

I St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO _X) gis en bred gjennomgang av klimarelatert forskning. Ved prioritering av den nasjonale klimaforskningen understrekes det i meldingen at det bør stimuleres til forskning innen områder der Norge pga. geografisk beliggenhet, faglig tradisjon og kompetanse har spesielle forutsetninger for å tilføre det internasjonale samfunnet ny viten omkring klimaspørsmål. Forskningen skal videre søke å bidra til økt kunnskap og innsikt på områder hvor den vitenskapelige usikkerheten er stor.

Innenfor energirelatert forskning går hoveddelen av energiforskningsmidlene i Norges Forskningsråd til de brukerstyrte programmene NYTEK, EFFEKT og SAMRAM.

Programmet NYTEK er startet opp for perioden 1995 - 1999 og relaterer seg til forskning og utvikling innen bio-, sol-, vind-, bølgeenergi samt effektive energiteknologier (enøk). Programmet skal utvikle kompetanse og produkter som kan gjøre de nye fornybare energikildene til mulige og lønnsomme alternativer i deler av energimarkedet. I tillegg er det et mål å utvikle og forbedre energiteknologier innenfor ulike industrigrener. Det vil samtidig legges vekt på prosjekter som kan gi grunnlag for ny næringsvirksomhet. For 1997 er det bevilget ekstra midler innenfor programmet til forskning og utvikling på bioenergi og teknologi som en del av den øremerkede satsingen på økt introduksjon av bioenergi i Norge.

Programmet EFFEKT er startet opp for perioden 1996 - 2000 og er rettet mot energiforsyningen. Programmet har som hovedmål at det innenfor en bærekraftig utvikling bidras til effektivisering og økt avkastning til bedriftene i norsk energiforsyningssystem, i hovedsak knyttet til vannkraft og elektrisitet. Dette skal skje gjennom bedre utnyttelse av systemtekniske og teknologiske gevinstpotensialer knyttet til den nasjonale kraftutvekslingen med utlandet, økt effektivisering på innenlands nettmonopoldrift og utbygging, og økt årlig eksport av øvrige varer og tjenester fra bransjen basert på forbedret teknologi.

SAMRAM-programmet er startet opp for perioden 1996 - 2000. I programmet fokuseres det bl.a. på rammebetingelsene for energi- og miljøpolitikken med sikte på å bidra til en bærekraftig utvikling. Hovedvekten legges på anvendt forskning.

St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO _X) gir en nærmere utdyping av eksisterende virkemiddelbruk på klimaområdet.

17.1.5 Status i arbeidet med å oppfylle nasjonale mål

Norge har hatt som nasjonal målsetning å stabilisere CO ₂-utslippene innen år 2000 på 1989-nivå. I St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider (NO _X) het det at det ikke nå synes mulig å legge opp til en ensidig nasjonal politikk som vil sikre en stabilisering av CO ₂-utslippene i år 2000 på 1989-nivå, men at målet fortsatt legges til grunn. Det ble vist til at gjennomføringen av en aktiv nasjonal klimapolitikk er viktig sett i forhold til at Norge fortsatt skal være en pådriver og premissleverandør i framtidige internasjonale forhandlinger, og at Regjeringen løpende vil vurdere hvordan målsettingen i størst mulig grad kan bli oppfylt. I forbindelse med Stortingets behandling av St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider stilte et flertall på Stortinget seg fortsatt bak denne målsetningen.

I St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider ble det for øvrig lagt vekt på at det er de samlede netto utslippene av alle klimagasser som vil bidra til global oppvarming. Det vises til kapittel 17.1.6 i denne meldingen for nærmere omtale av utslippsutviklingen nasjonalt både for CO ₂ og de andre klimagassene, samt for opptak i skog. I den nasjonale klimapolitikken legges det, i tråd med Klimakonvensjonens prinsipper, opp til en bred tilnærming der også virkemiddelbruken overfor utslipp av andre klimagasser samt binding i skog inngår som en viktig del. I St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider ble det skissert hvilke virkemidler som vil bli vurdert, og hvor det vil være aktuelt å styrke virkemiddelbruken. I kapittel 7 i denne meldingen gis en gjennomgang av oppfølgingen mht. de mest sentrale virkemidlene.

17.1.6 Utviklingen globalt

Verdens CO ₂-utslipp vil kunne øke med nesten 50 prosent fra 1990-nivået til år 2010. Denne økningen skyldes i stor grad at det forventes en fordobling av CO ₂-utslippene i ROW-landene<FR1>. I OECD-landene antas økningen å være i underkant av 30 prosent. Vekstraten i CO ₂-utslippet pr. capita i ROW-landene er mindre enn halvparten av vekstraten til det totale CO ₂-utslippet i disse landene. Dette skyldes i hovedsak en forventet kraftig vekst i befolkningen.

Energibruken i verden forventes å øke med 45 prosent fram til år 2010 fra dagens nivå. I henhold til det internasjonale energibyråets prognoser vil land utenfor OECD kunne stå for mer enn halvparten av energibruken i år 2010. Dette betyr at de vil stå for mer enn 70 prosent av økningen. I OECD-området er det ventet at energibruken vil øke med nesten 25 prosent i perioden 1995 - 2010.

Det er grunn til å regne med at fossile energibærere vil opprettholde sin dominerende posisjon i verdens energitilførsel innenfor en tidshorisont på 10 - 20 år. Forbruket av fossile brensler i verden forventes således å øke med om lag 45 prosent i perioden 1995 - 2010.

Fornybare energikilder antas i liten grad å få større gjennomslag i de neste 10 - 20 årene i følge det internasjonale energibyrået. Gradvis vil imidlertid forbedring av teknologien, lavere kostnad og miljøvernpolitikk kunne gjøre at flere av disse energikildene vil kunne kommersialiseres. Fornybar energi som vindkraft, biomasse og solkraft er eksempler på energikilder som nå anvendes i energiforsyningen. Andre energiformer vil kunne komme til. Enkelte analyser viser at fornybare energikilder vil kunne gi et betydelig bidrag i verdens energibalanse fra ca. år 2020. Ved å gradvis ta andeler fra fossile brensler vil fornybar energi i henhold til disse analysene kunne utgjøre om lag halvparten av energibruken i år 2040.

17.1.7 Utviklingen i klimagassutslipp og bruken av fornybare energikilder nasjonalt

I forbindelse med den nasjonale innrapporteringen til FNs klimapanel våren 1997 har det med utgangspunkt i framskrivningene i Langtidsprogrammet 1998 - 2001 blitt laget et "business as usual" alternativ som beskriver den nasjonale utslippsutviklingen uten ytterligere virkemidler. Dette er det samme alternativet som er presentert som "basis alternativet uten klimaavtale" i LTP, men hvor gasskraftverk ikke fases automatisk inn så snart de er lønnsomme. I dette alternativet er det lagt inn utslipp fra de planlagte gasskraftverkene på Kårstø og Kollsnes som er under konsesjonsbehandling. I henhold til disse framskrivningene vil de nasjonale CO ₂-utslippene øke fra 36 mill. tonn i 1990 til 44 mill. tonn i år 2000. Denne økningen skyldes i stor grad økte utslipp i petroleumssektoren. I år 2010 indikerer framskrivningen en økning til om lag 48 mill. tonn, etterfulgt av en antatt utslippsreduksjon på om lag 2 mill. tonn CO ₂ fram mot år 2020.

CO ₂-bindingen i norske skoger forventes å fortsette å øke i tiden fram mot år 2020. Økningen skyldes at årlig tilvekst er vesentlig høyere enn forventet avvirkning det enkelte år. På lengre sikt er det større usikkerhet både mhp. tilvekst og avvirkningsnivå. Tilveksten er avhengig av investeringsnivået i dag, mens avvirkningen vil bestemmes av internasjonal etterspørsel etter tre og treprodukter.

Det høye estimatet bygger på en avvirkning tilsvarende perioden 1990 - 94, som var lavere enn den langsiktige avvirkningstrenden. Lavt estimat bygger på en forutsetning om økt naturlig avgang, dvs. at mer virke dør i skogen. Estimatene omfatter bare karbonbindingen i skog.

Utslipp av andre klimagasser enn CO ₂ forventes redusert med om lag 16 prosent i perioden 1990 til 2010. Hovedårsaken til dette er at utslippene av metan er forutsatt redusert med ca. 23 prosent fra 1990 til 2010.

Figur 17.9 viser forventet produksjon av råolje og gass fra norsk kontinentalsokkel fram til år 2020. Råoljeproduksjonen forventes fortsatt å stige de nærmeste årene fra dagens produksjon på om lag 176 mill. Sm ₃ oljeekvivalenter til om lag 215 mill. Sm ₃ oljeekvivalenter i år 2000. Deretter forventes produksjonen å falle. Det er imidlertid knyttet betydelig usikkerhet til prognoser for framtidig produksjonsnivå.

Norges gasseksport forventes å stige fra et salgsnivå på om lag 28 mrd. m ₃ i 1995 80 mrd. m ₃ etter århundreskiftet. Nivået på gassproduksjonen i framtiden vil i stor grad bestemmes av nivået på de forsyningskontraktene som er inngått med ulike kjøpere og i mindre grad være knyttet til mengden gass i enkelte felt og oljeproduksjonen.

Myndighetenes tilretteleggelse for bruk av gass i Norge bygger på at gassressursene skal anvendes på en måte som sikrer høyest mulig avkastning over tid, og at bruk av gass i Norge ikke kommer i konflikt med en fornuftig miljøvernpolitikk.

Prinsipielle spørsmål knyttet til behandlingen av Naturkrafts søknad om konsesjon for bygging av gasskraftverk på Kårstø og Kollsnes er nærmere beskrevet i St meld nr 38 (1995 - 96) Om gasskraftverk i Norge. I Regjeringens Langtidsprogram framgår det at Regjeringen vil vente med å ta stilling til om det er aktuelt med en ytterligere utbygging av gasskraftverk i Norge. Den teknologiske utviklingen, utviklingen i andre land og energiutredningen, sammen med hensynet til våre internasjonale klimaforpliktelser, vil danne grunnlaget for Regjeringens beslutninger om fortsatt bruk av naturgass til elektrisitetsproduksjon.

I Langtidsprogrammet 1998 - 2001 er det laget framskrivninger av CO ₂-utslipp hvor en internasjonal forpliktende avtale om reduksjoner i utslipp av klimagasser er lagt til grunn. Alternativet er imidlertid å betrakte som et eksempel på hvordan en klimaavtale vil kunne se ut og ikke et uttrykk for hvordan det mest sannsynlige utfall av klimaforhandlingene vil slå ut for Norge. Av framstillings- og beregningsmessige grunner har en valgt å framstille avtalen som en ren CO ₂-avtale der alle tiltak og virkemidler som en illustrasjon tenkes rettet kun mot utslipp av CO ₂. Til grunn for framskrivningene ligger en forutsetning om at det innføres en global CO ₂-avgift tilsvarende 360 1997-kroner pr. tonn CO ₂. Det er videre forutsatt at denne avgiften legges på toppen av allerede eksisterende avgifter, og for Norge at avgiftsøkningen motsvares av en reduksjon i arbeidsgiveravgiften. Dette vil stabilisere de globale CO ₂-utslippene på 1990-nivå. Utslippene av CO ₂ i Norge vil under disse forutsetningene øke med om lag 23 pst. fra 1995 til 2005. Etter år 2005 vil utslippene falle som følge av en forventet redusert produksjon av petroleum fra norsk sokkel.

Fornybare energikilder har en mer dominerende plass i den norske energiforsyning enn i andre land. Av innenlandsk energiforsyning utgjør fornybare energikilder om lag 55 prosent. For stasjonær energibruk, hvor energi til transportformål holdes utenfor, er andelen fornybar energi 75 prosent. Elektrisitetsproduksjonen for innenlandsk bruk er i et normalt år 100 prosent basert på fornybar vannkraft.

En rekke fornybare energikilder som bioenergi, sol og vindkraft er utviklet til et nivå hvor de er nær ved å representere likeverdige alternativer til vannkraften og vil både økonomisk og miljømessig kunne dekke en økende andel av etterspørselen etter energi i framtiden på en god måte.

Vannkraften er i dag den viktigste av de fornybare energikildene og gir ikke utslipp til luft. Når vannkraften først er bygd ut, vil den gi elektrisitet kontinuerlig uten å tære på naturressurstilgangen. Regulering og utbygging av vassdrag gir imidlertid ugjenkallelige inngrep i verdifull natur og innebærer negative konsekvenser for det biologiske mangfoldet, primærnæringer og for friluftsinteresser. Viktige utfordringer framover vil derfor være å sikre en effektiv utnyttelse av utbygde vannkraftressurser. Vannkraftressursene skal forvaltes innenfor miljømessige forsvarlige rammer, jf. Samlet Plan og Verneplan I-IV. Disse planene gir en samlet gjennomgang av norske vassdrag og angis hvilke som er aktuelle og hvilke som ikke er aktuelle for utbygging. Videre går de rammene for utforming av konsesjonsbetingelser for enkeltprosjekter.

De samlede økonomiske utbyggbare vannkraftreservene i Norge er av NVE anslått til 178 TWh. Av dette er om lag 112 TWh utbygget ved årsskiftet 1995/1996. Med Verneplan IV har Stortinget vernet 35 TWh varig. I tillegg kommer et potensiale på ca. 10 TWh som foreløpig ikke kan konsesjonsbehandles fordi det er plassert i Samlet Plan kategori II eller ikke avklart i forhold til Samlet Plan. Det står da igjen et utbyggingspotensiale på om lag 21 TWh som kan bygges ut etter konsesjonsbehandling. Da Stortinget behandlet St meld nr 53 for 1986 - 87, ble en rimelig illustrasjon på en skånsom vannkraftutbygging satt til 125 TWh. I Innst. S. nr. 114 (1992 - 93) fra kommunal- og miljøvernkomiteen om Samlet Plan (St meld nr 60 for 1991 - 92) vises det til denne merknaden. Det er et betydelig potensiale for opprustning og utvidelse av eldre kraftverk anslått til 10 TWh, og store muligheter for mer effektiv utnyttelse av eksisterende vannkraft. De siste 10 - 15 årene er tapene i elektrisitetsnettet halvert fra 16 - 17 prosent til om lag 8 - 10 prosent.

Bioenergi er et tradisjonsrikt brensel. Bioenergi i form av ved har helt fram til i dag hatt en sterk posisjon i energiforsyningen i Norge. Restprodukter i skog industrien utnyttes til å dekke en betydelig andel av energibruken i denne industrien. Tradisjonell vedfyring tilfredsstiller ikke dagens strenge krav til miljø, men teknologi som er utviklet og tatt i bruk gjør bioenergi til et økonomisk og miljømessig alternativ for framtiden. Ressursgrunnlaget gjør det mulig for bioenergi å oppnå en viktig rolle for oppvarmingsformål. De brenslene som inngår i bioenergi er trebrensel (ved, bark, flis og energiskog), avfall, halm, torv, energi, gress og avlut (restprodukter fra massetilvirkning).

Bruken av bioenergi i Norge i 1995 var på om lag 13 TWh, dvs. om lag 5 prosent av den samlede energibruken. Av dette sto skogindustrien for en energiproduksjon på rundt 5 TWh. Fjernvarmeverk leverte 0,7 TWh og vedfyring representerte rundt 7 TWh.

Bruken av bioenergi i dag er begrenset til få sektorer som har god tilgang på rimelig brensel. De som utnytter biobrensel er i stor grad selvforsynt med brensel i form av sekundærprodukter fra skogbruk og i skogindustrien. Økt produksjon av biobrensel i Norge kan i første omgang komme i form av økt utnyttelse av biprodukter fra skogindustrien, skogsflis og industrielt og kommunalt avfall. Utslipp av metan fra avfallsfyllinger utgjorde i 1995 om lag 12 prosent av de norske klimagassutslippene. Økt energiutnyttelse av avfall vil både bidra til å redusere avfallsmengdene til sluttbehandling og redusere utslipp av klimagasser.

Biomasse fra skogen er en fornybar ressurs så fremt uttaket ikke overstiger tilveksten. Den økte bruken av bioenergi som en kan forvente i Norge antas å kunne tilfredsstille kravene til bærekraftig forvaltning av ressursene. Biobrensler gir ikke nettobidrag til CO ₂-innholdet i atmosfæren. Ved forbrenning av biobrensel frigis en CO ₂-mengde tilsvarende det som ville blitt frigjort ved naturlig nedbrytning av samme biomasse. Generelt kan man si at dersom bruken av bioenergi økes for å erstatte vannkraft i Norge, vil dette medføre økte utslipp av støv, tjærestoffer (PAH) og NOx. Dersom bioenergi brukes som erstatning for fossile brensler, vil dette først og fremst medføre reduksjon av svoveldioksid- og CO ₂-utslipp, men en økning av støv utslipp. Utslippene fra forbrenning av bioenergi er imidlertid sterkt teknologiavhengig.

Teknologien som er tilgjengelig for forbrenningsanlegg i dag er å betrakte som kjent. En forventet økning i bruken av bioenergi i Norge vil i stor grad være knyttet til oppvarmingsformål i større bygninger med sentralvarmeanlegg. I dette markedet er det mulig å utnytte flis direkte i større varmesentraler. I mindre og mellomstore varmesentraler/ sentralvarmeanlegg kan det være aktuelt å benytte foredlet biobrensel i form av pellets og briketter. Prisen på andre energibærere (el/olje), samt prisen på de ulike formene for biobrensel, vil være avgjørende for en mulig økning i andelen bioenergi i Norge.

Et interdepartementalt utvalg som skulle se på den fremtidige utnyttelsen av bioenergi i Norge la fram sin innstilling i januar 1997. Utvalget anslår det "teoretiske" potensialet for økt bruk av bioenergi til å være nærmere 15 - 18 TWh. Usikkerhet rundt dette tallet og mulige prisøkninger tatt i betraktning synes et potensiale for økt energidekning på 2 - 3 TWh de neste 2 - 3 år å være realistisk.

Vindkraft er den av de nye fornybare energikildene som i de senere år har utviklet seg mest internasjonalt, både teknologisk og markedsmessig. Danmark har i dag i alt 3800 vindkraftverk og Sverige har 160. Dette må ses på bakgrunn av at begge land, særlig Danmark, i mange år har gitt støtte til vindkraftutbygging. I Norge er det nå 12 vindkraftverk i drift. Disse produserte i 1995 samlet om lag 8 GWh vindkraft.

Utviklingen i vindkraftteknologien de siste 15 årene har vist en klar reduksjon i kostnadene. I løpet av en ny 10 - 15 års periode kan en ytterligere prismessig reduksjon på 30 - 50 prosent forventes. Kostnadene avhenger av anleggets pris og driftssikkerhet, vindforholdene på stedet samt utgifter til drift og vedlikehold. I Danmark er produksjonskostnader for vindkraftverk gjennomsnittlig 44 øre/kWh. Innen de neste 10 årene ventes disse kostnadene redusert til 26 øre/kWh for et gunstig plassert vindkraftverk. Ved slike kostnader kan vindkraftverk bli lønnsomt i Norge. Kraftverkene gir ikke utslipp til luft, men kan medføre støy, og de er forholdsvis arealkrevende.

Vindressursene i Norge er store. Hele kysten har tilstrekkelig vind og gode topografiske forhold. Vindkraften er relativt upålitelig pga. skiftende vindforhold, men kan fungere godt sammen med vannkraft. På dager med mye vind spares vann i magasinene. Vindkraft kan redusere nett-tapet (lokal produksjon dekker lokalt forbruk), og produksjonen er størst i vinterhalvåret når kraftetterspørselen er størst.

Passiv solvarme innebærer at bygninger mht. vindusflater, romorientering mv. utformes for å utnytte innstrålt solenergi til lys, oppvarming eller kjøling. For norske klimaforhold vil en god utforming kunne redusere oppvarmingsbehovet i et småhus med 15 - 25 prosent. Kostnadene for passiv solvarme vil avhenge av byggets utforming. I et aktivt solvarmeanlegg absorberes strålingen i en solfanger og transporteres som varme til et forbrukssted. Hvis vannbåren varme, varmtvannsbereder og annet basisutstyr hadde vært standardutstyr i boliger, ville merkostnaden ved å investere i solvarme ha vært liten.

Solenergi er en desentralisert energiform som kan være interessant for norske forhold til tross for liten solinnstråling midtvinters. Høst og vår er det i Norge lange perioder med varmebehov kombinert med relativt bra solinnstråling. Nyttbar solinnstråling til romoppvarming er større i Nord-Norge enn i Sør-Norge fordi fyringssesongen er lengre. Det er også bruksområder med behov for varme i sommerhalvåret, f.eks. badeanlegg, varmtvann i hoteller etc., som er spesielt gunstige for solvarme. Økt utnyttelse av solvarme kan her gi et positivt bidrag til energibalansen og ha positiv effekt på klimagassutslipp gjennom substitusjon av fyringsoljer.

Utnyttelsen av bølgekraft for elektrisitetsproduksjon i Norge ved år 2000 vil måtte begrenses til enkelte demonstrasjonsanlegg. Norge inngikk i 1996 en avtale med Indonesia om salg av et bølgekraftanlegg. På grunn av relativt høye kostnader vil en forutsetning for kommersiell utnyttelse av bølgekraft i Norge være at kraftverdien i sentralnettet vedvarende ligger over 60 øre/kWh. For norske forhold antas ikke bølgekraft å være aktuelt for energiforsyningsformål på flere år.

Bruk av hydrogen som energibærer er ikke nye. Hydrogen var et vanlig drivstoff i tidligere generasjoner av motordrevne kjøretøy. Hydrogen sammen med oksygen er det foretrukne drivstoff i romfarten fordi det har et spesifikt energiinnhold som er nesten tre ganger så høyt som vanlig drivstoff som bensin og diesel.

Hydrogen er en sekundær energibærer og må produseres ved bruk av primærenergi. Hydrogen kan framstilles av vann, dvs. en i praksis ubegrenset råstoffkilde og blir igjen konvertert til vann når energiinnholdet utnyttes. Det betyr at bruk av hydrogen innebærer lite skadelige utslipp. Det produseres årlig ca. 45 mill. tonn hydrogen i verden. Over 90 prosent av dette skriver seg fra fossile råstoff, med naturgass som dominerende råstoffkilde. Ved slike prosesser dannes det CO ₂ som slippes ut i atmosfæren. Det er også mulig å framstille hydrogen ved pyrolytisk spalting av naturgass eller andre hydrokarboner, som danner elementær karbon istedenfor CO ₂. Hydrogen kan også framstilles av biomasse.

Hydrogen er interessant som drivstoff til sjøs, i luften og på landjorden. Spesielt som drivstoff i landveistransport kan bruken av hydrogen bli aktuelt. Mange store bilprodusenter har prøvd ut hydrogen som drivstoff over lengre tid.

Selv om teknologier som i dag er utviklet ikke er kommersielle, kan hydrogen bli et framtidens brensel. Kombinasjonene av hydrogen og brenselceller utpeker seg som det mest lovende alternativ for framtidige generasjoner av kjøretøy. For det første gir det ingen utslipp med unntak av små mengder NO _X. Videre kan brenselceller gi dobbelt så høy virkningsgrad som dagens bilmotorer. Det er ikke et spørsmål om, men når hydrogen i kombinasjon med brenselceller vil slå igjennom i nisjer av transportsektoren.

En brenselcelle produserer elektrisitet på samme måte som et batteri, med den forskjellen at brenselet tilføres kontinuerlig. Virkningsgraden vil kunne komme opp mot 70 prosent. Ren hydrogen kan brukes direkte.

17.1.8 Kunnskapsbehov

FNs klimapanel la fram sin andre hovedrapport i desember 1995. Siden den første rapporten i 1990 er det gjort vesentlige framskritt innen klimaforskningen, og dette er grunnlaget for at panelet nå trekker en klarere konklusjon mht. den menneskeskapte innvirkningen på klimaet. Det er imidlertid fortsatt usikkerhet knyttet til størrelsen og hastigheten på klimaendringene. Det er videre betydelig usikkerhet mht. regionale og nasjonale klimaendringer og hvilke økologiske og sosioøkonomiske effekter en klimaendring vil få f.eks. for Norge. Det er behov for videre forskning både nasjonalt og internasjonalt for å utvikle kunnskapen om ulike problemstillinger knyttet til klimaendringer. På det internasjonale planet vil Norge basere sin kunnskap på det arbeidet som skjer i regi av FNs klimapanel. Klimapanelets vurderinger er anerkjent som den grundigste og mest omfattende vurderingen av klimavitenskapelig forskningsarbeide, både i forskningsmiljøene og av Partsmøtet under Klimakonvensjonen.

17.1.9 Det internasjonale arbeidet

Klimaproblemet er av en slik karakter at det forutsetter et forpliktende globalt samarbeid for å løse de utfordringene vi står overfor. Dette samarbeidet skjer først og fremst under Klimakonvensjonen. I tillegg foregår det prosesser innenfor andre internasjonale fora, bl.a. OECD, verdens handelsorganisasjonen (WTO) og FNs internasjonale luftfartsorganisasjon (ICAO), som vil kunne få betydning for de globale klimagassutslippene.

Det endelige målet i FNs rammekonvensjon om klimaendringer, som trådte i kraft 21. mars 1994, er å stabilisere konsentrasjonen av klimagasser på et nivå som vil forhindre farlig, menneskeskapt påvirkning av klimasystemet. Konvensjonen inneholder bindende forpliktelser for industrilandene, inklusive landene med overgangsøkonomier, om å vedta nasjonale klimastrategier, gjennomføre tiltak i samsvar med disse og rapportere utslipp og tiltak til konvensjonens sekretariat. I rapporteringsforpliktelsen heter det at industrilandenes siktemål er, individuelt eller i fellesskap, å komme tilbake til utslippsnivået for 1990. Konvensjonen inneholder derimot ingen tallfestede, tidsbestemte forpliktelser for partene til å begrense sine utslipp og øke sine opptak av klimagasser.

På det første partsmøtet i Berlin våren 1995 vedtok partene et mandat for en videre forhandlingsprosess med formål å utarbeide ytterligere forpliktelser for industrilandene og landene med overgangsøkonomier med fokus på perioden etter år 2000. Siktemålet er å utvikle tiltak og virkemidler, samt etablere kvantifiserbare og tidfestede utslippsforpliktelser for nærmere angitte år etter år 2000, slik at disse kan vedtas på det tredje partsmøtet i annen halvdel av 1997. For utviklingslandene heter det at en i denne omgang ikke skal introdusere forpliktelser om utslippsreduksjoner, men at en vil fortsette å framskynde gjennomføringen av deres eksisterende forpliktelser knyttet til rapportering mv. Det er således lagt et grunnlag for et første skritt på veien til et mer forpliktende internasjonalt samarbeid på klimaområdet.

Klimakonvensjonen åpner for at alle land kan samarbeide om tiltak for å begrense utslipp av klimagasser gjennom felles gjennomføringsprosjekter i oppfyllingen av deres konvensjons-forpliktelser. Med "felles gjennomføring" menes i korthet at et land (investorlandet) med høye reduksjonskostnader investerer i utslippsreduserende tiltak i land med lavere reduksjonskostnader (vertslandet) for helt eller delvis å bli kreditert for utslippsreduksjonen i investorlandets klimagassregnskap, når et system for bindende utslippsforpliktelser er etablert.

Under det første partsmøtet under Klimakonvensjonen ble det vedtatt gjennomført en pilotfase for felles gjennomføring fram mot år 2000 for å vinne erfaring med konseptet slik at dette kan være mest mulig operativt når nye og mer kvantitative forpliktelser eventuelt foreligger for perioden etter århundreskiftet. Det skal ikke gis kreditt for utslippsreduksjoner oppnådd i denne fasen.

17.2 Reduksjon av ozonlaget

17.2.1 Virkninger av et svekket ozonlag

Utslippene av ozonreduserende stoffer øker innholdet av klor og brom i stratosfæren. Disse stoffene bryter ned ozonmolekyler og atmosfærens ozonlag blir dermed redusert. Dette er et globalt miljøproblem. Miljøtruslene knyttet til svekking av ozonlaget er langsiktige, og det vil ta lang tid for ozonlaget å repareres dersom mengden klor og brom er blitt for høy. Ozonlaget i atmosfæren beskytter jorden mot ultrafiolett stråling (UV-stråling). For sterk ultrafiolett stråling kan føre til hudkreft og øyeskader, svekke immunforsvaret hos mennesker og dyr og redusere planktonveksten i havet og planteveksten på landjorda. Det er foreløpig lite kunnskaper om effekten av økt ultrafiolett stråling på planter og dyr.

17.2.2 Kilder og tilførsler

Ozonreduksjon i stratosfæren skyldes sannsynligvis en kombinasjon av naturlige årsaker og menneskeskapte utslipp av ozonreduserende stoffer. Ozonreduserende stoffer har vært brukt til industriformål og i privat husholdning. Bruksområder i Norge er nå begrenset til analyser, kjøling (kuldemedier), skumplast for isolering, brannslokningsmidler og insektsbekjempelse. Det meste av de ozonreduserende stoffene som produseres slippes over tid ut til luft. En mindre del forbrennes som avfall og noe gjenvinnes.

17.2.3 Svekking av ozonlaget; status og konsekvenser

Størst svekkelse av ozonlaget er registret over Antarktis hvor ozonmengden i kortere perioder kan være redusert med opptil 70 prosent. I slike perioder er det målt forhøyet UV-stråling ved bakken. Det såkalte "ozonhullet" over Antarktis strekker seg i vinter- og vårmånedene på den sørlige halvkule over sørspissen av Chile.

Også over Arktis er det i vinter- og vårmånedene påvist svekkelse av ozonlaget og økt UV-stråling. Denne svekkelsen kan imidlertid foreløpig ikke karakteriseres som et "ozonhull". Nivåene av ozon over Arktis var i begynnelsen av 1990-årene omkring 10 prosent lavere enn nivåene beregnet på slutten av 1970-tallet, når en sammenligner på årsbasis. Dette har ført til en signifikant økning i ultrafiolett stråling. Den naturlige ultrafiolette strålingen er vanligvis størst om sommeren. I de siste årene har nedbrytningen av ozon over nordområdene fortsatt sent på vinteren og utover våren. Dette kan ha medført at arktiske organismer har blitt utsatt for unormal høy ultrafiolett stråling i visse perioder.

Vinteren 1995 - 96 var i så måte spesiell, med en uvanlig kald og stabil polar virvel i stratosfæren over Arktis. Den resulterte i at reduksjonen av ozon holdt seg fram til slutten av april, med opp til 30 - 40 prosent svekking av ozonlaget. Den ozonreduserende tendensen i Arktis er blitt forsterket i løpet av vinteren 1996 - 97.

Ultrafiolett stråling påvirker immunsystemet, og synes å endre forløpet for utviklingen av hudkreft og infeksjonssykdommer. Det er kjent at økt ultrafiolett stråling kan ha flere effekter på mennesker. Strålingen øker sjansene for akutte hudskader i form av solforbrenning. Det er en klar positiv sammenheng mellom den samlede langtidseksponeringen av ultrafiolett stråling og risikoen for å utvikle visse typer hudkreft. Selv om det finnes data om helseskadelige effekter av økt ultrafiolett stråling, er det hittil ikke registrert helseeffekter som direkte kan relateres til et redusert ozonlag.

Effekter av ultrafiolett stråling på økosystemene er lite kjent. De høye konsentrasjonene av klor og brom i stratosfæren kombinert med nordområdenes spesielle klimaforhold gjør disse områdene svært utsatte når det gjelder faren for en betydelig ozonlagsreduksjon i bestemte perioder på året. Den største reduksjonen i ozon over Arktis forekommer sent på vinteren og tidlig på våren, og faller dermed sammen med oppblomstringen av planteplankton og når en rekke populasjoner som beiter på planteplankton starter formeringen. Endringer i strålingsspekteret, og spesielt det relative forholdet mellom den ultrafiolette strålingen og synlig lys, kan påvirke biologiske prosesser som igjen kan true de arktiske økosystemene. Effekter av ultrafiolett stråling på vann og jord i Arktis er imidlertid relativt dårlig kjent.

Arktiske jordplanter synes å være mer sensitive for økt ultrafiolett stråling enn planter lenger sør. Flere eksperimenter med kunstig økning i den relative ultrafiolette strålingen viser også en redusert vekst i noen arter som lever i Arktis. Effekten av økt ultrafiolett stråling på dyr i Arktis er dårligere kjent. Den direkte effekten på større pattedyr vil være knyttet til bestråling av øynene, mens mulig lysnedbrytende effekter på fjærdrakten hos fugl kan påvirke kritiske tidsrom for egglegging og migrasjon.

Fra 1995 er det etablert et nasjonalt nettverk for måling av naturlig UV-stråling i Norge. Via nettverket kan UV-stråling måles og sammenholdes med endringer i ozonlaget.

17.2.4 Iverksatte virkemidler

Det er oppnådd gode resultater når det gjelder redusert bruk av ozonreduserende stoffer i Norge. Dette skyldes en kombinasjon av virkemidler, hvor forskrifter, informasjon, frivillige tiltak og samarbeid mellom myndighetene og bransjen har stått sentralt.

Stoffene klorofluorkarboner (KFK), haloner, karbontetraklorid, metylkloroform og hydrobromfluorkarbon (HBFK) er i Norge regulert ved forskrift. Forskriftenes hovedregel er forbud mot bruk, import, eksport og produksjon av disse stoffene uten spesiell tillatelse fra Statens forurensningstilsyn.

I arbeidet med utviklingen av virkemidler i forhold til ozonreduserende stoffer har det vært nær kontakt mellom myndigheter og bransje. Bransjen har, på bakgrunn av bestemmelsen i forskrift om tilvirkning, innførsel, utførsel og bruk av klorfluorkarboner (KFK) og haloner, opprettet et organisert mottakssystem ("Stiftelsen Returprosjektet") for brukt KFK fra kuldeanlegg. Renseri- og kuldebransjen har, med økonomisk støtte fra miljøvernmyndighetene, innført frivillige godkjenningsordninger for standard og drift av anlegg. Hensikten er å høyne den faglige kvaliteten på personalet og kvaliteten på det tekniske utstyret slik at unødig utslipp og lekkasje av ozonreduserende stoffer kan unngås. Bruk av KFK til tekstilrensing opphørte ved utgangen av 1994.

Videre er det fortløpende informert om nytt regelverk, om ozonreduserende stoffers miljøeffekt og om alternativ teknologi. Miljøvernmyndighetene har også bevilget penger til berørte bransjer for at de selv skal utarbeide informasjonsmateriell og sørge for distribusjon.

I tillegg er det gjennom flere år gitt støtte til utvikling og utprøving av teknologi som kan erstatte bruken av ozonreduserende stoffer, f.eks. innenfor områdene rensing av elektronisk utstyr og kjøling. På disse områdene har Norge utviklet god kompetanse og teknologi.

17.2.5 Status i arbeidet med å oppfylle målene

Montrealprotokollen om vern av ozonlaget setter krav til utfasing av ozonreduserende stoffer og er undertegnet av 161 land. Alle industriland har stanset produksjonen og forbruket av flere av de ozonreduserende stoffene og er i ferd med å redusere produksjonen og forbruket av de resterende stoffene.

Norge har oppfylt alle internasjonale forpliktelser og har satt strengere nasjonale utfasingsmål enn protokollforpliktelsene for enkelte av de stoffene som er regulert i Montrealprotokollen. Som følge av de nasjonale reguleringer er Norges samlede forbruk av ozonreduserende stoffer vesentlig redusert de siste årene jf. figur 17.12.

Norge har stanset importen av KFK og tetraklormetan et år tidligere enn kravet i Montrealprotokollen. Det gjenstår å regulere de to siste stoffene metylbromid og HKFK. Forslag til forskrifter for å regulere disse stoff/stoffgruppene slik at protokollens forpliktelser overholdes, var på høring i 1996 og ventes fastsatt i løpet av første halvdel av 1997. Alle ozonreduserende stoffer som omfattes av Montrealprotokollen vil da være regulert. Dette sikrer at de fastsatte utfasingsmålene og -forpliktelsene vil nås også for de siste regulerte stoffene.

De ulike stoffene har ulik evne til å bryte ned ozon. Denne evnen, ozonreduksjonspotensialet, betegnes som ODP (ozone depletion potential). Importen til Norge av ozonødeleggende stoffer er redusert med 96 prosent angitt i ODP-tonn i løpet av perioden 1989 - 1996.

På globalt nivå er forbruket av ozonreduserende stoffer sterkt redusert i de industrialiserte landene de senere årene som følge av de internasjonale forpliktelsene under Montrealprotokollen. F.eks. er forbruket av KFK på verdensbasis redusert med 50 prosent fra 1986 - 1992. U-landene har i henhold til denne avtalen en mer langsiktig utfasingsplan for sine forpliktelser om reduksjon og utfasing av ozonreduserende stoffer, med 10 års utsettelse av utfasingen i forhold til i-landene for de fleste stoffene.

17.2.6 Utviklingen framover

De stoffene som påvirker ozonlaget har lang levetid i atmosfæren, og klor- og bromforbindelsene vil bidra til svekking av ozonlaget i flere tiår etter at de er sluppet ut. Klor- og bromkonsentrasjonene antas å øke i årene framover inntil toppnivået nås rundt år 2000, forutsatt at alle land har overholdt utfasingsforpliktelsene under Montrealprotokollen. Siden enkelte land ikke overholder sine utfasingsforpliktelser for de aktuelle stoffene, må en forvente en reduksjon av ozonlaget også inn i det neste århundret. De lave temperaturene i den arktiske stratosfæren de siste tre vintrene kan tyde på at stratosfæren er i ferd med å avkjøles. Selv om mengden av klor og brom snart vil flate ut og begynne å avta, vil en kald stratosfære som aktiviserer de kjemiske reaksjonene likevel kunne føre til omfattende ozonnedbryting langt utover i det neste århundret.

17.2.7 Kunnskapsbehov

Som avtalt i 17.2.3. er det i dag relativt lite kunnskap omkring effekter av økt UV-stråling på planter og vann- og landlevende organismer. Forskningsresultater har vist en reduksjon i primærproduksjonen i havet i Antarktis som trolig skyldes økt UV-stråling som følge av fortynning i ozonlaget. Hvilke konsekvenser dette får for den økologiske balansen i dette området er ikke kjent. Tilsvarende undersøkelser er ikke utført i Arktis. Det er et stort behov for å øke kunnskapsnivået omkring miljømessig effekter av et redusert ozonlag både i Antarktis og Arktis.

17.2.8 Det internasjonale arbeidet

Både Wienkonvensjonen av 1985 om vern av ozonlaget og Montrealprotokollen av 1987 om ozonreduserende stoffer har fått stor tilslutning, og utfasingen av ozonreduserende stoffer går stort sett som planlagt i Norge og i de andre OECD-landene. Land med overgangsøkonomi har imidlertid problemer med å overholde forpliktelsene under Montrealprotokollen. I tillegg foregår det en relativt utstrakt illegal handel med ozonreduserende stoffer mellom enkelte medlemsland.

Arbeidet med utfasingen av enkelte ozonreduserende stoffer har nå startet opp i flere utviklingsland i henhold til landenes eksisterende forpliktelser. De fleste utviklingslandene har imidlertid ikke sluttet seg til de strengeste forpliktelsene under protokollen, dvs. at de bl.a. ikke har reduksjons- og utfasingsforpliktelser for de viktige ozonreduserende stoffene HKFK og metylbromid.

Selv om det internasjonale rammeverket er godt utviklet med hensyn på bl.a. konkrete utfasingsforpliktelser for de ozonreduserende stoffene, samt finansierings-, kontroll- og tvistemekanismer, er det behov i de kommende årene fortsatt å arbeide for å skjerpe visse utfasingsforpliktelser under protokollen. Samtidig er det nødvendig å rette fokus på de landene som ikke følger opp sine forpliktelser, og miljøeffekten av dette.

I forhold til industrilandenes reduksjonsforpliktelser for metylbromid er det i Montrealprotokollen gitt generelle unntak på enkelte større bruksområder som svekker utfasingsbestemmelsen. Det er viktig å arbeide for å få bedre kontroll med forbruket og produksjonen av metylbromid.

Utviklingslandene har 10 års utsettelse i forhold til utfasingstidspunktene for industrilandene når det gjelder de fleste ozonødeleggende stoffene. Dette gjelder imidlertid ikke for stoffet metylbromid som utviklingslandene kun er forpliktet til å stabilisere. Dette sterke ozonreduserende stoffet blir brukt i stor omfang i en rekke utviklingsland. Det er viktig å arbeide videre med å få fastsatt et utfasingstidspunkt for utviklingslandene, for å få kontroll med forbruket og produksjonen av dette stoffet også i disse landene.

Det er viktig at alle land slutter seg til de strengeste utfasingsbestemmelsene under protokollen. En effektiv oppfylling av Montrealprotokollens forpliktelser forutsetter også at en finner løsninger bl.a. på de problemene land med overgangsøkonomier har med å overholde sine forpliktelser, og får en bedre handelskontroll som reduserer den illegale handelen med ozonreduserende stoffer.

17.3 Forsuring, gjødselvirkning av lufttransportert nitrogen og virkning av bakkenær ozon

17.3.1 Problemenes karakter

Forsuring truer økosystemenes produktivitet og karakter på lang sikt. I Norge har konsekvensene vært synlige i lang tid ved at vassdrag og innsjøer har fått en så dårlig vannkvalitet at bestandene av bl.a. laks og ørret er dødd ut i store områder. Forsuringen kan også gi skader på jordsmonn og vegetasjon. Ved siden av virkningene på økosystemene kan sur nedbør også gi skader på materialer og kulturminner, f.eks. bergkunst.

Luftstrømmer fører svovel- og nitrogenforbindelser (SO ₂, NO _X og NH ₃) inn over norsk natur. Den norske naturen er generelt svært utsatt for forsuring på grunn av sure bergarter og tynt jordsmonn, som gir liten mulighet til å nøytralisere surt nedfall. Følgene er at tålegrensene for forsuring av ferskvann generelt er lave i Norge, selv om disse varierer avhengig av lokale forhold.

Nitrogenforbindelser som kommer med luft og nedbør gir også en betydelig overgjødsling i skog og andre terrestriske økosystemer, i ferskvann og i kystområder. I skog vil nitrogentilførsler øke behovet for opptak av andre næringsstoffer, samtidig som forsuring av jordsmonnet bidrar til en utvasking av disse næringsstoffene. Dette resulterer i en næringsubalanse som kan gi opphav til skogskader. I ferskvann og kystområder kan nitrogentilførslene føre til endret artssammensetning og økt algevekst.

Ved bakkenivå er ozon en forurensning, i motsetning til i stratosfæren der ozonlaget beskytter mot UV-stråling fra sola. Ozon ved bakken dannes ved fotokjemiske reaksjoner mellom blant annet nitrogenoksider (NO _X) og flyktige organiske forbindelser (VOC). I Norge er ozon ved bakken i hovedsak en langtransportert forurensning som tilføres med luftstrømmer fra Sentral-Europa og Storbritannia.

Høye ozonnivåer kan føre til helseskader, og særlig personer som fra før har luftveislidelser kan merke helseplager under episoder med høye ozonkonsentrasjoner. Høye konsentrasjoner av ozon gjennom vekstsesongen virker negativt på landbruksvekster og skog, og kortere episoder med meget høye konsentrasjoner kan i tillegg gi akutte skader på vegetasjon. I tillegg virker ozon nedbrytende på ulike typer materialer.

17.3.2 Årsaker og kilder

Svovelnedfallet står for mer enn 90 prosent av forsuringen i Norge. Nitrogenavsetningen (NO _X) alene gir overskridelse av tålegrensene for vannforsuring i om lag 8 prosent av arealet med overskridelser. Ammoniakk (NH ₃) kan bidra til forsuringen dersom det omdannes til nitrat i jordsmonn eller vann, men bidrar lite til forsuringen i dag.

Som det framgår av figur 17.13 kommer mer enn 90 prosent av svovel- og nitrogennedfallet til Norge fra andre land.

Om lag 60 prosent av SO ₂-utslippene i Europa stammer fra kraft- og varmeverk basert på fossile brensler. Om lag 20 prosent av SO ₂-utslippene er knyttet til energibruk i industrielle virksomheter og om lag 10 prosent til energibruk i andre bygninger (kontorer og boliger).

Situasjonen er klart forskjellig for de europeiske NO _X-utslippene. Her er om lag 60 prosent av utslippene knyttet til mobile kilder, mens bare 20 prosent stammer fra kraft/varme-produksjonen. Energibruk i industri, kontorer og boliger bidrar med om lag 15 prosent.

Ammoniakkutslippene i Europa er først og fremst knyttet til jordbrukssektoren (om lag 90 prosent av totalutslippet).

De to viktigste utslippskildene for flyktige organiske forbindelser unntatt metan (NMVOC) er veitrafikk og bruk av løsemidler, henholdsvis om lag 40 og 30 prosent av totalutslippet. Det naturlige bidraget er anslått til om lag 10 prosent.

Utslippene av svovel i Europa er redusert med nær 40 prosent fra 1988 til 1994. NO _X-utslippene har gått ned med om lag 10 prosent og VOC-utslippene med om lag 2 prosent.

17.3.3 Problemomfang

Det pågår en omfattende overvåking av tilførsler og effekter av langtransporterte luftforurensninger over hele landet. Overvåkingen er i stor grad knyttet til konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning. Målingene omfatter tilførsler av ulike forurensningskomponenter via luft og nedbør, kjemiske effekter i ferskvann og jord og biologiske effekter særlig i ferskvann og skog.

Nedfallet av svovel i Norge har avtatt med om lag 35 prosent fra 1988 til 1995. Nedfallet av oksidert nitrogen (NO _X) har avtatt med nær 20 prosent i samme periode, mens nedfallet av NH ₃ er redusert med ca. 5 prosent.

Det største forsuringsproblemet i Norge i dag er knyttet til vann og vassdrag i Sør-Norge, spesielt på Sørlandet. Her er fiskebestander og annet dyre- og planteliv redusert eller gått tapt, slik at det biologiske mangfoldet er redusert. Redusert avsetning av svovel gjenspeiles i at svovelkonsentrasjonene i overflatevann er redusert med rundt 30 prosent. Areal med overskridelse av tålegrensene er redusert med rundt 5 prosent fra 1985 til 1990, og i mange områder er også graden av forsuring avtatt. De største bedringene har funnet sted på Østlandet. I følge beregninger vil tålegrensene for vannforsuring i år 2010 (når svovelprotokollen av 1994 er fullt ut gjennomført) være overskredet i 11 prosent av Norges areal. Til sammenligning var tålegrensen overskredet i et areal på 25 prosent i 1990. På Sør- og Vestlandet vil forsuring være et stort problem også etter 2010. For eksempel vil arealet med tålegrenseoverskridelser være henholdsvis 64 og 92 prosent for Aust- og Vest-Agder i år 2010. I dag er henholdsvis 98 og 100 prosent overskredet.

Tålegrensene for vannforsuring er også overskredet i Sør-Varanger, men dette har foreløpig ikke ført til vesentlige skader på fiskebestandene. Siden 1989 har det skjedd en svak bedring i vannkvaliteten i områdene øst for Kirkenes som er mest utsatt for nedfallet fra smelteverket i Nikel (Russland). Den videre utviklingen avhenger av om tiltak blir gjort i Nikel.

Også Svalbard mottar jevnlig moderate mengder med forsurende komponenter. På Svalbard er tålegrensene for sur nedbør overskredet for 5 prosent av de isfrie områdene. Det er også vist at 3/4 av Svalbards isfrie områder har stor bufferkapasitet før tålegrensen for sur nedbør overskrides.

Det er sterke indikasjoner på skadeeffekter på jordsmonn og vegetasjon som følge av forurensningstilførsler. I skogsjordas humuslag øker innholdet av nitrogen i områder som har høy avsetning av nitrogen og svovel, og tilsvarende minker innholdet av spesielt kalsium og magnesium i de samme områdene. Det må forventes økende næringsubalanse i skogsjord i framtida dersom ikke forurensningstilførslene reduseres betydelig. Det er beregnet at tålegrensene for skogsjord i dag er overskredet i om lag 19 prosent av Norges produktive skogareal.

Kronetettheten i norske skoger har utviklet seg negativt de siste årene, og forurensningstilførsler kan sammen med naturlige faktorer som klima være en medvirkende årsak. I Sør-Norge er det påvist skader og endringer i vegetasjonen for moser og høyere planter som sannsynligvis skyldes sur nedbør og nitrogentilførsler. En rekke lavarter trues også av sur nedbør. Nitrogenbelastning kan være en medvirkende årsak til at grasarter utkonkurrerer lyngarter på lyngheier som har store forurensingstilførsler, og det antas også at vegetasjonen på nedbørmyrer (ombrotrofe myrer) påvirkes. Slike vegetasjonsendringer vil føre til at enkelte arter kan utryddes lokalt og i verste fall regionalt.

Det er anslått at den årlige kostnaden for ulike effekter av sur nedbør-skader i Norge er i størrelsesorden 3 milliarder kroner. Anslaget omfatter ulike skadeområder, men er ikke fullstendig. De fleste skadene som er verdsatt er underestimert, og i tillegg kan de ikke verdsatte skadeområdene samlet sett representere betydelige samfunnsøkonomiske kostnader.

I Sentral-Europa er bakgrunnsnivået av ozon ved bakken omtrent fordoblet de siste 100 år. I Norge varierer ozonnivåene forholdsvis mye fra år til år, avhengig av utslipp i Europa, vindretning og værforhold. De høyeste nivåene i landet måles i området fra svenskegrensen til Sørvestlandet, noe som skyldes at bakkenær ozon i hovedsak tilføres sørfra med luft fra kontinentet og Storbritannia. Nivåene av bakkenær ozon i Norge er generelt lavere enn i Sentral-Europa, men med de konsentrasjonene som i dag måles er det risiko for skader på både helse, vegetasjon og materialer også her i landet. Det er imidlertid sjelden at det oppstår episoder med så høye nivåer at det er fare for akutte helseskader i Norge.

Luftkvalitetskriteriet på 50 mikrogram ozon pr. kubikkmeter luft som gjennomsnitt for vekstsesongen overskrides årlig på de aller fleste målestasjonene i landet. Det er beregnet at avlingstapet på jordbruksvekster i Norge i år med høye ozon-konsentrasjoner utgjør i størrelsesorden 400 - 1200 millioner kroner.

De samlede SO ₂-utslippene i Norge var 34 600 tonn i 1995, det vil si en reduksjon på 75 prosent fra 1980 til 1995. De viktigste årsakene til nedgangen er strengere utslippskrav til industrien, redusert forbruk av tungolje, skjerpede forskrifter om maksimalt svovelinnhold i tungolje, høyere svovelavgift samt redusert svovelinnhold i lette fyringsoljer og diesel. Nedgangen i utslippene har stort sett vært jamn helt fram til 1992. Fra 1992 til 1995 var imidlertid utslippene relativt stabile. De siste par årene har det vært en svak økning i utslippene. Dette må særlig ses i sammenheng med økt bruk av fyringsolje og produksjon av kjemiske råvarer og metaller.

De norske utslippene av NO _X var i 1996 230 200 tonn og er dermed blant de høyeste i Europa, målt pr. innbygger. Bare den Tsjekkiske republikk og Luxemburg hadde høyere utslipp pr. innbygger enn Norge i 1990. Hele 77 prosent av utslippene er knyttet til mobile kilder, likt fordelt mellom veitrafikk og skipstrafikk. Petroleumssektoren dominerer de stasjonære forbrenningsutslippene og bidro i 1996 med omlag 13 prosent av de samlede utslippene. Fra 1986 til 1996 har No _X-utslippene vært forholdsvis stabile. Innføring av nye avgasskrav til personbiler i 1989 og til tunge kjøretøy i 1993 og 1996 har ført til reduserte utslipp fra biltrafikken. Denne reduksjonen er oppveiet av økt produksjon av olje og gass og økt bruk av diesel i veitrafikken.

I 1996 hadde Norge et utslipp av flyktige organiske forbindelser (NMVOC) på 377 200 tonn. Målt pr. innbygger er de norske NMVOC-utslippene blant de høyeste i Europa. Hovedårsaken er de store utslippene i forbindelse med lasting av råolje i Nordsjøen og ved oljeterminalene, som utgjør omtrent 53 prosent av utslippet i Norge. Til tross for avgasskrav til personbiler har de samlede norske utslippene økt med 35 prosent fra 1989 og fram til 1996. Økt lasting av råolje i Nordsjøen er den viktigste årsaken til økningen.

Reduksjon av norske utslipp av svovel, nitrogen og flyktige organiske forbindelser er viktig for å følge opp internasjonale avtaler om langtransporterte luftforurensninger. Samtidig vil dette begrense virkningene luftforurensningen har på menneskers helse, bygninger og lokalt naturmiljø.

17.3.4 Iverksatte virkemidler

Dagens svovelforskrift som kom i 1995, setter forbud mot bruk av tungolje med mer enn 1 prosent svovel i de 12 sørligste fylkene. I Oslo og Drammen er det et generelt forbud mot å bruke tung fyringsolje. Videre setter forskriften krav om at svovelinnholdet i diesel er under 0,05 prosent og i lett fyringsolje mindre enn 0,2 prosent.

Mineraloljeavgiften som ble innført i 1970 inneholdt også en svovelavhengig del. Fram til slutten av 1980-tallet var svovelavgiften lav. Den ble da økt og det har ført til at lavsvovelholdig tungolje fra begynnelsen på 1990-tallet er blitt billigere enn normalsvovelholdige tungolje. Dagens avgiftsnivå er 0,07 NOK pr. liter for hver påbegynt 0,25 prosent svovel. Mineralolje med svovelinnhold lavere enn 0,05 prosent er fritatt for avgift.

Utslippene fra industriprosesser reguleres gjennom konsesjonssystemet. Med hensyn til utslipp av SO ₂ er treforedlingsindustrien, aluminiumsindustrien, oljeraffineriene, gjødsel- og magnesiumproduksjonen blitt pålagt krav om kraftige utslippsreduksjoner. Krav om tiltak overfor NO _X-utslippet fra prosessindustrien er blitt gitt til gjødselprodusentene.

De første avgasskravene til kjøretøy kom på 1970-tallet. Siden har kravene blitt endret flere ganger. Den viktigste endringen kom med kravene til bensinpersonbiler i 1989, det såkalte katalysatorkravet. I dag er det satt avgasskrav til alle typer kjøretøy. Avgasskravene regulerer utslippet av NO _X , CO, HC og partikler.

VOC utslippene fra Sture terminalen er regulert som en målsetting i bedriftens utslippstillatelse. Det er satt som et mål at VOC fra terminalen inkludert lasteaktiviteten, skal reduseres med i størrrelsesorden 60 prosent innen 01.01.99. Utslippet skal beregnes ift. det potensielle utslippet ved total lastet råoljemengde for terminalen det aktuelle året. I tillegg til gjenvinning av VOC på Sture finnes det en del andre tiltak som er iverksatt av industrien for å redusere VOC-utslippene. På metanolanlegget på Tjeldbergodden, vil avdampet av metanol fra lagertanker og ved lasting av skip bli gjenvunnet og tilbakeført til prosessen. Det forventes at gjenvinningssystemet har en effektivitet på ca. 95 prosent. For øvrig er det å redusere utslippene av løsemidler en kontinuerlig prosess i de fleste bedrifter, som følge av krav fra SFT eller ut fra økonomisk gevinst ved å gjenvinne løsemidlene/benytte løsemidlene til energiformål.

17.3.5 Status i arbeidet med å oppfylle målene

Norge oppfylte reduksjonskravene i den første svovelprotokollen (30 prosent reduksjon) med god margin. I henhold til den nye svovelprotokollen skal de norske svovelutslippene ikke overskride 34 tusen tonn årlig fra og med år 2000. For å sikre at forpliktelsen overholdes og at kostnadene ved overholdelsen blir lavest mulig, er det behov for nye virkemidler.

Forpliktelsen om stabilisering av NO _X-utslippene på 1987-nivå ser ut til å kunne overholdes både på kort og lang sikt uten nye virkemidler. Målet om i størrelsesorden 30 prosent reduksjon i forhold til 1986-nivå vil ikke kunne nås innen 1998. I St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider er det skissert tiltak som vil redusere utslippene med om lag 7 - 12 prosentenheter i år 2000, utover den reduksjonen som følger av allerede innførte eller vedtatte virkemidler.

Utslippene av NMVOC har økt med 35 prosent fra 1989 til 1996 og forpliktelsen om 30 prosent reduksjon av utslippene i 1999 i forhold til 1989-nivå vil ikke kunne overholdes uten ny virkemiddelbruk.

17.3.6 Utviklingen framover

Full gjennomføring av avtalen om ytterligere svovelreduksjoner vil i 2010 gi mer enn en halvering av områdene hvor naturens tålegrense for svovelbelastning er overskredet. Dette vil gi miljøforbedring, først og fremst i form av bedre vilkår for fisk og bunndyr i vann og elver.

Likevel er reduksjonene ikke tilstrekkelige til å stanse forsuringsskadene i de hardest rammede områdene på Sør- og Vestlandet. Svovel vil fortsatt være den viktigste årsaken til forsuringsskader i disse områdene. Det er likevel grunn til å regne med at nitrogen over tid vil gi økt bidrag til forsuring dersom ikke utslippsreduksjoner gjennomføres.

Både forsuringen og overgjødslingsvirkningen av nitrogennedfallet antas med de nåværende utslippsprognosene å forsterke mulige skadevirkninger på skog og andre plantesamfunn i store deler av Sør-Norge. Næringsubalanse og andre forhold kan redusere skogens vitalitet, og vegetasjon tilpasset næringsfattige forhold (næringsfattige myrer, lyngheier) kan endres vesentlig.

Konsentrasjonene av bakkenært ozon vil med dagens utslippsprognoser fortsatt være så høye i de sørligste deler av landet at det er fare for tilvekstreduksjoner for trær og andre planter.

17.3.7 Behov for nye mål

Beregninger indikerer at nedfallet av svovel og nitrogen må reduseres med henholdsvis 80 - 90 prosent og 60 - 90 prosent i forhold til nedfallet i 1990 for at tålegrensene for forsuring praktisk talt ikke skal overskrides i Norge. Reduksjonsbehovet for NO _X er mest usikkert fordi det avhenger av i hvilken grad vegetasjon og jordsmonn fortsatt vil binde størstedelen av nitrogennedfallet og dermed hindre direkte forsuringsvirkning i vann og vassdrag. NO _X-nedfallet må også reduseres med i størrelsesorden 50 prosent for at ikke tålegrensene for terrestrisk overgjødsling skal overskrides. Når det gjelder bakkenært ozon er dette et langt alvorligere problem for andre land i Europa enn Norge, og tiltak for å redusere denne belastningen på europeisk basis forventes å eliminere problemet hos oss.

Forhandlingene om en ny avtale for NO _X og relaterte stoffer vil sette nye miljømål for forsuring, terrestrisk overgjødsling og bakkenært ozon på europeisk basis.

17.3.8 Kunnskapsbehov

For å utvikle kunnskapsbaserte og kostnadseffektive avtaler om utslippsreduksjoner, må kunnskapen om sammenhengen mellom forurensningsbelastning og skadelige effekter utdypes og kvantifiseres. I denne sammenheng driver Norge en omfattende overvåking av langtransporterte luftforurensninger. Videre er det i 1996 startet et nytt forskningsprogram som har fokus på virkningene av nitrogentilførsler og bakkenært ozon.

17.3.9 Internasjonalt og nasjonalt arbeid for å redusere forsurende utslipp

Norge er avhengig av omfattende utslippsreduksjoner på europeisk basis for å stanse utbredelsen av forsuringsskadene og starte en gjenoppretting av den naturlige miljøtilstanden. Utviklingen av effektive internasjonale avtaler vil derfor fortsatt være det viktigste virkemiddelet.

Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning har gitt en god ramme om et samarbeide for å redusere forsuringen. Det er utviklet en felles forståelse av behovet for handling og hvordan problemene skal angripes. I dag er nøkkelordene for nye avtaler naturens tålegrenser, kostnadseffektiv fordeling av utslippsreduksjonene mellom land, og en helhetlig tilnærming til forurensningsproblemer som henger sammen. Det er undertegnet 4 avtaler om utslippsreduksjoner, og i 1997 starter forhandlinger om en ny avtale som skal gi en helhetlig strategi mot forsuring, terrestrisk overgjødsling og bakkenært ozon.

De norske miljømålene for forsuring reflekterer det ambisjonsnivået som europeiske land legger i fellesskap gjennom avtalene om utslippsreduksjoner. I gjennomføringen av de norske reduksjonsforpliktelsene er en sektorovergripende tilnærming nødvendig for å sikre at reduksjonsforpliktelsene oppnås til lavest mulig kostnad. Det er imidlertid ikke alltid mulig å benytte sektorovergripende virkemidler som avgifter eller omsettbare kvoter, og det blir da nødvendig å gå inn på virkemidler overfor enkeltsektorer og -kilder.

17.4 Lokal luftforurensning og støy

17.4.1 Virkninger av lokal luftforurensning og støy

Lokal luftforurensning og støy går ut over folks helse og trivsel. Luftforurensning kan gi helseeffekter som bl.a. luftveisinfeksjoner, kroniske lungesykdommer, generelt nedsatt lungefunksjon og framskyndet død. Visse typer luftforurensning har trolig også kreftfremkallende virkning. Trivselen nedsettes i mange områder vesentlig som følge av lokal luftforurensning og støy. Lokal luftforurensning kan også forårsake skader på planter og dyr, korrosjon og nedbryting av materialer i bygninger og historiske monumenter. Skadevirkningene avhenger av konsentrasjonen av de ulike forurensende stoffene, eksponeringstiden samt følsomheten til ulike individer, planter, dyr og materialer. Støy har vist seg å påvirke både vår fysiske og psykiske helse. Støy gir kommunikasjons- og konsentrasjonsforstyrrelser og fører til stress og søvnproblemer som over lengre tid kan gi helseskadelige effekter. Kraftig støyeksponering kan føre til permanent hørselstap.

Svoveldioksid (SO ₂) irriterer slimhinner i de øvre luftveier og kan føre til nedsatt lungefunksjon og økt luftveismotstand både hos friske mennesker og astmatikere. I dag utgjør SO ₂-utslipp et lokalt problem bare i noen få industritettsteder. Imidlertid forårsaker SO ₂-utslipp fortsatt materialskader i alle byer og tettsteder fordi slike skader forekommer selv ved svært lave konsentrasjoner.

Nitrogenoksider (NO _X) er en fellesbetegnelse for nitrogenmonoksid (NO) og nitrogendioksid (NO ₂). Helseeffekter er primært knyttet til NO ₂-eksponering. I forurensede byområder kan NO ₂-eksponering føre til akutte og kroniske luftveissykdommer. De mest følsomme gruppene er barn og eldre samt astmatikere og pasienter med hjerte- og karsykdommer.

PM (particulate matters) er en betegnelse på støv. Svevestøv består av partikler som er mindre enn 75 ccm. Fraksjonen med partikler mindre enn 2.5 ccm kalles PM _2.•5, fraksjonen mindre enn 10 ccm kalles PM ₁₀. Disse fraksjonene har størst betydning for helseeffekter fordi de trenger lengst ned i luftveiene. Partikler større enn PM ₁₀ har betydning for helseeffekter i de øvre luftveiene. Støv som er større enn 75 ccm utgjør i første rekke et trivselsproblem i form av nedsmussing og soting. Dieselpartikler (stort sett i PM ₁₀-fraksjonen eller mindre) ser ut til å kunne fremme allergiske reaksjoner hos mennesker. Partikler kan forårsake akutte og kroniske luftveissykdommer, økt innleggelse på sykehus for slike lidelser, og framskyndet død. De mest følsomme gruppene er barn og eldre samt astmatikere og pasienter med hjerte-karsykdommer (dvs. som for NO ₂).

Karbonmonoksid (CO) påvirker helsen ved at gassen binder seg til hemoglobinet i de røde blodlegemene og dermed påvirker oksygentransporten i blodet og oksygentilførselen til vev. Helseeffektene omfatter primært effekter på hjerte- og karsystemet og nervesystemet (hjernen).

Bakkenær ozon kan gi luftveislidelser og gir skader på skog og annen vegetasjon.

Statens forurensningstilsyn (SFT) har i samarbeid med Statens institutt for folkehelse utarbeidet anbefalte luftkvalitetskriterier, jf. tabell 17.5. Disse angir hvor lave forurensningsnivåene må være for at vesentlige helse- og miljøeffekter skal unngås. Kriteriene tar hensyn til sårbare grupper i befolkningen og sårbare dyre- og plantegrupper, og det er forsøkt tatt hensyn til samspilleffekter mellom den aktuelle komponenten og andre forurensningskomponenter.

Når det gjelder forholdet mellom anbefalte luftkvalitetskriterier og fastsatte grenseverdier vises det til omtale i kapittel 3.2.2 i St meld nr 41 (1994 - 95) Om norsk politikk mot klimaendringer og utslipp av nitrogenoksider.

Det foreligger risiko for hørselsskade ved langvarig støybelastning med ekvivalente støynivåer over 80 - 85 dBA eller ved kortvarige lydpulser over 130 dBC _peak. Enkelte mennesker kan skades ved lavere nivå.

Den enkeltes egenopplevelse av å være plaget av støy er av sentral betydning for vurdering av risiko for helseskader som følge av støy. I hvilken grad man plages av støy er avhengig av en rekke sosiale psykologiske og økonomiske forhold og varierer med aktivitet og støyens karakteristika (styrke, frekvens, tid). I forbindelse med fastsettelse av grenseverdier har det vært vanlig å bruke 10 - 20 prosent sterkt plagede som kriterium. Noen personer har dårligere forutsetninger til å mestre virkningen av støy og vil derfor være mer utsatt for helseskade.

Støy har en negativ effekt på taleforståelighet som kan gi en rekke psykososiale effekter som konsentrasjonsvansker, tretthet, usikkerhet og redusert selvtillit, irritabilitet, misforståelser, dårligere arbeidskapasitet, problemer med menneskelige relasjoner og forskjellige stressreaksjoner. Innvirkning av støy på prestasjonsevnen er kompleks. Det er vist en negativ effekt av kronisk støyeksponering på leseforståelse og langtidshukommelse hos barn.

Støy påvirker søvnen i retning av lettere søvn og våkenhet. Det skjer ikke fullstendig tilvenning til støy selv etter flere års eksponering. Støyforstyrret søvn kan gi dårligere prestasjoner den påfølgende dag.

Moderat og kraftig støy vil omgående resultere i fysiologiske stressreaksjoner i kroppen. Disse reaksjonene forsvinner kort tid etter påvirkning. Effekten av langvarig eller gjentatt støypåvirkning er kompleks.

For å unngå vesentlig støyplage i en majoritet av befolkningen anbefaler WHO at det ekvivalente støynivå på dagtid ikke skal overskride 55 dBA _ekv utendørs ved fasade eller på uteplass ved bolig, skole, barnehage eller sykehus. For å unngå søvnforstyrrelse anbefaler WHO at i soverom skal støynivået for kontinuerlig støy ikke overskride 30 dBA _ekv og det maksimale støynivået for enkelthendelser ikke overskride 45 dBA _maks. For at man skal kunne sove med åpent vindu anbefales det at ekvivalent støynivå om natten ikke overskrider 45 dBA _ekv utendørs. Et lavt støynivå skal bevares i eksisterende stille park- og naturvernområder. For å beskytte hørselen fra eksponering av fritidsstøy anbefales en øvre grense på 100 dBA _ekv over en 4 timers periode for konsertlokaler, utendørskonserter og diskotek. Det anbefales videre at brukere av leker eller fyrverkerier ikke skal eksponeres for impulslyder over 140 dBC _peak.

17.4.2 Kilder til lokal luftforurensning og støy

Generelt er vegtrafikk den dominerende utslippskilden til lokal luftforurensning og støy, men enkelte steder vil også andre utslippskilder, bl.a. lokal industri, ha betydning. Utslipp fra oljefyring spiller en noe mindre rolle nå enn tidligere pga. overgangen til elektrisk oppvarming og lavere svovelinnhold i fyringsolje og autodiesel. Imidlertid bidrar vedfyring mange steder til forhøyede konsentrasjoner av svevestøv.

Nitrogenoksider (No _X) stammer i hovedsak fra forbrenning av fossile brennstoff som bensin, diesel og fyringsolje. De viktigste kildene til svevestøv er utslipp fra dieselkjøretøy, oljefyring, vedfyring og vegstøv. For de minste partiklene (PM ₂•,•5) utgjør utslipp fra dieselkjøretøy og fyring hovedkildene. Den viktigste kilden til større partikler (PM ₁₀) er vegstøv som følge av piggdekkbruk. Enkelte industritettsteder har også fortsatt støvproblemer knyttet til utslipp fra prosessindustri.

Lokale helseproblemer knyttet til svoveldioksid (SO ₂) skyldes i hovedsak utslipp fra noen få prosessindustribedrifter. Materialskadene av SO ₂ er derimot størst i de områdene der materialtettheten i form av bygninger og biler er størst, dvs. i byer og større tettsteder. Her er bruk av svovelholdige oljeprodukter (fyringsolje, autodiesel og marin bunkersolje) de viktigste kildene.

Karbonmonoksid (CO) kan gi lokale problemer ved sterkt trafikkerte gater og veger. Utslippene skyldes i første rekke utslipp fra bensinbiler. Problemene med bakkenær ozon er størst på Sør- og Østlandet om sommeren på grunn av langtransportert ozon fra andre europeiske land. Lokale utslipp kan bidra noe til økt ozonkonsentrasjon, f.eks. i Grenlandsområdet og i nærheten av de største byområdene.

Den viktigste kilden til støy er samferdselssektoren, spesielt vegtrafikken. Støy fra kjøretøy skyldes både støy fra motor og eksosanlegg og støy fra kontakten mellom dekk og vegbane. Viktige kilder for støy er også industri, bygg og anlegg, skytebaner, motorsportanlegg, tekniske installasjoner i og utenfor bygninger, støy fra naboer, kulturstøy (konserter, kinoer, walkman, diskotek), støy fra leker og husholdningsutstyr m.m.

17.4.3 Problemomfang, status og virkninger

Fra 1989 til 1995 har de samlede utslippene av NO _X fra vegtrafikken gått ned med 11 prosent. Dette skyldes en til dels kraftig reduksjon i utslippene fra bensindrevne kjøretøy etter innføringen av katalysatorkravet i 1989. Ytterligere reduksjon er forventet fram mot år 2000. Utslippene fra dieseldrevne biler har derimot økt i samme tidsrom pga. økt tungtransport og større andel dieselbiler. Denne veksten vil trolig begrenses etter hvert som de nye avgasskravene til tunge kjøretøy fra 1993 og 1996 får større effekt.

Utslipp av eksospartikler fra vegtrafikken har økt med 5 prosent i perioden 1989 - 1995. Dette utgjør en del av de fineste partiklene i svevestøvet. På samme måte som for NO _X, skyldes dette økt tungtransport. Nedgangen i utslipp av eksospartikler fra bensinbiler etter 1989 har ikke kunnet oppveie økningen i utslipp fra dieselbilene. Fra 1993 til 1995 er imidlertid denne trenden snudd ved innføring av de nye kravene til tunge kjøretøy.

SO ₂ -utslippene fra bruk av fyringsolje og autodiesel er redusert gjennom flere år. Dette skyldes bl.a. overgangen til lettere oljetyper og lavere svovelinnhold i de enkelte oljekvalitetene. Denne utviklingen ser imidlertid ut til å ha flatet ut de siste par årene.

Utslippene av CO fra bensinbiler er redusert med 20 prosent siden 1989. Disse vil trolig bli ytterligere reduserte etter hvert som biler med katalysator blir mer vanlig.

Målinger av luftforurensningen i de største norske byene gjenspeiler den kraftige reduksjonen som har vært i utslippene av svoveldioksid og bly (jf. tabell 17.6).Nivået av nitrogendioksid viser imidlertid ingen klar nedgang og ligger like i overkant av luftkvalitetskriteriet. Tidsserie med representative måledata for svevestøv i de største norske byene mangler, men nivået av sot har hatt en synkende tendens. Siden sot bare er en del av svevestøvet gir ikke dette noe helhetlig bilde av hvordan problemet har utviklet seg. Dagens virkemidler mot svevestøv fra piggdekk er ikke tilstrekkelige til at en unngår betydelige miljø- og helseproblemer i mange år framover. Det er grunn til å forvente at asfaltstøv fortsatt vil være en viktig kilde til dette problemet.

Om lag 1.1 millioner mennesker bor i boliger med et støynivå over 55 dBA eller mer ved utvendig fasade. Tilsvarende tall for flystøy, jernbanestøy, industristøy og bygg- og anleggstøy er anslagsvis henholdsvis 150 000, 25 000, 75 000 og 100 000. Levekårs- og boforholdsundersøkelser viser at andelen av befolkningen som er plaget av støy fra flere kilder ikke har endret seg vesentlig siden 1980 (jf. figur 17.22).

Klimatiske forhold og nærheten til forurensningskilden har betydning for hvordan befolkningens og miljøets faktiske eksponering blir. Data fra målestasjoner viser store svingninger i målte konsentrasjoner av luftforurensninger, og det er foreløpig for tidlig å si om for eksempel den mindre nedgangen i NO ₂-utslipp også har ført til mindre eksponering av befolkningen som helhet. Trafikkveksten i byer og større tettsteder bidrar til at problemene holder seg forholdsvis konstant.

Generelt er Oslo, Bergen, Trondheim og Drammen de byene som er mest utsatte for luftforurensning fra vegtrafikk. I tillegg er det store problemer med luftforurensning i Grenlandsområdet og Østfoldbyene, noe som skyldes en kombinasjon av utslipp fra vegtrafikk og industri.

Anslag viser at 660 000 personer periodevis er utsatt for overskridelser over SFTs anbefalte luftkvalitetskriterium for NO ₂ i bomiljøer, mens 700 000 personer periodevis er utsatt for overskridelser av kriteriet for svevestøv (PM ₁₀). Beregninger foretatt av SFT antyder at de samlede miljø- og helsekostnadene av NO ₂ og partikler er henholdsvis 3,5 og 5,5 milliarder kroner pr. år. Nyere beregninger fra SSB anslår miljø- og helsekostnadene til 1,7 milliarder for Oslo alene. Da er ikke velferdstap av økt sykdomsrisiko kvantifisert.

Totalutslippet av NO _X er redusert med 3 prosent siden 1989. I samme periode ble utslippene fra vegtrafikken redusert med 15 prosent, men det er for tidlig å si noe sikkert om denne tendensen også gjør seg gjeldende for eksponeringen av befolkningen for NO ₂. Eksospartikkel-utslippene har økt noe siden 1989. Utslippene av partikler fra kjøretøy er økt med ca. 5 prosent siden 1989. Siden systematiske målinger av svevestøv i byene er av relativt ny dato, er det ikke et tilstrekkelig datagrunnlag til å si noe om hvordan nivåene har utviklet seg.

Tidlig på 1980-tallet var svoveldioksid (SO ₂) fra industrien et betydelig problem, mens det nå bare forekommer overskridelser av anbefalt luftkvalitetskriterium på noen få industristeder. I tillegg til lokale helse-effekter, bidrar utslipp av SO ₂ til lokale materialskader. Nye beregninger, utført av SSB, viser et samlet årlig tap i bruttonasjonalproduktet på over 290 millioner kroner som følge av SO ₂-utslipp. De største skadene forekommer i Oslo.

Det er beregnet at ca. 260 000 personer er sterkt plaget av støy fra vegtrafikken i sitt bomiljø. Andelen av befolkningen som er sterkt støyplaget er størst i Oslo. I tillegg er rundt en million nordmenn utsatt for vegtrafikkstøy over veiledende grenseverdi 55 dB(A). SFT har estimert de årlige samfunnsøkonomiske kostnadene av støybelastning, i form av sykefravær, behandlingsutgifter og velferdstap, til ca. 2,5 milliarder kroner.

17.4.4 Iverksatte virkemidler

Plan- og bygningsloven har en viktig funksjon både i forhold til lokalisering av kildene til lokal luftforurensning og støy, og i forhold til utnyttelsen av omkringliggende arealer.

Rikspolitiske retningslinjer for samordnet areal- og transportplanlegging skal legges til grunn i planlegging og utøvelse av myndighet i kommuner, fylkeskommuner og hos statlige myndigheter. Hensikten er å oppnå en bedre samordning av arealplanlegging og transportplanlegging både i kommunene og på tvers av kommuner, sektorer og forvaltningsnivåer, bl.a. for å tilrettelegge for at transportbehovet kan begrenses. Lovens bestemmelser om konsekvensutredninger kommer til anvendelse for utbyggingstiltak over en viss størrelse. Spørsmål knyttet til lokale luftforurensninger og støy står sentralt i mange samferdselsprosjekter. I en tidlig fase av planleggingen vil det være aktuelt å vurdere alternative transportløsninger o.l., mens hovedvekten i senere planfaser blir lagt på konkrete trasçvalg og anleggets utforming. Når det gjelder støy, har Miljøverndepartementet fastsatt to rundskriv som legges til grunn for hhv. planlegging av nye veger og bebyggelse i nærheten av disse (T-8/79), samt for arealbruk i flystøysoner (T-22/84).

Fra 1994 er det plan- og bygningsloven som regulerer all vegplanlegging, herunder lokalisering av nye veger og omlegging av gamle. Det samme gjelder planlegging av fysiske kanaliseringstiltak som gågater og gatetun mv. Ved utforming av slike tiltak må det tas hensyn til hvordan andre deler av vegsystemet påvirkes. Gjennomføring av trafikksaneringstiltak vil i stor grad kreve vedtak i henhold til veglov og vegtrafikklov. Trafikkregulering i henhold til vegtrafikkloven kan også begrenses til kanalisering av deler av trafikken, f.eks. ved etablering av tungtrafikknett. Bestemte kjøretøygrupper kan forbys å trafikkere visse veger; et slikt forbud kan også tidsbegrenses. Krav til vegutforming kan fastsettes i reguleringsplan etter plan- og bygningsloven.

Veglovens forskrift om vegnormaler stiller tekniske krav til dimensjonering og utforming av veganleggene. Normalen inneholder bl.a. et eget kapittel om støytiltak. Rikspolitiske retningslinjer til plan- og bygningsloven bestemmer at det ved utforming av trafikksystemer skal tas hensyn til statlige normer og retningslinjer for luftforurensning og støy, hvor det bl.a. stilles krav til den fysiske utformingen av oppholds- og lekeområder i forhold til støy og luftforurensninger.

Myndighetene har utarbeidet retningslinjer til plan- og bygningsloven om arealbruk i flystøysoner. Hensikten med disse retningslinjene er å forebygge støyproblemer i nye boligområder. Støyhensyn tillegges betydelig vekt ved luftfartsmyndighetenes fastsettelse etter luftfartsloven av inn- og utflygingstrasçer og åpningstider for den enkelte lufthavn. Ved Fornebu og Bodø lufthavner er det innført en egen støygradert landingsavgift. Myndighetene setter av midler til støyskjerming

langs eksisterende jernbanenett. I ny jernbanelov (1993) er det åpnet for at Samferdselsdepartementet kan stille miljøkrav som del av konsesjonsvilkårene for jernbanedriften, herunder vilkår om støyskjerming og krav til materiellets miljøegenskaper. Sjødyktighetsloven gir hjemmel for å regulere utslipp til luft fra skip. Det arbeides med internasjonale regler for slik regulering som i Norge vil forankres i denne loven.

Kommunehelsetjenesteloven gir lokale helsemyndigheter myndighet til å gripe inn i enkeltsaker overfor lokale miljøproblemer som kan ha negativ innvirkning på helsen. Loven er anvendt i forhold til støy fra vegtrafikk, jernbaneterminaler, havner og flyplasser.

Forurensningsloven hjemler regulering av industriutslipp samt forskrift om svovelinnhold i fyringsolje. En ny forskrift om grenseverdier for lokal luftforurensning og støy skal gjøre loven gjeldende også for forurensning fra transport. Denne forskriften vil ventelig tre i kraft i løpet av 1. halvår 1997.

Både luftutslipp og støy fra industri reguleres av forurensningslovens konsesjonssystem. SFT har egne retningslinjer for industristøy som legges til grunn for konsesjonsbehandlingen. Også lokaliseringen av industrianlegget er viktig for utslippssituasjonen. Behandlingen av utslippskonsesjonen må derfor ses i sammenheng med planer etter plan- og bygningsloven. For asfaltverk er det fastsatt en egen forskrift som regulerer lokale støy- og støvproblemer. Tidligere omtalte virkemidler som svovelavgiften og forskrift om svovelinnholdet i fyringsolje vil også influere på lokale luftforurensninger som følge av industrivirksomhet.

Miljøverndepartementet har fastsatt retningslinjer til forurensningsloven og plan- og bygningsloven om begrensning av støy fra skytebaner (T-2/93), som legges til grunn både for konsesjonsbehandling og for planlegging. Det fremste siktemålet her er å forhindre vesentlige støyproblemer fra nye skytebaner. Også støy fra motorsportbaner konsesjonsbehandles i medhold av forurensningsloven. Kommunaldepartementets byggeforskrifter til plan- og bygningsloven inneholder krav og bestemmelser om støynivå i bygninger, både fra tekniske installasjoner og støy utenfra. I henhold til produktkontrolloven er det fastsatt støyforskrifter for bl.a. transportable kompressorer, motorgressklippere, dozere, gravemaskiner og lastere, fritidsbåter, leketøy, mv. Disse forskriftene inneholder bl.a. bestemmelser om maksimalt lydeffektnivå og støymerking.

Flere virkemidler er iverksatt for å påvirke omfanget av vegtrafikk. Drivstoffavgiftene øker kostnadene ved bruk av kjøretøy og skaper derved incentiver til mindre kjøring. For bensin og diesel er det avgifter knyttet til blyinnholdet og utslippet av CO ₂. For diesel er det i tillegg innført en svovelgradert tilleggsavgift. Engangsavgiften ved kjøp av kjøretøy samt årsavgiften virker i retning av å redusere bilparkens størrelse og derved biltrafikkens totale omfang. Også bompengeordninger kan gi incentiver til redusert bilbruk. Bompengeringer er etablert rundt Oslo, Bergen og Trondheim med hjemmel i vegloven. Lokale myndigheter har blitt oppfordret til å ta initiativ til innføring av tidsdifferensierte bompengesatser som kan redusere tidsavgrensede kø- og miljøproblemer.

Vegutbygginger kan gjøre det mer attraktivt å benytte bil og vil således kunne bidra til økt bilbruk. Vegomlegginger kan ha positiv innvirkning på lokale miljøproblemer, men gir generelt ikke noen bedring av de globale og regionale miljøproblemene. Staten gir midler til bygging, vedlikehold og drift av riksveger. Fylkeskommunene har hovedansvaret for tilskudd til kollektivtransport. I tillegg bidrar staten gjennom kjøp av ulike former for persontransporttjenester, tilskudd til infrastruktur i de 4 største byene, og ved å stille midler til rådighet for forsøksvirksomhet. Regionale forskjeller i transporttilbud og -kostnader er ett av kriteriene ved fordeling av statlige rammetilskudd til fylkeskommunene. Det er åpnet for alternativ bruk av riksvegmidler og bompengeinntekter; midlene kan brukes til infrastruktur for kollektivtransport dersom det gir bedre totale transportløsninger enn investeringer i riksvegnettet.

I kjøretøyforskriftene gitt av Samferdselsdepartementet i medhold av vegtrafikkloven er det innført støy- og avgasskrav for nye kjøretøy. For eksempel er det fastsatt utslippsbegrensninger for bl.a. nitrogenoksider (NO _X), karbonmonoksid (CO) og partikler. Vegdirektoratet foretar stikkprøver av nye biler hos bilimportørene for å sikre etterlevelse av støy- og avgasskravene. Fra og med 1994 gjennomføres avgasskontroll for bensindrevne biler ved alle periodiske kontroller. Det utføres også avgasskontroll i forbindelse med teknisk kontroll ute på vegene.

I forhold til svevestøvforurensning har legging av mer slitesterk asfalt og innføring av restriksjoner på piggenes vekt og kraft, ført til reduksjon i partikkelkonsentrasjonene. Særlig er omfanget av grove partikler som medfører nedsmussing og trivselsproblemer, redusert.

I følge forskrift til samferdselsloven om anbud i lokal rutetransport har fylkeskommunen adgang til å fastsette at oppdrag skal utføres med materiell av en bestemt standard, herunder at miljøkrav tilfredsstilles. Bestemmelsen betyr at lokale myndigheter kan stille strengere utslippskrav til kollektivtransport i områder med spesielle luftforurensnings- og støyproblemer enn det som følger av de generelle, landsomfattende avgass- og støykravene. Ved å regulere kjøretøyenes alder kan fylkeskommunen unngå at busser som ikke tilfredsstiller de nyeste miljøkravene benyttes i utsatte områder. Tidsrommet for adgang til bruk av piggdekk reguleres av Samferdselsdepartementet i henhold til forskrift om bruk av kjøretøy. Forskrift om krav til kjøretøy regulerer piggenes utforming og antall.

17.4.5 Status i arbeidet med å oppfylle målene

Resultatmålet om vesentlig bedret luftkvalitet og støyforhold i byer og tettsteder innen år 2005 vil vanskelig nås med dagens virkemiddelbruk. Fram til i dag har effekten av ulike miljøtiltak blitt motvirket av veksten i trafikkarbeidet.

Den endringen som har skjedd i utslippene av nitrogendioksider (NOx) skyldes i hovedsak innføringen av nye utslippskrav til nye personbiler fra og med 1989. Nye krav til tunge kjøretøy fra 1993 og 1996 har også bidratt i en viss grad til reduksjon i de samlede utslippene fra vegtrafikken. Disse virkemidlene er imidlertid ikke tilstrekkelige til å løse problemer med lokal luftforurensning knyttet til NO ₂ og svevestøv.

17.4.6 Utviklingen framover

Vedtatte avgasskrav for kjøretøy med trinnvis skjerping mot år 2000, samt forventet nedgang i bruk av piggdekk i byer, vil på sikt kunne redusere utslippene av CO, NO ₂ og svevestøv.

Krav i nye byggeforskrifter vil føre til at utslippene av svevestøv fra vedovner på lang sikt kan bli redusert med ca. 70 prosent. Dersom omfanget av vegtrafikk fortsetter å øke vil dette motvirke gevinstene av ovennevnte virkemidler.

I følge St meld nr 36 (1996 - 97) Om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektorene 1998 - 2007 vil veksten i persontrafikken fram mot år 2010 bli på 1,2 prosent pr. år ( personbiltrafikken og flytransport vil øke noe mer enn dette), mens veksten i godstransporten vil bli på 1,9 prosent pr. år.

Den nye forskriften om lokal luftforurensning og støy, som det arbeides med, vil føre til forbedringstiltak for de personene som utsettes for de høyeste nivåene av støy- og luftforurensning. Antall personer som får bedret miljø som følge av forskriften vil avhenge av hvilke tiltak veg- og vegtrafikkmyndighetene velger å iverksette. Trafikkbegrensning, tungtrafikkreguleringer og miljøsoner er tiltak som vil kunne gi miljøforbedringer for opptil et par hundre tusen personer. Tiltak som fasadeisolering og støyskjermer, ev. innløsning av boliger, vil kun hjelpe personer i de aktuelle bygningene.

Hovedvegutbygging i de største byene med omkjøringsveger og tunneler vil isolert sett redusere antall personer som plages av vegtrafikkstøy. Den positive effekten vil imidlertid motvirkes av trafikkveksten.

Utskiftningen innen år 2003 av eldre fly med mer moderne og støysvake fly, samt overføring av hovedflyplassen til Gardermoen, vil gi noe bedring av flystøysituasjonen i hovedstadsområdet.

17.4.7 Behov for nye mål og tiltak

Det er behov for å bryte ned på et mer konkret og detaljert nivå de eksisterende mål for reduksjon av lokale luftforurensninger og støy. Formålet med miljømål er å bringe miljøhensyn inn som premisser i sektorplanleggingen. Samferdselssektoren, f. eks. styres i dag etter relativt konkrete samferdselspolitiske mål. Miljøaspektet trekkes ofte først inn når planforslag skal konsekvensutredes, og miljø legger sjelden premisser for utvikling av nye planforslag. Dette kan medføre at de mest kostnadseffektive miljøløsningene ikke blir utredet. Det er således nødvendig å få til en målstyring av miljøvernpolitikken innenfor samferdselssektoren. Målene bør være tilpasset det forvaltningsnivå (stat, fylkeskommune, kommune) som har oppfølgingsansvar og bør i størst mulig grad være etterprøvbare.

Som beskrevet innledningsvis er vegtrafikk den viktigste kilden til luftforurensning og støy, spesielt i byer og tettsteder. Oppdelt myndighet på samferdselsområdet gir behov for sektorspesifiserte mål, som grunnlag for samordnet innsats og best mulig samferdselsløsninger samlet sett. Konkrete, etter prøvbare mål, eksempler knyttet til disponering av arealer, eller andre forhold som sektoren kan påvirke gjennom slike virkemidler vil kunne gi grunnlag for dette.

Det er videre behov for at sentrale myndigheter i større grad enn hva som har vært gjort til nå fastsetter rammebetingelser for lokal virkemiddelbruk som sikrer at lokale myndigheter også tar hensyn til effekter i forhold til regionale og globale miljøproblemer.

Det er viktig å merke seg at tiltak og virkemidler for å få bukt med lokale miljøproblemer sorterer under ulike myndigheter og forvaltningsnivåer. For å kunne utarbeide mest mulig optimale virkemiddelpakker kan det være behov for å endre på innarbeidede rutiner og frigjøre seg fra etablerte forvaltningsskiller og sektortenkning. De områder hvor det er mest behov for en samordning av ressursbruken er innen samferdselssektoren, og da særlig for tilrettelegging for mer miljøvennlige transportformer i byer og tettsteder som kollektivtransport, miljøsoner for tungtrafikk og sykkelbruk.

I NOU 1995 nr. 4: Virkemidler i miljøpolitikken, ble virkemiddelbruken for å redusere lokale luftforurensninger og støy vurdert. Her blir det bl.a. påpekt at ansvaret for støyvirkemidler er spredt på svært mange myndigheter, og at det derfor bør foretas en gjennomgang av de ulike sett med regler med sikte på å oppnå best mulig sammenheng i regelverket. Siden virkemiddelgjennomgangen i hovedsak konsentrerte seg om virkemiddelbruk for å redusere vegtrafikkstøy, vil det være særlig behov for en særlig fokus på de øvrige kildene til ekstern støy.

En effektiv virkemiddelbruk overfor lokale luftforurensninger og støy må utformes slik at den, så langt det er praktisk mulig, tar hensyn til at utslipp varierer over tid og mellom geografiske områder, også innenfor et byområde eller tettsted. Tiltak mot støy vil samtidig virke inn på lokale luftforurensningsproblemer. Det betyr at tiltak som er effektive for å løse ett av problemene, ikke nødvendigvis er de mest effektive når en ser støy- og luftforurensningsproblemene i sammenheng. Det er følgelig nødvendig å samordne tiltak overfor lokale støy- og luftforurensningsproblemer.

Kartlegging og overvåking av luftforurensninger og støy i kommunene danner et grunnlag for prioritering av tiltak og muligheten for å måle effekter av disse. Det vil derfor også framover være behov for å videreføre eksisterende miljøovervåking og utvikle egnede indikatorer. Forskning på helseeffekter av luftforurensning og støy vil være nødvendig for bedre å kunne anslå de samfunnsøkonomiske kostnadene ved lokale miljøproblemer. Det vil i tillegg være viktig å satse på forskning om hvordan man best kan skaffe legitimitet for endringer i transportvaner (bilbruk mv.) i næringslivet og i befolkningen generelt.

Miljøverndepartementet

t i l r å r:

Tilråding fra Miljøverndepartementet av 6. juni 1997 om miljøvernpolitikk for en bærekraftig utvikling blir sendt Stortinget.

Figurer til kapittel 17:

• Figur 17.1 Endringer i global middeltemperatur basert på en kombinasjon av luft over land og havoverflate-temperatur for perioden 1861 - 1996 sett i forhold til normalverdien for perioden 1961 - 1990, årlig og glattet. (Kilde: University of East Anglia, P. D. Jones/Det norske meteorologiske institutt.)
• Figur 17.2 Endringer i middeltemperatur for Norge for perioden 1868- 1996 sett i forhold til normalverdien for perioden 1961 - 1990 basert på målinger ved 9 stasjoner, årlig og glattet. (Kilde: Det Norske Meteorologiske Institutt.)
• Figur 17.3 Sammenhengen mellom energibruk (toe) pr. innbygger og BNP US dollar pr. innbygger (Kilde: OECD)
• Figur 17.4 Energibruk per enhet BNP med og uten kjøpekraftkorrigering (1995). (Kilde: BP Statistical Review of World Energy (1996) og Verdensbanken (World Development Indicators, 1997))
• Figur 17.5 CO ₂ -utslipp pr. innbygger (tonn pr. innbygger) og CO ₂ -utslipp pr. BNP enhet (kg pr. 1000 USD). OECD land 1991. (Kilde: SSB)
• Figur 17.6 Norske utslipp av CO ₂ og andre klimagasser. Målt i CO ²>-ekvivalenter. (Kilde: SSB/SFT)
• Figur 17.7 Norske CO ₂ utslipp i 1989 og 1996 fordelt på kilder. (Kilde: SSB/SFT)
• Figur 17.8 Utslipp av ulike klimagasser i Norge i 1995. CO ₂-ekvivalenter. (Kilde: SFT)
• Figur 17.9 Utvinning av petroleum 1971 - 2020. (Kilde: Oljedirektoratet)
• Figur 17.10 Bruk av bioenergi i Norge i 1995.
• Figur 17.11 Totalozon (stratosfærisk) korrigert for årstidsvariasjoner. Ozonmengden er redusert med ca. 0,46 prosent i året. (Kilde: SFT)
• Figur 17.12 Norsk import av ozonreduserende stoffer. 1989 -1996. (Kilde: SFT)
• Figur 17.13 Kilder til nedfall av svovel og nitrogen i Norge. 1988 og 1995. (Kilde: EMEP) MSC-W
• Figur 17.14 Områder i Sør-Norge der overflatevannets tålegrense for svovel og nitrogen er overskredet og områder med skade på fiskebestander (1990). Innenfor "skade-arealet" er det betydelige skader i 27,5 prosent, moderate skader i 25,5 prosent og små skader i 46 prosent av arealet. (Kilde: NINA, NIVA)
• Figur 17.15 Antall episodedøgn med ozon ved bakken 1983 - 1995. Et episodedøgn med bakkenær ozon kan medføre risiko for helseeffekter i det aktuelle området, spesielt hos personer som fra før har luftveislidelser. Episodedøgn er døgn med timesmiddelkonsentrasjon større eller lik 120 -g/m ³> på minst to stasjoner eller 200 -g/m ³> på minst en stasjon. (Kilde: NILU)
• Figur 17.16 Ozon-nivå i plantenes vekstsesong i Norge. Isolinjene viser grenser for midlere sju-timers konsentrasjon (dagtid) av ozon ved bakken (-g/m ³>) i perioden april - september 1995. SFTs luftkvalitetskriterium for beskyttelse av vegetasjon på 50 -g/m ³> som gjennomsnitt for vekstsesongen har de siste årene blitt overskredet over hele landet, enkelte år med unntak for Svalbard og Finnmark. (Kilde: NILU)
• Figur 17.17 Norske utslipp av SO ₂, NO _x og VOC 1973 - 1996. (Kilde: SSB/SFT.)
• Figur 17.18 Utslipp av NO _x fra kjøretøy i Norge. 1989 - 1995. Tonn. (Kilde: SSB/SFT.)
• Figur 17.19 Utslipp av eksospartikler fra kjøretøy i Norge. 1989 - 1995. Tonn. (Kilde: SSB/SFT)
• Figur 17.20 Utslipp av SO ₂ fra fyringsolje og autodiesel. 1989 - 1996. (Kilde: SSB/SFT)
• Figur 17.21 Utslipp av CO fra bensinbiler i Norge 1989 - 1995. (Kilde: SSB/SFT.)
• Figur 17.22 Vintermiddelkonsentrasjoner av NO ₂, sot, bly og SO ₂ på åtte utvalgte målestasjoner i Fredrikstad, Oslo, Drammen, Skien, Kristiansand, Stavanger og Trondheim 1988 - 95. (Kilde: SFT)
• Figur 17.23 Antall personer utsatt for støy over 55dB(A) døgnekvivalent, fordelt på kilder. 1995. BA er bygg og anlegg. (Kilde: SFT)