3 Hovedlinjer i det nasjonale...

3.1 Endringer i produksjons- og forbruksmønsteret

På FN-konferansen om miljø og utvikling i Rio de Janeiro i 1992, tok de industrialiserte landene på seg et spesielt ansvar for å lede arbeidet med å bringe den globale utviklingen i en bærekraftig retning. Beskrivelsene i kapittel 1 og 2 viser alvoret i de globale miljøutfordringene. De viser det voksende presset på natur- og miljøressursene i takt med industrilandenes økonomiske vekst og utviklingslandenes innsats for å nærme seg de rike landenes materielle standard. Situasjonen krever betydelige endringer i hele verdens produksjons- og forbruksmønstre.

Norge vil fortsatt være blant pådriverne for at slike endringer skal skje, gjennom vår nasjonale miljøvernpolitikk og arbeidet for ambisiøse, forpliktende og kostnadseffektive internasjonale miljøvernavtaler.

Utfordringene krever en betydelig bedring av miljø- og ressurseffektiviteten på ulike nivåer, dvs. at det må skje en reduksjon i miljøbelastningen og naturressursbruken for hver produsert enhet, både i hver enkelt bedrift og på makronivå. Slike forbedringer foregår allerede. F.eks. er det håp om at en langt på vei kan løse problemet med sur nedbør over Norge og svekkelsen av ozonlaget, uten at det vil medføre for kraftige belastninger på næringslivet eller forbrukerne. På andre områder er bedringene i miljø- og ressurseffektiviteten mer enn oppveid av økningen i produksjonsvolum, jf. bl.a. framstillingen om energibruk og karbonutslipp i kapittel 2.

Utviklingen i miljøtilstanden, og vårt lands belastning på de globale fellesressursene, vil avhenge av den generelle utviklingen i samfunnet og de mer spesifikke miljøvernpolitiske rammevilkårene. I Langtidsprogrammet varsler Regjeringen et velferdsløft, et kulturløft og et utdanningsløft inn i neste årtusen. Satsingen på omsorg, kultur og utdanning vil bidra til en høyere livskvalitet, og innsats på disse feltene kan samtidig være mindre miljøbelastende enn økt produksjon og forbruk av mange andre goder. Valget for framtiden bør være livskvalitet og miljø framfor økende stress og forurensende forbruk.

Regjeringen legger til grunn at miljøets karakter av fellesgode skaper et behov for offentlig virkemiddelbruk. Gjennom en allsidig virkemiddelbruk vil myndighetene sørge for at bedrifter, husholdninger og andre av samfunnets aktører blir stilt overfor rammevilkår som bidrar til en bærekraftig utvikling. Ansvaret for å gjennomføre konkrete tiltak vil ligge på alle aktører i samfunnet.

Det er et kjennetegn ved mange miljøproblemer at vi vet en del om kostnadene ved å gjennomføre miljøtiltak, men mindre om de konkrete gevinstene som tiltakene kan føre til i form av bedre livskvalitet og en utvikling som er bærekraftig. Stilt overfor usikkerhet legger Regjeringen avgjørende vekt på føre var-prinsippet når ambisjonsnivået i miljøvernpolitikken skal fastlegges. I kapittel 1.4 er det gjort rede for dette prinsippet og anvendelsen av det, og mer generelt for hvordan miljøvernhensyn av ulik karakter skal ses i sammenheng med andre, sentrale mål for samfunnsutviklingen.

Et viktig grunnlag for å skape et bærekraftig samfunn, er at det utvikles en bred forståelse og aksept for nødvendigheten av å gjennomføre endringer i samfunnet. I denne sammenhengen bør det legges vekt på forskning om miljøproblemer og deres forbindelse med samfunnsmessig virksomhet, og på å formidle eksisterende kunnskap til alle grupper av aktører. Det er også viktig å fastholde at kommende generasjoners muligheter til å dekke sine behov også gjelder behov direkte knyttet til miljøkvaliteter.

Regjeringen legger vekt på at endringene i rammevilkårene blir mest mulig forutsigbare, og at de nødvendige endringene i produksjons- og forbruksmønsteret må skje som ledd i en langsiktig prosess.

3.2 En effektiv virkemiddelbruk i miljøvernpolitikken

På bakgrunn av miljøutfordringenes alvor, behovet for betydelige endringer og potensielt økende konflikter med andre sentrale samfunnsmål, må virkemiddelbruken være styrings- og kostnadseffektiv.

Styringseffektivitet vil si at de samlede endringene i rammevilkårene skal lede til at de miljøvernpolitiske målene nås med høyest mulig grad av sikkerhet. Kostnadseffektivitet betyr at virkemidlene utløser tiltak der hvor de samfunnsøkonomiske kostnadene er lavest, dvs. der de miljøbetingede tilpasningene i samfunnet kommer i minst mulig konflikt med andre samfunnsmål. Det er ingen generell motstrid mellom disse to kriteriene. I prinsippet er det mulig å finne fram til virkemidler som ivaretar begge kriteriene. På den annen side ivaretar kriteriene ulike hensyn, og virkemiddelbruken kan derfor bli forskjellig ettersom hvilket kriterium det blir lagt størst vekt på i den enkelte situasjonen.

Regjeringen vil bruke en kombinasjon av administrative og økonomiske virkemidler i miljøvernpolitikken med sikte på å oppnå en best mulig virkemiddelbruk samlet sett. For å finne fram til de mest effektive virkemidlene, vil ulike alternativer og kombinasjoner bli gjenstand for sammenlignende vurderinger.

Et miljøproblem skyldes sjelden en enkelt sektor. Kildene til en miljøbelastning er ofte av ulike typer, innen ulike sektorer som har svært forskjellige forutsetninger for og kostnader ved å redusere sine belastninger på miljøet. For at slike miljøproblemer skal løses til lavest mulige samlede kostnader, vil Regjeringen i størst mulig utstrekning vurdere alle relevante kilder til miljøproblemet samlet. En sektorovergripende miljøvernpolitikk krever en helhetlig virkemiddelbruk på tvers av sektorer.

En effektiv miljøvernpolitikk bør sørge for at miljøhensyn blir integrert i rammevilkårene for alle sektorer i samfunnet. Integrering av miljøhensyn på et tidlig tidspunkt i beslutningsprosessene vil innebære mer forebygging av miljøproblemer, noe som oftest er mindre ressurskrevende enn å "reparere".

Regjeringen vil opprette Statens miljøfond for å styrke satsingen på miljøteknologi og å forbedre miljø- og ressurseffektiviteten i det norske samfunnet. Fondet vil bl.a. bli benyttet for å bidra til å gjennomføre store helhetlige prosjekter som medfører økt miljø- og ressurseffektivitet på flere områder. Prosjektene vil ha stor overføringsverdi til andre deler av det norske samfunnet og vil bidra til å synliggjøre hvordan nye gode miljøløsninger kan tas i bruk. Samtidig vil fondet være en viktig stimulans for å utvikle og øke bruken av miljøteknologi. Prosjekter innenfor klimaområdet og energisektoren, vil bli spesielt prioritert. Det vil også bli lagt vekt på å legge til rette for at små og mellomstore bedrifter kan delta i prosjektene og at resultatene formidles til dem. Fondet foreslås å omfatte midler til tiltak både i privat og offentlig regi. Regjeringen vil i statsbudsjettet for 1998 foreslå at det i første omgang avsettes 500 millioner kroner til fondet, og vil i den forbindelse også presentere formål og organisering av Statens miljøfond nærmere.

Etter hvert som utslipp fra store kilder er redusert og oppryddingen i tidligere forurensning er kommet langt, vil nye miljøforbedringer gripe inn i produksjons- og forbruksmønstrene på en annen måte enn tidligere. Det bør derfor legges vekt på å utforme også de miljøvernpolitiske virkemidlene på en måte som kan bedre økonomiens virkemåte i vid forstand. I denne sammenhengen, og som bidrag til en sektorovergripende og -integrerende miljøvernpolitikk, vil Regjeringen videreutvikle skatte- og avgiftssystemet slik at det bidrar til en bærekraftig utvikling. En "grønn" skatteomlegging, hvor arbeid beskattes mindre og miljøbelastende virksomhet beskattes mer enn i dag, er et viktig strategisk valg i arbeidet for et bedre miljø og høyere sysselsetting. Grønn skattekommisjons utredning (NOU 1996: 9 Grønne skatter - en politikk for bedre miljø og høy sysselsetting) utgjør et viktig grunnlag for det videre arbeidet.

Lovstrukturen i samfunnet danner et rammeverk for samfunnets oppbygning. Rettsreglene målbærer dessuten de verdier og idealer samfunnet ser som de viktigste. Retten til miljø og hensynet til kommende generasjoner er siden 1992 nedfelt i Grunnloven, og styrende myndigheter har et ansvar for å påse at lovgivning og praksis i alle samfunnssektorer er i samsvar med Grunnlovens krav. Regjeringen vil sette ned et bredt sammensatt utvalg med mandat til å identifisere og gjennomgå elementer i lovstrukturen som kan være til hinder for eller ikke gir tilstrekkelige incentiver for en bærekraftig utvikling. Arbeidet kan munne ut i anbefalinger om hvordan lovverket bør innrettes for å bidra til å fremme en bærekraftig utvikling. Utvalget vil gis et mandat som nærmere avgrenser hvilke deler av lovverket som skal gjennomgås og tidsrammene for arbeidet.

Regjeringen vil videre styrke den produktorienterte miljøverninnsatsen, da flere miljøutfordringer er knyttet til diffuse utslipp fra produkter. En helhetlig tilnærming til alle miljø- og ressursproblemene knyttet til produktenes livsløp vil sikre at problemene ikke forskyves fra en fase til en annen fase i produktets livsløp, og danne grunnlaget for en effektiv virkemiddelbruk.

I Norge har avtaler mellom miljøvernmyndighetene og næringslivet vært benyttet på enkelte områder i miljøvernpolitikken, i første rekke overfor enkelte typer avfall. Myndighetene har innledet samtaler med prosessindustrien med sikte på å inngå avtaler for å begrense utslippene av klimagasser som ikke omfattes av CO ₂-avgifter. I mangel av, eventuelt som et supplement til andre egnede virkemidler, kan det være aktuelt å inngå avtaler med næringslivet. Dette forutsetter at myndighetene kan forholde seg til få avtalepartnere.

Flere av miljøproblemene henger sammen med måten vi disponerer arealer på. Regjeringen vil derfor bruke plan- og bygningsloven som et sentralt virkemiddel i miljøvernpolitikken, slik det er skissert i linkdoc022005-040001#docSt meld nr 29 (1996 - 97) Om regional planlegging og arealpolitikk. Det er i denne sammenhengen viktig med en helhetlig politikk, som også integrerer hensynet til et sterkt jordvern og til konkurransedyktig næringsvirksomhet som grunnlag for velferdssamfunnet og sysselsettingen. Det er videre viktig å sikre god samordning mellom plan- og bygningsloven og annet lovverk som har konsekvenser for arealbruken. For øvrig skal den nasjonale arealpolitikken konkretiseres og formidles tydeligere til alle aktører i plansystemet.

Generelt vil Regjeringen rette virkemidlene mest mulig direkte mot det miljøproblemet som skal løses. Dette betyr at lokale miljøproblemer, som skyldes aktivitet innenfor nære områder, vil søkes løst ved hjelp av geografisk avgrensede virkemidler og tiltak. Mot grenseoverskridende miljøproblemer vil Regjeringen arbeide for at virkemidlene i størst mulig grad rettes mot alle kilder på tvers av regioner og landegrenser. Samtidig kan miljøproblemer av ulik karakter ha samme utspring, slik at virkemiddelbruken overfor f.eks. globale og lokale miljøutfordringer må ses i sammenheng.

Regjeringen vil i større utstrekning bruke informasjon for å skape engasjement for miljøvernarbeidet, bidra til å styrke demokratiet gjennom reelle medvirknings- og kommunikasjonsprosesser, og skape forståelse og aksept for miljøvernpolitikken. Informasjon og kommunikasjon vil dels bli brukt som selvstendig virkemiddel, dels for å forsterke effekten av andre virkemidler.

Regjeringen legger også vekt på å bidra til økt miljøkompetanse blant alle aktører i samfunnet, både i offentlig sektor og i bedriftene.

Det satses betydelige ressurser i form av forskning, utredning og overvåking for å framskaffe kunnskap om miljøtilstanden og de komplekse samvirkningene mellom samfunnsprosesser og miljøet. Denne informasjonen må i større grad gjøres tilgjengelig for andre. Regjeringen satser på en desentralisert forvaltning av informajonsressursene, dvs. at de enkelte faginstitusjoner og forvaltningsnivåer har et selvstendig ansvar for å forvalte sine faglige og administrative data. En slik desentralisert forvaltning gir Miljøverndepartementet en viktig rolle mht. samordning av aktiviteten, og krever en sterk infrastruktur for å binde informasjonsressursene sammen for felles utnytting. Viktige elementer i en slik infrastruktur vil være felles standarder for innsamling og forvaltning av miljøinformasjon, videreføring og vektlegging av det tverrdepartementale samarbeidet gjennom "Temasentrene for miljødatasamordning", samt utvikling av et "Miljønett" der en utnytter godt utbygde IT-nettverk til å binde sammen informasjonskilder fra ulike institusjoner.

3.3 Sektorvise miljøhandlingsplaner, arbeidsmål og resultatoppfølging

En kostnadseffektiv og helhetlig miljøvernpolitikk krever et solid kunnskapsgrunnlag og gode styringsverktøy. Myndighetene må kunne vurdere miljøtilstanden og alvoret i miljøutfordringene, se konsekvensene av dagens utvikling og den gjeldende politikken på ulike områder, og avgjøre hva som er de mest effektive virkemidlene for å integrere miljøhensyn på alle plan for å nå fastsatte mål. Bedre kunnskapsgrunnlag og styringsverktøy vil også bidra til en felles forståelse mellom de ulike aktørene, både av miljøutfordringene og av virkemidlene som blir tatt i bruk. En løpende sammenstilling av opplysninger om utviklingen av miljøtilstanden og effektene av den samlede virkemiddelbruken, gjennom et sektorovergripende resultatoppfølgingssystem, vil være nødvendig for å sikre at det føres en effektiv og samordnet politikk.

Prinsippet om at alle sektorer har et selvstendig ansvar for å ta miljøhensyn på sitt område står sentralt i norsk miljøvernpolitikk. Det vil være helt nødvendig å ta i bruk sektormyndighetenes virkemidler, kunnskaper og kreativitet for å sikre en bærekraftig utvikling, og for å forebygge miljøskader.

I St meld nr 46 (1988 - 89) er miljøvernmyndighetene tillagt ansvaret for å samordne regjeringens arbeid med å fastsette de miljøvernpolitiske målene, nasjonalt og for sektorene. Miljøvernmyndighetene er videre tillagt ansvaret for å sikre egnede systemer for overvåking av miljøtilstanden, og for å samarbeide med sektormyndighetene om resultatrapporteringen. Gjennomføringen av tiltak skal skje i regi av de ansvarlige sektormyndighetene.

Rapporteringen om sektormyndighetenes miljøverninnsats skjer i dag gjennom opplegget for "Miljøprofilen i statsbudsjettet", der det bl.a. redegjøres for bevilgninger til miljøvernformål på de ulike departementenes budsjett. I vekslende grad rapporterer departementene gjennom miljøprofilen ikke bare om budsjettbruk, men også om gjennomførte tiltak og oppnådde resultater i form av reduksjoner i konkrete utslipp eller andre miljøbelastninger.

Som et ledd i en helhetlig sektorovergripende miljøvernpolitikk vil det bli arbeidet med å forbedre kontrollen, rapporteringen og oppfølgingen av mål og virkemidler. Regjeringen vil videreutvikle dagens presentasjon slik at den blir en mer systematisk rapportering av Regjeringens samlede miljøverninnsats, knyttet til miljøvernpolitiske resultatområder og myndighetenes mål på disse områdene. Det tas sikte på å rapportere til Stortinget årlig i samband med statsbudsjettet, gjennom presentasjon av "Regjeringens miljøprofil og rikets miljøtilstand".

For å tydeliggjøre sektorenes ansvar innenfor rammene av en sektorovergripende politikk, vil det bli utarbeidet sektorvise miljøhandlingsplaner, bygd på prinsippet om målstyring og kostnadseffektivitet på tvers av sektorene. Handlingsplanene vil blir utarbeidet i samarbeid mellom berørte departementer. På enkelte områder vil det være hensiktsmessig å utarbeide sektorvise arbeidsmål, som del av handlingsplanene. Disse målene vil bli utarbeidet med utgangspunkt i de internasjonale forpliktelsene Norge har inngått og andre miljøvernpolitiske mål som en har for hvert resultatområde i miljøvernpolitikken. Arbeidsmålene vil dermed, så langt som mulig, være basert på analyser der effekten og kostnadene ved å gjennomføre tiltak i de ulike sektorene blir vurdert samlet, slik at en kan oppnå en kostnadseffektiv fordeling av tiltakene. Dette er viktig for å oppnå riktig fordeling av innsatsen, særlig når flere ulike virkemidler og tiltak benyttes for å nå ett miljømål.

Hensikten med slike sektorvise arbeidsmål vil være å kombinere Regjeringens behov for kostnadseffektivitet og for å tydeliggjøre sektoransvaret, med sektorenes behov for fleksibilitet i virkemiddelbruken. En sektors delansvar for oppnåelsen av et miljøvernpolitisk mål er knyttet til at sektoren faktisk rår over virkemidler som kan bidra til at målet nås. Ofte vil en sektor rå over flere aktuelle virkemidler. Når delansvaret er indikert gjennom et sektorvist arbeidsmål, vil sektoren stå friere til å vurdere hvordan målet kan nås med virkemidler som kommer i minst mulig konflikt med andre av sektorens mål.

Resultatoppfølgingssystemet skal gi grunnlag for å vurdere om den samlede innsatsen er tilfredsstillende i forhold til gjeldende mål og forpliktelser, og om fordelingen mellom sektorer og kilder er kostnadseffektiv. Resultatoppfølgingssystemet vil da bli et verktøy for å kunne justere målene og virkemiddelbruken i miljøvernpolitikken. En viktig del av miljøvernmyndighetenes oppgave vil bestå i å samordne regjeringens arbeid med disse spørsmålene.

Som ledd i dette arbeidet vil det bli utarbeidet et sammenhengende sett med indikatorer på det miljøvernpolitiske området. Disse indikatorene vil dels være egnet til å måle endringer i miljøtilstanden, dels endringer i menneskeskapt påvirkning av miljøet (f.eks. forurensende utslipp) og dels utviklingen i tiltak som tas i bruk på de enkelte miljøvernpolitiske områdene. Det er viktig å få til en bedre harmonisering av internasjonale og nasjonale datasett og indikatorer. Gjennom arbeid i OECD og i Nordisk ministerråd, er det utviklet et indikatorsystem som vil danne utgangspunkt for arbeidet med indikatorer og andre styringsverktøy.

Regjeringen legger altså opp til en gjennomgripende systematisering og videreutvikling av etablerte rutiner, innenfor en helhetlig og konsistent ramme som omfatter Regjeringens samlede miljøvernpolitiske satsing og resultater. Arbeidet med å etablere indikatorer og effektive rapporteringsrutiner vil skje i nært samarbeid mellom Miljøverndepartementet og de berørte sektordepartementene. Det vil bli lagt opp til en framdrift i dette arbeidet på grunnlag av vurderinger av hvor behovet er størst og hvor grunnlaget for resultatrapporteringen er best utviklet. Regjeringen tar sikte på å etablere rutiner for en særskilt grundig gjennomgang av 1 - 3 departementer pr. år, med sikte på opprettelse av omforente resultatoppfølgingssystemer og gjennomgang av miljøverninnsatsen knyttet til vedkommende departement.

Det statlige resultatoppfølgingssystemet må suppleres med rapportering av gjennomførte miljøverntiltak i kommunene og i næringslivet, og med øvrig miljøstatistikk, for å gi et fullstendig grunnlag for den årlige rapporten om rikets miljøtilstand. Informasjon om gjennomførte miljøverntiltak i kommunene vil gi et nødvendig grunnlag for å kunne vurdere om nasjonale miljømål nås på en kostnadseffektiv måte og om det er behov for endret virkemiddelbruk m.m. Arbeidet med å videreutvikle et slikt rapporteringssystem vil skje i samarbeid med kommunesektoren.

Den ordinære kontrollen av privat og kommunal virksomhet vil utgjøre et viktig supplement til resultatoppfølgingssystemet. De resultatene som kommer fram gjennom kontroll av virksomhetene, vil inngå i grunnlaget for de beregnede resultatene i resultatoppfølgingssystemet.

3.4 Integrering av miljøvern i ulike samfunnssektorer

3.4.1 Integrering av miljøhensyn i statens egen virksomhet

Regjeringen vil integrere hensynet til miljø i offentlig forvaltnings virksomhet. Offentlig sektor skal være en drivende kraft og gå foran i arbeidet for et økologisk bærekraftig samfunn, noe som også må reflekteres i offentlig sektors drift av egen virksomhet. En viktig utfordring framover vil derfor bli å integrere miljøhensyn i virksomheten til det offentlige, både knyttet til rollen som forbruker, produsent, byggherre og eiendomsforvalter.

Den offentlige sektoren er relativt stor i Norge, og er derfor en viktig bidragsyter for å nå miljømål. I kraft av å være en stor forbruker vil offentlig sektor ha betydelig makt til å påvirke produksjon og forbruk. Erkjennelsen av at offentlig sektor ikke er blitt stilt overfor like store miljømessige forventninger som privat virksomhet, har bidratt til at en rekke land har økt satsingen på miljøvern innen offentlig sektor. Denne satsingen omfatter ulike deler av virksomheten, men offentlige innkjøp er gjennomgående et sentralt element. Viktigheten av at det offentlige skal vise lederskap gjennom en miljøtilpasning av sine innkjøp er bl.a. nedfelt i Agenda 21. OECD vedtok i 1996 en anbefaling til de enkelte medlemsland om å integrere miljøhensyn i offentlig sektor. Sverige og Danmark er blant de landene som har kommet langt i et systematisk arbeid på dette området.

Et av hovedmålene i norsk forvaltningspolitikk er at forvaltningen skal drives effektivt. En mer miljøeffektiv drift av offentlig sektor vil kunne bidra til reduserte driftskostnader, f.eks. gjennom økt levetid for produkter og utstyr, lavere energiforbruk, lavere forbruk av materialer, mer effektiv avfallshåndtering og økt bruk av mer miljøeffektive transport- og kommunikasjonsløsninger. I tillegg vil en slik utvikling ha andre positive samfunnsøkonomiske virkninger.

Regjeringen vil som en del av satsingen på lokal Agenda 21 legge til rette for at den kommunale sektoren ivaretar sitt ansvar i forhold til disse hensynene (jf. kapittel 8). Staten skal miljøtilpasse sin virksomhet på områder som innkjøp, ressurs- og energibruk, transport, bygging og drift av lokaler, samt avfallshåndtering. For å få dette til må alle statlige virksomheter på en systematisk måte ta miljøhensyn i driften av sin virksomhet.

Videreutvikling av en miljøtilpasset statlig innkjøpspolitikk vil bli særlig sentral i denne sammenhengen. Statens samlede innkjøp utgjør ca. 70 milliarder kroner årlig, og en økt vekt på miljøhensyn vil medføre at tilbudet endres betydelig i retning av mindre miljøbelastende varer og tjenester. Miljøhensyn vil bli integrert i den statlige innkjøpspolitikken, innenfor de rammene som det offentlige innkjøpsregelverket setter. Arbeidet vil derfor bl.a. bli sett i sammenheng med anbefalingene fra utvalget som vurderer det statlige anskaffelsesregelverket. I det videre arbeidet vil det også bli lagt vekt på å øke statlige virksomheters kompetanse på dette området, bl.a. gjennom opplæringstiltak, en styrking av rådgivningskapasiteteten og utarbeidelse av veiledningsmateriell.

Regjeringen vil gjennomføre et prøveprosjekt, " Grønn stat", som berører flere etater og departementer, for å vinne erfaringer med hvordan integrering av miljøhensyn i statlig virksomhet best kan skje. Innholdet i prosjektet vil bl.a. gå ut på:

• å kartlegge virksomhetenes miljøpåvirkning
• at virksomhetene utarbeider handlingsplaner for miljøtilpasset drift
• å prøve ut miljø- og ressursbesparende tiltak
• å forbedre verktøy og rutiner slik at omfattende statlige tiltak systematisk underlegges miljøvurderinger
• å øke den miljøfaglige kompetansen i virksomhetene
• at virksomhetene utarbeider rutiner for resultatmåling og resultatoppfølging ved driften.

I prøveprosjektet vil utarbeidelse av handlingsplaner, resultatoppfølging m.m. vil bli integrert i allerede eksisterende mål- og resultatstyringssystemer i staten. Erfaringer fra prøveprosjektet vil gi det nødvendige grunnlaget for å vurdere hvordan arbeidet med systematisk integrering av miljøhensyn i staten best kan videreføres, og i hvilken grad en slik integrering vil medføre reduserte kostnader for staten.

3.4.2 Fra miljøvern i kommunene (MIK) til lokal Agenda 21

Et godt samspill mellom staten og kommunene er viktig for å møte miljøutfordringene. Utfordringene i miljøvernpolitikken stiller krav både til en resultatorientert kortsiktig innsats, og til en mer langsiktig prosess hvor det å bygge opp engasjement, forståelse og holdninger blir en viktig forutsetning for en bærekraftig utvikling. Utvikling av lokalsamfunnene i bærekraftig retning er avhengig av legitimitet i befolkningen. Det blir derfor viktig å sette i gang prosesser som legger opp til bred folkelig medvirkning.

Forholdene ligger nå til rette for at kommunene både bør og kan ta et mer selvstendig ansvar for utviklingen i sitt lokale miljø, bl. a. fordi MIK-reformen har gitt bredere kompetanse i kommunene (jf. boks 3.1).

Miljøproblemer som først og fremst har lokal betydning, bør løses lokalt. Kommunene har de nødvendige virkemidlene som planmyndighet gjennom plan- og bygningsloven og gjennom flere særlover. Regjeringen vil vurdere behovet for å delegere ytterligere myndighet til kommunene etter særlovene.

På visse områder vil staten gi signaler til kommunesektoren, ved å angi mål for ønsket miljøutvikling som kommunene oppfordres til å legge til grunn for sin planlegging. I denne meldingen er noen mål og signaler gitt i kapittel 8. I tillegg kan det på enkelte områder være aktuelt at staten fastsetter minstekrav til miljøkvaliteten, for å sikre at forskjellen mellom kommuner ikke blir uakseptabel stor. En slik styringsform er avhengig av en god dialog mellom staten og kommunene.

Fylkesmannen er statens viktigste kontaktledd til kommunene, og skal formidle statlige miljømål og -interesser, utdype statlige retningslinjer og følge opp utviklingen overfor kommunene. I et styringssystem basert på mål- og resultatoppfølging vil denne rollen forsterkes ved at veiledning og toveis kommunikasjon blir satt mer i fokus. I St meld nr 23 (1992 - 93) Om forholdet mellom staten og kommunane blir nettopp disse funksjonene til den regionale statsforvaltningen understreket som viktige for å oppnå en robust og fleksibel statlig styring.

I Langtidsprogrammet sier Regjeringen at den vil stimulere til at alle norske kommuner utarbeider sin lokale Agenda 21, dvs. en handlingsplan for bedre miljøutvikling lokalt. Arbeidet med lokal Agenda 21 vil være en naturlig videreutvikling av det arbeidet som allerede er startet opp bl.a. gjennom MIK-reformen jf. kapittel 8.

Oppfølgingen av lokal Agenda 21 i Norge vil bygge på gjeldende praksis når det gjelder forholdet mellom stat og kommune og kommunenes miljøansvar. Prinsippet om kommunalt selvstyre innen rammene av statlig mål- og resultatoppfølging, er et godt utgangspunkt for å ivareta intensjonene i lokal Agenda 21. De nasjonale miljømålene vil være viktige hensyn som kommunene må legge til grunn for sine planer for å sikre en bærekraftig utvikling. Innen disse rammene gis kommunene handlefrihet og ansvar for å finne fram til lokaltilpassende løsninger, og for å sikre medvirkning fra lokalbefolkningen og et aktivt lokaldemokrati. Regjeringen vil legge opp til at disse lokale oppfølgingsplanene utarbeides som en integrert del av kommuneplanarbeidet.

Regjeringen vil gradvis utvikle et system for resultatoppfølging for kommunene, tilpasset det nasjonale rapporteringssystemet som danner grunnlag for den årlige rapporteringen til Stortinget om Regjeringens miljøprofil og rikets miljøtilstand, jf. kapittel 3.3. Det regionale nivået, både fylkesmannen og fylkeskommunen, vil få en viktig rolle som bindeledd mellom kommunene og sentrale statlige myndigheter. Et slikt rapporteringssystem er under utvikling i Buskerud fylke. Her deltar de tre miljøverndirektoratene, fylkesmannen, fylkeskommunen og 6 utvalgte kommuner. Prosjektet skal avsluttes og evalueres i 1997.

3.4.3 Næringslivet

I Langtidsprogrammet 1998 - 2001 slås det fast at et lønnsomt og vekstkraftig næringsliv i alle deler av landet er avgjørende for å nå mål om arbeid for alle, utvikling av velferdssamfunnet og et samfunn som er bærekraftig. Miljøutfordringene gjør det nødvendig med tilpasninger og omstillinger blant annet i næringslivet. Gjennom en ambisiøs miljøvernpolitikk legger Regjeringen opp til at norsk næringsliv fortsatt vil ligge langt framme i miljøvennlig produksjon. Tiltakene må ta hensyn til miljøgevinstene som oppnås og hva andre land gjør for å løse felles problemer. Regjeringen legger vekt på å stille næringslivet overfor mest mulig samfunnsøkonomisk riktige priser, slik at det blir mest mulig lønnsomt for bedriftene å opptre miljømessig forsvarlig. Næringspolitikken vil bli utformet innenfor rammene av en bærekraftig utvikling.

Innføringen av nye virkemidler og tiltak i miljøvernpolitikken vil likevel føre til omstillinger i økonomien og endrete konkurranseforhold mellom næringer og bedrifter, både i det nasjonale og det internasjonale markedet. Det som medfører svekket konkurranseevne for æn næring, kan føre til bedret konkurranseevne for en annen. En dreining av skattegrunnlaget fra skatt på arbeidskraft til skatt på miljøskadelig virksomhet kan f.eks. føre til forskyvninger mellom forurensende og arbeidskraftintensive næringer og bedrifter, uten at landets samlede konkurranseevne svekkes. Det er likevel viktig at virkemiddelbruken ikke kommer i vesentlig utakt med andre land, særlig i forhold til globale miljøproblemer.

Grønn skattekommisjon foreslo å vurdere bruk av avgifter på konsesjonsgitt utslipp som supplement til dagens konsesjonssystem, for å skape et løpende insitament for bedriftene til å søke om lavere konsesjonsgrenser. I forbindelse med oppfølgingen av Grønn skattekommisjon er det satt i gang utredninger som kan gi et bedre grunnlag for å vurdere virkninger og konsekvenser av å legge avgifter på utslippskonsesjoner.

For næringslivet kan det være lønnsomt å gå lenger enn myndighetenes virkemiddelbruk tilsier. Mange private og offentlige forbrukere stiller krav til hvordan produktene er framstilt og til deres miljøegenskaper. Miljø vil derfor bli en stadig viktigere konkurransefaktor framover. Å være tidlig ute med miljøvennlige løsninger kan gjøre næringslivet bedre rustet til å møte nye miljøkrav. Næringslivet kan derfor ha en egeninteresse i å holde en høy miljøprofil.

Mens forurensende utslipp fra industrien er sterkt redusert de siste tiårene, er de økende miljøbelastningene knyttet til produkter blitt en stor utfordring. Det er derfor viktig å stimulere til utvikling av miljø- og ressurseffektive produkter. Regjeringen vil arbeide for at bedriftene påtar seg et økt ansvar for miljø- og ressursproblemer knyttet til hele produktets livsløp. En slik tilnærming (jf. figur 3.1) skal sikre at problemene ikke forskyves fra en fase i produktets livsløp til en annen, mellom ulike miljøproblemer eller mellom markedsaktørene.

Livsløpsanalyse er et nyttig redskap som næringslivet kan benytte for å avdekke de samlede miljøeffektene et produkt har, fra råvareuttak, via produksjon og transport, til bruk og avfallsbehandling av produktet. Slike analyser vil også kunne danne grunnlaget for myndighetenes samarbeid med næringslivet om tiltak for å redusere miljøbelastningene fra produkter, og økt informasjon om miljøegenskaper ved produktet. I tillegg til vanlige forbrukere er store profesjonelle innkjøpere som næringslivet, offentlige virksomheter og andre organisasjoner en viktig målgruppe for miljørettet produktinformasjon. I forslag til ny regnskapslov vil Regjeringen foreslå skjerpede krav til miljøinformasjon i årsberetningen.

Den nasjonale strategien for miljøteknologi har som formål å forene næringsutvikling med redusert miljøbelastning. Regjeringen vil videreføre satsingen på miljøteknologi, og innsatsen vil særlig knyttes til områdene klima, helse- og miljøfarlige kjemikalier og produkter generelt. Miljøteknologisatsingen omfatter både forskning og ulike tilskudds-/finansieringsordninger.

Kunnskap i bedriftene om prioriterte miljøoppgaver og hvordan disse kan løses, er også viktig. Gjennom offentlige forsknings- og utviklingsprogrammer og veiledningsapparatet, stimulerer myndighetene til økt kompetanse i bedriftene om miljøvern og om hvordan miljøproblemene kan løses ved hjelp av ny eller kjent teknologi. Teknologisk Institutts program for teknisk miljøanalyse er et eksempel som viser at dette er et effektivt virkemiddel for å oppnå miljøvennlig produksjon. Hovedmålet med programmet var at bedrifter, ved å gjennomgå produksjonsprosessen, identifiserte miljøproblemene og gjennomførte konkrete forbedringer.

Næringslivet må i større grad utløse det potensialet som ligger i miljøforbedringer gjennom arbeidstakernes deltakelse i beslutningsprosessene i forhold til ytre miljø. Regjeringen vil bidra til at arbeidstakerne gjennom opplæring settes i stand til å bidra til miljøforbedringer på egen arbeidsplass, samt gis økte muligheter for å påvirke sentrale miljøspørsmål, bl.a. innenfor rammen av internkontrollarbeidet.

Myndighetene vil legge vekt på at næringslivet tar ansvar for miljøbelastningen fra sin virksomhet også gjennom andre frivillige tiltak. For at næringslivet på en helhetlig og systematisk måte skal kunne forbedre sin miljøinnsats, vil økt tilslutning til miljøledelsessystemer og -standarder som EMAS og ISO-14000 bli særlig viktig. En vektlegging av næringslivets eget ansvar innebærer imidlertid ikke en nedtoning av myndighetenes ansvar for å innføre de virkemidlene som er nødvendige for at miljøvernpolitiske mål skal nås.

3.4.4 Forbrukerne

Forbrukernes innsats for å endre forbruksmønsteret i bærekraftig retning, avhenger bl.a. av at prisene er mest mulig samfunnsøkonomisk riktige, at det blir mulig å opptre miljømessig forsvarlig, og at den enkelte forbruker kan gjøre seg kjent med hvilke miljøkonsekvenser ulike vare- og tjenestekjøp fører med seg, jf. boks 3.2. Regjeringen legger stor vekt på forbrukernes rett til kunnskap som grunnlag for bevisste valg, jf. bl.a. kapittel 6.4.3.

Regjeringen vil stimulere til et mer miljøvennlig forbruk ved bruk av miljøavgifter, produktkrav, miljømerking av produkter og andre virkemidler. Det er viktig at det blir mest mulig lønnsomt å handle miljømessig forsvarlig. Forbrukerne vil via prisene på produkter og annen produktinformasjon bli motivert til å velge de minst miljøbelastende produktene. Endret forbrukeratferd vil påvirke forbrukssammensetningen og derigjennom påvirke produsentene. Det ligger en sterk drivkraft for mer miljøvennlig produksjon i aktive, miljøbevisste forbrukere.

Den nordiske miljømerkeordningen er et viktig miljøvernpolitisk virkemiddel og vil bli videreført. Regjeringen vil arbeide for en felles miljømerkeordning for EU/EØS-landene. Regjeringen vil også bidra til å prøve ut miljøvaredeklarasjoner tilpasset store og profesjonelle innkjøpere som næringslivet, offentlige virksomheter og andre organisasjoner. Slike miljøvaredeklarasjoner gir omfattende informasjon om et produkts miljøegenskaper og annen relevant informasjon, f.eks. energiforbruk, levetid, reparerbarhet, innhold av helse- og miljøfarlige kjemikalier og gjenvinningsordninger for produktet. Informasjonen kan gis på selve produktet, den kan følge produktet eller på annen måte være lett tilgjengelig for kjøperen. Regjeringen vil videre vurdere innføring av et enklere system tilpasset vanlige forbrukere. Ansvaret for og kostnadene ved miljøvaredeklarasjoner vil ligge på næringslivet. Myndighetenes rolle i denne sammenheng vil bl.a. være å sikre et riktig nivå på informasjonen.

Regjeringen vil også vurdere nærmere om markedsføringsloven kan utformes med sikte på å tjene som et aktivt virkemiddel til å fremme en bærekraftig forbruksutvikling og miljøforsvarlig markedsføring.

3.4.5 De frivillige organisasjonene

Verdenskommisjonens rapport "Vår felles framtid" og Agenda 21 fra Rio-konferansen, understreker betydningen av aktiv medvirkning fra frivillige organisasjoner og andre ikke-statlige grupper for å oppnå en bærekraftig utvikling. Norske myndigheter har lagt til rette for reell medvirkning fra disse aktørene, ikke bare gjennom økt økonomisk støtte til organisasjonenes virksomhet, men også ved å opprette fora for samarbeid og utvidet deltakelse i viktige prosesser.

På miljøvernområdet spiller de frivillige organisasjonene en betydelig rolle som høringsinstans og kanal for kommunikasjon mellom befolkningen og forvaltningen. Organisasjonene tar også selv initiativet til å få satt nye saker på dagsordenen og de bidrar med egeninnsats i konkrete miljøprosjekter. På denne måten utløses engasjement og frivillig dugnadsinnsats i flere ledd i organisasjonene.

Regjeringen la nylig fram St meld nr 27 (1996 - 97) Om statens forhold til frivillige organisasjoner. I stortingsmeldingen blir de frivillige organisasjonenes rolle i framtidens velferdssamfunn understreket. Videre slås det fast at statlig støtte til frivillige organisasjoner har til hensikt å fremme demokrati, medvirkning og sivilt engasjement. Det medlemsbaserte virket kan best stimuleres gjennom grunnstøtteordninger, hvor organisasjonene har stor frihet til å utfolde seg på egne premisser og realisere egne mål. Ressursene bør også i størst mulig grad komme det lokale forenings- og klubbnivået til gode, fordi det vanligvis er her de viktigste aktivitetene foregår.

Støttemidler til de frivillige miljøvernorganisasjonene vil bli fordelt med sikte på å stimulere til økt frivillig innsats lokalt. Dette vil bli drøftet nærmere med organisasjonene, for å finne nye former for støtteforvaltning som best ivaretar intensjonene om stimulering av frivillig virke på lokalplanet.

3.4.6 Forskning og kunnskapsutvikling

Forskningsmiljøene innen universitetene, høgskolene og innen instituttsektoren, produserer og formidler ny kunnskap og forskningsresultater til nytte for samfunn og næringsliv. Regjeringen vil fortsatt prioritere miljøvernforskningen og bidra til økt anvendelse av forskningsresultatene, ved å legge til rette for god dialog mellom forskningsmiljøene og brukerne i næringslivet, forvaltningen og allmennheten.

De statlige bevilgningene til forskning finansierer grunnforskning, langsiktig kompetanseoppbygging og infrastruktur, herunder brukerstyrte forskningsprogrammer for teknologiutvikling innenfor de ulike sektorene. Det legges vekt på en bred kompetanseutvikling i en rekke fag, og et sentralt aspekt er å sikre at viktige samfunnshensyn blir ivaretatt i den norske forskningspolitikken. Styrking av grunnforskningen og rekrutteringen er også sentrale mål.

Miljøvernforskning har hatt høy prioritet i norsk forskningspolitikk det siste tiåret, og omfanget av offentlig satsing på miljøvernforskning har økt vesentlig. Forskning og utvikling (FoU) finansiert av Miljøverndepartementet har gått opp mer enn 50 prosent fra 1987 til 1997, målt i faste priser. I tillegg inngår miljørettet forskning som en del av mange departementers FoU-virksomhet.

Norges forskningsråd er regjeringens fremste forskningspolitiske rådgiver. I sin strategi, Forskning for framtiden, har Forskningsrådet satt opp miljørettet forskning som en av sine fire tematiske hovedsatsninger. Forskningsrådet har også utviklet en ny prosedyre for å sikre miljøaspekter i alle sine programmer og prosjekter. Denne kan tilpasses slik at den også kan anvendes i instituttsektoren og universitets- og høgskolesektoren. Forskningsrådet disponerer selv 25 prosent av de offentlige forskningsmidlene i Norge. En bedre samlet oversikt over den miljørettede forskningen er nødvendig for en bedre samlet utnyttelse av ressursene, og for økt satsing innen de prioriterte miljøvernområdene klimaendring, helse- og miljøfarlige kjemikalier og biologisk mangfold.

Miljøvernforskningsinstituttene har en sentral rolle som kunnskapsleverandør for miljøvernforvaltningen. Som frittstående stiftelser har instituttene de senere år utviklet et bredere marked for sine FoU-tjenester og et nærmere samarbeid med universitets- og høyskolesektoren. Denne utviklingen vil videreføres som et resultat av gjennomføringen av sektoransvaret for miljøvernpolitikken for en bærekraftig utvikling.

Universitetene er, gjennom sin grunnforskning og som kombinerte forsknings- og utdanningsinstitusjoner, sentrale institusjoner når det gjelder å framskaffe og formidle ny kunnskap som kan bidra til bærekraftig utvikling. Forskningen ved universitetene er knyttet til institusjonenes fagprofil. Forskning om miljø og utvikling er et prioritert område og universitetenes forskning knyttet til bærekraftig utvikling har et betydelig omfang.

Tverrfaglig forskningssamarbeid er ofte en forutsetning for å løse dagens miljøproblemer. Tverrfaglighet er ikke en metode med egne klare standarder, men snarere en prosess som bringer ulike disipliners begrepsapparater, forståelsesformer og analysemodeller til anvendelse for å løse et felles problem. Det skal legges økt vekt på betydningen av tverrfaglig arbeid innen miljøvernforskningen. Tverrfaglig arbeid må basere seg på god faglig forankret kunnskap i primærfagene/disiplinene innen ulike fagområder som naturvitenskap, samfunnsvitenskap m.m.

Internasjonalt forskningssamarbeid på miljøvernområdet er viktig fordi miljøutfordringene i stor grad er grenseoverskridende. Internasjonalt samarbeid kan også bidra til å sikre bedre kvalitet, formidling og nytte av forskningsinnsatsen og hindre unødig overlapping av innsatsen. I den grad forskning er avhengig av kostbart utstyr, kan internasjonalt forskningssamarbeid i tillegg være ressursbesparende. Norge deltar, gjennom EØS-avtalen, som et fullverdig medlem i alle særprogram under EUs fjerde rammeprogram, bortsett fra EURATOM-programmene. Norske forskningsmiljøers muligheter til målrettet samarbeid med andre institusjoner i EU-programmene vil bli styrket.

Nasjonale forskningsprogrammer med finansiering fra ulike sektorer, forvaltning og næringsliv, er en god arena for utvikling av felles problemforståelse, hvilket er et godt grunnlag for å gjennomføre sektorintegrerende og sektorovergripende tiltak. Regjeringen vil legge forholdene til rette for utvikling av mer effektive kanaler for forskningsformidling direkte til brukerne i næringsliv og forvaltning og til allmennheten. For å bidra til økt bevissthet, bedre kunnskap og bedre felles forståelse av sentrale forskningsetiske og miljøfaglige spørsmål, vil det skapes nye møteplasser for forskere fra ulike fag og miljøer, forvaltning, næringsliv og interesseorganisasjoner. Rundebordskonferanser etter kanadisk modell, konsensuskonferanser og legmannskonferanser kan på denne måten benyttes i miljøvernpolitikken. Norges forskningsråd vil ha en sentral rolle i slike arrangementer.

3.4.7 Utdanningssystemets rolle

Utdanningssektoren har en viktig miljøvernpolitisk oppgave gjennom å skape oppmerksomhet, utvikle lokal handlingskompetanse, samle og formidle informasjon.

Miljøperspektivet er ivaretatt i Rammeplan for barnehagene. Barns nærhet til og kunnskap om naturen er et viktig fundament for utviklingen av miljøbevissthet. Gjennom aktiviteter i naturen vil barn utvikle fantasi, kreativitet og ferdigheter som vil ha betydning for hvordan barn vil takle framtiden. Aktivitet utendørs er en viktig helsefremmende faktor. Miljø- og friluftslivskompetansen til personalet i skolehelsetjenesten og i skolefritidsordningen vil bli styrket. Skoler og barnehager må sikres tilgang til naturpregede arealer i rimelig nærhet, jf. kapittel 8.3.

Det er nedfelt i lov om grunnskolen og i lov om videregående opplæring at alle elever/lærlinger gjennom sin opplæring skal få økologisk innsikt og internasjonalt medansvar. I tråd med "Strategi for miljø og utvikling i utdanningssektoren" blir det etablert støttestrukturer i form av landsomfattende miljølæreprogrammer, som spesielt skal bidra til aktiviteter der utdanningssektoren kan framstå som en ressurs i miljøvernarbeidet.

Universitetene har et særlig ansvar for grunnforskning og forskerutdanning, jf. kapittel 3.4.6. Regjeringen vil vektlegge en videre styrking av den tverrfaglige undervisningen ved universitetene for å imøtekomme studentenes behov for miljørettet kunnskap.

Figurer til kapittel 3:

• Figur 3.1 Et produkt følger en produktkjede fra råvareuttak til produktet kasseres. De ulike fasene i produktkjeden kan medføre ulik grad av miljøbelastning. I hvilken grad et produkt er miljøeffektivt kan kun avgjøres ved at alle fasene i dets livsløp blir vurdert.