4 Norges internasjonale...

4.1 Innledning

Norge har miljøvernsamarbeid med andre land for å sikre vår egen miljøtilstand, av hensyn til alvorlige miljøproblemer i andre land og ut fra andre bistands- og utenrikspolitiske prioriteringer. Viktige deler av Norges miljøtilstand kan bare beskyttes ved tiltak utenfor landets grenser. Internasjonal avhengighet minsker ikke vår egen plikt til å handle, men krever at vi også legger vekt på arbeidet med å sikre en koordinert innsats fra flere land. Noen saker krever løsning på globalt nivå (biologisk mangfold, klima, ozon og helse- og miljøfarlige kjemikaler), andre løses mest effektivt på regional basis (forsuring, trekkende arter), mens noen saker ordnes naboland imellom (fellesvassdrag, flora og fauna). Det internasjonale samarbeidet om biologisk mangfold, helse- og miljøfarlige kjemikalier og klima drøftes nærmere i henholdsvis kapittel 5, 6 og 7.

4.2 Miljøvernsamarbeid på globalt nivå

Globalt samarbeid er nødvendig når miljøtilstanden for det enkelte land er truet av virksomhet i mange andre land. Samtidig blir verdensøkonomien stadig mer globalisert, slik at nasjonal miljøvernpolitikk i økende grad påvirkes av økonomiske og politiske forhold i andre land. De globale miljøproblemene vil ikke kunne løses uten nært samarbeid på tvers av landegrenser. Det vil være særskilt viktig å få til ordninger som sikrer at utviklingslandene blir med på tiltak som må gjennomføres i alle land.

For en mer helhetlig omtale av norsk bistandspolitikk og miljørelatert bistand vises til St meld nr 19 (1995 - 96) En verden i endring.

4.2.1 FN og FNs særorganisasjoner, fond og programmer

Regjeringen legger vekt på at FN skal bidra til felles problemforståelse og bindende internasjonale avtaler. FN er det eneste forum der alle land møtes. FNs miljøprogram, UNEP, skal registrere og overvåke den globale miljøtilstanden, foreslå tiltak og videreutvikle internasjonal miljørett. FNs kommisjon for bærekraftig utvikling (CSD) er etablert for å følge opp Rio-konferansen (UNCED). Det vises til at Regjeringen i Langtidsprogrammet 1998 - 2001 varsler at den vil arbeide for at det på internasjonalt grunnlag vurderes å etablere nye inntektskilder som kan styrke FNs økonomi, for eksempel avgifter på valutatransaksjoner og drivstoff innen luftfarten.

I Brundtland-kommisjonens arbeid og på Rio-konferansen ble miljø- og utviklingsspørsmål behandlet i sammenheng. Ett av hovedresultatene, handlingsprogrammet Agenda 21, omhandler økonomiske, sosiale, institusjonelle og politiske forutsetninger for en bærekraftig utvikling. Fattigdomsbekjempelse, befolkningsgruppers rett til innsikt og deltakelse i prosesser som påvirker egen situasjon, oppbygging av kunnskap og administrativ kapasitet samt teknologisamarbeid, er like utførlig behandlet som miljøsaker.

Norge har spesielt tatt opp behovet for mer bærekraftige produksjons- og forbruksmønstre. Utgangspunktet er at verdens fattige må settes i stand til å øke sin velferd på en måte som minimaliserer miljøødeleggelsene, samtidig som produksjons- og forbruksmønsteret må gjøres mer miljøvennlig. I juni 1997 skal det avholdes en spesialsesjon i FNs generalforsamling for å oppsummere erfaringer etter UNCED og for å legge grunnlaget for det videre arbeidet. Arbeidsprogrammet for CSD for de neste 5 årene vil bli vedtatt. Spørsmålet om økte finansielle ressurser, inkludert bistand og teknologisamarbeid, ventes å ville stå sentralt. Blant miljøspørsmålene vil Norge legge stor vekt på hav og miljøgifter, levende marine ressurser og bærekraftig skogforvaltning.

4.2.2 OECD

OECD, organisasjonen for økonomisk samarbeid og utvikling, er et forum der industrilandene fra hele verden drøfter saker av felles interesse, men med vekt på økonomiske og handelsmessige aspekter. Medlemslandene forplikter seg til en stor grad av økonomisk og politisk åpenhet.

OECD er inne i en omstillingsperiode. Antall medlemmer utvides samtidig som budsjettene blir strammere. Mexico, Republikken Korea, Polen, Ungarn og Den tjekkiske republikk er nylig blitt med, og en rekke nyindustrialiserte land ønsker medlemsskap. Dette krever omstillinger både for nye og gamle medlemmer. Det arbeides nå med å rendyrke rollen som forum for samarbeid om saker av felles interesse som følger av at OECD er industrilandenes samarbeidsorgan. Bærekraftig produksjon og forbruk, forhandlingene om klima og biologisk mangfold, handel og miljø, samt renere produksjon i Øst-Europa, er eksempler på samarbeidsområder der felles analyser og forslag til ny politikk er av stor betydning for Norge.

4.2.3 WTO

Forholdet mellom handel og miljø angår markedsadgang og berører sterke økonomiske interesser. Utviklingslandenes representanter i Verdens handelsorganisasjon, WTO, har vært spesielt opptatt av å fjerne miljømotiverte handelshindre. Mange industriland har understreket at handelsrestriksjoner i visse tilfeller og på nærmere definerte vilkår er det mest effektive virkemidlet for å beskytte miljø og helse, samtidig som et åpent og ikke-diskriminerende handelssystem må bevares. Skillelinjene i WTO går allikevel ikke bare langs en nord-sør dimensjon. Land som Norge, som har en liten og åpen økonomi utenfor de store handelsblokkene, arbeider også for klare regler for når, og på hvilke vilkår, miljøbegrunnede handelstiltak skal være akseptable.

WTO beslutter rammebetingelser for handel som i sin tur kan gi føringer for miljøvernpolitiske beslutninger. Andre sentrale emner som drøftes innenfor rammen av WTO er miljøfølger av handelsliberalisering, negative følger av subsidiering samt forholdet mellom WTO-regelverket og miljømerking. Det er Regjeringens mål at handelsreglene skal bidra til en bærekraftig utvikling, noe som samsvarer med WTOs formålsparagraf. Det er også etablert en komite for handel og miljø for å vurdere eventuelle regelverksendringer som kan være viktig for å fremme en bærekraftig utvikling. Komiteens rapport til WTOs ministerkonferanse i desember 1996 inneholdt lite substans, men danner et grunnlag for å fortsette analysearbeidet med de mange komplekse problemstillingene. Fra norsk side er det et mål å få forberedt et multilateralt forhandlingsgrunnlag om handel og miljø foran de bredere forhandlingene om en rekke øvrige saksfelt som vil finne sted i WTO rundt år 2000.

I det videre arbeidet vil Regjeringen legge vekt på å få en bedre dialog med utviklingslandene for å finne fram til en felles forståelse av problemstillingene. Regjeringen vil arbeide for at:

• miljøkonsekvensene skal vurderes i forbindelse med beslutninger om videre liberalisering av handelen
• handelssystemet gir rom for insentiver for bruk av miljøvennlige produkter, gjennom bl.a. nasjonal eller regional bruk av miljømerking
• WTO vurderer de negative konsekvenser for miljøet som skyldes subsidiering og manglende avgiftsbelegging f.eks. når det gjelder forholdet mellom ulike energibærere
• WTO vurderer hvordan hensyn til produktenes samlede miljøfølger over hele deres livsløp kan integreres i handelssystemet
• handelsreglene gir rom for en kostnadseffektiv miljøvernpolitikk og legger til rette for at miljøkostnadene inkluderes i prisene, ved bl.a. å sikre samsvar mellom handelsreglene og grunnleggende miljøvernpolitiske prinsipper som "forurenseren betaler" og "føre-var"
• forholdet mellom handelstiltak i multilaterale miljøavtaler og WTO-regelverket blir klargjort. Slik klargjøring vil f.eks. kunne fange opp gjennomføring av kontroll med innføring av miljøfremmede arter i samsvar med en multilateral miljøavtale
• eventuelle miljøbegrunnede handelstiltak baseres på et vitenskapelig grunnlag
• unilaterale handelstiltak bør unngås.

4.2.4 Gave- og lånefinansiering av miljøverntiltak.

Ut fra prinsippet om at forurenser skal betale, vil størstedelen av kostnadene for miljøtiltak måtte dekkes inn i det landet der kostnadene oppstår. Behovene for miljøinvesteringer i Øst-Europa og i utviklingslandene er så store at de begrensede gavemidlene som står til disposisjon bare kan dekke en liten del av kostnadene. Spesielt i Øst-Europa er det en økende erkjennelse av at miljøproblemene bare kan løses gjennom integrering i all økonomisk aktivitet gjennom fastsetting av miljøkrav, riktig prissetting av innsatsfaktorer, bruk av miljøavgifter og fjerning av miljøskadelige subsidier. Gavemidler målrettes derfor for å bistå med politiske reformer, kompetansebygging og eventuelle miljøverntiltak som er spesielt viktige for giverlandene.

Regnskapet for overføringer til utviklingsland illustrerer hvor små gavemidlene er i forhold til lånemidler og direkte investeringer. Utenlandske investeringer i utviklingslandene i 1996 var 240 milliarder USD, dette er over 5 ganger så mye som summen av all utviklingshjelp i 1996 (44 milliarder), mens gavemidlene til globale miljøtiltak under det globale miljøfondet (GEF) er 2 milliarder USD over 3 år.

Det globale miljøfondet, GEF, ble opprettet for å dekke de omforente tilleggskostnadene ved å gjennomføre tiltak som gir globale miljøfordeler. De fire områdene som kan motta GEF-midler er klimatiltak, vern og bruk av biologisk mangfold, beskyttelse av ozonlaget og internasjonale vannspørsmål. GEF fungerer som finansieringsmekanisme for konvensjonene om klimaendring og biologisk mangfold. Til nå har GEF bevilget ca. 7 milliarder NOK, og størstedelen av midlene er gått til klimatiltak og tiltak for vern og bruk av biologisk mangfold.

Innsatsen på miljøgiftområdet vil fra norsk side bli en av de høyest prioriterte miljøsakene i årene som kommer. Det vil være viktig å komme fram til hensiktsmessige finansieringsordninger som letter mulighetene for utviklingslandene til å delta i internasjonalt samarbeid på dette feltet. Tiltak for utfasing av miljøgifter, i første omgang persistente organiske miljøgifter, kan allerede støttes innenfor GEF, f.eks. gjennom vinduet for "international waters" og fra andre kilder enn GEF.

Forhandlinger om påfylling av midler til GEF startet våren 1997. Det er økende behov for midler til tiltak innen GEFs mandatområde. Norge går derfor inn for å opprettholde og styrke fondet basert på en omforent fordelingsnøkkel som reflekterer bidragsyternes betalingsevne.

På bakgrunn av knappheten på gavemidler er miljøprofilen for lånefinansiering og private investeringer særskilt viktig. Miljøaspektene ved infrastruktur for energiproduksjon, transport, vann og avløp må innarbeides av ansvarlig utbygger. Det er den som tar opp lånet og er ansvarlig for prosjektet som er ansvarlig for eventuelle miljøskader, ikke den som gir lånet. De internasjonale bankene krever likevel at miljøkonsekvensene av utlånene skal vurderes, og at prosjektene oppfyller visse minstekrav. Verdensbankens miljøanalyser har imidlertid vært kritisert. Dette skyldes i hovedsak at de er utført så sent at de ikke har kunnet få full innflytelse på prosjektplanleggingen. Det arbeides nå for å integrere miljøhensynene fullt ut på et tidlig stadium i prosjektene. Vanskelighetene som mange land har hatt med å nedbetale tidligere utviklingslån, er knyttet til at de har tatt opp langt større lån enn det som ble investert i produktiv virksomhet. I framtiden vil derfor bankene legge vekt på at f. eks. vannavgift og energipris faktisk dekker kostnadene ved å bygge ut anleggene.

Miljøverntiltak må først og fremst gjennomføres som en del av den ordinære virksomheten i privat sektor. Prisen på varer og tjenester må også reflektere kostnader til å dekke renere produksjonsprosesser og miljøkrav. Det er vanligvis vilkårene for næringsvirksomhet, prissetting av miljøgoder, og manglende regelverk og betalingsevne, ikke kapitaltilgangen, som begrenser investeringene i miljøvennlig produksjon. Det er også opprettet utviklingsbanker og fond for å gi deltakende kapital eller lån til privat sektor. De kan ta større politisk risiko enn private banker, men disponerer ikke gavemidler. De er derfor helt avhengige av at miljøvennlig produksjon er lønnsom. Økte miljøinvesteringer krever først og fremst at alle land fører en offensiv miljøvernpolitikk. Når land fastlegger miljøkrav vil bedriftene ha et økonomisk grunnlag for å selge miljøtilpassede prosesser og produkter, og vil kunne låne kapital til dette. Regjeringen ser det som viktig å kanalisere gavemidler for å fremme bedre miljøvernpolitiske rammebetingelser som grunnlag for miljøverntiltak i landenes private sektor.

4.3 Regionalt miljøvernsamarbeid

Norges regionale miljøvernsamarbeid er dels organisert rundt løsning av felles miljøproblemer, dels knyttet til institusjoner som har et videre mandat innenfor regionen. Både gjennom EØS-avtalen og ved samarbeid om felles utfordringer har vårt forhold til den Europeiske Union (EU) første prioritet. Hovedmålene for det institusjonelle samarbeidet utenom EØS er å få mer ambisiøse miljøkrav og bedre rammebetingelser for miljøvernpolitikken i de østeuropeiske landene.

4.3.1 Den Europeiske Union og EØS-avtalen

Norges forhold til EU, også på miljøområdet, er først og fremst basert på EØS-avtalen. Det som særlig skiller EØS-avtalen fra annet internasjonalt samarbeid Norge deltar i, er omfanget og graden av forpliktelse, samt at samarbeidet er av løpende karakter, men likevel bygger på et fast traktatgrunnlag. Regjeringen legger vekt på å utnytte de formelle samarbeidskanalene avtalen gir, samtidig som vi benytter uformelle kontakter til de europeiske institusjonene og samarbeid med medlemslandene, slik at vi sikrer en størst mulig innflytelse for norske synspunkt. Gjennom EØS-avtalen deltar Norge også fullt ut i Det europeiske miljøbyrå (EEA), i EUs 4. rammeprogram for forskning og i det europeiske nettet for miljøinformasjon og miljøobservasjon.

Den Europeiske Union står sentralt i utformingen av miljøkrav for store deler av Europa. Også de øst-europeiske land arbeider aktivt for å tilpasse seg EUs regelverk med tanke på å oppfylle kravene til medlemsskap i unionen. Når EUs posisjoner i tillegg har stor betydning for andre internasjonale miljøforhandlinger, vil konkrete miljøkrav og endrede strategier i EUs miljøvernpolitikk bli reflektert på nasjonalt, regionalt og tidvis globalt nivå.

Norges muligheter til formell deltakelse i utvikling av EØS-lovgivningen er knyttet til adgangen til å delta i Europakommisjonens ekspertgrupper og -komiteer. På miljøområdet deltar Norge i 45 ekspertgrupper og komiteer. Norge er aktivt med i utviklingen av nye regler, samt i arbeidet med forvaltning og videreutvikling av eksisterende regelverk. Muligheten for norsk innflytelse er avhengig av grundig faglig arbeid. Gjennomarbeidede løsningsforslag som lanseres tidlig, kan få betydelig innflytelse på de ulike gruppenes arbeid.

Regjeringen legger stor vekt på kontakter på politisk nivå med EU-landene, også i forbindelse med andre internasjonale forhandlinger. Det har spesielt stor betydning å ha god kontakt med formannskapet som setter dagsordenen, og med miljøkommisjonæren som er ansvarlig for å utvikle og fremme miljøvernpolitiske forslag.

EUs femte handlingsprogram for miljøet fra 1992 trekker opp strategier for miljøvernpolitikken. Det anbefaler en blanding av juridiske og økonomiske virkemidler, samt finansielle støtteordninger, og identifiserer fem sektorer som sentrale for miljøsituasjonen: industri, energi, landbruk og skogbruk, transport og turisme. I revisjonen av programmet i 1995 konstaterte EU-kommisjonen at sektorenes innsats for miljøet fortsatt er for svak og at det er behov for mer presise virkemidler. Evalueringen viste også et behov for en bredere, internasjonal forankring av miljøvernpolitikken. Et viktig fellestrekk ved utviklingen av Norges og EUs miljøvernpolitikk er erkjennelsen av at lover og regler alene ikke er tilstrekkelig til å løse miljøproblemene. Det arbeides nå med å utvikle rammebetingelser og virkemidler som mobiliserer forbrukere og privat sektor til miljøvennlig adferd. Avtaler med industrien, økte forbrukerkrav og medienes økte miljøbevissthet er viktige elementer som fremmer dette.

4.3.2 Nordisk samarbeid

Regjeringen vil benytte det nordiske samarbeidet aktivt både for å løse saker av felles nordisk interesse og som kanal for å påvirke beslutninger i EU. Norge inviteres til nordiske formøter på politisk nivå før EUs miljøråd kommer sammen, og EU/EØS-spørsmål står på dagsorden for alle møter innenfor Nordisk Ministerråd.

Det løpende nordiske miljøvernsamarbeidet har fem faste arbeidsgrupper for: renere teknologi, hav- og luftforurensning, naturvern og friluftsliv, kjemikalier og miljøovervåking og -data. Gruppene foretar utredninger og utvikler politikk innenfor områder av felles nordisk interesse. Formålet med samarbeidet er også at Norden skal bidra i internasjonale miljøvernpolitiske prosesser. Tidlig drøfting av prinsippspørsmål f.eks. innenfor det nordiske kjemikaliesamarbeidet, har hatt stor betydning for meningsdannelsen i EUs ekspertgrupper.

Det nordiske miljøvernforskningsprogrammet er femårig (1993 - 1997). Programmet har spilt inn konkrete forslag om oppfølging av sentrale miljøspørsmål overfor Nordisk ministerråd. Det utarbeides nå planer for ny forskningsaktivitet i nordisk regi. Den nye nordiske satsningen ses i nær sammenheng med utformingen av EUs femte rammeprogram for forskning. Norge er pådriver for å sikre at relevante miljøtema blir synliggjort og prioritert både som en integrert del av den totale forskningssatsningen og som særskilte satsninger.

Andre høyt prioriterte saker er samarbeid om løsning av miljøproblemene i Nordens nærområder og Arktis, naturvern og kulturminner, samt integrering av miljøhensyn i sektorsamarbeidet. Norden opptrer samlet for å styrke miljøregler og -administrasjon i Øst-Europa og medvirker til investeringer i miljøverntiltak i østeuropeiske land. De nordiske landene samarbeider om låneordninger i den nordiske investeringsbanken (NIB) og investeringsfondet NEFCO. Også innenfor FN har Norden jevnlige samrådsmøter for så langt som mulig utvikle posisjonene i fellesskap.

4.3.3 Regionalt havmiljøarbeid

Norges sterke interesser knyttet til hav og kyst er bakgrunnen for at Norge gjennom en årrekke har lagt betydelig vekt på internasjonalt samarbeid knyttet til havmiljøet. Havstrømmene frakter forurensende utslipp fra kontinentet opp langs norskekysten og videre inn i Arktis. Det regionale havforurensningsarbeidet innenfor bl.a. OSPAR-konvensjonen og Nordsjøsamarbeidet er svært viktig for Norge, i arbeidet for bl.a. å redusere utslipp av helse- og miljøfarlige kjemikalier, sikre en tilfredsstillende vannkvalitet for oppvekst av fisk og forebygge algeoppblomstring. Samtidig ønsker andre samarbeidsparter at Norge på enkelte områder går lengre, bl.a. i å redusere utslipp til havs fra petroleumsvirksomheten og inngå forpliktelse til å disponere utrangerte petroleumsinstallasjoner på land.

Regjeringen vil styrke det regionale havforurensningsarbeidet ved å prioritere internasjonal gjennomføring av målet om stans i utslipp av miljøgifter i løpet av en generasjon. Det vil også bli etablert overvåknings- og rapporteringsrutiner som vil vise om alle samarbeidspartene bidrar til å nå dette målet. Det vil bli lagt vekt på at regionale havforurensningsspørsmål også i fortsettelsen søkes løst gjennom omforente internasjonale vedtak. Regjeringen støtter den pågående utviklingen i internasjonale fora for å få en mer helhetlig behandling av havmiljøspørsmål. Reduksjon i forurensing, forvaltningen av levende ressurser, inngrep i kystsonen m.m må vurderes i sammenheng for å kunne prioritere innsatsen i arbeidet for en bærekraftig forvaltning av havområdene.

4.4 Samarbeid for å sikre en bærekraftig utvikling i Nordområdene

4.4.1 Miljøutfordringer i nord - verdier og trusler

Målet for Regjeringens miljøvernpolitikk for nordområdene er å bidra til en bærekraftig utvikling i disse områdene gjennom en forvaltning som gir et rent miljø, beskyttelse av økosystemene og styrt høsting av de levende ressursene som sikrer fortsatt levedyktige og bærekraftige bestander.

En rekke alvorlige miljøproblemer er en potensiell trussel mot det biologiske mangfoldet og den urørte villmarken, og mot befolkningens helse og livsgrunnlag i nordområdene. Dette gjelder i første rekke regionale klimaendringer, reduksjon i ozonlaget og forurensning fra radioaktive stoffer og andre miljøgifter. Modellberegninger viser at så vel klimaendringer som skyldes drivhuseffekten, som fortynningen av ozonlaget, vil få størst effekt og vise seg først i nordområdene. Videre er nordområdene, spesielt utsatt for langtransporterte forurensninger, og det er påvist forhøyede konsentrasjoner av en rekke miljøgifter i organismer på flere nivå i næringskjeden. Miljøgiftene antas i stor grad å være kommet via luft- og havstrømmer fra industri- og jordbruksområder i Europa, Asia, Nord-Amerika og deler av Nord-Afrika.

Det transporteres ulike typer miljøgifter til de nordlige havområdene via de store russiske elvene. Det finnes også lokale kilder til miljøproblemer i kystnære områder. Det gjelder i første rekke utslipp av tungmetaller, klororganiske forbindelser og sure komponenter som sulfat og nitrat fra lokale gruver og industrivirksomhet. Dagens industrielle ressursutnyttelse i den russiske del av nordområdene er preget av foreldet teknologi, lav utnyttelsesgrad av råvarer og energi med omfattende forurensninger som en av følgene. Den største potensielle miljøtrusselen i nordområdene er trolig faren for radioaktiv forurensning fra flere forskjellige kilder i Russland. De viktigste kildene til radioaktiv forurensning i nord er tidligere kjernefysiske prøvesprengninger, nedfall etter Tsjernobyl-katastrofen og utslipp fra atomanlegg i Vest-Europa, bl.a. Sellafield og Dounreay. De mest alvorlige potensielle truslene er først og fremst reaktorer i fartøyer og kraftverk, håndtering og lagring av fast og flytende avfall, et stort antall atomdrevne ubåter som er tatt ut av drift, dumpet radioaktivt avfall, mulige tilførsler fra atomanlegg i Sibir, samt eventuelle økte utslipp fra anlegg i Vest-Europa. Faren for radioaktiv og annen forurensning i nord vil være et vedvarende problem.

I tillegg kommer utfordringer knyttet til ny økonomisk utvikling. Det gjelder spesielt økt utnytting av naturresursene, utbygging av infrastruktur, ny næringsvirksomhet, økt handel og økt transport både til havs og til lands. Økt utbygging av infrastruktur kan medføre betydelig oppdeling av leveområder for dyr og planter og være en trussel mot det biologiske mangfoldet. Når det gjelder Nordvest-Russland, foreligger det planer om utvinning av olje både på land og til havs. I følge russiske utbyggingsplaner kan omfanget av oljetransporten i år 2005 være større enn 100 tankskip i 100 000 tonns størrelse pr. år. Mye taler imidlertid allerede nå for at omfanget av oljetransporten kan bli betydelig større enn dette dersom Russland velger å basere seg på transport sjøveien framfor oljeledninger over land. Utvinning av olje i de russiske områdene vil kunne medføre kontinuerlige driftsutslipp fra bore- og produksjonsinstallasjoner og fra økt transport med tankbåter, og kan være betydelige bidrag til forurensningen i området.

Det kan også ventes en intensivert utnyttelse av skogressursene i Nordvest-Russland. Dette kan få varig innvirkning på det biologiske mangfoldet i regionen.

4.4.2 Miljøvernpolitikk for bærekraftig utvikling i nordområdene

Den militærstrategiske og sikkerhetspolitiske betydning, og de til dels uavklarte jurisdiksjonsspørsmål i havområdene, er forhold som i stor grad har bidratt til å begrense nasjonenes spillerom og aktivitet i nord. Dagens åpenhet i nordområdene har imidlertid endret denne situasjonen, og i løpet av de siste årene har det utviklet seg et mer omfattende internasjonalt samarbeid på flere områder. Norge har deltatt aktivt i disse prosessene med en sentral forankring i Miljøverndepartementet og Utenriksdepartementet.

Det vil bli lagt vekt på og samordne kompetansen i det nyetablerte Polarmiljøsenteret, hos Fylkesmannen i Finnmark, i Svanhovd Miljøsenter og hos sentrale fagmyndigheter for å ivareta fortsatt sterk norsk deltagelse i dette arbeidet. Gjennom arktisk, regionalt og bilateralt langsiktig samarbeid vil Norge fokusere på å utvikle tiltak og strategier for å bevare biologisk mangfold, sikre forsvarlig forvaltning av felles ressurser, bekjempe klimaendringer, og å motvirke utslipp av radioaktive stoffer og andre miljøgifter. Den framtidige økonomiske og politiske utviklingen i Russland vil være av avgjørende betydning for i hvilken grad det vil bli mulig å sikre en bærekraftig utvikling i denne delen av Arktis.

4.4.2.1 Nasjonal innsats

Regjeringen vil arbeide aktivt for at utnyttelse av ressursene i Barentshavet skjer innen rammen av en bærekraftig utvikling og en forsvarlig ressursforvaltning. Det er et mål at Barentshavet bevares som en av de reneste og mest produktive havområdene i verden. Det er derfor viktig at Barentshavet beskyttes i forhold til radioaktiv forurensning, påvirkning fra andre miljøgifter og skadevirkninger fra framtidig utnyttelse av de store olje- og gassressursene i området. Det vil, i samarbeid med bl.a. Russland, bli utarbeidet et program for overvåking av radioaktivitet og andre miljøgifter i de nordlige havområdene. Dette arbeidet inngår som en del av Regjeringens handlingsplan for atomsaker, som ellers inneholder en rekke tiltak for å hindre radioaktiv forurensning, med de helse- og miljøvirkninger dette har. Spesielt satses det nå på tiltak for sikker håndtering av brukt kjernebrensel og radioaktivt avfall fra utrangerte russiske atomubåter og på andre nøkkelprosjekter for styrking av atomsikkerheten i nord. Videre vil det fortsatt bli arbeidet for å videreutvikle forvaltningen av de marine ressursene basert på flerartsmodeller, både for å bevare den økologiske balansen i havet og for å sikre et mer stabilt langtidsutbytte av ressursene.

Regjeringen vil at Svalbard skal framstå som et av de best forvaltede villmarksområdene i verden. Dette kan oppnås gjennom nytt og bedre regelverk. Det er nedsatt et utvalg som skal lage forslag til ny miljøvernlov for Svalbard. Utvalget tar sikte på å fullføre utredningen i løpet av 1998. I en enstemmig merknad fra Energi- og miljøkomiteen (Innst. S. nr. 11 (1995 - 96)) slås det fast at miljøvernloven skal gi beskyttelse av miljøet i tråd med målet om å bevare villmarksnaturen, og at miljøhensynene skal veie tyngst ved konflikt med andre interesse. Regjeringens og Stortingets andre overordnede målsettinger for Svalbard skal også legges til grunn for arbeidet med å utforme nytt regelverk. Regjeringen har startet arbeidet med å vurdere nye verneområder på Svalbard der viktige landområder med biologisk produksjon kan sikres vern, jf. Innst. nr. 11 (1995 - 96) vedtak II. Det er også under utarbeidelse en verneplan for Bjørnøya.

4.4.2.2 Internasjonale konvensjoner og avtaler for nordområdene

Miljøproblemene i nord har en klar grenseoverskridende karakter. Disse problemene må i første rekke forebygges og løses i de landene der de har sitt opphav, men Norge og andre land som berøres av miljøproblemene kan samarbeide om å påskynde de tiltakene som er nødvendige. En rekke eksisterende internasjonale konvensjoner og miljøvernavtaler er av sentral betydning for nordområdene. Det gjelder særlig konvensjonene om klimaendringer, biologisk mangfold og avtaler om beskyttelse av ozonlaget, vern av våtmarker, vern av arter av ville dyr og planter og deres naturlige leveområder, og bekjempelse av havforurensninger.

Regjeringen vil fortsatt arbeide for å øke oppslutningen om eksisterende miljøvernavtaler som også omfatter arktiske områder, og for at nye internasjonale konvensjoner og avtaler tar hensyn til det følsomme miljøet i Arktis og at flest mulig stater slutter seg til disse. For beskyttelse av havområdene i nord, særlig Barentshavet, er det av stor betydning at Russland blir part i OSPAR-konvensjonen og slutter seg til Londonkonvensjonens forbud mot dumping av alle typer radioaktivt avfall i havet. I forhandlinger om regulering av langtransporterte miljøgifter vil Norge arbeide for en reduksjon av utslippene som gir Arktis bedre beskyttelse enn tilfelle er i dag.

4.4.2.3 Det arktiske samarbeidet

Ministerkonferansen i Rovaniemi i 1991 la grunnlaget for et utvidet regionalt miljøvernsamarbeid mellom de åtte arktiske landene, Norge, Sverige, Finland, Danmark/Grønland, Island, USA, Kanada og Russland, og representanter for urbefolkningsgruppene i det arktiske området. Under den første ministerkonferansen ble det også utarbeidet og vedtatt en strategi, Den Arktiske Miljøvernstrategien (AEPS), som plattform for det videre samarbeidet. Det ble videre vedtatt å utvikle forpliktende regionale samarbeidsprogrammer under de prioriterte hovedområdene naturvern, vern av det marine miljø, miljøovervåking og samarbeid om krisehåndtering ved miljøkatastrofer. Hensynet til urbefolkningen står sentralt i AEPS-samarbeidet.

Regjeringen har lagt stor vekt på det arktiske miljøvernsamarbeidet for en samordnet internasjonal innsats. På ministermøtet i 1997 presenteres konklusjonene fra et omfattende miljøkartleggingsprogram - The Arctic Monitoring and Assessment Programme (AMAP) - som har pågått i fem år, og som har sekretariat i Norge. Programmet omfatter kartlegging av forurensninger av planter, dyr og mennesker. Rapporten påviser bl.a. effekten av langtransportert forurensning fra sydlige breddegrader, særlig PCB, sprøytemidler og kvikksølv. Konklusjonene fra denne rapporten vil være grunnleggende for prioritering av samarbeidstiltak for det videre miljøvernsamarbeidet i regionen.

Det arktiske miljøvernsamarbeidet legger vekt på å utvikle felles retningslinjer på områder der spesielle forhold i Arktis krever særlige hensyn. Forslag til felles retningslinjer for gjennomføring av konsekvensutredninger om biologisk mangfold, for olje- og gassvirksomhet til havs, og for forebygging, beredskap og håndtering av miljøulykker, vil bli vedtatt i 1997.

Oppfølging av globale avtaler av særlig betydning for det arktiske området har høy prioritet. Som en oppfølging av konvensjonen om biologisk mangfold utarbeides en strategi for bevaring av det biologiske mangfoldet i Arktis. Det arbeides også videre med en regional handlingsplan for vern av det marine miljø. En strategi for utvikling av et nettverk av verneområder i de åtte arktiske landene ble godkjent på ministernivå i 1996. I det videre arbeidet vil implementeringen av denne stå sentralt.

Høsten 1996 ble Arktisk Råd etablert med de samme medlemmene som under det arktiske miljøvernsamarbeidet. En overordnet målsetting for arbeidet i Arktisk Råd er bærekraftig utvikling. Fra juni 1997 vil det arktiske miljøvernsamarbeidet integreres i Arktisk Råd. Regjeringen vil arbeide aktivt for at Arktisk Råd blir et sentralt forum for videreutvikling av det arktiske miljøvernsamarbeidet, og for å sikre at videre økonomisk utvikling i nord skjer innenfor de rammer som naturen setter. Regjeringen vil også arbeide aktivt for at den arktiske miljøvernstrategien iverksettes under det nye samarbeidsforumet og at sekretariatet for AMAP gjøres til et permanet sekretariat.

4.4.2.4 Bilateralt og regionalt samarbeid i Barentsregionen

I tillegg til reduksjon av langtransporterte miljøgifter gjennom hav- og luftstrømmer, vil begrensning av eksisterende forurensningskilder i Nordvest-Russland og den framtidige utviklingen i dette området bli avgjørende for om det lar seg gjøre å forvalte det følsomme naturmiljøet i nord på en bærekraftig måte. Regjeringen legger derfor vekt på et stabilt og godt utbygd samarbeid med Russland. Gjennom Barentssamarbeidet og det bilaterale miljøvernsamarbeidet med Russland vil det bli fokusert på utvikling og styrking av russisk forvaltning og samarbeid om konkrete miljøverntiltak, for å bidra til å øke landets egen evne til å ta hånd om egne miljøproblemer. Utvikling og styrking av russisk kompetanse vil måtte skje innenfor alle sektorer. Det er viktig at norsk-russisk samarbeid om fiskeri-, miljøvern-, nærings- og energipolitikk skjer innen rammen av en forsvarlig ressursforvaltning og en bærekraftig utvikling. Ivaretakelse av miljømessige forhold gir også oppdragsmuligheter for norske næringsinteresser. Det må arbeides aktivt for at det ikke settes lavere miljøstandarder i Russland enn hva som kreves innenfor norsk område.

Samarbeidet i Den euro-arktiske Barentsregion ble formelt innledet i 1993 gjennom en avtale mellom de nordiske land, Russland og EU-kommisjonen. Hovedmålsettingen er å sikre bærekraftig utvikling i regionen som grunnlag for sosial velferd og politisk stabilitet. Miljøvernministrene i Barentsrådet har vedtatt å samarbeide om et handlingsprogram for miljøvern og bærekraftig utvikling, hvor det er lagt stor vekt på behovet for å utvikle russisk regional miljøvernforvaltning. I samarbeid med bl.a. Verdensbanken er det nå under utvikling et program for styrking av russisk miljøvernkompetanse. Programmet skal etter planen iverksettes i Murmansk fylke først og senere i Den karelske republikk og i Arkhangelsk fylke. I programmet vil bl.a. renere produksjon, industritiltak og bærekraftig skogbruk være sentrale elementer. Barentssamarbeidet har også et godt utbygd samarbeid på regionalt nivå. Miljøutvalget under Barents Regionråd har utarbeidet et handlingsprogram for Barentsregionens miljø. Regionrådet har nylig vedtatt at programmet skal være grunnlaget for det regionale miljøvernsamarbeidet i tiden framover. Fra norsk side deltar bl.a. representanter for fylkesmennenes miljøvernavdeling i de tre nordligste fylkene i dette arbeidet. Barentssamarbeidet representerer en mulighet til å oppnå større tilfang av ressurser enn ved bilateralt arbeid alene. Det er således også et mål å få til engasjement fra EUs fond for teknisk assistanse til landene i tidligere Sovjetunionen (TACIS) og for samarbeid i grenseområdene (Interreg) til prosjekter i russisk del av Barentsregionen.

Den bilaterale miljøvernavtalen mellom Norge og Russland ble undertegnet i Kirkenes i 1992. Avtalen var en videreføring og utvidelse av den bilaterale miljøvernavtalen mellom Norge og Sovjetunionen fra 1988. I starten var samarbeidet innrettet mot å løse enkeltstående miljøproblemer i de grensenære områdene. Samarbeidet er i dag utviklet geografisk til å omfatte russisk del av Barentsregionen samt i noen grad russisk del av Østersjøregionen. Tematisk samarbeides det nå innenfor alle miljøvernområder og det er lagt opp til programmer og samarbeidsforbindelser av mer varig karakter. Miljøvernsamarbeidet foregår i Den blandede norsk-russiske miljøvernkommisjon som ledes felles på politisk nivå av Miljøverndepartementet og Statskomiteen for miljøvern i Russland. Kommisjonen utarbeider og vedtar samarbeidsprogrammer som gjennomføres av arbeidsgrupper bestående av landenes fagmyndigheter og regionale representanter. I tillegg er det i gang et omfattende program for miljøvernsamarbeid mellom lokale myndigheter i Finnmark og Murmansk.

Barentsprogrammet for utvikling av russisk miljøvernkompetanse vil fungere som en overbygning for miljøvernkommisjonens aktiviteter i tiden framover. I regi av arbeidsgruppene pågår det utvikling av et samarbeid med følgende mål:

• forebygge og hindre forurensning av landmiljøet
• vern av havmiljøet
• vern av biologisk mangfold og naturforvaltning
• samarbeid om oljevernberedskap og vern mot oljeforurensning
• kompetanseutveksling og samarbeid om kulturminnevern
• undersøke og vurdere risiko for radioaktiv forurensning.

4.4.3 Styrking av kunnskapsgrunnlaget

Økt kunnskap er en forutsetning for forvaltningen av felles ressurser, og for å løse felles grenseoverskridende miljøproblemer og sikre en bærekraftig utvikling i nordområdene. Polarmiljøsenteret i Tromsø, som ble opprettet i 1994 som oppfølging av St meld nr 42 (1992 - 93) Norsk polarforskning, vil få en viktig funksjon som et sentralt europeisk senter for miljøkunnskap om polarområdene og Barentsregionen, og for formidling av miljøkunnskap om disse områdene. Det vil i denne sammenheng også bli lagt vekt på å videreutvikle Svalbard som base for norsk og internasjonal miljøvernforskning i nord. Norge, som polarforskningsnasjon og suverenitetsinnehaver på Svalbard, bør ha betydelig egen forskningsvirksomhet og ivareta vertskaps- og tilretteleggerrollen overfor internasjonale forskere på øygruppen.

For å møte de store miljøutfordringene i nordområdene, er det behov for økt kunnskap om naturlige variasjoner, stabilitet og sårbarhet i økosystemene, om biologisk mangfold og om effekter av habitatødeleggelse. Videre er det behov for økt kunnskap når det gjelder virkninger av klimaendringer og UV-stråling samt om transportveier for og effekter av radioaktivitet og andre miljøgifter.

4.5 Norges bilaterale miljøvernsamarbeid

4.5.1 Miljørettet bistand til utviklingsland

Analyser som FNs utviklingsprogram, UNDP, har gjennomført, viser at luftforurensing og dårlig vannkvalitet er en viktig årsak til forkortet levetid i utviklingslandene. Problemer knyttet til matvaresikkerhet og vannforsyning samt naturressursforvaltning og tap av biologisk mangfold, er omfattende i våre samarbeidsland allerede i dag. Klimaendringer kan forverre situasjonen ytterligere. De som rammes først og hardest av dette vil være befolkningen i de fattigste utviklingslandene. Dette bekrefter at både langsiktig satsing på å forebygge globale miljøskader, og bilaterale tiltak for bedre miljø- og naturressursforvaltning, vil bidra til å fremme målet om å bedre levekårene for de fattige som ligger til grunn for norsk bistandspolitikk.

Regjeringens økte innsats innenfor miljørettet bistand reflekteres i bistandsbudsjettet, både når det gjelder rene miljøverntiltak og miljøverntiltak med betydelig miljømessig motivasjon. Over bistandsbudsjettet for 1993 ble det benyttet 893 millioner kroner til miljørettet bistand innen rene miljøverntiltak og tiltak med betydelig miljømotivasjon. For 1996 ble det benyttet 1,165 milliarder kroner til miljørettet bistand, en økning på 272 millioner kroner i forhold til nivået i 1993. Av 1996-bevilgningen ble 645 millioner kroner benyttet i rene miljøverntiltak, 520 millioner kroner benyttet til tiltak med betydelig miljømotivasjon.

Hoveddelen av økningen på bistandsbudsjettet i de senere årene har til nå vært avsatt til særskilte miljøverntiltak i Asia. Opptrappingen av miljøverninnsatsen i Asia har sammenheng med det store folketallet og den kraftige økonomiske veksten som finner sted i en rekke av landene. Den norske innsatsen har hovedsakelig konsentrert seg om prosjekter og tiltak hvor Norge har særlig kompetanse, erfaring og teknologi.

Satsingen skal kunne benyttes sammen med andre bevilgninger fra bistandsbudsjettet, og kanaliseres både gjennom bilaterale og multilaterale kanaler, og vil ikke lenger være begrenset til Asia. I 1997 har Utenriksdepartementet i samarbeid med Miljøverndepartementet utarbeidet en helhetlig strategi for miljørettet bistand. Strategien gir en systematisk gjennomgang av hva bistandsadministrasjonen gjør på dette feltet, i tillegg til at den viser til forhold innen den miljørettede bistanden som skal vektlegges sterkere. Strategien følger opp St meld nr 19 (1995 - 96) En verden i endring, som prioriterer fire miljøfaglige hovedtema:

• Utvikling av bærekraftige produksjonssystemer og forvaltning av naturressurser
• Vern og bærekraftig bruk av biologisk mangfold
• Redusert forurensing av jord, luft og vann
• Kulturminnevern og forvaltning av naturmiljøets kulturelle verdier.

Et av hovedprinsippene i miljøstrategien er å styrke utviklingslandenes egen vilje og evne til å løse miljøproblemene. Hovedvekten har derfor vært lagt på støtte til utvikling og gjennomføring av nasjonale miljøstrategier og planer. Støtten vil omfatte oppbygging av institusjonell kapasitet og kompetanse, kartlegging og overvåking av naturressursgrunnlaget, samt støtte til programmer for vitenskapelig og teknisk utdanning og opplæring.

Bærekraftig utvikling integreres i utviklingsbistanden enten ved at miljøhensynet tas inn i de ordinære bistandsprosjekter og landprogrammer, eller ved støtte til direkte miljørelaterte prosjekter. Bredt anlagte miljøsektorprogram, som skal øke mottakerlandenes kapasitet til å håndtere sine egne miljøproblemer, er prioritert og vil bli ytterligere styrket i den videre oppfølgingen av strategien. Det tas sikte på å dekke både naturressursforvaltning, forurensing/avfall og kulturminnevern der hvor dette er relevant. Også miljøproblemer i urbane områder er et aktuelt tema. Viktige virkemidler er institusjonssamarbeid med norske institusjoner, kompetanseheving, utvikling av egen kapasitet for samfunnsplanlegging o.l., i tillegg til mer teknisk pregede aktiviteter. Miljøsektorprogram av varierende omfang er i gang i Tanzania, Zambia, Indonesia/Sri Lanka og Bangladesh. Nye og mer tidsmessig utformede program er under utvikling i Zimbabwe, Sør-Afrika, Etiopia, Egypt, India, Kina, Vietnam og Pakistan. Blant de aktuelle norske samarbeidsinstitusjoner kan nevnes Miljøverndepartementet, Statens forurensningstilsyn, Direktoratet for naturforvaltning, Riksantikvaren og Fiskeridirektoratet, foruten forskningsinstitusjoner som Norsk institutt for vannforskning, Norsk institutt for naturforskning og Noragric.

Regjeringen tar også sikte på å utvikle det bilaterale samarbeidet for å støtte gjennomføring og videreutvikling av globale konvensjoner og forpliktelser. Dette gjelder både biologisk mangfold, klima, ozon og eventuelt framtidige avtaler om miljøgifter.

Norge har særskilte miljøvernavtaler med Indonesia, Kina, Sør-Afrika og India og en intensjonsavtale om samarbeid med Egypt. Nye miljøvernavtaler vil bare bli inngått med et fåtall land av spesiell miljøvern- eller utenrikspolitisk betydning for Norge.

Norske myndigheter har betydelig forvaltningskunnskap som kan overføres både til utviklingsland og til Øst-Europa og Russland. Miljøvernmyndighetenes innsats på dette feltet har, ut over de bilaterale miljøvernavtalene, hittil vært mer ad hoc preget. Samtidig brukes betydelige bistandsmidler til miljøvernrelaterte prosjekter. Det er derfor behov for i sterkere grad å gjøre bruk av miljøvernmyndighetenes kompetanse og innsats inn i bistanden. Miljøverndepartementet har på bakgrunn av dette opprettet et kompetansenettverk som skal bidra til å overføre norsk forvaltningskompetanse både til utviklingsland, til Russland og til land i Øst-Europa. Prosjektene vil i hovedsak angå institusjonsutvikling, lov- og regelverksutforming, resultatoppfølging, miljøovervåking, bekjempelse av forurensning, natur- og kulturminneforvaltning og areal- og ressursplanlegging. Nettverket består av personell fra miljøvernmyndighetene og andre kompetansemiljøer, bl.a. forskningsinstitutter.

4.5.2 Miljøvernsamarbeid med sentral- og østeuropeiske land

Den politiske utviklingen i Sentral- og Øst-Europa har ført til utvidet og forsterket samarbeid for å bidra til økonomiske, sosiale og politiske reformer. Rammen for det regionale miljøvernsamarbeidet er den såkalte "Environment for Europe"-prosessen. Her deltar samtlige land i Sentral- og Øst-Europa, Vest-Europa, samt USA og Canada. Samarbeidet har hittil vært fokusert på de sentraleuropeiske landene, men rettes nå i sterkere grad mot de tidligere Sovjetrepublikkene. Hovedsakene er samarbeidet om miljøvernpolitiske reformer, institusjonsoppbygging og integrering av miljøhensyn i næringslivet, med vekt på renere produksjon.

FNs økonomiske kommisjon for Europa, ECE, har sekretariatsansvaret for viktige regionale konvensjoner. Konvensjonen om langtransportert grenseoverskridende luftforurensning, som bl.a. styrer arbeidet for å redusere sur nedbør, er spesielt viktig for Norge. I tillegg har ECE etter norsk initiativ igangsatt et program for eksaminasjoner av miljøvernpolitikken i de enkelte sentral- og østeuropeiske landene, etter mønster av OECDs landeksaminasjoner. Det forhandles også i ECE-regi om en all-europeisk konvensjon om allmennhetens rett til miljøinformasjon og deltakelse i beslutningsprosesser.

Norge har avtaler om miljøvernsamarbeid med Polen, Den tjekkiske republikk, Slovakia, Ungarn og Russland. Et tilsvarende samarbeid er inngått med de tre baltiske republikkene på prosjektbasis. Mange av de sentral- og østeuropeiske landene har som mål å oppnå EU-medlemskap i løpet av få år og får bistand fra EU til å innføre og iverksette EUs miljøvernlovgivning. Behovet for norsk støtte til oppbygging av regelverk og miljøvernforvaltning er derfor størst for land som ikke får bistand fra EU. I det videre bilaterale miljøvernsamarbeidet vil de baltiske republikkene og Nordvest-Russland bli prioritert.

Norge har hatt betydelig suksess med sine "renere produksjonsprogrammer" i flere østeuropeiske land. Som hovedregel vil støtte til bedrifter i disse landene bare bli gitt etter at de har gjennomført et program for renere produksjon og har innført de lønnsomme miljøverntiltakene som programmet har identifisert. Norske bedrifter har i liten grad deltatt i miljøvernprosjekter i østeuropeiske land. Det legges opp til statlig medvirkning til større satsing på å forberede miljøvernrettede næringslivsprosjekter forutsatt at de bidrar til å nå overordnete mål. Prosjekter som kan tjene som eksempel på felles gjennomføring av klimatiltak skal søkes utviklet. Gavemidler til miljøvernprosjekter vil bli brukt som såpenger for å utløse lånefinansiering. Egenkapital fra investeringsselskaper og samarbeid mellom flere giverland vil også bli tilstrebet.

4.6 Videreutvikling av internasjonale miljøvernavtaler

Videreutvikling av det internasjonale miljøvernsamarbeidet krever dels forbedringer av eksisterende avtaler, dels nye avtaler. Arbeidet med nye avtaler starter gjerne med en utredningsfase der partene drøfter seg fram til en felles situasjonsbeskrivelse. I saker der det viser seg umulig å gå videre for å komme til enighet om juridisk bindende instrumenter, vil internasjonale retningslinjer for miljøvennlig praksis være en mulig løsning. Disse kan suppleres med deklarasjoner fra grupper av land som påtar seg forpliktelser, og med ulike former for avtaler med private bedrifter.

Avtaler om regionale miljøproblemer, spesielt i Europa, har vist seg svært effektive, dels pga. ensartede problemer, dels fordi landenes økonomi og utviklingsnivå er likeartet. Som ledd i arbeidet med noen av de globale problemene kan det være politisk og miljømessig viktig å få tidlig tilslutning til regionale tiltak.

Både Stockholmsdeklarasjonen fra 1972 og Riodeklarasjonen fra 1992 legger vekt på at folkeretten bør utvikles mht. ansvar og erstatning for miljøskader utenfor en stats jurisdiksjon forårsaket av aktiviteter innenfor denne statens jurisdiksjon. For enkelte områder, som olje- og kjemikalieutslipp fra skip, finnes det allerede konvensjoner om erstatning. Videre gir internasjonal sedvanerett under visse forutsetninger grunnlag for at stater skal erstatte skader som påføres andre stater. Det finnes imidlertid ikke generelle konvensjoner som oppstiller vilkårene for erstatning, regler om erstatningsutmåling, og regler om tvisteløsning. Tvungen ansvarsforsikring ved risiko for grenseoverskridende miljøskader vil kunne være viktige både for å sikre at miljø- og risikokostnader inngår i prisen på varer og tjenester, og for at de som lider tap skal få erstatning uten at dette belaster offentlige budsjetter. Slike regler vil således kunne operasjonalisere prinsippet om at forurenseren skal betale.

FNs folkerettskommisjon (ILC) drøfter nå utkast til traktat om folkerettslig ansvar for skadelige følger av handlinger som ikke er i strid med folkeretten. I arbeidet legges det vekt på behovet for forebyggende tiltak og for ansvarsregler. Norge støtter det arbeid som er iverksatt i FN med hensyn til å kodifisere og videreutvikle folkerettens ansvarsregler for aktiviteter som kan forårsake miljøskader. Regjeringen vil vurdere en mer aktiv norsk innsats for å få utviklet internasjonale konvensjoner om erstatning for grenseoverskridende miljøskader på bakgrunn av en nærmere analyse av behovet for en slik ytterligere konvensjonsregulering.

Eksisterende miljøvernavtaler kan styrkes ved å utvide antall parter slik at alle relevante deltakere kommer med, og ved å styrke avtalenes bestemmelser og effektivitet. Samtidig ønsker utviklingslandene ofte unntaksordninger fordi de frykter at miljøkravene kan gi høye kostnader og hindre oppbygging av et moderne samfunn. Selv om disse unntakene svekker avtalenes effektivitet støttes unntakene av industrilandene som en midlertidig ordning for å sikre en rimelig byrdefordeling. Uten full oppslutning om globale miljøkrav vil det på lengre sikt ikke være mulig å løse problemene, det vil derfor være spesielt viktig å bistå utviklingslandene i deres arbeid med å fremme mindre miljø- og ressursintensive utviklingsveier.

I videreutviklingen av miljøvernavtaler legger Regjeringen spesielt vekt på at utslipp og naturinngrep holdes innenfor naturens tålegrenser, samtidig som avtalene gir kostnadseffektivitet på tvers av landegrensene og rimelig byrdefordeling. Omsettelige utslippsretter kan i prinsippet iverksettes i tilfeller der miljøskadene er uavhengige av hvor utslippene skjer, mens for eksempel avtalen om utslippsretter for svovel forutsetter at tredjeland som kan rammes godkjenner ordningen.

Miljøvernavtalene har vanligvis svake mekanismer for upartisk overvåking, kontroll og tvisteløsning. I tillegg er miljøkonvensjonenes sekretariater lokalisert på forskjellige steder i verden. Selv om mange utgifter dekkes av vertslandet for sekretariatene er dette likevel en kostbar og ineffektiv løsning. Det svekker muligheten for at sekretariatene kan samarbeide der saksfeltene er beslektet, og når det gjelder forhandlinger om videreutvikling av konvensjonene.

På lengre sikt er det ønskelig å få til en samlokalisering av konvensjonssekretariatene. UNEP bør bistå konvensjonssekretariatene med overvåking, og videreutvikling av avtaler. Alle konvensjonsparter bør i tillegg akseptere bindende tvisteløsning under miljøkonvensjonene, dvs. akseptere at eventuelle tvister vedrørende tolkningen eller gjennomføring av konvensjonen henvises til den Internasjonale Domstolen i Haag (ICJ) eller voldgift. Både under ICJ og voldgift avgis bindende kjennelser for partene. Dette er særskilt viktig dersom ulike avtaler skulle komme i konflikt med hverandre.

4.7 Bærekraftig utvikling og sikkerhetsspørsmål

Fattigdom, manglende respekt for menneskerettigheter, miljøødeleggelser og kamp om knappe naturressurser, vil i årene framover framstå som stadig viktigere årsaker til nasjonale og regionale konflikter. Slike konflikter vil også ha globale virkninger. Dette innebærer at det må legges større vekt på nord/sør-dimensjonen i et globalt sikkerhetspolitisk perspektiv. Problemenes endrede karakter øker behovet for internasjonalt forpliktende samarbeid, og for å legge større vekt på konfliktforebyggende tiltak.

En bærekraftig utvikling vil kunne ha positive sikkerhetspolitiske følger. Forebygging av miljøskader vil beskytte næringsgrunnlaget i alle land. Bedre økonomiske og sosiale forhold kan redusere konfliktpotensialet både innen land og mellom land. Omvendt kan tvister om knappe ressurser lett gi støtet til mer omfattende stridigheter.

Behovet for miljøsikkerhet gjelder både direkte samfunnstruende miljøskader og sikkerhet mot følgene av konflikter med utspring i ødeleggelser av miljø og naturressurser. Føre-var og forebygging er den beste strategien. Det utvidete sikkerhetsbegrepet ble trukket opp i St meld nr 16 (1992 - 93), der økonomisk samarbeid, forurensing, flyktningespørsmål, spredning av missilteknologi og masseødeleggelsesvåpen, internasjonal terrorisme og kriminalitet inngår som elementer.

Betydelige ressurser brukes for å forhindre at militære konflikter skal oppstå i nærområdene. Gjennom hele historien har kamp om tilgang til og kontroll over naturressurser - jord, vann, energi, mineraler - vært en grunnleggende årsak til spenning og militære konflikter. Veksten i folketall, som gjør at et økende antall mennesker føler sitt livsgrunnlag truet, samtidig som det blir flere å dele knappe ressurser på, øker faren for at konflikter skal oppstå.

I mange land er press på naturressurser og miljø både en følge av og en årsak til politiske og militære konflikter. Forringelse av naturressursgrunnlaget, og de sikkerhetsproblemer det medfører, er allikevel en langsom prosess. Dette gjør det vanskeligere å mobilisere til tiltak for å unngå at dette skal føre til konflikter, selv om miljøødeleggelsene over tid kan få virkninger som vil kunne undergrave nasjonale og globale sikkerhetspolitiske mål.

Miljøødeleggelser er sjelden eneste årsak til store konflikter, men slike problemer ser ut til å bli en stadig viktigere medvirkende årsak.

Overnasjonalt samarbeid, forhandlinger og inngåelse av forpliktende avtaler, spiller en viktig rolle i det forebyggende miljøvernarbeidet. Sikkerhetsinteresser i et slikt perspektiv er vanskelige å formulere og å skape felles enighet om. Det viser seg ofte grunnleggende uenigheter mellom industri- og utviklingsland i synet på bruken av knappe ressurser og avveining mellom vekst og vern. Det er viktig å legge vekt på de globale sikkerhetsinteressene, og å se på hvordan muligheter som ligger i etablerte nasjonale sikkerhetssystemer og ressurser for handling kan utnyttes.

Etter Sovjetunionens sammenbrudd er det avdekket omfattende belastningene på naturressurser og miljø er i våre nærområder. Det er likeledes stor usikkerhet knyttet til flere sovjetiskbygde atomkraftverk, hvorav flere i våre nærområder (Kola, Leningrad og Ignalina i Litauen). Avfall fra annen atomvirksomhet, dumpete kjemiske våpen og forurensninger av et stort antall militære områder er et annet problem som truer vår miljøsikkerhet.

Figurer til kapittel 4:

• Figur 4.1 Bevilgningene til miljørettet bistand 1992 - 1997