Vedlegg 1

Notat

Om lovfesting av prinsippet om redaksjonell uavhengighet

1 INNLEDNING

1.1 Oppdraget fra Kulturdepartementet

Vi viser til telefax fra Kulturdepartementet datert 17.04.96. Departementet ber om at vi utreder konsekvensene av en lovfesting av plikt til å ha redaktør og prinsippene i Redaktørplakaten. Utredningen bør:

• gjøre nærmere rede for forholdet mellom en slik lov og arbeidsrettslige regler
• gjøre nærmere rede for forholdet mellom en slik lov og straffelovens bestemmelser om redaktøransvar
• gjøre rede for forholdet til aksjeloven
• vurdere hvorvidt en lov som skissert ovenfor er hensiktsmessig sammenholdt med prinsippene om redaksjonell frihet og trykkefrihet slik det kommer til uttrykk blant annet i straffeloven og i Grunnlovens §100 og kringkastingslovens forbud mot forhåndssensur
• inneholde et utkast til lovtekst.

Kjernen i Redaktørplakaten slik den er gjengitt i vedlegg III på s. 136 i NOU 1995:3 er å slå fast den redaksjonelle friheten i forhold til eier og foretaksledelsen, at redaktøren har ansvar for det som formidles og at vedkommende skal være vernet mot inngrep og overstyring i sin redaksjonelle fagutøvelse (NOU 1995:3 s. 109). Vi legger til grunn at dette også vil være kjernen i en eventuell lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten.

1.2 Begrepsbruk

Kulturdepartementet har i sin henvendelse brukt begrepet "redaksjonell frihet". Vi har i vår utredning erstattet dette med begrepet "redaksjonell uavhengighet". Begrepet "redaksjonell uavhengighet" er tidligere brukt blant annet av professor Helge Rønning i vedlegg VII til NOU 1995:3 (se for eksempel s. 156) og Sven Egil Omdal i "Start pressen", s. 39 følgende.

Grunnen til endringen av begrepsbruk er at vi mener begrepet "uavhengighet" i større grad presiserer hva som er poenget med en eventuell lovfesting, nemlig redaktørens uavhengighet i forhold til eieren av og den øvrige ledelsen for medieforetaket.

Med begrepet forutsettes imidlertid ikke at redaksjonen som sådan skal være fri fra styring. Meningen er fortsatt at den eller de ansvarlige redaktør(er) skal lede de redaksjonelle medarbeidere etter tilsvarende prinsipper som i dag følger av Redaktørplakaten.

2 SKISSE OVER RELEVANTE PROBLEMSTILLINGER

2.1 Allment

Departementet har i sin forespørsel stilt spørsmål om hensiktsmessigheten av å lovfeste en plikt til å ha redaktør og en plikt til å følge prinsippene i Redaktørplakaten samt om forholdet til tilgrensende rettsområder. Det har for oss vært nødvendig å foreta en nærmere presisering og avgrensning av de problemstillinger det vil være naturlig å ta opp.

Heller ikke Eierskapsutvalget har i NOU 1995:3 tatt stilling til, drøftet eller reist de enkelte problemstillinger som utredningen har vært.

Vi vil her innledningsvis forsøke å gi en oversikt over enkelte hovedproblemstillinger i den videre fremstillingen.

Spørsmålet om forholdet til grunnloven og Norges folkerettslige forpliktelser vil være et naturlig utgangspunkt for arbeidet. I den grad konstitusjonelle regler påbyr eller forbyr visse løsninger setter dette rammer for det videre arbeidet. Vi har imidlertid kommet til at det fins få absolutte grenser av konstitusjonell eller folkerettslig karakter for hva som kan vedtas i lovs form på dette området. For lovgiver blir derfor spørsmålet om en lovfestning av prinsippene i Redaktørplakaten ut fra de kryssende hensyn som gjør seg gjeldende alt i alt er en hensiktsmessig måte å verne om den redaksjonelle uavhengigheten på.

En lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten forutsetter begrensning i eiernes og foretaksledelsens adgang til å instruere redaktøren i redaksjonelle spørsmål, overprøve hans avgjørelser og kreve innsyn i eller føre annen kontroll med det redaksjonelle stoffet før det offentliggjøres. Slike regler styrker den redaksjonelle uavhengigheten, men begrenser samtidig eiernes og foretaksledelsens styringsrett i forhold til det som ellers gjelder i næringslivet. De forskjellige problemstillinger en lovfestning av prinsippene i Redaktørplakaten viser, knytter seg i stor grad til en avveining mellom disse hensynene.

Kulturdepartementets spørsmål om forholdet til straffelovens regler om redaktøransvar i straffeloven kap. 43 har vi først og fremst oppfattet slik at en eventuell lovfesting av den redaksjonelle uavhengigheten må ses i sammenheng med det strafferettslige redaktøransvaret. Slik vi ser det vil disse reglene ikke direkte innvirke på adgangen til eller innholdet av en lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten. Formålet med fremstillingen av disse reglene har derfor først og fremst vært å se sammenhengen med dette regelverket, og avklare om en lovfesting kan skape disharmoni mellom straffereglene og lovregler om redaksjonell uavhengighet.

Vi vil som et utgangspunkt også peke på at Redaktørplakaten i seg selv er av nokså løs og lite konkret karakter, og derfor ikke egner seg for lovfesting i form av materielle rettigheter. Heller ikke en lovfesting av plikt til å inngå en avtale i samsvar med plakatens innhold er etter vår oppfatning særlig tilfredsstillende.

2.2 Kryssende hensyn

Det overordnede formålet for den som driver næringsvirksomhet vil vanligvis være å oppnå en tilfredsstillende avkastning på den kapitalen som er lagt inn i virksomheten. Hvor det er andre enn eieren selv som forestår virksomheten, så som styret og administrerende direktør for et aksjeselskap, vil det være styrets overordnede oppgave å forvalte virksomheten slik at eieren får en tilfredsstillende avkastning. Uavhengig av ønske om en tilfredsstillende avkastning er det et utgangspunkt at innehaveren av en virksomhet også har styringsrett over den.

Redaktøren har et annet ansvar og andre oppgaver slik disse er nedfelt i Redaktørplakaten. Redaktøren skal blant annet "... ha pressens ideelle mål for øye ... ivareta ytringsfriheten og etter beste evne arbeide for det som etter hans/hennes mening tjener samfunnet. Gjennom sin avis skal redaktøren fremme en saklig og fri informasjons- og opinionsformidling.''

I dette ligger at det kan oppstå motstrid mellom eierinteressene og prinsippet om den redaksjonelle uavhengighet hvis en annen redaksjonell linje sett fra eierens og foretaksledelsens ståsted ville være mer ønskelig. Når problemstillingen i det hele tatt er kommet opp, må det være fordi det foreligger en konfliktmulighet her.

Nå er det vel imidlertid ingenting i veien for at disse hensynene faller sammen, fordi en uavhengig redaksjonell linje kan være forhold som medfører at en avis blir attraktiv for leserne. Vi kan imidlertid ikke se bort fra muligheten for et spenningsforhold hvor den redaksjonelle uavhengigheten settes opp mot eierens eller foretaksledelsens ønsker om en mer markedstilpasset redaksjonell linje.

2.3 Virkninger

Et særlig problem har også vært å få oversikt over hva en lovgivning som nevnt faktisk vil innebære - hvilke virkninger en eventuell lov får i forhold til de mål den er ment å bidra til å realisere.

I hvilken grad en lovfesting av den redaksjonelle uavhengighet vil bidra til å sikre prinsippene om ytringsfrihet og den faktiske muligheten for å formidle informasjon og meninger er det vanskelig å ha noen klar oppfatning om. Blant annet vil økonomiske forhold og holdninger hos eierne, foretaksledelsen og redaktøren trolig fortsatt spille en vesentlig rolle.

Virkningen av en lovfesting av Redaktørplakaten i forhold til øvrige rettsområder vil naturlig nok variere fra område til område. Prinsipielt vil en lovfesting av den redaksjonelle uavhengigheten, slik den er kommet til uttrykk i Redaktørplakaten, innebære en begrensning i ledelsens styringsrett og en styrking av redaktørens stillingsvern i forhold til det som gjelder etter alminnelige arbeidsrettslige regler. Den praktiske betydningen av dette vil imidlertid være mindre ettersom aviseierne allerede har akseptert slike begrensninger gjennom sin tilknytning til Redaktørplakaten. I vårt lovforslag er imidlertid reglene gitt et mer vidtrekkende virkeområde enn det som gjelder for Redaktørplakaten.

Det er grunn til å tro at loven også vil ha en ikke ubetydelig symbolfunksjon. Gjennom å lovfeste prinsippene i Redaktørplakaten gis et tydelig signal om hvilke grunnsetninger man mener pressen og mediene bør leve etter. Vi vil ikke se bort fra at prinsippenes funksjon som generelle rettesnorer vil være vel så viktige som de rent rettslige sidene.

3 SAMMENHENGEN MELLOM PLIKTEN TIL Å HA REDAKTØR OG PRINSIPPET OM REDAKSJONELL UAVHENGIGHET

En forutsetning for at det skal kunne oppstå en konflikt mellom prinsippet om redaksjonell uavhengighet og andre interesser i knyttet til virksomheten er at den redaksjonelle virksomheten ledes av en redaktør adskilt fra den eierkontrollerte ledelsen. Eierskapsutvalget har som nevnt foreslått at det skal lovfestes en plikt for mediene til å ha en slik redaktør.

Hvorvidt en plikt til å ha redaktør vil ha virkning på den redaksjonelle uavhengigheten vil avhenge av hva man legger i begrepet redaktør. Straffeloven §436 sier om dette at

"[v]ed redaktør av et blad eller tidsskrift forståes i dette kapittel den som treffer avgjørelse om skriftets innhold eller om en del av dette, enten han betegnes som redaktør eller utgiver eller på annen måte."

Bestemmelsen fastsetter selv at den bare gjelder reglene i straffeloven kapittel 43, og det er derfor ikke grunnlag for å trekke noen videre konklusjoner ut av legaldefinisjonen. Bestemmelsen gir imidlertid et viktig perspektiv: Hvem som er redaktør bør reguleres ut fra de faktiske ansvarsforhold, ikke ut fra en formell stillingsbetegnelse. Dette gir den faktiske redaktør et vern mot at hans stilling blir svekket ved at han gis en annen stillingsbetegnelse enn "redaktør". Dette var også et viktig poeng ved utformingen av straffelovens regler. Samtidig reises imidlertid spørsmålet om verdien av en lovfesting av en plikt til å ha redaktør, dersom man etter en tolkning av straffelovens regler alltid vil kunne finne fram til en ansvarlig redaktør for et medium. Poenget i forhold til en eventuell lovfesting av en plikt til å ha redaktør må imidlertid være å lovfeste en plikt til å ha en redaktør i forhold til reglene om redaksjonell uavhengighet. Det vil si en redaktør som er vernet mot inngrep i den redaksjonelle uavhengighet. Sagt på en annen måte: Plikten til å utpeke en person som rettighetshaver som kan håndheve og være en garanti for den redaksjonelle uavhengigheten.

Slik vi ser det faller derfor spørsmålet om lovfesting av en plikt til å ha redaktør sammen med spørsmålet om lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten. Dersom prinsippene i Redaktørplakaten lovfestes innebærer dette at den som er å anse som redaktør i forhold til disse reglene også får den redaksjonelle uavhengighet reglene forutsetter.

4 SPØRSMÅLET OM LOVFESTET PLIKT TIL Å HA REDAKTØR

4.1 Vurdering av spørsmålet om lovfestet plikt til å ha redaktør i forhold til ytringsfriheten

Vi har i pkt. 3 pekt på sammenhengen mellom plikten til å ha redaktør og lovfesting av den redaksjonelle uavhengigheten. Vi vil her drøfte om et krav om å ha redaktør vil være i strid med grunnloven.

Vurderingen forutsetter en tolkning av hva som ligger i grunnloven §100. Problemet er i hvilken grad det er i samsvar med grunnlovsbestemmelsen å fastsette et krav om bestemte organisasjons-former, herunder plikt til å ha en ansvarlig redaktør, for å utgi aviser, blader m.v.

Spørsmålet kan synes irrelevant på bakgrunn av straffeloven §436, som inneholder en legaldefinisjon av hvem som skal anses som redaktør i forhold til straffelovens bestemmelser. Et resultat av denne bestemmelsen er at ethvert trykt skrift pr definisjon vil ha en ansvarlig redaktør, og det skulle da logisk sett heller ikke være noe problem å overføre en slik ordning til andre rettsforhold rundt redaktøren. Poenget i forhold til en eventuell lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten ligger imidlertid på et annet plan. Her er det ikke snakk om å i ettertid avgjøre hvem som skal anses ansvarlig for mediets publikasjoner, men å fastsette et krav om en institusjonalisert organisasjonsform som vilkår for å kunne gi ut aviser, blader og annen media som regelen omfatter.

I sin form kan altså kravet om å ha redaktør ikke bare ses på som en styrking av ytringsfriheten gjennom sikring av prinsippet om redaksjonell uavhengighet, men også som et vilkår for å kunne utgi publikasjoner m.v. som omfattes av loven. Vi ser imidlertid spørsmålet om å lovfeste en plikt til å ha redaktør som et krav til organisering av næringsvirksomhet, og ikke primært som et spørsmål om eiernes eller foretaksledelsens ytringsfrihet. Formålet med lovbestemmelsen er å sikre den faktiske muligheten for fri og uavhengig formidling av informasjon og meninger. I denne sammenheng vil eierne av mediaforetak og foretaksledelsen nyte godt av den samme frihet som allmenheten ellers.

Derimot kan det reises spørsmål om et krav om en uavhengig redaktør kan komme i konflikt med grunnloven §105 som verner eiendomsretten. Dette spørsmålet blir tatt opp i pkt. 6.1.

4.2 Spørsmålet om flere redaktører

Redaktørplakaten forutsetter at det kan være flere redaktører for en avis. Disse vil da kunne opptre som et kollegium slik at samtlige har det samlede redaksjonelle ansvaret. Mer vanlig er det nok at hvor det er flere redaktører er den enkelte redaktør ansvarlig for sitt område. I Redaktørplakaten er det forutsatt at det kan være en redaktør med særlig ansvar for annonsestoffet.

I lovutkastet er det tatt inn en bestemmelse som uttrykkelig åpner for flere redaktører, se utkastet §5.

5 GENERELT OM FORSLAGET OM LOVFESTING AV PRINSIPPENE I REDAKTØR-PLAKATEN

5.1 Utgangspunkt

Departementet har bedt oss utrede enkelte av de konsekvensene som en lovfesting av prinsippene nedfelt i Redaktørplakaten kan innebære. Utkast til lovtekst er tatt inn som pkt. 14. Om spørsmålet om rekkevidden av redaktørbegrepet vises til fremstillingen ovenfor.

I punktene 6 til 12 nedenfor behandles forskjellige andre spørsmål som en lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten vil reise. I pkt. 5.2 vil vi først knytte enkelte allmene bemerkninger til gjennomføringen av en slik lovregulering.

5.2 Allment om en lovfesting av Redaktørplakaten

Redaktørplakaten ble laget av Norsk Redaktørforening i 1951. I 1953 ble plakaten også skrevet under av lederen i Norske Avisers Landsforbund. Vi legger dermed til grunn at de mediaforetak som er tilsluttet Norske Avisers Landsforbund er bundet til å etterleve Redaktørplakaten. Vi legger til grunn at den gir uttrykk for prinsipper som det er enighet om mellom partene og at den gir uttrykk for en avveining av hensynet til redaksjonell frihet og eierinteressene som partene aksepterer.

Når det gjelder begrunnelsen for å lovfeste prinsippene i Redaktørplakaten vises til NOU 1995:3 s. 109-110 hvor det pekes på følgende forhold:

• Redaktørplakaten er bare bindende for de som er parter i avtalen. Ved en lovfesting vil virkeområdet være bestemt gjennom lovens virkeområde.
• En Redaktørplakat som har avtalemessig grunnlag kan sies opp.
• Lovfesting vil gi prinsippet om redaksjonell uavhengighet en klarere rettslig status.

Eierskapsutvalget foreslår at prinsippet om redaksjonell uavhengighet lovfestes gjennom en plikt til å inngå avtale om å slutte seg til Redaktørplakaten. Vi mener at en slik lovgivningsteknikk er uhensiktsmessig og uheldig, og foreslår at plikten til å ha redaktør og prinsippet om redaksjonell uavhengighet fastsettes direkte i loven.

Når vi foreslår denne lovteknikken, fremfor den teknikken som er foreslått av Eierskapsutvalget, har det bl.a. sammenheng med følgende:

• En lovbestemmelse om plikt til å inngå avtale om tilslutning til Redaktørplakaten forutsetter sanksjonsregler for det tilfellet at plikten til å inngå avtale ikke etterleves.
• Redaktørplakaten har en utforming som ikke egner seg som en lovmessig grenseoppgang mellom redaktørens uavhengighet i redaksjonelle spørsmål og eierens/foretaksledelsens rettigheter. Blant annet av hensyn til stillingsvernet etter arbeidsmiljøloven og styrets og administrerende direktørs ansvarsområde etter aksjeloven og annen selskapslovgivning må det stilles krav til utformingen av lovteksten.

En lovfesting av den redaksjonelle uavhengigheten vil ikke være til hinder for at Redaktørplakaten videreføres i sin nåværende form som et supplement til en lovfesting.

6 FORHOLDET TIL GRUNNLOVEN OG KONSTITUSJONELL SEDVANE

6.1 Nyter prinsippet om redaksjonell uavhengighet et grunnlovsmessig vern?

Det er i juridisk teori (se for eksempel Andenæs: Statsforfatning i Norge (1991) side 387) vanlig å dele diskusjonen om grunnlovens vern av ytringsfriheten inn i tre hoveddeler. Grunnloven §100 første punktum gir et absolutt vern om den formelle ytringsfrihet, dvs. vernet mot forhåndssensur. Grunnloven §100 andre og tredje punktum oppstiller et visst vern om den materielle ytringsfrihet, dvs. adgangen til å ytre seg fritt uten å bli trukket til ansvar for dette i ettertid. Det er imidlertid enighet om at grunnloven §100 ikke oppstiller noe vern om den faktiske eller reelle ytringsfrihet, dvs. muligheten til faktisk å komme til orde i mediene.

Eierskapsutvalget sier i NOU 1995:3 s. 19 at

"[d]efinisjonen av ytringsfriheten er nært knyttet til at det ikke må forekomme sensur eller påtrykk mot individer for å hindre meninger fra å komme til uttrykk. Den redaksjonelle friheten blir i et slikt perspektiv en sentral forutsetning for ytringsfrihetens reelle kår. Prinsippet om redaksjonell uavhengighet gir den ansvarlige redaktør råderetten over sammensetningen og utformingen av innholdet i media. Dette gjelder ikke bare for trykte medier, men også det redaksjonelle innholdet i kringkasting og andre elektroniske medier."

Eierskapsutvalget setter altså ikke likhetstegn mellom prinsippet om redaksjonell uavhengighet og ytringsfriheten, men sier at den redaksjonelle uavhengighet vil kunne være en vesentlig forutsetning for reell ytringsfrihet.

På s. 110 (op.cit.) sier imidlertid Eierskapsutvalget at

"Grunnlovens beskyttelse av redaksjonell frihet kommer indirekte til uttrykk gjennom §100 om trykkefrihet."

Etter vår oppfatning er dette ikke dekkende. Grunnloven §100 regulerer for det første ikke forholdet mellom de private aktørene, som for eksempel mellom redaktøren og eierinteressene eller mellom de enkelte eierinteressene, eller mellom redaktøren og den forretningsmessige ledelsen. For det annet reguleres som nevnt ikke forholdet til den faktiske ytringsfriheten. Hvorvidt man ønsker å se på dette som to adskilte forhold eller som en og samme sak kan diskuteres, men konsekvensen er uansett at prinsippet om den redaksjonelle uavhengighet ikke kan sies å være gitt et konstitusjonelt vern. I denne forstand er altså grunnlovens vern av pressefriheten innholdsmessig noe annet enn et vern om prinsippet om redaksjonell uavhengighet. Som Eierskapsutvalget påpeker kan imidlertid den redaksjonelle uavhengighet ses på som en avgjørende forutsetning for faktisk ytringsfrihet. Dersom det ikke fins en fri presse med adgang til fritt å gi informasjon og for den enkelte til å uttrykke sin meninger vil forbudet mot forhåndssensur og den beskyttelse som fins mot å bli stilt til ansvar for sine ytringer ha liten egentlig verdi. Å lovfeste et prinsipp om redaksjonell uavhengighet er derfor av Eierskapsutvalget sett på som en måte å styrke den faktiske ytringsfriheten. Dette kan likevel ikke endre prinsippene om redaksjonell uavhengighets rettslige karakter.

Det er altså ikke noe krav etter grunnloven §100 om at prinsippet om redaksjonell uavhengighet er lovfestet eller vernes av statsmyndighetene på annen måte. Den redaksjonelle uavhengighet er et prinsipp utviklet av og innen mediene selv, og har ikke vært gjenstand for utvikling av noe konstitusjonelt vern. Det konstitusjonelle vernet omfatter et krav om en presse fri fra myndighetskontroll, ikke et krav om hvem som skal treffe avgjørelsene innenfor den frie presse.

Om hva som innholdsmessig vanligvis legges i begrepet redaksjonell frihet vises til Eierskaps-utvalgets innstilling side 19.

6.2 Vil et krav om redaksjonell uavhengighet være i strid med grunnloven?

Det kan motsetningsvis stilles spørsmål om en lovfesting av regler tilsvarende Redaktørplakaten er i strid med grunnloven §100. Synspunktet måtte i tilfelle være at man ved et slikt krav begrenser eiernes rett til ytring.

Et krav om redaksjonell uavhengighet er imidlertid ikke et spørsmål om å begrense eiernes rett til ytringer, men å stille organisasjonsmessige krav til mediaforetak som har til formål å verne om den faktiske muligheten til allsidig informasjon og fri meningsutveksling. Begrunnelsen er forsåvidt den samme som når vi i pkt. 4.1 drøfter grunnlovmessigheten av plikten til å ha redaktør.

Det kan imidlertid spørres om en lovfesting av redaksjonell uavhengighet som vil begrense eiernes rett til i kraft av eierskapet og treffe beslutninger som gjelder redaksjonelle spørsmål, er et inngrep i eiendomsretten som vernes av grunnloven §105, eventuelt en lovfesting med tilbakevirkende kraft i strid med grunnloven §97.

Når det gjelder forholdet til grunnloven §97, vil en lovfesting være uproblematisk i og med at reguleringen bare får virkning fremover i tiden. Det foreligger da ikke en lov med tilbakevirkende kraft i grunnloven §97 forstand, selv om loven får betydning for rettighetsforhold som isolert sett er etablert før lovens ikrafttredelse.

Grunnloven §105 oppstiller et krav om full erstatning ved ekspropriasjon. Kjernen i grunnlovsbestemmelsen er at eieren skal ha erstatning ved avståelse av eiendomsrett. En lovfesting av redaksjonell uavhengighet er ingen avståelse av eiendomsretten til medieforetaket. Derimot vil eiernes rådighet over formuesgodet i noen grad bli begrenset.

Det alminnelige utgangspunktet er at grunnloven §105 ikke hindrer at lovgiver utfra en avveining av kryssende samfunnsmessige interesser begrenser eierrådigheten. Det kan likevel tenkes unntak, hvor en begrensning i eierrådigheten er så inngripende at den må likestilles med ekspropriasjon etter en analogi fra grunnloven §105. Se f.eks. Høyesterettsdommen i Bankdemokratiseringssaken (Rt 1979 s. 572), hvor det ble uttalt om en lovbestemmelse som overlot flertallet i forretningsbankenes bestemmende organer til det offentlige:

"Jeg kan ikke se det annerledes enn at det her er gjennomført et inngrep av slik betydning at det må utløse krav om erstatning som i utgangspunktet må svare til det økonomiske tap aksjeeierne kan antas å være blitt påført ved nyordningen."

Spørsmålet om en rådighetsinnskrenkning er av en slik karakter at den er vernet av grunnloven §105 vil bero på en helhetsvurdering hvor det bl.a. må legges vekt på hvor massivt og vesentlig inngrepet er og hvor spesielt eller generelt det er. Det skal svært mye til før resultatet blir tilkjennelse av erstatning.

Etter vårt syn kan ikke en lovbestemmelse om redaksjonell uavhengighet som her blir foreslått likestilles med ekspropriasjon. Eieren vil fortsatt ha bestemmende innflytelse i medieforetakets styrende organer. Begrensningen i eierrådigheten gjelder bare et avgrenset område, ved at eieren også her vil kunne fastsette et grunnsyn og formål for virksomheten som redaktøren er bundet av. Av betydning vil også være at store deler av de medieforetak som bestemmelsen er rettet mot allerede praktiserer en ordning med redaksjonell uavhengighet fordi de er bundet avtalemessig av Redaktørplakaten eller praktiserer den.

Under enhver omstendighet verner grunnloven §105 bare eierens økonomiske interesser. Et krav om erstatning forutsetter derfor at eieren kan påvise at lovbestemmelsen har påført han et økonomisk tap. I praksis vil vi tro at det vil være vanskelig å påvise et slikt tap som følge av en lovbestemmelse om redaksjonell uavhengighet.

7 FORHOLDET TIL NORGES FOLKERETTSLIGE FORPLIKTELSER

Både Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) og FNs internasjonale konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) inneholder regler om ytringsfrihet som tildels går videre enn vernet etter grunnloven §100. Disse bestemmelsene berører imidlertid ikke direkte spørsmålet om den redaksjonelle uavhengighet.

På samme måte som i forhold til det norske, konstitusjonelle vernet retter også disse bestemmelsene seg mot inngrep fra staten mot private, og tildels mellom statene. De regulerer ikke spørsmålet om hvorledes private interesser skal avveies mot hverandre, hvilket er tilfelle med spørsmålet om redaksjonell uavhengighet i den forstand den diskuteres her.

8 FORHOLDET TIL ARBEIDSRETTSLIGE REGLER

8.1 Utgangspunkt

Redaktørplakaten inneholder regler som berører flere vesentlige prinsipper i norsk arbeidsrett, nemlig arbeidsgivers styringsrett, den ansattes stillingsvern og reglene om personalansvar.

Ved lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten er det rent rettslig ikke noe i veien for at man i lovs form gjør unntak fra eller presiserer disse reglene. Det er imidlertid av betydning å få fokusert på forholdet til alminnelige arbeidsrettslige regler slik at dette blir tatt i betrakning ved vurderingen.

8.2 Forholdet til arbeidsgiverens styringsrett

Redaktøren vil vanligvis være ansatt og dermed være underlagt arbeidsgiverens styringsrett. Hvor medieforetaket er organisert som et aksjeselskap eller annen form for juridisk person, vil styringsretten tilligge den juridiske personens styrende organer, først og fremst styret og administrerende direktør. Styringsretten er en konsekvens av at de ansatte er undergitt arbeidsgiveren.

Styringsretten gjelder også for medieforetak, og gjelder i utgangspunktet også i forhold til redaktøren og øvrige redaksjonelt ansatte. Styringsretten er i praksis sterkt begrenset gjennom regler i lov og tariffavtale, den personlige arbeidsavtale m.v., og må i dag betraktes som en restkompetanse. Redaktøren og de øvrige redaksjonelle medarbeiderne kan således i sin individuelle arbeidsavtale forbeholde seg uavhengighet i forhold til eieren i redaksjonelle spørsmål. For de redaksjonelt ansatte er Redaktørplakaten av særlig betydning som begrensning av styringsretten. Ettersom Redaktørplakaten bygger på en avtale mellom partene, innebærer plakaten en begrensning i aviseiernes rett til å treffe beslutninger som gjelder redaksjonelle spørsmål. En refleks av dette er at Redaktørplakaten begrenser retten til å si opp redaksjonelt ansatte p.g.a. redaksjonelle spørsmål.

Redaktørens uavhengighet etter Redaktørplakaten i redaksjonelle spørsmål er imidlertid ikke ubegrenset. Det er eieren som ansetter redaktøren, og sier ham opp når vilkårene for dette foreligger. Videre anerkjenner Redaktørplakaten at eierne fastlegger et grunnsyn og en formålsbestemmelse som redaktøren er bundet av. Den redaksjonelle friheten vil også være begrenset av budsjetter og andre økonomiske rammevilkår. Når det gjelder mer driftsmessige spørsmål, så som nedleggelse eller ombygging av driften eller deler av denne, overgang til nye produksjonsmetoder, innkjøp av nye maskiner m.v. må redaktøren akseptere dette, selv om også slike beslutninger indirekte kan ha betydning for den redaksjonelle delen av virksomheten.

Spørsmålet blir så hvordan en lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten etter de linjer vi foreslår lovfestet, vil virke inn på styringsretten.

En lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten vil innebære en klar begrensning i styringsretten for medieforetak som idag ikke gjennom individuell avtale eller avtale på organisasjonsnivå, så som gjennom Redaktørplakaten, har bundet seg til å praktisere redaksjonell uavhengighet. For disse foretakene er utgangspunktet i dag at arbeidsgiveren har full styringsrett også i redaksjonelle spørsmål, og som en konsekvens av dette kan han gi instrukser, utøve kontroll mv. i redaksjonelle spørsmål.

For foretak som idag gjennom avtalen mellom Norske Avisers Landsforbund og Norsk Redaktørforening er bundet av Redaktørplakaten, vil den umiddelbare virkningen ikke være så stor. Forskjellen vil her først og fremst ligge i at disse ikke har den samme mulighet til å komme seg ut av avtaleforholdet etter de regler som gjelder for dette, enten ved at avtalen om å følge Redaktørplakaten sies opp på organisasjonsmessig nivå, eller ved å melde seg ut av Norske Avisers Landsforbund. Det siste kan bl.a. tenkes å være en aktuell problemstilling ved eierskifte. Tilsvarende vil gjelde for andre medieforetak som har støttet seg til Plakaten, jf NOU 1995:3 s. 110 hvor det opplyses at de senere år har også redaktører og utgivere fra andre media enn aviser støttet seg til Plakaten.

8.3 Forholdet til redaktørens stillingsvern

En ansatt redaktør vil være omfattet av stillingsvernet etter reglene i arbeidsmiljøloven kap XII om oppsigelse og avskjed m.m.

Redaktørplakaten inneholder en plikt for redaktøren til å trekke seg fra sin stilling dersom han kommer i uløselig konflikt med avisens grunnsyn. Med den form bestemmelsen har i Redaktørplakaten egner den seg ikke til lovfesting. I realiteten synes bestemmelsen å gi uttrykk for at hvis redaktøren kommer i uløselig konflikt med avisens grunnsyn, er dette oppsigelsesgrunn. Rekkevidden av bestemmelsen begrenses imidlertid av arbeidsmiljølovens regler om oppsigelse som på dette punkt er preseptoriske. Redaktøren kan ikke gjennom avtale gis et svakere stillingsvern enn det som følger av arbeidsmiljølovens regler. En annen sak er at etter rettspraksis vil en dypere uenighet mellom arbeidsgiver og ledende ansatte som medfører at et nødvendig tillitsforhold lenger ikke er tilstede, være oppsigelsesgrunn også etter arbeidsmiljøloven.

Arbeidsmiljøloven er derimot ikke til hinder for at redaktøren gjennom avtale gis et sterkere oppsigelsesvern. I den retningen vil Redaktørplakaten slik den lyder idag ha betydning, fordi det normalt vil avskjære arbeidsgiver fra å gjøre gjeldende uenighet med redaktøren i redaksjonelle spørsmål som oppsigelsesgrunn.

En lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten vil lovfeste nye grenser for styringsretten i medieforetak. Dette vil igjen ha betydning for hvilke forhold arbeidsgiveren kan påberope som oppsigelsesgrunn overfor redaktøren. Lovfestingen av prinsippet om redaksjonelle uavhengighet vil på dette punkt være en spesialbestemmelse som går foran de alminnelige reglene i arbeidsmiljøloven. Dette har på den ene siden den betydningen at arbeidsgiver ikke kan påberope seg uenighet i redaksjonelle spørsmål som oppsigelsesgrunn. Som nevnt vil dette være situasjonen allerede idag for foretak som omfattes av Redaktørplakaten. For disse foretakene vil rettsstillingen på dette punkt i hovedsak bli den samme.

For foretak som i dag ikke er bundet av Redaktørplakaten, vil imidlertid en lovfesting av prinsippet om redaksjonell uavhengighet innebære en begrensning i hva som kan påberopes som oppsigelsesgrunn. Foretaket vil ikke lenger kunne si opp en ansatt med den begrunnelse at han ikke etterkommer ledelsens instrukser om redaksjonelle spørsmål.

En lovfesting av virksomhetens grunnsyn og formål som de ytre rammer for den redaksjonelle uavhengigheten vil samtidig innebære en presisering av grensen for redaktørens stillingsvern. Bestemmelsen vil avklare at en dypere uenighet mellom redaktøren og foretakets eiere/ledelse i slike spørsmål er oppsigelsesgrunn. Dette vil imidlertid antakelig langt på vei også være situasjonen etter gjeldende rett.

8.4 Redaktørens personalansvar

Det fastslås i Redaktørplakaten at

"[r]edaktøren leder og har ansvaret for sine medarbeideres virksomhet, og er bindeleddet mellom utgiveren/styret og de redaksjonelle medarbeiderene. Redaktøren kan delegere myndighet i samsvar med sine fullmakter."

Bestemmelsen legger det til redaktøren å lede det redaksjonelle arbeidet. Som en side av dette er redaktøren de øvrige redaksjonelle medarbeideres overordnede.

Bestemmelsen må forstås slik at det i utgangpsunktet er meningen at redaktørens myndighet er eksklusiv, dvs at foretaksledelsen ikke kan gi nærmere instrukser eller overprøve redaktørens redaksjonelle ledelse. Slik forstått presiserer bestemmelen den begrensningen i styringsretten som er omtalt i pkt. 8.

Særlige spørsmål kan reises i forbindelse med ansettelser. Praksis som synes fulgt er at redaksjonelle medarbeidere ansettes av styret etter innstilling fra redaktøren, men slik at styret bare i helt spesielle tilfeller fraviker redaktørens innstilling. I andre virksomheter er det slik at redaktøren selv ansetter underordnet redaksjonspersonale, mens styret ansetter underordnede redaktører. Begge ordninger synes i praksis akseptert innenfor rammen av prinsippene i Redaktørplakaten. Myndighet ved oppsigelse eller avskjed vil som utgangspunkt følge myndighet til ansettelse.

9 FORHOLDET TIL SELSKAPSRETTSLIGE REGLER

I Kulturdepartementets henvendelse er det også bedt om en vurdering av forholdet til aksjeselskapsretten. De fleste større mediaforetakene vil være organisert som aksjeselskap, men tilsvarende problemstillinger som oppstår for disse kan oppstå også i forhold til andre organisasjonsformer.

Styret og administrerende direktør har etter aksjeloven §8-7 det overordnede ansvaret for selskapets samlede virksomhet. Forsømmer disse sine oppgaver på en måte som påfører selskapet, aksjeeierne eller kreditorene tap, kan de holdes erstatningsansvarlig. Aksjelovens myndighetsregler er i utgangspunktet bindende. Det kan derfor være usikkert om et styremedlem eller en administrerende direktør kan fri seg fra ansvar ved å vise til en avtale som fratar han myndighet på et område. På dette punkt kan en lovfesting av Redaktørplakaten virke avklarende.

En lovbestemmelse som gir redaktøren eksklusiv myndighet i redaksjonelle spørsmål, vil samtidig begrense styret og administrerende direktørs ansvar. Motstykket vil imidlertid kunne være at redaktøren i en gitt situasjon kan tenkes å bli holdt erstatningsansvarlig for skade som påføres selskapet, eventuelt dets aksjeeiere eller kreditorer, som følge av en uforsvarlig behandling av spørsmål som hører under hans myndighetsområde.

Etter vår syn kan en slik oppdeling av ansvaret hvor redaktørene har ansvar for redaksjonelle spørsmål og styre og administrerende direktør for den øvrige virksomhet også ha klare ulemper. En slik oppdeling kan skape uklare ansvarsforhold. Det er ikke uten videre klart hva som er et redaksjonelt spørsmål og hva som hører til andre deler av virksomheten. Dessuten har spørsmål som ikke er av redaksjonell art klar betydning for redaksjonelle spørsmål. Dette gjelder f. eks. budsjettspørsmål En begrenset myndighet for styre og administrerende direktør kan også gjøre det vanskeligere for disse å håndtere situasjoner hvor det av økonomiske grunner er nødvendig å sette inn tiltak på alle områder, også det redaksjonelle.

Hvorvidt man bør lovfeste en redaksjonell uavhengighet på bekostning av styrets og administrerende direktørs myndighet blir derfor et spørsmål om å avveie de to hensyn mot hverandre.

10 FORHOLDET TIL STRAFFELOVENS REGLER OM REDAKTØRANSVAR

10.1 Utgangspunkt

Straffelovens kapittel 43 inneholder regler om det strafferettslige redaktøransvaret. Straffeloven inneholder ingen regler som direkte regulerer de forhold som er berørt i Redaktørplakaten. Vi kan ikke se at en lov som lovfester den redaksjonelle uavhengigheten vil skape noe misforhold mellom de forskjellige bestemmelse. De to regelsettene skal ivareta forskjellige hensyn. En lovfestet plikt til å følge prinsippene i Redaktørplakaten skal fremme den faktiske ytringsfriheten gjennom å styrke den redaksjonelle uavhengighet, mens straffelovens regler om redaktøransvar skal sikre mot misbruk av ytringsfriheten. Slik sett blir reglene i straffeloven snarere et supplement til en lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten enn det motsatte.

10.2 Kommentarer til straffelovens ansvarssystem

Innholdet i straffelovens bestemmelser innebærer at det er etablert et "blandet" system, hvor både forfatteren og den som har medvirket kan straffes samt at redaktøren har et særlig strengt aktsomhetsansvar. Ansvaret nærmer seg et objektivt ansvar for redaktøren, men han er ansvarsfri dersom han godtgjør at han har innført tilstrekkelige kontrollsystemer. Norske redaktører har i stedet ønsket seg et "kunstig" system. Etter dette er redaktøren alene ansvarlig, hvilket innebærer et strengere ansvar for redaktøren. Redaktørenes synspunkt må ses i sammenheng med at tanken om eneansvar for redaktøren skal ha sin naturlige sammenheng med et prinsipp om enemyndighet til å treffe avgjørelser i de samme forhold. Spørsmålet om utvidet ansvar for redaktørene blir dermed også et spørsmål om utvidede rettigheter og økt makt internt. Se om dette bl.a. Wolland og Øvrum (Budbringerens dilemma, 1992) s. 129 følgende.

10.3 Innholdet i straffelovens regler

Straffelovens regler om redaktøransvar er tatt inn i lovens kapittel 43. Tidligere fantes to bestemmelser om redaktøransvar også i straffeloven kapittel 32 (§§322 og 323), men disse ble overført til kapittel 43 i forbindelse med en gjennomgang av reglene om ansvar for rettskrenkelser i trykt skrift gjennomført ved lov 12. desember 1958 nr. 1.

Straffeloven kapittel 43 gir flere regler om hvilket straffansvar en redaktør kan pådra seg gjennom sin utøvelse av redaktørfunksjonen. Disse reglene forutsetter etter vår oppfatning en fri stilling for redaktøren på linje med det som er innholdet i Redaktørplakaten. Uten en vid redaksjonell uavhengighet ville det være lite rimelig å pålegge redaktøren et så vidtgående ansvar som det er gjort i straffeloven kapittel 43.

Utgangspunktet for vurderingen av bestemmelsene om redaktøransvar i straffelovens kapittel 43 må tas i straffeloven §436 (gjengitt ovenfor). Som nevnt gir denne bestemmelsen en legaldefinisjon av hvem som skal anses å være redaktør i kapitlets forstand. Bestemmelsen, og resten av kapitlet, gjelder for det første bare "blad eller tidsskrift". Med dette menes enhver periodisk publikasjon, hvilket blant annet avgrenser mot bøker o.l. Som ansvarlig angis "den som treffer avgjørelse om skriftets innhold eller om del av dette, enten han betegnes som redaktør eller som utgiver eller på annen måte". Bestemmelsen må tolkes slik at den retter seg mot den som har sluttansvaret for innholdet i publikasjonen, ikke nødvendigvis den som har truffet avgjørelse i det enkelte tilfelle.

Straffeloven §429 må ses i sammenheng med §436. Etter denne bestemmelsen er det gitt straffansvar for i blad eller tidsskrift ikke å angi hvem som er redaktør. Annet ledd setter straff for pro forma omgåelse av første ledd.

Straffelovens §431 oppstiller en regel om at redaktøren av et blad eller tidsskrift kan straffes dersom han/hun publiserer noe som ville ha pådratt vedkommende straffeansvar etter en annen lovbestemmelse dersom han hadde kjent innholdet i det som publiseres. Poenget med bestemmelsen er at redaktørens ansvar ikke er avhengig av hvorvidt redaktøren på forhånd visste hva som ble offentliggjort. Dette innebærer at bestemmelsen gir et subsidiært ansvar for redaktøren. Vi går ikke inn på hvilke enkeltbestemmelser som kan danne grunnlag for et slikt ansvar. Etter annet ledd avgrenses redaktørens ansvar dersom han kan "godtgjøre at han ikke kan legges noe til last, med hensyn til sin kontroll, tilsyn, rettledning eller instruks overfor redaksjonspersonale". Redaktørens ansvar etter bestemmelsen er derfor ikke et rent objektiv ansvar, men forutsetter at han er å bebreide for manglende ivaretakelse av sin tilsyns- og kontrollplikt. Resultatet er omvendt bevisbyrde i redaktørens disfavør.

Redaktøren er også pålagt plikter og ansvar etter straffeloven §§430, 430 a og 432. Straffeloven §430 oppstiller ansvar for redaktøren dersom han vegrer seg for å oppta uforandret en imøtegåelse av faktiske anførsler i bladet eller tidsskriftet. Straffeloven §430 a oppstiller en plikt for redaktøren til å innta domsslutningen, domsgrunnene eller forliket i en sak hvor redaktøren i bladet eller tidsskriftet har inntatt eller gjengitt en ærekrenkelse og denne har foranlediget straff, mortifikasjon eller forlik. Straffeloven §432 oppstiller straff for redaktøren for gjengivelse av retters forhandlinger eller offentlige myndigheters forhandlinger slik at gjengivelsen av det som er uttalt eller foregått på grunn av overdrivelser, utelatelser, tilføyelser, innskutte bemerkninger eller på annen måte fremtrer som grovt uriktig eller grovt misvisende.

Redaktøren kan også pådra seg ansvar etter straffelovens §§130 og 140. §130 omhandler straff for den som mot bedre vitende tillegger offentlige myndigheter handlinger som de "ikke har foretaget" eller "giver en villedende fremstilling" av de omstendigheter som lå til grunn for deres handlinger. §140 er den såkalte oppviglerparagrafen.

11 FORHOLDET TIL KRINGKASTINGSLOVEN

11.1 Utgangspunkt

Lov av 4.12.1992 nr. 127 om kringkasting (kringkastingsloven) inneholder regler om kringkastings-virksomhet. Dessuten inneholder loven organisatoriske bestemmelser om Norsk rikskringkasting A/S.

Kringkastingsloven har to bestemmelser som er av interesse i vår sammenheng. Etter lovens §2-3 gjelder et forbud mot forhåndsvurdering av program og etter §6-2 første ledd er styret avskåret fra å utøve myndighet i løpende programvirksomhet.

11.2 Forhåndsvurdering av program, jf kringkastingsloven §2-3.

Etter kringkastingsloven §2-3 første ledd kan den som ikke har medvirket eller som ikke har programansvar i kringkastingsselskap, ikke kreve å få se eller høre et program før sending. Bestemmelsen er ikke begrenset til Norsk rikskringkasting A/S, men gjelder kringkastingsselskap generelt. Om bakgrunnen for forbudet heter det i NOU 1975:7 kringkastingslov s. 89:

"Det er i tråd med utvalgets generelle syn på NRKs frihet under programskaping: kontrollen skal være etterfølgende. Særlig viktig er dette fordi en rett til forhåndsvurdering lett vil bli fulgt opp med krav om at programmet skal stanses. Med utenforstående tenkes i første rekke på andre enn kringkastingens egne medarbeidere og de som deltar i vedkommende program."

Redaktørplakaten har ikke noe uttrykkelig forbud mot forhåndskontroll av redaksjonelt stoff fra eiernes/foretaksledelsens side. Et slik krav mener vi likevel vil være klart i strid med plakaten.

I vårt lovutkast har vi i §4 annet ledd annet punktum foreslått et forbud mot forhåndssensur, likevel slik at forbudet her er rettet mot foretakets eier eller den som på eiers vegne leder foretaket.

11.3 Kringkastingssjefens uavhengighet i den løpende programvirksomhet, jf kringkastingsloven §6-2 første ledd.

Kringkastingsloven §6-2 første ledd fastsetter at styret ikke har noen myndighet i "løpende programvirksomhet". Bestemmelsen er ment å lovfeste kringkastingssjefens uavhengige rolle i forhold til selskapets styre i programspørsmål.

En prinsipiell vurdering av kringkastingssjefens uavhengighet i programspørsmål ble foretatt i forbindelse med utarbeidelsen av den tidligere kringkastingsloven av 1980. Se NOU 1972: 25 s. 109 - 111. LovkomitÑen var delt i et flertall og et mindretall i dette spørsmålet. KomitÑflertallet uttaler bl.a. på s. 109:

"Utvalgets flertall mener at forholdet mellom styret og kringkastingssjefen fortsatt skal være som det er etter gjeldende lov og praksis... Styret bør fortsatt ha den alminnelige ledelse, og kringkastingssjefen bør fortsatt ha den daglige ledelse av NRK i den vide betydning som har festet seg i praksis. Ordningen innebærer at styret ikke kan treffe beslutninger som gjelder det konkrete innhold av programmene. Beslutninger om dette skal fortsatt ligge hos kringkastingssjefen, selv om det etter vanlig oppfatning ville falle utenfor den daglige ledelse, f.eks. fordi de er av prinsipiell natur".

Mindretallet i komitÑen mente at styret burde ha den alminnelige ledelsen av NRK, herunder måtte styret også ha myndighet når det gjaldt programvirksomheten.

I NOU 1975:7 Kringkastingslov s. 122 uttales videre:

"[r]egelen gir styret den alminnelige myndighet til å lede NRK's virksomhet. I 2. ledd er imidlertid foreslått en begrensning som ikke finnes i gjeldende lov, men som stemmer med gjeldende praksis... Begrensningen gjelder "avgjørelser i den løpende programvirksomhet". Formuleringen omfatter alle avgjørelser som gjelder spørsmålet om program skal lages eller sendes, hvem som skal være med, hvordan det skal leggs opp osv. Regler som gjelder programvirksomheten mer i sin alminnelighet kan styret, som nå, gi."

Bestemmelsen ble videreført i kringkastingsloven av 1992, også i forbindelse med lovrevisjonen i 1994 da Norsk rikskringkasting ble omorganisert til aksjeselskap. I forbindelse med den siste lovendringen uttaler departementet i Ot.prp. nr. 69 (1994-1995) s. 9:

"Departementet ser det som svært viktig at kringkastingssjefens uavhengige stilling i forhold til styret i løpende programvirksomhet fortsatt opprettholdes, og foreslår at denne - som nå - lovfestes gjennom å beholde eksisterende bestemmelse om at styret ikke har myndighet i løpende programvirksomhet. Sammen med Kringkastingsloven §6-3 første ledd som legger ansvaret for den løpende programvirksomheten til kringkastingssjefen, gir bestemmelsen kringkastingssjefen eksklusiv myndighet når det gjelder programvirksomheten."

Kringkastingslovens §§2-3 og 6-2 første ledd bygger på prinsipper om redaksjonell uavhengighet som det nå kan være aktuelt å lovfeste mer allment med utgangspunkt i Redaktørplakaten.

Hvis arbeidet med lovfesting av redaktørplakaten videreføres, bør kringkastingsloven §2-3 og §6-2 første ledd harmonisers med lovbestemmelsen. Det kan i denne forbindelse spørres om uttrykket "løpende programvirksomhet" innebærer at området for kringkastingssjefens uavhengighet er snevrere enn området for redaktørens uavhengighet etter redaktørplakaten og vårt lovforslag.

12 HVILKE FORMER FOR MEDIEVIRKSOMHET BØR OMFATTES AV REGLENE?

12.1 Hvilke medieformer skal loven omfatte

Etter vår oppfatning bør utgangspunktet være at alle medier omfattes av reglene, det være seg trykt skrift, kringkasting og annen elektronisk publisering som henvender seg til allmenheten.

Redaktørplakaten har sitt utspring for aviser, men er også senere tiltrådt av virksomheter innen en rekke andre medier, og prinsippene er av generell karakter. For trykt skrift og kringkasting antar vi at dette er uproblematisk. For kringkasting er som nevnt allerede prinsippet lovfestet. Det prinsipielt vanskligste spørsmålet i denne forbindelse er om publisering ved andre media, så som elektronisk publisering, skal omfattes.

Vi tenker i denne forbindelse på elektronisk publisering i vid forstand, slik at alle former for publikasjon av elektronisk fremstilt og/eller lagret materiale omfattes. Heller ikke når det gjelder disse formene for publisering kan vi se at det gjør seg gjeldende spesielle hensyn som skulle tilsi et unntak fra en lovfesting av prinsippene i Redaktørplakaten. Vi er av den oppfatning at det må være et poeng i seg selv å kunne fange opp den nye medievirksomheten, særlig publisering via datamaskiner og/eller telenettet. Vi kan ikke se at det i denne sammenheng er prinsipielle forskjeller mellom de ulike mediene. En avgrensning av lovens virkeområder til visse medier kan dessuten være tilfeldig og åpne for omgåelse av reglene.

12.2 Begrensning av virkeområdet

Selv om lovutkastet gjelder alle typer medier, kan det likevel spørres om virkeområdet bør begrenses.

Behovet for en lovfesting av den redaksjonell uavhengigheten, synes størst for aviser m.v. som utgis i en næringsmessig sammenheng. Etter vårt syn bør imidlertid en lovbestemmelse ikke begrenses til å gjelde i næringsvirksomhet. Begrepet "næringsvirksomhet" er uklart i grensesonene, og særlig innen medievirksomhet vil det lett kunne oppstå situasjoner hvor det fremstår som tvilsomt om en avis, blad m.v. utgis i en næringsmessig sammenheng, eller ut fra mer ideelle, kulturelle eller religiøse motiver.

Prinsippet om redaksjonelle uavhengighet er først og fremst utviklet med sikte på periodiske publikasjoner. Når det gjelder publikasjoner, sendinger m.v. som utgis mer tilfeldig, eller for enkeltstående tilfeller, vil det bl.a. være upraktisk å stille krav om en uavhengig redaktør. Det foreslås derfor at lovbestemmelsen avgrenses til periodiske utgivelser.

Det kan hevdes at enkelte publikasjoner som henvender seg til et snevrere markedssegment bør holdes utenfor, så som fagtidsskrifter. Etter vår oppfatning vil imidlertid alle slike avgrensninger reise vanskelige grensespørsmål som gjør regelen vanskelig å praktisere. Dessuten vil publikasjonens særtrekk kunne sikres ved fastlegging av dens "grunnsyn og formål".

13 MERKNADER TIL LOVUTKASTET

Til §1

Bestemmelsen fastsetter at formålet med loven er å sikre redaksjonell uavhengighet i medievirksomhet.

Til §2

Bestemmelsen definerer hva som menes med mediaforetak i forhold til loven, og avgrenser samtidig hvilke mediaformer loven omfatter. Det vises til den generelle drøftelsen av dette spørsmålet i pkt. 12.1 og 12.2.

Til §3

Bestemmelsen pålegger mediaforetak en plikt til å ha redaktører. Det avgjørende er ikke om foretaket har tilsatt en person med stillingsbetegnelsen "redaktør", men at det faktisk er tilsatt en person som har ansvar for og treffer avgjørelser i redaksjonelle spørsmål. Om han gis stillingsbetegnelsen "redaktør", eller en annen stillingsbetegnelse er i og for seg ikke avgjørende.

Det vises for øvrig til pkt. 3 hvor vi drøfter sammenhengen mellom plikten til å ha redaktør og prinsippet om redaksjonell uavhengighet og pkt. 4 hvor vi drøfter enkelte spørsmål som gjelder lovfesting av plikten til å ha redaktør.

Til §4

Paragrafen fastsetter hovedregelen om den redaksjonelle uavhengighet i forhold til eier og foretaksledelse.

Første ledd fastsetter at det hører under redaktørens myndighetsområde å lede den redaksjonelle virksomheten og treffe avgjørelser i redaksjonelle spørsmål. Loven er på dette punkt preseptorisk i den forstand at det ikke vil være adgang til å avtale at redaktøren i det enkelte foretak ikke skal ha dette myndighetsområdet.

Inn under redaktørens myndighetsområde ligger alle spørsmål av det som kan sies å være av redaksjonell karakter, herunder utvelgelse av materiale, presentasjon av oppfatninger, sidetall i enkeltutgaver, fordeling av materiale, viklinger etc. I sin ledelse av den redaksjonelle virksomheten er redaktøren bundet av foretaksledelsens budsjetter. Det er imidlertid en forutsetning at budsjettene ikke er så stramme at de kommer i konflikt med prinsippet om redaksjonell uavhengighet. Første ledd angir også rammen for den redaksjonelle friheten ved å fastsette at redaktøren er bundet av "... virksomhetens grunnsyn og formål".

Både Redaktørplakaten og lovutkastet forutsetter at eieren/arbeidsgiveren kan tillegge virksomheten et grunnsyn og en formålsbestemmelse som setter rammer for redaktørens frihet. Uttrykksmåten gir ikke noen klar avgrensning av de rammer som kan settes for redaktørens redaksjonelle uavhengighet. Vi har imidlertid valgt å videreføre disse formuleringene i lovteksten, fordi vi forutsetter at begrepene er innarbeidet og gir en mening for dem det gjelder. En medievirksomhets "grunnsyn og formålsbestemmelse" kan tenkes nedfelt i skriftlig vedtatte regler og retningslinjer. Forutsetningen må da være at disse da ikke er så spesifiserte at de i realiteten innebærer en instruks som griper inn i redaktørens styring av redaksjonelle spørsmål. Det er imidlertid ingen forutsetning at virksomhetens "grunnsyn og formålsbestemmelse" er kommet til uttrykk skriftlig. Virksomhetens grunnsyn og formål kan også i tilstrekkelig grad ha manifestert seg gjennom virksomhetens historiske utgangspunkt og tradisjon.

Annet ledd fastsetter at redaktøren har eksklusiv myndighet i redaksjonelle spørsmål. I første punktum kommer dette til uttrykk ved at verken eieren eller foretaksledelsen kan instruere eller overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål. Annet punktum gjør det klart at eieren eller foretaksledelsen heller ikke kan utøve noen form for forhåndssensur med redaksjonelt stoff. En tilsvarende bestemmelse gjelder for kringkastingsvirksomhet etter kringkastingsloven §2-3.

Til §5

Paragrafen klargjør at et mediaforetak kan ha flere redaktører, og at §4 om redaksjonell uavhengighet i tilfelle gjelder innenfor den enkelte redaktørs ansvarsområde. Bestemmelsen er ikke til hinder for at redaktørene opptrer som et kollegium hvor alle har hele den redaksjonelle virksomheten som ansvarsområde, jf pkt. 4.2.

14 UTKAST TIL LOV OM REDAKSJONELL UAVHENGIGHET

§1 Lovens formål

Lovens formål er å sikre redaksjonell uavhengighet i medievirksomhet.

§2 Medieforetak

Med medieforetak menes i loven:

1. Foretak som utgir periodiske aviser, blader eller tidsskrifter beregnet på allmenheten.

2. Foretak som driver kringkastingsvirksomhet, herunder nærkringkastingsvirksomhet, jf lov 4.12.92 nr 127 om kringkasting §1-1.

3. Foretak som gjennom annet medium enn nevnt i nr 1 eller 2 utgir periodiske tekster eller sendinger beregnet på allmenheten.

§3 Plikt til å ha redaktør

Et medieforetak skal ha redaktør.

§4 Redaktørens uavhengighet

Innenfor rammen av virksomhetens grunnsyn og formål hører det under redaktøren å lede den redaksjonelle virksomheten og treffe avgjørelser i redaksjonelle spørsmål.

Medieforetakets eier eller den som på eierens vegne leder foretaket kan ikke instruere eller overprøve redaktøren i redaksjonelle spørsmål. Foretakets eier eller den som på hans vegne leder foretaket kan heller ikke kreve å få se skrift, tekst eller bilder eller høre sending før det gjøres allment tilgjengelig.

§5 Flere redaktører

Et medieforetak kan ha flere redaktører. Paragraf 4 gjelder i så tilfelle innenfor den enkelte redaktørs ansvarsområde.

Oslo, 15. mai 1996.

BUGGE, ARENTZ-HANSEN & RASMUSSEN

Gudmund Knudsen, advokat

Odd Erik Johansen advokatfullmektig