4 Mål og innsatsområder

4.1 Innledning

Regjeringen legger opp til å videreutvikle og dra nytte av de ulike transportmidlenes fortrinn for å oppnå best mulig framkommelighet, miljø og trafikksikkerhet, men knytter ikke konkrete mål til framtidig transportmiddelfordeling. Politikken må utformes slik at transportmidlenes fortrinn blir utnyttet best mulig innenfor et samlet transporttilbud. Dette forutsetter til dels ulik politikk for byområder og distrikter.

Transportpolitikken er av grunnleggende betydning for å sikre næringslivets konkurranseevne, og skal sikre god framkommelighet for både befolkning og næringsliv. En hovedutfordring i årene framover vil være å sikre at forbedringer av framkommeligheten skjer innenfor rammene av en bærekraftig utvikling og et godt miljø. Transport fører med seg ulykker og ulike typer miljøproblemer. Regjeringen legger stor vekt på å begrense de negative effektene av transport.

God framkommelighet må også gjelde for personer som har ulike former for funksjonshemminger. Tilrettelegging for å ivareta funksjonshemmedes behov vil i hovedsak være integrert i det generelle arbeidet med utforming av infrastruktur og transportmidler. Det vil bli lagt opp til bedre koordinering av samferdselssektorens innsats for de funksjonshemmede. Det skal utvikles rapporteringsrutiner for å overvåke utviklingen. Samferdselsdepartementet vil videre utrede mulig lovhjemmel eller regelverk som i større grad ivaretar tilgjengeligheten til transportmidler for funksjonshemmede.

For å begrense de negative virkningene av transport må infrastrukturpolitikken blant annet suppleres med tiltak som påvirker den enkeltes og næringslivets transportetterspørsel. Dette er særlig aktuelt i byområder der de negative effektene av vegtransporten kan være store.

4.2 Helhetlig politikk - samordning

De ulike transportformene dekker i stor utstrekning ulike transportbehov, og konkurranseflatene mellom dem er generelt begrensede, jf. kap. 3.2. Ulikhetene har blant annet ført til at det til en viss grad er blitt etablert forskjellige styringssystemer og organisering, både når det gjelder ansvaret for selve infrastrukturen og for selve transportvirksomheten. Utvikling av plansystemene, bedre samordning og samarbeid over sektorgrensene, pris- og avgiftspolitikken mm. vil kunne bidra til å fremme en samfunnsmessig ønskelig transportutvikling og bidra til et mer helhetlig grep på transportpolitikken, jf. St.meld. nr. 32 (1995 - 96)/Innst. S. nr. 21 (1996 - 97). For å oppnå en mer helhetlig politikk vil Regjeringen ved rullering av sektorplanene legge opp planprosessene med sikte på å presentere planene innenfor rammene av en samlet samferdselsplan.

I St.meld. nr. 32 (1995 - 96) ble det blant annet understreket at et godt plansystem er viktig for å treffe gode beslutninger innenfor og på tvers av sektorer. Omfattende utredningsarbeid, planlegging, høringer og lokal medvirkning ligger til grunn for sektorplanene, og legger dermed til rette for samordning på tvers av forvaltningsnivå og sektorgrenser. Plan- og bygningsloven sikrer at berørte organer/sektorer kommer inn i planleggingen på et tidlig stadium. For å få til mer helhetlige løsninger hvor arealbruk, utbyggingsmønstre og transportnettet ses i sammenheng, er det utarbeidet rikspolitiske retningslinjer for samordnet transport- og arealplanlegging. Etter Regjeringens oppfatning vil en samordnet planlegging gi mer effektiv ressursbruk og et bedre grunnlag for å nå overordnede mål.

Planlegging i sjø- og kystområder er et relativt nytt område, både for planmyndighetene og for sektormyndigheter som har forvaltningsansvar for bruk og vern av viktige sjøbaserte næringer og til ferdselen. Økt interesse for bruken av sjøområdene medfører også at det er behov for å få ivaretatt slike hensyn i denne type planer. I flere kommuner og fylker kan det være aktuelt å behandle kystsonen samlet med sikte på å avklare interessemotsetninger i bruken av arealer i sjø- og landområder i kystsonen. Det vises til en nærmere omtale i meldingen om havner og infrastruktur for sjøfarten.

Valg av transportmiddel på korte personreiser avhenger i stor grad av kostnader ved reisen sett under ett, inkl. tidskostnader, parkeringsmuligheter, komfort, punktlighet og fleksibilitet i ankomst- og avgangstidspunkt mm., jf. blant annet St.meld. nr. 32 (1995 - 96). Tiltak som virker på disse områdene krever samordning og samarbeid på tvers av sektorgrenser og forvaltningsnivå. Regjeringen ønsker å legge økt vekt på samordning for å få en mer effektiv og miljøvennlig transportavvikling.

Økt satsing på kollektivtransport må vurderes i sammenheng med bruk av virkemidler som arealplanlegging, lokalisering av boliger og næringsvirksomhet, vegutbygging, vegprising, parkeringspolitikk, trafikkreguleringer osv. Regjeringen vurderer slike tiltak som viktige virkemidler for å redusere kø-, trafikk- og miljøproblemene, særlig i de største byene. Det vises til en nærmere omtale i Norsk veg- og vegtrafikkplan 1998 - 2007. Det er nødvendig med et samarbeid på tvers av forvaltningsnivåene for å komme fram til en virkemiddelbruk som til sammen kan gi et best mulig resultat.

4.3 Ulik politikk for byområder og distriktene

Regjeringen vil i samferdselspolitikken ta hensyn til at transport- og miljøutfordringene er til dels forskjellige i distriktene og i de større byområdene. I byområdene setter store trafikkmengder krav til effektivitet i trafikkavviklingen. Samtidig er trafikken en betydelig årsak til helse- og miljøproblemer og sterkt press på arealbruken. Utfordringene knyttet til byenes relativt omfattende og komplekse transportproblemer bør møtes med kombinasjoner av tiltak innenfor en helhetlig ramme, og stiller særlige krav til offentlig styring og samhandling.

Regjeringen vil arbeide for at de negative effektene ved bruk av bil skal begrenses, samtidig som bilens fordeler utnyttes der den har sine fortrinn. Vegtransporten og bruk av bil er nødvendig for at vi skal kunne opprettholde sysselsetting og bosetting i spredtbygde områder. Det er store lokale variasjoner når det gjelder de indirekte kostnadene knyttet til køer, ulykker, luftforurensing og støy fra biltrafikken. Spesielt i enkelte byområder kan de negative effektene av bilbruken være store, mens de er relativt små i spredtbygde strøk.

I en del byområder er det ønskelig at veksten i biltrafikken avtar, og at transportarbeidet i større grad dekkes av kollektive transportmidler. Investeringer i byområdene må bidra til å løse kapasitetsproblemer og styrke kollektivtransporten for å avlaste vegnettet.

Forurensningsproblemene i de største byene må begrenses, blant annet ved at flere reiser kollektivt. Regjeringen vil derfor gjennomføre tiltak som styrker jernbanens rolle i og mellom de store byene, og ønsker generelt å legge bedre til rette for kollektivløsninger i storbyene. Regjeringen går inn for fortsatt utbygging av hovedvegnettet i storbyene kombinert med andre tiltak for å redusere problemer knyttet til vegtransport.

4.4 Kollektivutbygging i byområder

Ved behandlingen av St.meld. nr. 32 (1995 - 96) vedtok Stortinget å be Regjeringen i samråd med lokale myndigheter å utarbeide en samlet plan for forsert kollektivutbygging i Oslo- og Akershusregionen. Stortinget viste til at lignende initiativ også kan være aktuelle i andre større byområder. For å bedre kollektivtilbudet vil Samferdselsdepartementet, i samsvar med Stortingets vedtak, prioritere arbeidet med en plan for utbygging av kollektivtrafikken i Oslo-området.

Etter Regjeringens oppfatning er det viktig å skape et så bredt finansieringsgrunnlag som mulig for en økt satsing på kollektivtransport i de sentrale byområdene, blant annet gjennom effektivisering og ved å ta i bruk ulike finansieringsformer, spesielt for det banebaserte tilbudet. Regjeringen mener at det innenfor dagens ansvarsdeling mellom statlige og lokale myndigheter ligger muligheter i et videre samarbeid mellom staten, lokale myndigheter og næringslivet når det gjelder å oppnå bedre transporttilbud, infrastrukturutbygging og -finansiering.

Bompengefinansiering har i lengre tid vært nyttet til å finansiere lokalt prioriterte vegprosjekter. Hensikten med dagens bompengeordning er finansiering av vegprosjekter, eller pakker av veg- og kollektivtiltak, som i Oslo og Trondheim.

Utbygging av jernbanen har, dersom en ser bort fra Gardermobanen, i all hovedsak skjedd ved ordinære bevilgninger over statsbudsjettet. For blant annet å skape et bredere finansielt grunnlag for en økt satsing på jernbanen, ønsker Regjeringen å vurdere muligheten for en utvidet bruk av alternative finansieringsformer.

En mulighet er brukerfinansiering ved at kollektivbrukerne selv betaler en del av utbyggingskostnadene. Brukerfinansiering, ved et påslag i billettprisen, kan begrunnes ved at en framskynding av prosjektet vil føre til vesentlige forbedringer av nærtrafikktog- og/eller bybanetilbudet for de reisende.

En annen mulighet er å legge til rette for økt bruk av forskuttering ved at lokale myndigheter og eventuelt private interesser kan finansiere en forsering av jernbaneutbygginger som i utgangspunktet er et statlig ansvar, mot senere refusjon fra staten.

Regjeringen ønsker å legge til rette for at ulike alternative finansieringsformer kan inngå som elementer i pakkeløsninger for finansiering av en forsert kollektivutbygging. I utgangspunktet vil det være opp til lokale myndigheter i samarbeid med trafikkselskapene og statlige virksomheter, å ta i bruk slike virkemidler i tilfeller hvor det er ønskelig med en forsert utbygging i forhold til hva som ellers kan gjennomføres innenfor disponible ressursrammer over statsbudsjettet.

Det vil også være nødvendig å videreutvikle knutepunkter for kollektivtrafikken for å gjøre slik transport mer attraktiv. Regjeringen legger vekt på at det er et nært samarbeid mellom forskjellige aktører når det gjelder stasjons- og terminalutvikling for å øke tilgjengeligheten til jernbanen og de lokale kollektivtilbudene, blant annet for å lette omstigningen mellom tog, buss, t-bane/trikk, båt og drosje, og å legge til rette for bil- og sykkelparkering.

4.5 Bedre tilknytning mellom sjøtransport og andre transportformer

I forbindelse med arbeidet med sektorplanene er det foretatt en kartlegging av tilknytningen til havnene. Når det gjelder vegtilknytningen, som er av spesiell stor betydning, har det vært et samarbeid mellom Statens vegvesen og Kystverket. For en nærmere omtale av havnetilknytningen vises til sektormeldingene.

Havnene er dels omlastingsterminaler mellom sjøtransporten og den landbaserte transporten, og dels omlastingsterminaler mellom transportetapper til sjøs. Mange havneterminaler fungerer dessuten som knutepunkter mellom transportetapper på land. Sjøtransport vil også i årene framover ha en betydelig rolle i innenriks transport av større godsmengder over lengre avstander. I utenrikshandelen er sjøtransporten den dominerende transportformen. Havnene har derfor en viktig rolle som knutepunkter i transportkorridorer til utlandet.

Sjøtransporten har samlet sett en liten andel av persontransporten på norsk område. Lokalt og regionalt utgjør imidlertid sjøverts passasjertrafikk mange steder en viktig del av transportnettet.

Tilknytningen til havnene kan ha forskjellig krav til standard avhengig av trafikkgrunnlaget. De fleste avviklingsproblemene på vegnettet er knyttet til flaskehalser gjennom by- og tettstedsbebyggelse.

Det legges stor vekt på å bedre tilknytningen mellom havnene og det landbaserte transportnettet. For vegtransporten vil det være særlig viktig å sikre god tilknytning mellom stamvegnettet og viktige havner og transportterminaler.

Godstrafikken på jernbane via havnene er av begrenset omfang, med unntak av Oslo havn, og spesialhavner som f.eks. Narvik. Dette har sammenheng med dagens havnestruktur med mange og små havner. Jernbanen er avhengig av relativt store volum og frakt over lengre avstander. Eksisterende havnestruktur gjør at lasten som går via havnene i stor grad er laster som distribueres til et forholdsvis nært omland til havnene. Dette bidrar til å redusere potensialet for jernbanetransport fra havnene.

Kombinerte transporter, dvs. transport der ulike transportmidler benyttes for å frakte gods fra avsender til mottaker, representerer betydelige transportmengder, særlig i utenrikshandelen. Det vil bli lagt til rette for kombinerte transporter, blant annet ved havneutbygging og ved tilrettelegging av vegnettet og jernbaneinfrastrukturen.

Regjeringen vil bidra til utviklingen av effektive havner som knutepunkt i transportkorridorer og som en viktig del av et helhetlig transportsystem. I den sammenheng er det viktig at havnene har tilgang på arealer slik at de sikres mulighet for videreutvikling og hensiktsmessig tilknytning til det landbaserte transportnettet. Det vil også bli vurdert om det er behov for tiltak for å styrke den statlige innflytelsen i beslutningsprosessene og i forvaltningen av havnene. Regjeringen foreslår likevel ikke å endre på grunnprinsippet om at havnene skal være et kommunalt ansvar.

4.6 Drift og vedlikehold

Det vil bli lagt økt vekt på drift og vedlikehold for å bevare en høy standard på den eksisterende infrastrukturen. Det er viktig å ta vare på og utvikle den infrastrukturen vi har, slik at dagens transportnett kan sikres en tilfredsstillende kapasitet og standard for å oppnå ønsket framkommelighet og samtidig ivareta trafikksikkerhets- og miljøhensyn. Vedlikehold for å bevare en høy standard på infrastrukturen vil være god ressursforvaltning.

4.7 Investeringspolitikken

Investeringsbeslutninger må fattes på grunnlag av en vurdering av alle relevante fordeler og ulemper ved tiltakene. Slike vurderinger ivaretas gjennom konsekvensanalyser av de ulike prosjektene. Nytte-/kostnadsanalyser, som veier prissatte nytte- og kostnadseffekter av et tiltak, er en sentral del av slike konsekvensanalyser. For å oppnå en best mulig helhetsvurdering av tiltakene, inngår også systematiske oppstillinger av andre faktorer i konsekvensanalysene.

Foruten å ivareta hensynet til god framkommelighet, må transportinfrastrukturen tilpasses strenge krav til miljø og trafikksikkerhet. Regjeringen ønsker at investeringspolitikken skal fremme en mer miljøvennlig og trafikksikker transport. Dette vil få konsekvenser både for ressurstilgangen innenfor de ulike delene av transportsektoren og for fordelingen mellom sektorene.

Investeringspolitikken vil bidra til å utvikle jernbanen i områder der en kan utnytte jernbanens fortrinn. Samtidig er det viktig å få en rasjonell utbygging av stamvegnettet og utbedre flaskehalser for tungtrafikken i forbindelse med passering av de store byområdene slik at næringslivets konkurranseevne styrkes. Det vil bli lagt vekt på å forbedre vegtilknytningen mellom stamvegnettet og sentrale havner og transportterminaler. Det vil fortsatt være behov for å bygge ut vegforbindelser i distriktene.

Regjeringen går inn for en økt satsing på fiskerihavner, farleder og øvrig infrastruktur for sjøtransporten.

Regjeringen legger vekt på at utforming av transportinfrastrukturen tar hensyn til natur- og kulturverdier, og at en så langt som mulig unngår at samferdselsanlegg gjør skade på områder og naturtyper som har særlig stor verdi for det biologiske mangfoldet og vår kulturhistorie. For å bevare det biologiske mangfoldet er det særlig viktig å unngå inngrep i større, sammenhengende naturområder og sårbare naturtyper. Ved riktig utforming kan infrastrukturen oppleves som et positivt innslag i landskapet. Eldre veger, bruer og jernbaneanlegg samt fyr og merker langs kysten kan ha historiske, kunnskapsmessige og kulturelle verdier som bør bevares for ettertiden.

Regjeringen legger vekt på at utbyggingsprosjekter som igangsettes i planperioden skal være underlagt miljømessig kvalitetssikring og om nødvendig revisjon. Det arbeides med å styrke den faglige kompetansen når det gjelder miljøspørsmål og kollektivtransport, spesielt i Statens vegvesen.

Investeringer i infrastrukturprosjekter gir bindinger av statens utgifter over flere år. I første del av planperioden er en svært stor andel av planrammen bundet opp i prosjekter som er under bygging eller vedtatt igangsatt. Dette begrenser muligheten til omprioriteringer. Også andre forhold, som oppfylling av krav etter forurensningsloven, obligatorisk skolestart for 6-åringer fra 1997 og behovet for trygge skoleveger, krever isolert sett økt innsats på vegnettet i planperioden. Det vises til en nærmere omtale i Norsk veg- og vegtrafikkplan.