4.1 Innleiing

Samferdselspolitikken skal byggje opp om den langsiktige strategien til Regjeringa for å auke verdiskapinga og sysselsetjinga i Noreg, slik denne m.a. er utforma i Langtidsprogrammet 1998 - 2001.

Ei hovudutfordring i samferdselspolitikken framover er å sikre raske reisetilbod til lågast moglege transportkostnader i alle delar av landet. Samstundes er det eit overordna mål å sikre eit godt miljø og høg tryggleik. I St.meld. nr. 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken blir det slått fast at Regjeringa vil utforme samferdselspolitikken slik at det omfattande transportapparatet vi har, medrekna den etablerte infrastrukturen staten har ansvaret for, blir vidareutvikla og utnytta best mogleg for å ta hand om etterspurnaden etter transporttenester.

Regjeringa legg i same melding dessutan opp til å utforme rammevilkår som sikrar at transportbrukarane kan tilpasse seg rasjonelt gjennom å etablere ein effektiv og likeverdig konkurranse mellom transportmidla. Regjeringa legg vekt på at prisen på transporttenestene skal reflektere kostnadene ved transporten, medrekna dei indirekte kostnadene knytta til ulykker og skadar på miljøet. Kravet om riktig prising må så langt råd er både gjelde for alle transportmiddel kvar for seg for å oppnå rasjonell arbeidsdeling, og for all transport sett under eitt for å få eit rasjonelt transportomfang.

Samferdselspolitikken skal medverke til å utvikle næringsliv og busetnad i tråd med Regjeringa sine overordna distriktspolitiske mål. Der transporttenester ikkje kan ytast på forretningsmessig grunnlag og til akseptable samla kostnader for dei reisande, vil offentleg kjøp av transporttenester eller infrastrukturtiltak vere aktuelt for å gi brukarane eit tilbod i samsvar med dei distriktspolitiske måla. Gjennom staten sitt engasjement i den regionale luftfarten, er det sidan slutten av 1960-åra realisert og vidareutvikla raske og effektive kommunikasjonssystem for reisande i område som tidlegare var hemma av store avstandar og lang reisetid til både regionale senter og til andre delar av landet. Med dei topografiske og vérmessige tilhøva og dei lange avstandane, vil det framleis vere avgjerande å ha eit godt utbygd flyrutenett i alle delar av landet om ein skal kunne tryggje dei distriktspolitiske måla.

4.2 Generelle mål

Luftfartspolitikken skal i samsvar med dei overordna prinsippa innrettast slik at den på ein kostnadseffektiv måte hjelper til med å nå Regjeringa sine mål om verdiskaping, vekst, sysselsetjing, næringsutvikling og busetnad innanfor krava til ei berekraftig utvikling. I tillegg er transporttilbodet viktig for å ivareta behovet for sosiale og kulturelle kontaktar. Samanfatta er målet å oppnå eit godt tilbod til alle delar av landet gjennom eit effektivt system av flyruter og flyplassar.

Samferdselsdepartementet har i arbeidet med denne meldinga bygd vidare på dei samferdselspolitiske føresetnadene som vart trekte opp ved Stortinget si handsaming av St.meld. nr 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken og St.meld. nr. 47 (1991 - 92) Norsk luftfartsplan 1993-97, jf. Innst. S. nr. 36 (1992 - 93). Stortinget si handsaming av to andre dokument har også vore sentrale i utforminga av luftfartspolitikken dei siste åra. Det gjeld St.prp. nr. 69 (1992 - 93) Om rammevilkåra for luftfartsselskapenes virksomhet, jf. Innst. S. nr. 199 (1992 - 93), og St.meld. nr. 15 (1994 - 95) Om statens engasjement i regional luftfart, jf. Innst. S. nr. 128 (1994 - 95).

I samsvar med prinsippa i St.meld. nr. 15 (1994 - 95) Om statens engasjement i regional luftfart, jf. Innst. S. nr. 128 (1994 - 95), tek staten over dei lufthamnene det i dag er aktuelt å ta ansvar for flyrutedrifta på. Lufthamnene blir integrerte i Luftfartsverket si ordinære verksemd. Dermed blir både eigarskap, økonomisk ansvar og driftsansvar for lufthamnene samla på ei og same hand, med felles overordna ansvar som for statlege flyrutekjøp. Dette sikrar ei samordna utvikling av den delen av luftfarten staten ser det naudsynt å oppretthalde, men som ikkje kan drivast lønsamt. Ei slik samordning er ikkje minst viktig ettersom ein vesentleg del av kostnadene ved flyrutedrifta er knytte til infrastrukturen som lufthamnnettet utgjer.

Regjeringa legg i St.meld. nr. 32 (1995 - 96) opp til at samferdselspolitikken må utformast innanfor rammevilkår knytta til:

• den generelle økonomiske utviklinga
• auka internasjonal samhandel og økonomisk integrasjon som krev omstilling
• internasjonale avtalar m.a. om miljøutslepp og nasjonale miljømål
• teknologiske endringar
• endringar i marknaden og konkurransen som stiller nye krav til styring

Flytrafikken blir normalt raskt påverka av endringar i konjunkturutviklinga, og ein har dei siste åra opplevd raske endringar i konkurransetilhøva gjennom auka internasjonalisering. Internasjonale avtalar på område som har med flytryggleik, bruk av ny teknologi, konkurransereglar og miljøkrav å gjere, er i aukande grad styrande for luftfarten også i Noreg.

Noreg tek gjennom EØS-avtalen del i forpliktande samarbeid om EUs luftfartspolitikk gjennom utviklinga av eit felles regelverk. Dei europeiske luftfartsorganisasjonane har ei sentral rolle også i EUs luftfartspolitikk, og departementet vil leggje vekt på å påverke avgjerdsprosessen gjennom desse samarbeidsorgana.

4.3 Samspel mellom reisetilbod og infrastrukturutvikling

4.3.1 Konkurranseflater mellom luftfart og andre transportmiddel

Som det går fram av St.meld. nr. 36 (1996 - 97) Om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektorene 1998 - 2007 samt kapittel 3, er luftfarten sin del av det samla transportvolumet om lag 6 pst. Av reiser over 300 km. er tilsvarande del om lag 30 pst., og av kollektivreisene over 300 km. er den om lag 70 pst. Innan langdistanse kollektivtrafikk er luftfarten utan nemnande konkurranse i dei tilfella der trafikanten legg vekt på reisetid og reisetidskostnad. Konkurranseflatene mot andre transportmiddel i internasjonal trafikk er også små, med eit lite unntak for bil- og ferjetrafikk til naboland og til Vest-Europa. Innanlands er det størst konkurranse mellom regionale flyruter og bil- og busstrafikk. Det er rekna med at fly vil bli nytta oftare på fritidsreiser.

Mens konkurransen mellom luftfart og andre transportmiddel er liten, ligg det til rette for effektiv konkurranse innan luftfarten frå opninga av den nye hovudflyplassen i oktober 1998. Etter opninga av hovudflyplassen kan ein både der og på andre flyplassar i landet dekkje etterspurnaden etter rullebanekapasitet/tidsluker. På dei trafikksterke rutene vil, etter departementet si meining, konkurransetilhøva mellom flyselskapa vere meir avgjerande for trafikantane og flyselskapa enn rammevilkåra i høve til andre transportmiddel som privatbil, ekspressbuss og tog.

4.3.2 Standardnivå ved kjøp av flyrutetenester - effektivitet og omsyn til distrikta

Samferdselsdepartementet er styresmakt for sentrale regelverk i høve til flyselskapa. Etter regelverket har flyselskap med lisens fri marknadstilgang og høve til fri prissetjing. Dei generelle konkurransereglane gir Konkurransetilsynet rett til å gripe inn dersom normalprisane blir urimeleg høge eller låge (dumpingprisar). Departementet er også kjøpar av transporttenester etter anbodsutlysing i område med plikt til offentleg tenesteyting.

Det er viktig å leggje tilhøva til rette for at konkurransen fungerer etter føresetnadene. Departementet må derfor overvake konkurransesituasjonen generelt på heile nettet, og særleg utviklinga i transportstandarden i område med svakt trafikkgrunnlag for å kunne ta vare på interessene til trafikantane og næringslivet i distrikta.

Kjernen i regelverket for flyrutedrift er at alle flyrutene er opne for alle EØS-flyselskapa, dvs. med fri marknadstilgang, fri prissetjing og inga trafikkplikt. Styresmaktene kan likevel setje krav til tilbodet på regionale flyruter for å sikre eit tilfredsstillande nivå på t.d. frekvens, takstar og flystorleik. Slike krav vert kalla plikt til offentleg tenesteyting. Berre i tilfelle der ikkje noko flyselskap kan imøtekome krava på forretningsmessig grunnlag, blir anbod nytta. Det er berre etter anbod at tilgangen til ei flyrute kan avgrensast til eitt selskap og det kan ytast tilskot til rutedrifta. Innan utgangen av ein kontraktsperiode på høgst tre år skal styresmaktene på ny vurdere om og i kva grad det er naudsynt med plikt til offentleg tenesteyting og eventuelt lyse ruta ut på anbod igjen.

Ordninga om plikt til offentleg tenesteyting er pr. 1. april 1997 teken i bruk for å sikre i alt 28 stader i landet eit tilfredsstillande flytilbod. I alle høva er det gjennomført anbod, med kontraktar i hovudsak fram til 31. mars 2000 og i nokre tilfelle fram til 31. juli 1999. Standarden ligg i all hovudsak på same nivå som før, og tenesta skjer til ein pris som ligg om lag 30 pst. under tidlegare tilskot. Anbodskonkurransen må i det store og heile seiast å ha verka etter føresetnadene og med godt resultat. Regelverket og regelverksutviklinga innan EØS har, etter departementet si meining, verka tilfredsstillande i høve til forbrukarinteressene og transportnæringa.

Departementet vil i planperioden byggje vidare på kriteria frå St.meld. nr. 15 (1994 - 95) ved bruk av plikt til offentleg tenesteyting:

• Funksjonen til flyruta
  Røynslene er at anbodsrutene blir nytta lite til reint lokal transport. Hovudfunksjonen er å sikre rask og effektiv transport mellom distrikta og dei sentrale delane av landet. Statens engasjement vil derfor i hovudsak bli retta mot flyruter med det føremål å knyte eit område til regionale senter og trafikknutepunkt på det landsdekkjande flyrutenettet.
• Transporttilbod
  Det vil i kvart tilfelle bli vurdert i kva utstrekning andre transportformer kan gi eit tenleg transporttilbod når det gjeld t.d. kapasitet, komfort, regularitet, reisetid og samla kostnader. Vurderinga må ta omsyn til kostnadene både med utføringa av trafikken og til infrastruktur. Dette vil medverke til ei mest mogleg føremålstenleg arbeidsdeling mellom dei ulike transportformene.
• Omfang av flytransport
  I dei tilfella det etter dei føregåande kriteria vil vere riktig å satse på flytransport framfor andre transportformer, må utforminga av flytilbodet vurderast i høve til nytta for publikum og økonomien. I tillegg til utforming av sjølve krava til offentleg tenesteyting, må det også gjerast ei overordna vurdering av om flytrafikken føremålstenleg kan samlast på færre stader innan ein region.

Kriteria bør nyttast mest mogleg likt mellom dei regionane der staten kjøper flyrutetenester, slik at kapasiteten vert dimensjonert jamt i høve til publikum sin etterspurnad etter flyreiser og takstnivået tilpassa rutestrukturen og den standarden flytilbodet gir dei reisande. Dette vil vere viktig for å sikre eit samfunnsmessig gunstig omfang av flytransport og ei rasjonell arbeidsdeling mellom transportformene, i samsvar med dei overordna føresetnadene for Regjeringa sin samferdelspolitikk.

Dei historiske skiljelinjene mellom stamrutene og "kortbanerutene" falt bort 1. april 1997. Selskapa som driv anbodsruter kan da fritt kombinere desse med strekningar som ikkje er omfatta av anbod. Som følgje av dette må styresmaktene sikre like vilkår for all flyrutedrift utan omsyn til ruta sitt historiske opphav. Derfor vil luftfartsavgiftene som flyselskapa betaler for bruk av infrastrukturen ikkje som før kunne innrettast som distriktspolitisk verkemiddel med ulike nivå avhengig av rutenett. Omsynet til like konkurransevilkår både innan luftfarten og mellom dei ulike transportformene gjer også at alle statlege flyrutekjøp vil bli finansierte med direkte tilskot frå statskassa, på same måte som for dei tidlegare "kortbanerutene". Den tidlegare påtenkte ordninga om at flyselskapa gjennom ei særskild avgift på ruter som ikkje mottek tilskot, skal betale staten sine kjøp av visse tilskotsruter, fell derfor bort.

Omfanget av statlege flyrutekjøp og dermed tilskota til rutedrifta, vil til ei kvar tid ha samanheng med vurderingane etter kriteria som er nemnde ovanfor og med andre tilhøve som er viktige for lønsemda i flyrutedrifta, som t.d. den generelle økonomiske utviklinga, flyteknologien og kostnadsnivået hos flyselskapa. Det vil bli lagt vekt på å stimulere til konkurranse om flyanboda for å leggje til rette for til at tenlege flytilbod kan ytast til lågast mogleg kostnad for samfunnet.

4.3.3 Investeringar og drift av flyplassystemet

Auka konkurranse mellom flyselskapa og marknadstilpasning vil over tid endre trafikkmønsteret og trafikkomfanget, og det vil igjen vere styrande for omfanget og fordelinga av investeringane og innsatsen i drifta. Departementet vil understreke at det ikkje er noko mål å oppretthalde ein statisk situasjon i trafikktilbodet. Målet er å tilpasse infrastruktur og tenester til etterspurnaden når denne er basert på dei overordna prinsippa for prising av tenester, bruken av infrastruktur, investeringar m.v.

Luftfartsverket sine investeringar og tenester er finansierte ved luftfartsavgifter og kommersielle inntekter. Avgiftene er betaling for tenestene Luftfartsverket gir flyselskap og andre brukarar. Dei blir samstundes brukte som instrument til å få god utnytting av anlegga. Riktig prising av tenestene etter kostnadene i systemet bør vere eit berande prinsipp ved fastsetting av nivå og system for luftfartsavgiftene. I framtida vil det, som no, bli viktig å setje ei grense for avgiftsnivået.

Med det omfattande nettet av flyplassar med god kapasitet som ein har i Noreg, er hovudoppgåva etter departementet si meining å tilpasse drift og vidare investeringar til etterspurnaden slik denne utviklar seg med utgangspunkt i konkurranse om ruter og anbod mellom flyselskapa. Generell sterk vekst i luftfarten aukar samstundes omfanget av alle dei tenestene Luftfartsverket må utføre for dei reisande, flyselskapa og andre brukarar. Investeringar må såleis skje etter kvart som kapasiteten etter gjeldande dimensjoneringsstandardar blir for låg i høve til faktisk utvikling og trafikkprognosar. Departementet har ikkje funne grunn til å leggje fram prognosar for den einskilde lufthamna. Det er berre gjort på landsbasis og for hovudstadsområdet. Årsaka til dette er at prognosane ved utbygging i alle høve må supplerast med vurderingar av lokal trafikkutvikling og tilpassing av flymateriell særleg på det regionale nettet. Det er også ei utfordring å tilpasse driftskonseptet på den einskilde flyplass og halde driftsutgiftene på eit rimeleg nivå i forhold til trafikkomfanget. For å korte inn reisetida og gi brukarane eit betre tilbod, vil Regjeringa i planperioden:

• leggje auka vekt på å ta vare på kapitalen som ligg i flyplassnettet gjennom prioritering av midlar til drift og vedlikehald
• konsentrere innsatsen i investeringane sterkare mot utbetring av flaskehalsar i kapasitetstilbodet på flyplassane
• planleggje å ta i bruk satellittnavigasjon, for på sikt å korte inn reisetida ved meir direkteflyging mellom utreiseflyplass og landingsflyplass
• framleis vurdere dimensjoneringsstandardane ved utbygging av ekspedisjonsbygg og anlegg i forhold til trafikktryggleik og effektiv avvikling av trafikken. Standarden må dessutan vegast mot omsyna til miljø og økonomi
• utvide bruken av selektive verkemiddel for å spreie trafikken over tid der det er kapasitetsproblem

Reglar for tildeling av tidsluker og praktiseringa av reglane er blant oppgåvene til Luftfartsverket. Tilgang til tidsluker for nye selskap er ein naudsynt føresetnad for effektiv konkurranse. Etter at hovudflyplassen er opna, reknar departementet ikkje med nemnande problem med tildeling av tidsluker i Noreg.

4.3.4 Struktur i trafikkmønster og flyplassnett

Samferdselsdepartementet vil peike på at avstandane og reisetidene med bil mellom lufthamnene innanfor fleire regionar har blitt kortare over tid, ofte med køyretid ned mot 1 - 1 1/2 time mellom to lufthamner. Med slike reisetider på bakken kan fly normalt ikkje konkurrere på slike strekningar. Likevel blir mange slike flystrekningar i dag trafikkerte for å samle opp reisande på fleire lufthamner i ein region før flyet set kursen mot reisemålet, som ofte er eit senter utanfor regionen. Slike korte flygingar innanfor ein region utgjer i dag ein stor del av dei rutene der staten kjøper tenester. Reisetida med fly blir auka med om lag 30 - 40 minutt for kvar mellomlanding.

På så korte strekningar er kostnadene pr. setekilometer særs høge samanlikna med lengre flygingar, og inntektene frå lokaltrafikk er svært låge i den grad publikum finn fly lite relevant som lokal transportform. I tillegg kjem kostnader ved at den tida og dei fly- og mannskapsressursane som går med til slike korte flygingar, alternativt kunne ha vore nytta til å auke tilbodet på andre strekningar som kan kome den same regionen til nytte.

Som nemnd i avsnitt 4.2.2 under Omfang av flytransport, vil det vere viktig å vurdere den offentlege ressursbruken og verknadene for dei reisande ved å samle flytrafikk på færre stader innan ein region enn i dag. Ei slik vurdering må ta omsyn til i kva grad andre flyplassar eller transportformer kan ta vare på publikum sitt behov for transporttenester. Dessutan må samla reisetid, passasjergrunnlag, innsparingar i investeringar og drift ved lufthamnene samt nivået på flyrutetilskot vurderast. Det er aktuelt å gjere slike vurderingar med jamne mellomrom, særleg før kunngjering av plikt til offentleg tenesteyting for flyrutedrift og i samband med investeringar i annan infrastruktur i område der fleire flyplassar ligg nær kvarandre.

Dersom det etter analysar av transportsituasjonen i ein region viser seg aktuelt å samle flytrafikk i noko større grad enn i dag, må det vurderast om det skal skje på eksisterande eller nye flyplassar. Likeeins må ein vurdere omsynet til miljøet. Samfunnsøkonomiske nytte-/kostnadsanalysar vil her vere viktige. Val av løysing i slike tilfelle må ta omsyn til kva for flytypar som finst og kva for lønsemd ein kan oppnå i rutedrifta, og til tilbringartenester og kostnader ved infrastrukturen. Ein må også klargjere kva for flyplasstorleik innanfor dei flyoperative rammene som best tek omsyn til måla om gode transporttilbod til låge kostnader.

Samferdselsdepartementet har bede Luftfartsverket vurdere flyplasstrukturen i samband med utgreiing av alternative trasear for kyststamvegen i Nordfjord/søre Sunnmøre. Dersom den såkalla Kvivsvegen blir valt, vil dei tidlegare planane om å etablere flyplass i Markane i Stryn igjen vere aktuelle. Dette kan få verknad for flyplassane i Ørsta-Volda og Sandane. Vidare er Luftfartsverket etter lokalt initiativ bede om å vurdere flyplasstrukturen på Helgeland. Dette kan få verknad for dei noverande lufthamnene i Mo i Rana, Mosjøen og eventuelt Sandnessjøen. Her vil meteorologiske målingar i aktuelle område i Drevjadalen truleg måtte pågå fram til sommaren 1999 fordi det ikkje finst meteorologiske stasjonar i området ein kan hente vérdata frå.

Da Stortinget handsama St.meld. nr. 15 (1994 - 95) Om statens engasjement i regional luftfart, var det sett i gang eit arbeid med samfunnsøkonomiske analysar av eventuelle flyplassar i Kautokeino i Finnmark og Tolstadåsen i Oppland. Begge utgreiingane er gjennomførte av Møreforsking Molde i nært samarbeid med lokale styresmakter og interessegrupper.

For Kautokeino er nytte-/kostnadshøvet rekna til 0,14. Det er også vurdert kva ei utvikling av Kautokeino som sentrum for administrasjon og utdanning for det samiske samfunnet vil ha å seie trafikalt og transportøkonomisk for bygging av flyplass. Etter utgreiingane for Kautokeino, har departementet i brev av 22. mars 1996 til kommunen meddelt at ein ikkje har funne høve til å gå vidare med arbeid for ein statleg flyplass finansiert over Luftfartsverket sitt budsjett.

For Tolstadåsen er nytte-/kostnadshøvet for det trafikale alternativet som utgreiaren finn mest sannsynleg, rekna til 0,06. Departementet har på bakgrunn av generell teknisk/operativ oppgradering av flyplassar i same kategori, bede Luftfartsverket vurdere kva oppgradering vil medføre. Kostnadene ved prosjektet aukar etter dette med rundt 60 mill. kr i høve til dei kostnadene som inngår i nytte-/kostnadsanalysa til Møreforsking. Etter oppmoding frå styret i Gudbrandsdal Lufthavn AS, er søknad om konsesjon for bygging og drift av lufthamn, under føresetnad av statleg tilskot, ikkje handsama endeleg av departementet. Nord-Gudbrandsdalregionen har behov for betre kommunikasjon, men departementet meiner på bakgrunn av dei utgreiingane som ligg føre, at regionen er lite tent med at ressursane blir brukte til flyplass på Tolstadåsen. Framtidig utbetring av vegsamband og tilbodet på Dovrebanen vil gi betre effekt av investeringane. Med bakgrunn i dette vil konsesjonssøknaden bli handsama i næraste framtid.

4.3.5 Sandefjord lufthavn, Torp

Sandefjord lufthavn, Torp, er ein militær flyplass med sivil sektor. Den sivile sektoren er eigd av Sandefjord Lufthavn AS, som har konsesjon for drift av plassen til 1. juli 1998.

Luftfartsverket utfører lufttrafikkteneste ved flyplassen utan vederlag. Dette er historisk i samsvar med avtale om samarbeid og økonomisk ansvarsdeling i høve til Forsvaret. Forsvaret sine planar og Torps militære status er under endring utan at dette førebels har endra tenesteytinga frå Luftfartsverket. Kostnadene ved Luftfartsverket si tenesteyting på lufthamna er om lag 7 mill. kr årleg.

Det eksisterande tårnet på Sandefjord lufthavn er ikkje tilfredsstillande korkje brannteknisk eller av omsyn til arbeidstilhøva. Luftfartsverket planlegg derfor nytt tårn- og sikringsbygg. Forsvaret meiner at den framtidige verksemda ved flyplassen ikkje gjer det naudsynt for Forsvaret å ta del i finansieringa av nytt tårn. Luftforsvaret får likevel dekt sitt behov, og Forsvarets areal er bandlagt.

Under handsaminga av St.meld. nr. 15 (1994 - 95) fann Samferdselsdepartementet og samferdselskomiteen ikkje grunn til å inkludere flyruter på Torp i statens engasjement, men viste også til at trafikketterspurnaden ved flyplassen dokumenterer at ikkje minst næringslivet treng flyplass i området.

For dei lufthamnene staten ikkje tek over, har staten lagt til rette for at eigarane kan ivareta det økonomiske ansvaret for lufthamnene ved at dei sjølve kan fastsetje lufthamnavgiftene. Denne fristillinga frå dei statlege avgiftssatsane er likevel ikkje innført på lufthamner som er delvis statlege, slik som Sandefjord lufthavn, Torp.

I vurderinga av korleis lufttrafikktenestene og det nye tårnet bør finansierast, vil departementet vise til at trafikken ved Torp i all hovudsak vil vere knytta til den sivile verksemda som Sandefjord Lufthavn AS driv. Som hovudprinsipp bør selskapet derfor anten dekkje desse kostnadene via lufthamnavgifter som det sjølv fastset, eller så bør staten få del i avgiftsinntektene ved medfinansiering, noko konsesjonsvilkåra gir høve til.

Ut frå dei spesiella omstenda, m.a. selskapet sin økonomi og den knappe tida som står til rådvelde for å fullføre nytt tårnbygg, legg departementet opp til at staten skal medverke økonomisk til bygging av nytt tårn. Departementet vil vurdere eventuelle overgangsordningar i tida fram til ordningar i samsvar med hovudprinsippa blir sette i verk.

4.3.6 Økonomiske rammevilkår for flyselskapa - like konkurransevilkår

Det har ikkje vore regelverksutvikling som i nemnande grad har endra konkurransetilhøva mellom flyselskapa etter at Noreg slutta seg til EU sitt regelverk på området, jf. m.a. Stortingets handsaming av St.prp. nr. 69 (1992 - 93) Om rammevilkåra for luftfartsselskapenes virksomhet. Innan EØS er det skapt ein felles marknad med felles regelverk for m.a. lisensar, marknadstilgang og prisar. Frå 1. april 1997 er det fri tilgang til å fly alle typer ruter innan EØS-området inklusive kabotasjeruter. Internasjonale flyruter til statar utanfor dette avtaleområdet er framleis regulerte på basis av bilaterale avtalar.

Departementet vil medverke aktivt i regelverksutviklinga og handhevinga av eksisterande regelverk innan EØS.

Tilhøve som verkar på konkurransen mellom flyselskapa er særleg kapasitetsmangel på lufthamnene, handheving av konkurranse- og statsstøttereglane, og ulike rammevilkår som styresmaktene fastset utanfor fellesskapsreglane. Innanlands ventar ein auka konkurranse frå oktober 1998 når det ikkje lenger er kapasitetsproblem ved Oslo lufthavn. Problemet med mangel på tidsluker aukar derimot på mange flyplassar elles i Europa. Strekningar i Noreg, som dels har stor trafikk også i europeisk samanheng, kan bli attraktive for konkurranse frå utanlandske selskap og nye aktørar. EU-kommisjonen arbeider no med framlegg til endringar i eksisterande reglar med sikte på å få til ei meir rettferdig fordeling av tidsluker for å stimulere konkurransen.

Den europeiske luftfartssektoren har i det siste vore prega av fleire saker som gjeld samarbeid (alliansar) mellom store flyselskap med deltakarar også utanfor EØS-området. Denne utviklinga er tildels både naturleg og nødvendig, men det er viktig å sikre at alliansane ikkje vert for dominerande slik at dei hindrar konkurranse.

Regelverket heimlar spesifiserte former for samarbeid mellom flyselskapa. Det blir m.a. ofte inngått avtalar mellom flyselskapa om å akseptere kvarandre sine billettar i tilfelle der passasjeren vil bytte til eit anna selskap (interlining). Avtalane medverkar også til å sikre systemet med gjennomgangsprisar, slik at det kan publiserast æin (rabattert) takst på strekningar der bytte av flyselskap er naudsynt, t.d. til mindre trafikerte stader. Alle flyselskap skal ha rett til å delta i slike avtalar, og dei kan gjere det lettare for små selskap å konkurrere mot meir dominerande selskap. Interlining og gjennomgangsprisar er også til fordel for forbrukarane. Samstundes kan slike avtalar fungere som ei form for prissamarbeid som kan motverke reduserte takstar.

Flyselskap heimehøyrande i ulike land har ulike skattereglar, avgiftssystem, skatte-/avgiftsnivå, ulike reglar for arbeidstid m.v. Dersom slike reglar handsamar flyselskap ulikt alt etter kva land dei er registrerte i, vil det kunne medføre ulike konkurransevilkår. T.d. vil spesielle offentlege infrastrukturtenester, skattelegging av selskap, avskrivingsreglar, reglar om arbeidstid m.v. kunne verke ulikt inn på lønsemda av å investere i flymateriell og handlefridomen til å konkurrere på like vilkår.

Så lenge luftfartsavgiftene ikkje diskriminerer mellom flyselskap registrerte i ulike land, vrir desse ulikskapane ikkje konkurransen, og verknadene bør i så fall vurderast på same måte som verknadene av andre kostnadsforskjellar mellom ulike land og marknader. Dersom nokre selskap gjennomgåande har høgare avgifter i sine heimemarknader enn andre, vil det likevel kunne verke inn på den generelle konkurransesituasjonen deira.

ECON Analyse har på oppdrag frå departementet undersøkt korleis ulike nasjonale rammevilkår er og korleis dei verkar inn på marknadssituasjonen til selskapa. Rapporten (126/96) konkluderer med at korkje den økonomiske situasjonen i dei norske/skandinaviske flyselskapa, eller rammevilkåra i Noreg samla sett, gir grunn til å tru at norske/skandinaviske flyselskap vil få det særleg vanskeleg i ein liberalisert europeisk luftfartsmarknad.

Det er konkurransevridande når einskilde statar gir statsstøtte i form av direkte tilskot til flyselskap utanom anbodssystemet, eller i form av utviding av aksjekapitalen utover det ein investor normalt ville gjere på forretningsmessig grunnlag. Dei siste åra har det vore fleire statsstøttesaker i Europa der det er gitt løyve til ulike former for statsstøtte. Noreg har uttalt seg kritisk til desse sakene, og styresmaktene vil framleis vere mot statsstøtte som vrir konkurransetilhøva.

4.4 Integrering av ny hovudflyplass i luftfartssystemet

4.4.1 Behovet for ny hovudflyplass - utbyggingsvedtak og oppfølging

St.prp. nr. 90 (1991 - 92) om utbygging og finansiering av hovudflyplass for Oslo-området på Gardermoen vart lagt fram kort tid før St.meld. nr. 47 (1991 - 92) Norsk luftfartsplan 1993 - 97. Samtidig handsaming av framlegga gjorde det mogleg å vurdere hovudflyplassen som ein del av det totale flyplassnettet både økonomisk, trafikalt og med omsyn til miljø. Mangel på areal til utviding og auke av rullebanekapasiteten ved Fornebu og støyproblem var hovudårsakene til vedtaket om å byggje ny hovudflyplass. Med utbygginga av Gardermoen står stor lufthamnkapasitet til disposisjon i området i løpet av første året i planperioden (1998 - 2007) samtidig som miljøproblema i samband med drift av flyplass i sentrale strøk av Oslo, Bærum og Asker er løyste. Flyplassen og trafikksystemet på Austlandet, med flytog til Oslo og god kapasitet i vegsystemet, vil sikre næringsliv og flyreisande eit godt transporttilbod.

Utfordringane ein står framfor i samband med fullføring og drift av ny hovudflyplass er t.d. med omsyn til miljø små samanlikna med dei problema ein har ved Fornebu. Støyproblema kan likevel opplevast som store for dei som blir råka, og desse problema vil løysast eller bøtast på. Vidare vil flytting til Gardermoen føre med seg regionale konsekvensar, flyttekostnader av ulike slag for tilsette i Luftfartsverket og Oslo Lufthavn AS, utfordringar i drift av kollektivt tilbringarsystem m.v. Det ligg også ei stor utfordring i å utnytte dei positive verknadene av den nye hovudflyplassen. Sjølve hovudflyplassen vil ha om lag 12 000 arbeidsplassar i opningsåret, og det er venta at talet på tilsette vil stige til om lag 17 000 i år 2010. Etableringa av hovudflyplassen gjer det dessutan mogleg for Romerike og Mjøsregionen å trekkje til seg nye investeringar, ny industri og auka busetnad.

Med omsyn til føresetnadene for utbyggingsvedtak og oppfølginga av vedtaket, viser departementet til særskilt omtale i dei årlege budsjettframlegga, jf. St.prp. nr. 1 (1996 - 97) Samferdselsdepartementet, kap. 1.7 Utbygging av ny hovedflyplass. Med omsyn til økonomisk utvikling av Oslo Lufthavn AS og samordning i høve til Luftfartsverkets økonomi i planperioden 1998 - 2001, viser ein til kapittel 7 nedanfor.

4.4.2 Hovudflyplass for Oslo-området - kapasitet og trafikal funksjon

Trafikkutviklinga på Fornebu og Gardermoen har følgt prognosane som låg til grunn for utbyggingsvedtaket så godt at det av den grunn ikkje har vore aktuelt å endre dimensjonering av bygg og anlegg på hovudflyplassen. Ut frå prognosane for kapasitetsbehov har ein utsett bygging av pir B fram i tid, jf. omtale i St.prp. nr. 1 (1995 - 96) side 28. I 1996 hadde dei to flyplassane ein samla trafikk på om lag 11,1 mill. passasjerar, medan utbyggingsprognosen viser 11,7 mill. passasjerar i år 2000.

Den nye hovudflyplassen får vesentleg høgare kapasitet enn dagens flyplassystem i Oslo-området og legg grunnlaget for ei meir effektiv utnytting av dei samla ressursane. Hovudflyplassen vil gjere det mogleg for flyselskap å etablere nye ruter. Det er i dag mangel på rullebanekapasitet og tidsluker for flyselskapa på Fornebu. Kombinasjonen av større kapasitet, samling av rute- og chartertrafikk på ein flyplass og gode landverts reisetilbod i trafikksystema til og frå flyplassen, gjer det mogleg å betre eksisterande reisetilbod og utvikle nye trafikkmarknader både for personar og gods.

Hovudflyplassen vil m.a. dekkje følgjande funksjonar:

Trafikk mellom

• Oslo-området og andre stader i Noreg, særleg behov i distrikta for kontakt med hovudstaden, og behov næringsliv, forvalting og busetnad i Oslo har for kontakt utover landet
• hovudstadområdet og utlandet
• flyplassar i Noreg og utlandet når det ikkje er andre flyplassar som kan nyttast for trafikk direkte til utlandet
• stader i Noreg der trafikkgrunnlaget for direkteruter er for lite og Oslo er det naturlege knutepunktet

Vegsystemet i influensområdet til hovudflyplassen og flytoget til NSB Gardermobanen blir bygde ut for å dekkje behova som melder seg også som følgje av at flyplassen blir flytta frå Fornebu til Gardermoen. Det vert seks flytog i timen mellom Oslo S og Gardermoen, derav tre til og frå Asker. Køyretida Oslo S - Gardermoen vert 19 minutt med direktetog og 21 minutt med stopp i Lillestrøm. I tillegg vil einskilde lokaltog samt alle intercity- og fjerntog bruke den same banen som flytoget til stasjonen i ekspedisjonsbygget på Gardermoen. Departementet vil nøye følgje med i korleis reisemønster og kapasitetsbehov utviklar seg.

Departementet finn ikkje no grunn til å tru at influensområdet for Oslo lufthavn vil endre seg noko særleg med dei trafikksystema som blir tilrettelagte. Ein finn såleis ikkje grunn til å tru at den samla effekten av endringar i totale kostnader i tilbringartrafikk, meir effektiv flytrafikkavvikling, effekten av ny hovudflyplass med ulike tilbod osv., vil avvike vesentleg frå prognoseføresetnadene.

4.4.3 Overgang frå utbyggingsfase til drift av hovudflyplassen - organisering

Ved handsaminga av St.prp. nr. 64, jf. Innst. S. nr. 278 (1995 - 96) Om ein del løyvingsendringar m.v. for 1996 på Samferdselsdepartementet sitt område, ga Stortinget sitt samtykke til at region Fornebu og region Gardermoen blei integrerte i Oslo Lufthavn AS. Oppdragsavtale mellom Luftfartsverket og Oslo Lufthavn AS vart sett i verk 1. januar 1997.

Dei tilsette ved desse regionane vil utgjere kjernen i den framtidige drifta av hovudflyplassen, og departementet fann det ønskjeleg, etter tilråding frå Luftfartsverket, å overføre deira erfaring og kompetanse til Oslo Lufthavn AS. Det blir viktig å føre vidare det effektive driftskonseptet på Fornebu ved den nye hovudflyplassen, slik at høg tenestekvalitet og kostnadseffektivitet kan haldast ved lag. Bakgrunnen for integreringa var også at ein fann fordelar ved å trekkje delar av utbyggingskompetansen i Oslo Lufthavn AS med seg inn i framtidig drift og vedlikehald av hovudflyplassen. Samstundes vart ansvar for drift og utbygging lagt til toppnivået til ein og same organisasjon for å unngå eventuelle kompetanseproblem mellom ein driftsorganisasjon og ein utbyggingsorganisasjon.

Departementet finn det viktig å sikre ei heilskapleg og samordna styring av det totale luftfartssystemet i overgangen til drift av hovudflyplassen. Føremålet må vere å sikre felles mål for heile verksemda, og resultata til kvar einskild organisasjonseining/region må bli synleggjorte. Det er ei framtidig utfordring å leggje tilhøva til rette for finansiell samordning av luftfartssystemet og å leggje opp til effektiv og tenleg tenesteproduksjon i alle delar av systemet.

I samband med den interne omorganiseringa i Luftfartsverket 1. august 1995, blei administrerande direktør for Oslo Lufthavn AS inntatt i Luftfartsverket si leiargruppe. Vidare er luftfartsdirektøren utnemnd til styreformann for Oslo Lufthavn AS for ytterlegare å forsterke grunnlaget for heilskapleg styring.

4.5 Miljø

4.5.1 Tverrsektoriell samordning av miljøpolitikken

Som all anna transport, fører luftfarten med seg kostnader for samfunnet i form av naturinngrep, forureining og støy. For å løyse globale og regionale miljøproblem, har Regjeringa gått inn for å bruke generelle, tverrsektorielle økonomiske verkemiddel. Lokale miljøproblem må løysast først og fremst ved å bruke verkemiddel som er tilpassa lokale tilhøve.

Generelt er bruk av økonomiske verkemiddel den mest kostnadseffektive måten å redusere miljøulempene på. Det er likevel fleire problem knytte til m.a. utrekning av miljøkostnader, eksistensen av eit skikka skatteobjekt og internasjonale forhold. Derfor kan det også vere naudsynt med andre verkemiddel som t.d. reguleringar, i tillegg til avgifter på innsatsfaktorane. Ein viser til at måla med og bruken av verkemiddel er drøfta i Langtidsprogrammet 1998 - 2001, kapittel 11 Politikk for en bærekraftig utvikling og et bedre miljø. Det er viktig å utforme verkemiddelbruken slik at ein får mest mogleg miljøforbetring igjen pr. krone investert. Ein slik kostnadseffektiv verkemiddelbruk inneber at verkemiddel generelt bør rettast mest mogleg direkte mot det einskilde miljøproblemet. Regjeringa vil vidare vurdere spørsmål knytte til miljøavgifter i høve til dei ulike transportmidla i samband med oppfølginga av Grønn skattekommisjon. Dei tverrsektorielle utfordringane ein står framfor i transportsektoren er også drøfta i St.meld. nr. 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken (kap. 2.1.3 Miljøutfordringer og i kap. 4.3.1 Transport og miljø).

4.5.2 Utslepp frå luftfart

Luftfarten fører med seg utslepp av karbondioksid (CO ₂) i eit visst forhold til forbrenning av flyparafin, mens utslepp av nitrogenoksidar (NO _x) er teknologiavhengig. Forbrenninga gir utslepp på høvesvis 4 og 2 pst. av samla utslepp frå transportsektoren, medan transportarbeidet i luftfarten utgjer rundt 6,5 pst. av alt transportarbeid. Dei samla utsleppa av bly frå transportsektoren er så små at dei ikkje lenger er sett på som eit miljøproblem. Jetdrivstoff som blir brukt i passasjertransport, inneheld ikkje bly. Småfly som brukar flybensin med bly, står for om lag 2 pst. av alt transportrelatert blyutslepp. Anna forureining enn CO ₂, NO _x, bly og støy har så små verdiar at det ikkje gir prosentvise utslag i statistikken.

Karbondioksid og drivstoffeffektivitet

Utslepp av CO ₂ medverkar til klimaendringar på jorda. Utsleppa av CO ₂ er ein funksjon av den mengda drivstoff som ein har brukt. Innan luftfarten har drivstoffeffektiviteten auka vesentleg dei siste tiåra. Ein legg til grunn at energiforbruket pr. sete har blitt halvert på 20 år. Av konkurranseomsyn er det av interesse for flyprodusentane å kunne tilby energieffektive fly til flyselskapa. Lågare energibruk gir ikkje berre lågare drivstoffkostnadar, men også større rekkevidde og større lastekapasitet. Ein kan derfor seie at det i hovudsak er marknadskreftene som har gitt ei slik utvikling, mens drivstoffprisane som er relativt låge, ikkje har hatt ei slik avgjerande rolle.

Nitrogenoksidar

NO _x har innverknad på oppbygging og nedbryting av ozon og medverkar til andre ikkje-ønskelege fotokjemiske reaksjonar i luftmiljøet, forsuring av mark og vatn og negative helseverknadar. Innverknaden er avhengig av kvar utsleppa skjer. Utslepp av NO _x kan minskast ved hjelp av tekniske tiltak. Problemet er at desse tiltaka ikkje fører til andre fordelar av interesse for flyselskapa. Ein har tvert om erfart at ein meir komplisert forbrenningsteknikk kan føre til auka bruk av drivstoff.

Omfanget av avgassutslepp

Dei største utsleppa skjer i samband med stigning frå flyplassen og under sjølve flyginga. Avgassutslepp frå flytrafikken påverkar miljøet både globalt, regionalt og lokalt. CO ₂ blir danna i alle fasar av ei flyging, og skadeverknaden av denne gassen er ubunden av kjelde og utsleppsstad og har langvarige følgjer. Om lag 75 pst. av utsleppa av NO _x skjer i marsjhøgd - hovudsakleg i troposfæren. Desse utsleppa medverkar til auka ozonproduksjon og får dermed også verknad på drivhuseffekten på same måte som CO ₂-utslepp. Dersom NO _x-utsleppa skjer i stratosfæren, kan det medverke til å redusere ozonlaget. Det er i dag nesten ingen kommersielle fly som opererer i stratosfæren. Det er vanskeleg å vite sikkert verknadene av NO _x-utsleppa, og det er derfor viktig å følgje utviklinga nøye.

Støy

Støy er i første rekkje eit lokalt problem ved avgang og landing samt frå bakkeaktivitetar og nedbygging av areal. I Noreg har styresmaktene

valt ekvivalent flystøynivå (EFN) som indeks for å vise støybelastinga frå fly. EFN beskriv eit gjennomsnittleg lydtrykknivå målt i dB(A), men legg forskjellig vekt på støyen avhengig av tidspunktet den inntreff på. Støy midt på natta tel t.d. 10 gonger så mykje som støy midt på dagen på kvardagar. Støynormer for fly er nemnde i ICAO Annex 16 Volume 1 og er i samsvar med EUs direktiv. Støyklassifiseringa skjer i hovudsak i forhold til kapittelinndelinga i nemnde dokument. Fly som ikkje er støysertifiserte finst ikkje lenger i Noreg. Dei mest støyande flya i dag er sertifiserte i kapittel 2, mens meir moderne og stillare fly fyller krava i kapittel 3.

4.5.3 Teknologibaserte utviklingstrekk

På grunn av marknadskreftene, ønskjet om betre drivstofføkonomi og skjerpa miljøkrav, har utviklinga over tid gått i retning av meir energieffektive flytypar og flymotorar. Dei nyaste flya som vert produserte i dag brukar om lag 50 pst. mindre drivstoff pr. setekilometer samanlikna med dei flya som vart produserte i 1960-åra. Likevel har det samla forbruket av drivstoff gått opp som eit resultat av at trafikken har auka relativt meir enn reduksjonen i drivstoff pr. setekilometer. Utslepp av biprodukt frå motorane som t.d. karbonmonoksid (CO), hydrokarbon (HC) og partiklar er reduserte med opptil 80 pst. i same periode. Produksjon av NO _x er om lag uforandra.

Det har i regi av Nordisk Trafikkgruppe blitt estimert framtidige utslepp av NO _x og CO ₂ under ulike framskrivingar om teknikk- og trafikkutvikling. Utrekninga viser at fram til år 2000 kan ikkje innføring av ny teknikk åleine, gjennom utskifting av flyparken, gi tilstrekkeleg bidrag til å oppnå dei nasjonale målsetjingane for utslepp av NO _x og CO ₂ (den internasjonale sivile luftfartsorganisasjonen (ICAO) sitt estimat for trafikkauke på 5 pst. pr. år er lagt til grunn). Det blei derfor rekna ut kva slags vekst som er mogleg å tillate med eit realistisk overslag om ny teknikk og med mål om ingen auke av utsleppa. Konklusjonane er at med 2 pst. trafikkvekst kan utsleppa av NO _x stabiliserast i år 2010 for seinare å bli reduserte. Med berre 1 pst. trafikkvekst er det mogleg å stabilisere CO ₂- utsleppa på 1990-nivå. Med ein trafikkvekst på 4 pst. vil vi framleis få auke i dei totale utsleppa av NO _x og CO ₂, trass i at utsleppa pr. setekilometer vil bli reduserte som følgje av utskiftinga av flyparken.

Når det gjeld støy frå flymotorar, fører utviklinga til lågare støynivå. Utstrålt støy frå kapittel 3-fly er halvert samanlikna med kapittel 2-fly. Frå kapittel 3-flya vart introduserte og fram til om lag år 1990, har likevel støyen ved flyplassane auka på grunn av kraftig vekst i flytrafikken. Etter om lag 1990 har støyen avteke gradvis og støysonene blitt reduserte som følgje av at selskapa har gått over til kapittel 3-fly.

Bruk av nye navigasjonssystem kan vere med på å redusere distansen mellom avgangs- og landingsstad. I 1991 vedtok ICAO eit lufttrafikkleiing- og kommunikasjon/navigasjon/overvaking-konsept (ATM og CNS). Vedtaket vil gi teknologiske og operative føringar for flysikringstenesta fram mot år 2015. Mens vi i dag opererer med eigne system og anlegg for kommunikasjon, navigasjon og overvaking, vil desse i løpet av planperioden i større grad bli integrerte. Betra teknologi når det gjeld CNS, kan isolert sett vere med på å redusere støyomfanget rundt flyplassane og redusere utsleppa av avgassar til miljøet.

4.5.4 Verkemiddel

Eit grunnleggjande verkemiddel for å nå dei overordna måla er å internalisere dei eksterne kostnadene slik at selskapa i sine rekneskap tek omsyn til dei samfunnsøkonomiske kostnadene. Det er her viktig å få med i kostnadsgrunnlaget all skade på miljøet. Kven av produsentane eller forbrukarane som i den samanheng dekkjer dei eksterne kostnadene, vil avhenge av tilbods- og etterspurnadselastisitetar.

Etter departementet si meining er det framleis eit sentralt prinsipp i norsk samferdselspolitikk at kravet om riktig prising, så langt råd er, må gjelde alle transportmiddel kvar for seg for å oppnå rasjonell arbeidsdeling. Prinsippet må også gjelde all transport samla for å få eit rasjonelt transportomfang.

Miljøavgifter gir inntekter til staten samstundes som dei korrigerer for at marknadsprisane ikkje reflekterer kostnadene ved å forureine. Skatte- og avgiftssystemet er i dag hovudsakleg kjenneteikna ved skattar og avgifter som medfører samfunnsøkonomisk uønskte tilpassingar blant forbrukarar og produsentar. Auka bruk av effektivitetsforbetrande miljøskattar kan derfor nyttast samstundes som omfanget av dei minst effektive skattane i dagens system kan reduserast. Ei slik omlegging vil medføre betre ressursbruk i samfunnet, samstundes som provenyet frå avgiftene vert oppretthalde. Ein viser til Regjeringa sitt arbeid med ei eiga stortingsmelding som oppfølging av m.a. Grønn skattekommisjon.

Det er eit viktig prinsipp i den norske miljøpolitikken å sjå på generelle miljøavgifter som betaling for bruk av samfunnet sine fellesressursar. Vidare er det eit sentralt prinsipp at den som forureinar skal betale kostnadene for dette. Miljøavgifter vil vere særleg aktuelle som verkemiddel for å avgrense miljøskadane frå luftfarten. Det er derfor eit samfunnsansvar å prise riktig dei indirekte kostnadene sivil luftfart fører med seg.

Luftfartsverket har eit sjølvstendig ansvar for å ta hand om alle dei lokale forureiningane som oppstår i samband med investering og drift av luftfartssystemet. Mange verkemiddel kan nyttast for å redusere miljøulempene. I tillegg til økonomiske verkemiddel kan nemnast:

• krav og påbod knytta til konkrete tiltak og prosjekt, t.d. visse grenseverdiar for støy og utslepp
• krav til arealplanlegging og arealbruk
• konkrete miljøtiltak ved lufthamnene

Påbod om og krav til tiltak og prosjekt er for ein stor del knytte til lover og forskrifter og er effektive i høve til måla. Krava er retta både mot luftfartsselskap, flyprodusentar, lufthamneigarar og arealplanleggarar/tiltakshavarar.

4.5.5 Internasjonale avtalar - rammeføresetnader

Noreg er medlem av ICAO og har folkerettslege plikter i høve til organisasjonen sitt regelverk som m.a. føreset at luftfartsavgifter etter luftfartslova skal vere kostnadsrelaterte og øyremerkast til bruk innan luftfartssektoren. Det er også lagt til grunn at luftfartsavgifter ikkje skal vere diskriminerande eller konkurransevridande mellom statar. Det er vidare ein føresetnad frå ICAO at medlemsstatane ikkje skal påleggje luftfartsselskapa avgifter som har rein fiskal karakter og som diskriminerer mellom nasjonale og internasjonale luftfartsselskap.

ICAO-regelverket inneheld ikkje generelle retningslinjer for bruk av miljøavgifter, men Chicago-konvensjonen med tilhøyrande resolusjonar føreset at det ikkje skal vere skattar og avgifter på flybrennstoff som eit luftfartøy har om bord når det landar i eit medlemsland.

Noreg er også bunden av dei om lag 70 bilaterale luftfartsavtalane vi har inngått med framande statar. Dei fleste av desse avtalane inneheld reglar om at fastsetjing av luftfartsavgifter skal skje i samsvar med ICAO sine reglar og tilrådingar. Omsynet til desse avtalane må derfor takast med når ein skal vurdere miljøavgifter på luftfarten.

Avgifter på luftfarten kan utformast og brukast som eit miljøfremjande verkemiddel, og Noreg tok opp denne saka i ICAO i 1991. Frå norsk side vart det lagt vekt på at inntektene frå eventuelle miljøavgifter på luftfarten skal gå inn i samfunnet si felleskasse og ikkje øyremerkast korkje til luftfarts- eller miljøføremål. Ei arbeidsgruppe i ICAO arbeider med dette fram til det fjerde møtet i miljøkomiteen i ICAO, som etter alt å døme blir halde i 1998. Luftfartsverket og Samferdselsdepartementet deltek aktivt i dette arbeidet. EU har lagt til grunn dei same vurderingane som Noreg for arbeidet med ei eventuell innføring av miljøavgifter på flybrennstoff.

Luftfarten er særmerkt av at den er internasjonal. Eitt og same luftfartsselskap driv både innanriksruter og internasjonale ruter. Ei CO ₂-avgift som eventuelt blir pålagt berre norske luftfartsselskap vil derfor kunne verke konkurransevridande. Det er derfor viktig at ein i vurderinga av om og på kva måte luftfarten skal ileggjast ei avgift relatert til drivstofforbruk, m.a. legg vekt på korleis konkurranseeffekten vil bli. Miljøavgifter bør vidare differensierast etter kva miljøeigenskapar flya har for m.a. å stimulere til investeringar i teknologi som har minst mogleg skadeverknad på miljøet.

Ein stor del av rammeføresetnadane og regelverka for luftfarten blir fastsette gjennom samarbeid i internasjonale organisasjonar. Det er derfor viktig at vi har eit aktivt engasjement for å sikre at norske miljøsynspunkt får gjennomslag og at vedtaka som blir fatta har miljøfremjande effekt.

Eit stort miljøproblem ved europeisk luftfart er knytta til vanskane med trafikkavviklinga i luftrommet. På grunn av trafikkauken og dei mange lufttrafikksystema i Europa, er fly svært lenge i lufta før dei får klarering til å lande m.v. Dette har ein klar negativ effekt på utsleppssituasjonen. Gjennom dei ulike europeiske luftfartsorganisasjonane arbeider ein no med tekniske og organisasjonsmessige endringar for å få ei betring av dette problemet.

4.5.6 Oversikt over ulike avgifter pålagte luftfarten i dag

Luftfartsavgiftene som er pålagte etter luftfartslova, skal gå til å dekkje kostnadene ved bruk av landingsplassar, luftfartsanlegg og andre tenester Luftfartsverket stiller til rådvelde for luftfartsselskapa. I samsvar med dei norske pliktene etter Chicago-konvensjonen, skal slike luftfartsavgifter vere kostnadsrelaterte, og inntektene skal gå til luftfartsføremål.

Flystøyavgiftene, som er luftfartsavgifter på Oslo lufthavn, Fornebu og Bodø lufthavn, vart innførte i 1990. Dei minst støyande flya, såkalla kapittel 3-fly, slepp å betale støyavgift, medan andre typar fly er pålagte avgifter avhengig av støyeigenskapane. Avgifta blir oppkravd som eit tillegg til den ordinære startavgifta. Provenyet går inn på Luftfartsverket si inntektsside og dermed til luftfartsføremål, noko som er i samsvar med ICAO sine reglar. Det har vore ein sterk auke i bruk av kapittel 3-fly på desse lufthamnene. Dette gjeld også ved dei andre lufthamnene som følgje av den generelle utskiftinga av selskapa sine flyflåtar.

I tillegg til desse avgiftene innførte Stortinget i 1994 ei avgift for flyging av passasjerar frå Noreg til utlandet. Dette er ikkje ei luftfartsavgift, og det vart gjort framlegg om avgifta til erstatning for den såkalla charteravgifta. Stortinget vedtok at det frå 1. april 1995 også skulle betalast avgift for flyging av passasjerar mellom Oslo og byane Bergen, Kristiansand, Trondheim og Stavanger. Denne avgifta blei innført med ei fiskal grunngjeving. I den politiske debatten kom det imidlertid fram ulike motiv for å innføre avgifta; nokre viste til at avgifta ville gi auke i inntektene til statskassa, medan andre viste til at den ville ha gunstig miljøeffekt ved at trafikantane ville nytte andre og meir miljøvennlege transportmiddel enn fly, t.d. jernbane. Luftfartsverket har ikkje kunna stadfeste at avgifta har hatt innverknad på passasjerane sitt val av transportmiddel. Totalprovenyet av desse fiskale avgiftene er for 1997 rekna til om lag 626 mill. kr, og går til statskassa utan noko form for øyremerking.

4.5.7 Konkrete påbod og krav

For å redusere lokale miljøskader, må ein nytte verkemiddel som er tilpassa dei lokale problema. Det er fleire lover og forskrifter som regulerer miljøspørsmål knytte til luftfarten, og i dette kapitlet blir det gitt ein gjennomgang av korleis desse kan nyttast på best mogleg måte.

Påbod og krav etter luftfartslovgjevinga

Forskrifter om utfasing av kapittel 2-fly vart sette i kraft i 1995. Forskriftene er baserte på vedtak fatta i ICAO og den europeiske luftfartsorganisasjonen (ECAC), og er vidare i samsvar med reglane i EØS-avtalen. Alle kapittel 2-fly skal vere utfasa innan april 2002, men det er høve til å gi dispensasjon i særlege tilfelle. ICAO har også handsama nye og skjerpa krav til flymotorar, men ein har enno ikkje blitt samde om dette. ECAC har derfor vurdert om ein innan Europa skal etablere eigne krav for å redusere støy, særleg kan det vere aktuelt å skjerpe krava til nye kapittel 3-fly. Det er viktig at det blir arbeidd langsiktig på internasjonal basis for å skjerpe krava til støynivå for fly. Styresmaktene vil delta aktivt i dette arbeidet.

Ved Oslo lufthavn, Fornebu er det fastsett nærare reglar for kva tid på døgnet ein kan nytte støysterke fly. I tillegg vil det bli innført slike reglar for Oslo lufthavn, Gardermoen. Dette vil for det første påverke selskapa til å ha mest mogleg støysvake fly i flyflåten, men viktigast vil det dempe støyen på dei tidspunkta den verkar mest irriterande og skadeleg for naboar.

Utover å redusere støy ved sjølve kjelda, vil også etablering av inn- og utflygingstrasear utanom støysensitive område føre til at færre menneske blir utsette for støy. Erfaringa viser at ein i stor grad har utnytta høvet til å gjennomføre slike tiltak ved eksisterande lufthamner. Ved Oslo lufthavn, Gardermoen er det gjennomført eit omfattande arbeid med tanke på å etablere inn- og utflygingstrasear samt reglar for bruk av rullebaner for å redusere støyverknadene mest mogleg. Forskrifter om dette skal fastsetjast av Samferdselsdepartementet og skal vere klare til lufthamna opnar i 1998.

Det blir ofte klaga på støyulemper rundt mindre, private lufthamner. Luftfartsverket gir løyve til etablering og drift av lufthamner som ikkje er til allmenn bruk. Når det gjeld miljøtilhøva ved slike landingsplassar, held Luftfartsverket seg til vurderingar og tilrådingar frå fylkesmannen, som er statleg miljøstyresmakt.

Luftfartsverket har ein rådgjevarfunksjon når det gjeld støyspørsmål, og vil derfor utarbeide eit rettleiingsmateriell i samarbeid med helse- og miljøstyresmaktene. For ein del område som er verna etter naturvernlova, er det m.a. av omsyn til dyrelivet innført forbod mot landing- og/eller lågtflyging. Luftfartsverket informerer pilotane om slike forbod. Ein kan også tilrå å ikkje fly lågt over villreins- og tamreinsområde samt pelsdyrfarmar. Luftfartsverket vil saman med Statens kartverk og Forsvaret utarbeide ein ny kartserie der ein merkjer verneområde med forbod mot lågtflyging og område der ein frarår slik flyging. Norsk Polarinstitutt har utarbeidd ein tilsvarande kartserie for Svalbard.

Planlegging og arealutnytting

Miljøskadeverknader av luftfartsverksemd blir vektlagte i ulike samanhengar knytta til plansaker. Nedbygging av areal og barriereeffekt frå luftfartsverksemd er mykje mindre enn for andre transportsektorar som veg og bane. Planlegging av nye flyplassar eller større utvidingar av eksisterande flyplassar skal handsamast etter reglane om konsekvensutgreiing der ein særleg skal vektleggje miljøspørsmål. Sentralt i den samanheng er å hindre støyproblem og nedbygging av dyrka og dyrkbar jord. Når den nye hovudflyplassen er ferdig, reknar ein med at utbygginga av norske flyplassar i stor grad er avslutta. Drift av eksisterande flyplassar og framtidig utbygging representerer derfor ikkje vesentlege negative verknader i form av nedbygging av areal og barriereeffekt, og det vil venteleg heller ikkje vere vesentlege konsekvensar for det biologiske mangfaldet.

På noko lengre sikt kan ein på grunn av trafikkutviklinga få auka støy ved norske lufthamner, og det er derfor viktig å ha eit sikkert hjelpemiddel for å vurdere arealbruken i tilknyting til lufthamnene. Særleg er det viktig å hindre etablering av bustader og anna utbygging nær lufthamnene for å hindre støyplager og at lufthamnene ikkje vert innebygde. Miljøverndepartementet sitt rundskriv om arealbruk i flystøysoner er no til revisjon, og det nye rundskrivet skal sikre at det ikkje blir bygd bustader o.l. i område med mykje flystøy. Det er svært viktig at rundskrivet blir følgt opp i den kommunale plan- og byggjesakshandsaminga, og at revisjonen blir følgd opp med informasjon til kommunane. Når dei reviderte retningslinjene ligg føre, vil det bli utarbeidd reviderte støysonekart for dei statlege lufthamnene for oversending til dei aktuelle kommunane.

Luftfart og forureiningslova

Forureiningslova er no gjort gjeldande for luftfart. Regjeringa har fastsett at grenseverdiane for lokal støy skal vere 42 dB(A) døgnekvivalent støynivå utandørs, og dette vil bli nedfelt i forskriftene til forureiningslova.

Det er ikkje endeleg klarlagt kor mange bustader som er utsette for flystøy over dette nivået. Ein reknar likevel med at omfanget av naudsynte støyisoleringstiltak blir lite. For Gardermoen er det fastsett eit eige støyisoleringsprogram som går utover tiltaksgrensene i forskriftene til forureiningslova.

I påvente av nye arealretningslinjer har støysonekarta for stamruteplassane ikkje vorte reviderte på ei stund. Støysonekarta er baserte på bruk av kapittel 2-fly og viser derfor ikkje korleis støysituasjonen er i dag. Det er derfor grunn til å tru at når ein lagar nye støysonekart, vil døgnekvivalentnivåa bli lågare enn det som i dag kjem fram på støysonekarta, og følgjeleg vil behovet for støyisolering bli mindre.

Luftfart og helse

Med heimel i kommunehelsetenestelova kan kommunelegen påleggje gransking og retting av tilhøve som har helseskadeleg effekt. Desse reglane er til dels overlappande i høve til reglar om m.a. støy i anna lovgjeving. Det er viktig at denne heimelen fungerer som eit sikringsnett og at spørsmålet om helseskadar blir vurdert opp mot andre omsyn i samband med planarbeidet elles. Det er viktig at tiltakshavar veit kva som er føresetnadene for utbygging og drift av eit prosjekt. Helsestyresmaktene sine vurderingar og synspunkt må bli ivaretekne på eit tidleg stadium i plansamanheng, og naudsynt avveging av ulike omsyn må skje på eit tidleg tidspunkt. Det er sett i gang eit utgreiingsarbeid mellom dei relevante styresmaktene med tanke på å få ei klarare avgrensing av verkeområda til dei ulike regelsetta.

Miljøtiltak ved lufthamnene

For å betre miljøkvaliteten ved dei ulike lufthamnene, er det viktig at lufthamneigarane sjølve er interesserte i å få eit så godt miljø som mogleg både ved å drive lufthamnene i samsvar med offentlege løyver og på eige initiativ.

I 1996 har Luftfartsverket utarbeidd miljøhandlingsplanar for dei einskilde stamruteplassane. Planane omfattar alle tilhøve ved ein flyplass som kan påverke lokalmiljøet; kontroll av aktivitetar som kan føre til forureining av vatn og grunn, lokale tiltak mot støy, sikring av luftkvaliteten m.v. I planperioden vil lufthamnene setje i verk tiltak i samsvar med handlingsplanane. Etter kvart som staten overtek dei regionale lufthamnene, vil det også bli utarbeidd miljøhandlingsplanar for desse lufthamnene for å sikre at drifta er i samsvar m.a. med krava i forureiningslova.

Av tryggleiksgrunnar vert flya avisa med glykol. Avisingsvæska vert lett omsett biologisk, men nedbrytinga krev store mengder oksygen. Større utslepp og lite gunstige grunntilhøve kan gi skadeverknader. I dei seinare åra er det sett i verk tiltak ved dei lufthamnene der kjemikaliet påverkar den lokale vasskvaliteten. I alt sju lufthamner, Gardermoen, Fornebu, Bergen, Trondheim, Bodø, Harstad/Narvik og Tromsø, har fått etablert eigen avisingsplattform med kontrollert handsaming av oppsamla væske som dekkjer om lag 90 pst. av det totale sivile forbruket av avisingsvæske. Det er investert mykje i dette, og i tillegg kjem driftskostnader som varierer få 0,2 til 3 mill. kr årleg. Det vil framleis bli arbeidd med å sikre at glykol vert oppsamla og får ei kontrollert handsaming ved dei lufthamnene der det er naudsynt i samsvar med overordna plan. I tillegg skal ein halde fram med å samarbeide med flyselskapa for på lengre sikt å kunne redusere det totale forbruket av avisingsvæske.

Også rullebanene må avisast av tryggleiksgrunnar. Tidlegare vart det berre brukt urea til dette. Urea kan lett omsetjast biologisk, men ved større utslepp til grunn med lite utskifting av vassmassar, kan det oppstå oksygenmangel. Bruk av alternative kjemikaliar går føre seg etter ein eigen plan. Ved dei lufthamnene der det er større skader pga. bruk av urea, Gardermoen, Fornebu, Stavanger og Harstad/Narvik, har Luftfartsverket gått over til å bruke Clearway 1, eit acetatbasert middel. Kostnadene ved å ta i bruk alternative avisingsvæsker er store, men ein vil likevel halde fram med å nytte slike alternative avisingsvæsker der det er naudsynt pga. resipienttilhøva.

Ein har også starta arbeidet med å installere isvarslingsutstyr ved dei lufthamnene som har teke i bruk alternativt avisingsmiddel for å kunne avgjere kva som er riktig dosering av kjemikaliane. Resultata frå prøvedrifta ved to lufthamner, Gardermoen og Fornebu, vil avgjere om det er føremålstenleg å installere og nytte slike anlegg på fleire lufthamner for å redusere behovet for kjemikaliebruk.

I den seinare tida er det etablert nye brannøvingsfelt ved lufthamnene Bergen, Alta og Kirkenes. I samband med naudsynte brannøvingar er det behov for å halde fram arbeidet med å redusere utslepp av forureining til luft og hindre anna ulempe for naboar, sikre kontrollert oppsamling av spill samt hindre at oljehaldig vatn vert tilført den einskilde resipienten. Det vil vidare bli arbeidd for å redusere miljøskader innan fleire felt ved lufthamnene:

• kartlegging av moglege kjelder til forureina grunn
• tiltak for avfallsminimering og gjenbruk
• vurdering av lokal luftkvalitet i samband med utforminga av dei ulike funksjonane ved lufthamnene
• gjennomføring av ytterlegare ENØK-tiltak
• vurdering av behov for skjerming av støy ved bakkeaktivitetar
• sikre klare ansvarstilhøve mellom grunneigarar og operatørar
• vidareføre arbeidet med å etablere og føre internkontroll og kvalitetskontroll for det ytre miljøet ved lufthamnene, m.a. ved å sørge for og følgje opp naudsynte utsleppsløyver

4.6 Flytryggleik og teknologisk utvikling

4.6.1 Innleiing

Dette kapitlet gir ein omtale av arbeidet med flytrygging, ei oversikt over kor ein vil setje inn ressursar i planperioden, samt ein omtale av den teknologiske utviklinga.

Det er eit overordna mål i luftfarten at det skal vere trygt å fly. Det er to kategoriar av tiltak i arbeidet med trygging av luftfarten. Den eine kategorien tiltak skal hindre at det skjer ulykker og farlege tilfelle. Den andre kategorien tiltak skal hindre at det skjer terrorhandlingar og sabotasjar mot luftfarten.

4.6.2 Kor trygt er det å fly

Det er ei målsetjing at det i Noreg skal vere like trygt å fly med rute- og charterfly som i dei andre vesteuropeiske landa. Målet er også å få ned talet på ulykker som skjer under privatflyging.

Tryggleiken i norsk ruteflyging er tilnærma lik tryggleiken i andre vesteuropeiske land. For dei siste ti åra er det rekna ut at talet på ulykker pr. 100 000 flytimar er 0,95 i Noreg, 0,998 i Storbritannia, 0,56 i Sverige og 0,45 i Tyskland. Talet for Tyskland er basert på data frå dei siste fem åra. Tal for medlemslanda i ICAO viser ein gjennomsnittleg ulykkesfrekvens på om lag 0,85.

Innanfor kategorien annan næringsdrivande luftfart, t.d. ambulanseflyging, er tilsvarande tal for Noreg 22,8, og for dei nordiske landa sett under eitt 11,8. Ein må her gjere merksam på at grunnlaget for statistikken ikkje er heilt einsarta i dei einskilde landa. I løpet av dei siste ti åra har det vore ei positiv utvikling i Noreg.

Når det gjeld privatflyging i Noreg, er utviklinga ikkje positiv. Ein kan ikkje vere nøgd med ein tiårs middelverdi på 68,4 ulykker pr. 100 000 flytimar. Tilsvarande tal for Norden er 35,5.

Statistikk frå Transportøkonomisk institutt (TØI) over ulykker i persontrafikken i Noreg viser at rutefly er det sikraste transportmidlet. Talet på skadde og drepne pr. million personkilometer er 0,002. For tog, buss og drosje er tilsvarande tal høvesvis 0,003, 0,004 og 0,048.

Om lag ein fjerdedel av ulykkene skjer når flya lettar og stig ut frå flyplassen, mens over halvparten av ulykkene skjer i siste del av flyginga inn mot flyplassen eller under sjølve landinga. Det skjer få ulykker mens flya er i etablert høgd.

Tidlegare var årsakene til luftfartsulykker i hovudsak av teknisk art. Gjennom granskingar og analysar av ulykker og farlege tilfelle i luftfarten viser det seg at ulykkene i dei fleste tilfella har bakgrunn i menneskelege faktorar. Det er derfor ei stor utfordring å finne fram til tiltak for å redusere dei menneskelege risiko- og årsaksfaktorane.

Figur 4.1 Luftfartsulykker i perioden 1981-92 fordelt på flygingsfasar

Kjelde: Airliner (1993)

4.6.3 Tilsyn med og ansvar for tryggleiken i luftfarten

Det er regulerande styresmakt, tenesteytande organ og den einskilde verksemda eller personen som er godkjend for å utøve ein funksjon innan sivil luftfart, som på kvar sin måte har ansvaret for tryggleiken.

Luftfartsverket har ansvaret for å utarbeide forskrifter for sivil luftfart som er i samsvar med standardane og i størst mogleg grad også tilrådingane som kjem frå ICAO. Luftfartsverket har også eit ansvar for tryggleiken gjennom dei tenestene som Luftfartsverket yter i samband med navigasjon og flyging.

Luftfartsverket har ansvaret for å kontrollere at verksemder, materiell og det einskilde individ som er tilknytta luftfartssystemet, fyller dei krava og den standarden som er fastsett i forskrifter og handbøker, og som er lagt til grunn for godkjenninga av verksemda.

Luftfartsverket har gjennom tilsyn ansvaret for å kontrollere at verksemda held fram med å oppfylle dei krava som verksemda frå starten av vart godkjend etter. Det einskilde flyselskapet har likevel ansvaret for å gjennomføre ei sikker flyoperativ og flyteknisk drift innanfor den flytryggingsstandarden som selskapet er godkjend etter. Fartøysjefen har ansvaret for å gjennomføre den einskilde flyginga i samsvar med dei reglane og prosedyrane som gjeld for den særskilde flyoperasjonen.

Havarikommisjonen for sivil luftfart (HSL) har ansvaret for å undersøkje ulykkene og dei farlege tilfella i luftfarten. På grunnlag av granskinga skal HSL kome med tilrådingar til styresmaktene. Luftfartsverket analyserer materialet og har ansvaret for å ta stilling til korleis tilrådingane skal følgjast opp.

Dei tilrådingane som HSL kjem med etter ei avslutta gransking, sender departementet til Luftfartsverket og ber det vurdere korleis tilrådingane vil bli følgde opp med tiltak. Korleis Luftfartsverket følgjer opp den einskilde tilrådinga, vert gjort kjent for luftfartsmiljøet gjennom publikasjonen "Meddelelser fra luftfartsinspeksjonen".

Innan norsk luftfart er det ikkje laga nytte-/kostnadsanalysar i samband med ulykkesførebyggjande arbeid. Det er derfor naudsynt med materiale og informasjon for å utvikle kriterium for slike analysar innan luftfartssektoren. Det er også naudsynt å vidareutvikle analysearbeidet i samband med dei opplysningane som kjem fram i gransking og rapportering av ulykker og farlege tilfelle i luftfarten.

4.6.4 Område og tiltak ein vil satse på for å sikre tryggleiken i luftfarten

Sidan årsakene til dei fleste ulykkene og dei farlege tilfella har bakgrunn i menneskelege faktorar, er det naudsynt å finne fram til kvifor ein ikkje handlar riktig. Ein måte dette kan gjerast på er å granske grundig alle omstende rundt ei ulykke, og trekkje lærdom av det. Ein annan måte er at det blir meldt i frå om farlege tilhøve før det skjer ei ulykke.

Departementet meiner at det førebyggjande arbeidet kan styrkjast ved å gi eit regelverk som sikrar at HSL kan få dei involverte i ulykker til å vere opne om og informere om, alle omstende som kan forklare kvifor det skjedde ei ulykke. Likeeins er det viktig å få personar som har funksjonar i luftfarten til å melde frå om farlege tilhøve før det skjer ei ulykke. I fagmiljøet har ein innsett at det ikkje nyttar berre å sjå på feil som flygaren eller flygeleiaren gjer. I granskinga av ei ulykke må ein for å få eit korrekt bilete gå grundig inn i den organisasjonen som vedkomande arbeider i. Både dei internasjonale ICAO-reglane og Rådsdirektivet som gjeld for gransking av ulykker og farlege tilhøve i sivil luftfart, byggjer på dette prinsippet. Departementet har oppnemnd ei arbeidsgruppe med oppgåve å leggje fram utkast til endringar i reglane i kapittel 12 i luftfartslova for å tilpasse desse til internasjonale reglar og EU-reglar på området. Den same arbeidsgruppa har også i oppgåve å vurdere rettstryggleiken ved bruk av informasjon om farlege tilhøve i luftfarten som har kome fram gjennom friviljug og fortruleg rapportering.

Departementet finn det vidare viktig med informasjon til tilsette i flyselskap og i andre luftfartsverksemder som gir betre kunnskap om kva for menneskelege faktorar som sviktar. Det er derfor eit krav at alle som skal ha flygarsertifikat skal ha eksamen i kunnskap om menneskeleg yteevne og grensene for den.

Ei arbeidsgruppe nedsett av Samferdselsdepartementet og Kirke-, utdannings- og forskningsdepartementet har kome med ein rapport om luftfartsutdanninga. Rapporten har tilrådingar om at t.d. utdanninga av flygarar og flygeleiarar vert lagt inn under høgskulesystemet.ú

I planperioden vil det vere ei utfordring i tilsynet med luftfarten å få ein full gjennomgang av reglane for sivil luftfart. Dette vil krevje både auka kompetanse og auka kapasitet i tilsynet.

4.6.5 Tryggingstiltak mot terror og sabotasje

Luftfartsorganisasjonane ICAO og ECAC har utarbeidd standardar og tilrådingar for kontroll av den internasjonale flytrafikken, og dei er også rettleiande for kontrollen med tryggleiken ved norske lufthamner og tilgangen til desse. Kontrollen med tryggleiken og tilgangen kan såleis delast inn i:

• Passasjerar og handbagasje
  I samsvar med ICAO-standardar skal alle passasjerar til utlandet inklusive handbagasje kontrollerast for å tryggje luftfarten. For passasjerar som reiser innanlands er det Luftfartsverket som fastset kor mange som skal kontrollerast.
• Innsjekka bagasje
  For utanlandstrafikk skal det i tillegg til kontroll av passasjerar og handbagasje, gjennomførast kontroll av ein prosentvis del av all innsjekka bagasje. Prosentdelen blir kvart år fastsett av Luftfartsverket. Innanlands finst det ikkje noko krav om kontroll av innsjekka bagasje. ICAO tilrår at innsjekka bagasje i utanlandstrafikk skal kontrollerast, mens ECAC har som målsetjing å innføre kontroll av all innsjekka bagasje til utlandet rundt år 2000.
• Frakt-, catering- og flyselskap
  Det er fastsett ei forskrift til luftfartslova Om forebyggelse av anslag mot sikkerheten i luftfarten, som inneheld krav om at selskap som leverer varer og tenester, eller opererer inne på avsperra område, skal utarbeide og innføre instruks for tryggleiken. Dette vil gjelde for alle flyplassar i Noreg. Formålet er å etablere forsvarlege rutinar for mottak, kontroll, forvaring, transport og lasting av gods og gjenstandar.

Kontrolltenesta har som hovudoppgåve å hindre sabotasje og terror mot luftfarten, og i første rekkje å ta hand om tryggleiken til tilsette, bakkepersonell og reisande. Heimelen for å gjennomføre handhevinga av Program for sikkerhetskontrolltjenesten ved norske sivile lufthavner samt å få det til å verke i praksis, er gitt i nemnde forskrift som tok til å gjelde 1. mars 1997. Forskrifta gir m.a. heimel til å krevje instruks for tryggleiken av flyselskapa. Vidare er det gitt heimel til å godkjenne fraktagentar, speditørar og leverandørar av catering. Det vil også kunne krevjast tryggleiksinstruks på flyplassar som andre enn Luftfartsverket eig.

For å få arbeidet med tryggleiken til å fungere, er samarbeidet med politiet særleg viktig. Dette samarbeidet blir m.a. ivarteke gjennom utvalet "Sikkerhetsrådet for luftfarten" der Justisdepartementet og politiet ved Oslo lufthavn er representerte. På lokalt plan vert samarbeidet ivareteke gjennom beredskapsutval der politi eller lensmann på staden tek del.

Ved den nye hovudflyplassen vil kontrollutstyret vere blant det mest moderne i verda. Utstyret er automatisk, og teknologien gjer det m.a. mogleg å avsløre sprengstoff. Mykje av utstyret blir utvikla for Oslo Lufthavn AS, og Luftfartsverket deltek i utviklinga. Utstyret gir betre høve for kontroll av innsjekka bagasje, elektronisk kontroll av tilgangen til lufthamna, kontroll av passasjerar m.v. Det blir også lagt opp til å kunne utvikle kontrolltenesta etter at flyplassen er opna, m.a. vil tilrettelegging og organisering av kontrollen kunne tilpassast etter kvart som ein får erfaring med dette. På den nye hovudflyplassen vil det bli kontroll av all innsjekka bagasje i innanlands og utanlands trafikk, samt av alle passasjerar til innlandet og utlandet. På sikt vil den nye teknologien også bli innført på dei andre flyplassane.

Den største ulempen med tryggleikskontrollen er at den lett kan opplevast som ein forseinkande faktor for passasjerane. Samstundes er kostnadene til drift og investeringar høge. Kontrollen av trafikken til avsperra og avgrensa område på lufthamnene har også innverknad på handlefridomen til dei tilsette og brukarane. Omfanget av tryggingstiltaka for å sikre luftfarten mot terror og sabotasje må såleis vurderast i forhold til ulempene.

4.6.6 Beredskapsplanlegging

Luftfartsverket har i løpet av 1995/96 utvikla eit nytt krisehandteringskonsept for lufthamnene. Målsetjinga med konseptet er m.a. å samordne og integrere planverk på området, slik at det i tida som kjem kun skal vere tre funksjonsplanar som dekkjer hele krisespekteret; ulykke/katastrofe, terror/sabotasje og beredskap/krig.

Krisehandteringskonseptet er delt inn i fire delar:

• Totalforsvarsaspektet i lufthamnplanen
  Dette er ein analyse av infrastrukturen ved lufthamnene med tanke på tilrettelegging for ei effektiv krisehandtering. Problemstillingar knytte til t.d. etablering av senter for pårørande, pressesenter m.v. inngår i dette. Analysen er gjennomført på alle stamruteflyplassane i landet og for nokre prioriterte kortbaneplassar.
• Risikoanalyse
  Det er utarbeidd ein modell for dette. Føremålet med metoden er m.a. å avdekkje manglar i infrastrukturen til lufthamnene, medverke til omfanget av planverket og bevisstgjere personellet om aktuelle risikosituasjonar.
• Samordning og integrering av planverk
  Samordninga er basert på tre ulike rammeplanar som dekkjer hovudkategoriane ulykke/katastrofe, terror/sabotasje og beredskap/krig. Dette skal vere eit felles planverk for alle aktørane ved lufthamnene og skal vere tilstrekkeleg for å løyse alle relevante krisesituasjonar på lufthamnene.
• Beredskaps- og sikkerhetsutval (BSU)
  I samsvar med behovet for samordna planverk har Luftfartsverket også samordna tidlegare utval i eitt felles utval, BSU.

4.6.7 Teknologisk utvikling i luftfarten

Den teknologiske utviklinga innanfor luftfarten inneber stadig meir automatiserte system. Dette vil gi tilgang til nye tenester, større tryggleik, meir rasjonell drift samt reinare miljø.

Flysikringstenesta

Det er eit stort behov for å auke kapasiteten og effektiviteten i luftrommet med meir direkte ruteføringar og betre koordinering over landegrensene, samstundes som det høge tryggleiksnivået i luftfarten blir halde oppe. Ny teknologi vil vere eit viktig middel for å få til ei slik utvikling.

Årsaka til at ein etter kvart går over til nye system innanfor flysikringstenesta, er m.a. at det er behov for å auke kapasiteten til systema i takt med trafikkutviklinga, samt at ny teknologi vil gjere det mogleg med meir kostnadseffektive system i andre europeiske land. Vidare må ein oppfylle nye krav til aukande automatiseringsgrad og ei tettare harmonisering/integrering med tilsvarande system i andre europeiske land.

I 1991 vedtok ICAO eit konsept for lufttrafikkleiing (ATM) og kommunikasjon/navigasjon/overvaking (CNS). ATM omfattar lufttrafikkteneste, luftromorganisering og trafikkflytleiing, mens CNS står for sjølve systema. Vedtaket gir teknologiske og operative føringar for flysikringstenesta fram mot år 2015. Mens ein i dag opererer med særskilte system og anlegg for kommunikasjon, navigasjon og overvaking, vil nemnde system i større grad bli integrerte i komande planperiode.

Strategiar i Europa for overgang til ATM/CNS-konseptet

Europa har alvorlege problem med å få avvikla lufttrafikken på grunn av manglande kapasitet. Ein måte å redusere problema på er å harmonisere og integrere dei ulike landa si lufttrafikkleiing og CNS-system. Slik harmonisering og teknisk integrasjon (EATCHIP) har vore i gang i Europa i fleire år, men arbeidet har vist seg vanskeleg å gjennomføre fullt ut på grunn av institusjonelle problem. I eit møte på samferdselsministernivå har ECAC nyleg vedteke ein institusjonell strategi som også Noreg har slutta seg til. Denne strategien blir teken inn i ein revidert konvensjon for Eurocontrol, som er Europas organisasjon for flysikring. Når denne konvensjonen blir ratifisert av medlemslanda i Eurocontrol, vil ECACs institusjonelle strategiar bli sette ut i livet i medlemslanda. Ein reknar med at dette vil skje i 1998.

Det er venta at kombinasjonen av tekniske nyvinningar og institusjonelle løysingar vil redusere dei enorme kapasitetsproblema som lufttrafikken i europeisk luftrom elles ville ha stått overfor.

Ved overgangen til CNS-konseptet er det semje om at satellittbaserte navigasjonssystem (GNSS) ikkje kan brukast åleine. GNSS kan ikkje brukast utan støtte frå konvensjonelle hjelpemiddel før det er etablert eit satellittnavigasjonssystem som kan kontrollerast av sivil luftfart. Dei systema som finst i dag er eigde av USA og Russland og er i første rekkje utvikla for militære føremål. Ei avgjerd om å fjerne eksisterande infrastruktur kan berre gjerast etter at det er klart at GNSS kan godkjennast for bruk åleine. Det er vidare ein føresetnad at GNSS gir like god eller betre yting enn eksisterande navigasjonssystem. GNSS bør likevel takast i bruk på eit tidleg tidspunkt til einskilde føremål, t.d. som tillegg til konvensjonelle anlegg der dette gir særlege fordelar.

Overvaking skal i første hand baserast på radar, men etter kvart vil satellittbasert system for overvaking av flytrafikken (ADS) kunne nyttast. ADS baserar seg på at kvart luftfartøy sjølve kjenner sin posisjon t.d. ved hjelp av satellittnavigasjon, og rapporterer denne automatisk til flygekontrolltenesta. Der vil posisjonsrapportane kunne byggjast opp til eit oversiktsbilete av trafikken på same måte som dagens radarbilete.

Det er ikkje aktuelt å fase ut dagens radarsystem til fordel for ADS i denne planperioden. Det blir arbeidd vidare med ein strategi for vidareutvikling av dagens sekundærradarar (Mode-S) slik at desse får større kapasitet, fleire tilgjengelege identifikasjonskodar og høve for datakommuniksjon.

Strategiar i Noreg for overgang til CNS-konseptet

Det er nedanfor gitt ein plan for overgang til CNS-konseptet her i landet. Ein meir detaljert plan vil bli utarbeidd tidleg i planperioden. Planen vil bli utarbeidd på grunnlag av den europeiske strategien og dei føringar den gir. Samstundes blir det sett søkjelys på dei områda der ein tidleg overgang kan gi oss særlege fordelar.

1. Modernisering av kontrollsentralar og innflygingskontrollar
   Ved den nye kontrollsentralen på Røyken har ein i stor utstrekning teke i bruk ny teknologi som stør ATM-konseptet. For dei andre kontrollsentralane i Noreg er dette ikkje tilfelle, og utstyret der må skiftast ut pga. alder, kapasitet og for å tilfredsstille nye standardar i samsvar med ECAC sine vedtak. Tidleg i planperioden må det fattast vedtak om kva slags utstyr lufttrafikkleiinga i Noreg skal basere seg på og kor ulike tenester skal ytast frå. Eit viktig element i dette arbeidet vil vere å utarbeide eit forslag til ein framtidig operativ organisasjon. Sjølve implementeringa vil skje i løpet av planperioden.
2. Kommunikasjonssystem
   I dag går kommunikasjonen mellom flygarar og flygeleiarar føre seg ved hjelp av talesamband over radio. Kommunikasjonen mellom dei ulike kontrollavdelingane går føre seg dels som tale og dels som datakommunikasjon. Ein ser eit stadig aukande behov for datakommunikasjon mellom dei ulike flysikringssystema på bakken og i lufta. Dette er viktige vilkår for den europeiske strategien i oppbygginga av ei meir integrert, harmonisert og automatisert flysikringsteneste. For å gjere dette mogleg, har ICAO utvikla eit eige datakommunikasjonskonsept (ATN). Delsystema til Luftfartsverket vil i perioden bli tilpassa dette konseptet.

   Det vil tidleg i planperioden bli innført eitt eige kommunikasjonsnett mellom dei viktigaste einingane i Luftfartsverket. Dette nettet vil kunne overføre operativ data- og talekommunikasjon samt dekkje andre behov Luftfartsverket har for tale- og datasamband. Kommunikasjonsnettet vil redusere Luftfartsverket sine kommunikasjonsutgifter.

3. Navigasjonssystem
   Luftfarten er avhengig av navigasjonssystem med forsvarleg presisjon i alle fasar av flygingane. I dag navigerer flya hovudsakleg ved hjelp av bakkebaserte radionavigasjonshjelpemiddel. Både for navigasjon mellom flyplassar (i undervegsfasen) og ved innflyging blir satellittbaserte navigasjonshjelpemiddel etter kvart tekne i bruk som supplement til dagens bakkebaserte hjelpemiddel. ICAO arbeider med retningslinjer for å ta i bruk slik teknologi.

   Flyselskapa ønskjer normalt å fly den kortaste distansen mellom avgangs- og landingsstad. Overgang til områdenavigasjon er viktig i denne samanheng. Det inneber at flya ved hjelp av datamaskinar fritt kan navigere innanfor tilgjengeleg navigasjonsdekning. Dette gjer det mogleg med ruteføringar som ikkje er avgrensa til navigering frå eitt radionavigasjonshjelpemiddel til eit anna.

   Sjølv om det er ein del usikre moment knytta til utviklinga i planperioden, vil ein truleg kunne sjå følgjande utvikling:

   Tidleg i perioden vil områdenavigasjon basert på konvensjonelt utstyr (DME - avstandmålerutstyr og VOR - rundstrålande retningsfyr) med GNSS som eit supplerande system, bli introdusert for undervegsfasen. Vidare vil GNSS bli vurdert brukt som navigasjonssystem i Nordsjøen og i område med dårlig dekning av konvensjonelt utstyr.

   Luftfartsverket har starta eit GNSS-prosjekt som har som føremål å gi kunnskap og erfaring for å kunne ta eit teknologival for realisering av glidebaner på dei nye statlege flyplassane. Prosjektet vil vere ferdig i 1997. Mot slutten av planperioden vil ein truleg kunne sjå ein start på utfasinga av konvensjonelle radio- og retningsfyr (NDB/VOR). Avhengig av at det blir ei løysing på problema omkring integritet, nøyaktigheit, tilgang og institusjonelle tilhøve, vil også bruk av GNSS utan støtte frå konvensjonelle hjelpemiddel bli godkjend. Dessutan vil ein truleg ta GNSS i bruk i tillegg til konvensjonelle innflygingssystem ved stamruteplassane.

4. Overvakingssystem
   I planperioden vil konvensjonell radar vere hovudelementet i overvakingssystema. Dei vil generelt vere baserte på monopuls sekundærradar (MSSR) med tillegg av primærradar for dei tettast trafikkerte terminal områda.

   For overvaking av havområde og lite trafikkerte landområde har ICAO gitt tilrådingar om at ein skal nytte ADS. Luftfartsverket har i samarbeid med oljeselskapa og norsk industri utvikla eit ADS-system for overvaking av helikoptertrafikken i samband med verksemd utanskjers. Dette systemet er planlagt operativt i byrjinga av planperioden. Det er i planperioden lagt opp til å etablere eit ADS-system for overvaking av lufttrafikken i Bodø OFIR, som er dei havområda der Noreg yter lufttrafikkteneste.

4.6.8 Teknisk/operativ oppgradering

Gjennomføring av teknisk/operativ oppgradering på dei nye statlege lufthamnene har m.a. til føremål å sikre høg tryggleik. Ein vil også få høgare og meir lik standard på banesystem, navigasjonsutstyr og hjelpemiddel for innflyging, samt at ein vil få tryggingssoner i endefelta, fullverdige stripebreidder og handheving av restriksjonar for skråplan/høgd.

Dei tiltaka som er nemnde vil i tillegg til å gi betre tryggleik i luftfarten også gjere det mogleg å auke nyttelasta i flya. I tillegg kan ein stå noko friare ved val av flytypar på flyrutenettet.

4.7 Organisering av tilsynsverksemda m.v.

4.7.1 Tilsyn - bakgrunn

I Budsjett-innst. S. nr. 14 (1994 - 95) ba Samferdselskomiteen om ei orientering om evaluering av etableringa av Luftfartsverket som forvaltingsbedrift. I St. prp. nr. 1 (1995 - 96) vart det vist til at eit internt utval i Luftfartsverket har vurdert korleis Luftfartsinspeksjonen bør vere organisatorisk knytta til Luftfartsverket. Det vart vidare vist til at styret i Luftfartsverket 1. mars 1995 fatta vedtak om at Luftfartsinspeksjonen bør skiljast frå Luftfartsverket og bli ei uavhengig styresmakt med ansvar for både norm- og forskriftsverk samt at det blir ført tilsyn med at forskriftene blir følgde. Styret meinte også at Luftfartsinspeksjonen bør føre tilsyn med kvalitetssystema i Luftfartsverket.

I St.meld. nr. 32 (1995 - 96) Om grunnlaget for samferdselspolitikken går det fram at Regjeringa vil vurdere om det er føremålstenleg med større samordning av tilsynsarbeidet på dei ulike sektorane. Nærare omtale av dette finst i St.meld. nr. 36 (1996 - 1997) Om avveininger, prioriteringer og planrammer for transportsektorene 1998 - 2007.

4.7.2 Tilsyn og kontroll

Tilsyn kan definerast som kontroll og oppfølging av lover og forskrifter, og løyver som er gjevne i medhald av lover og forskrifter. Tilsyn kan gjennomførast på fleire måtar, t.d. ved dokumentettersyn, inspeksjonar, sertifiseringsordningar m.v. Det er også vanleg at tilsynsorgan fastset forskrifter og handsamar løyvesaker.

Tilsynet innan luftfartssektoren skal ta vare på fleire omsyn. Viktigast er å sikre eit høgt sikringsnivå og effektiv trafikkavvikling gjennom oppfølging av krav til infrastruktur, tekniske installasjonar, luftfartøy, flyselskap og personell.

Luftfartslova gir rammene for tilsyns- og forvaltingsoppgåver i luftfartssektoren, og Luftfartsverket er pålagt å føre tilsyn med landingsplassar og luftfartsanlegg samt å sjå til at reglane om bakketeneste og flysikringsteneste blir følgde. Ein stor del av det regelverket Luftfartsverket handhevar byggjer på internasjonale avtalar og blir utvikla i internasjonale organisasjonar.

Luftfartsinspeksjonen utfører i dag kontroll av tilgang og tilsyn med einskildpersonar, selskap, verkstadar, skular og flyplassar innan luftfartssektoren. Det er vidare ein føresetnad at Luftfartsinspeksjonen skal få ansvaret for tilsyn med flynavigasjons- og lufttrafikktenester.

4.7.3 Vurdering

Fleire omsyn må vegast mot kvarandre i ei vurdering av korleis ein skal organisere tilsynsverksemda. Viktigast er å sjå til at det er høg kvalitet på tilsynsarbeidet for å sikre god standard på verksemdene, eller kompetanse hos einskildpersonane, som er underlagt tilsyn. For å få høg kvalitet er ein m.a. avhengig av brei kompetanse i den organisasjonen som utøver tilsyn. Vidare er det naudsynt at organet som fører tilsyn har tillit både frå dei som vert underlagt tilsyn og brukarane deira, om at tilsynet vert utøvd på ein upartisk og objektiv måte. For å få dette til, må ein leggje opp til ei organisering der tilsynsverksemda ikkje kjem i ei ufri stilling fordi ein fører tilsyn med eigen organisasjon. Det er også viktig at tilsynet ikkje kjem i ei økonomisk ufri stilling i høve til dei ein fører tilsyn med.

Alle organsisasjonar er avhengige av klare ansvarstilhøve, men dette er særleg viktig for eit tilsynsorgan. Organisasjonsstrukturar der leiinga har fleire ulike ansvarsområde kan føre til lojalitetskonfliktar som etterkvart kan påverke krav til effektivitet og objektivitet.

Når overtakinga av dei regionale lufthamnene er gjennomført, vil Luftfartsverket ha eigaransvar for nesten alle lufthamnene i landet. Dette fører til at Luftfartsverket ved Luftfartsinspeksjonen i større grad enn i dag skal føre tilsyn med ein organisasjon dei sjølv er ein del av. Det skal også førast tilsyn med ikkje-statlege lufthamner. Nokre av desse vil vere i ein konkurransesituasjon i høve til dei statlege lufthamnene. Departementet meiner at dette kan føre til at det vert stilt spørsmål ved kor uhilda tilsynsarbeidet er og kan føre til svekka tillit til dette arbeidet.

Økonomiske og administrative rammer for Luftfartsinspeksjonen vert fastsette av leiinga i Luftfartsverket. Dette fører til at det kan oppstå fleire konfliktsituasjonar som kan ha negativ innverknad på tilsynsarbeidet. Ved at drifts- og investeringsbudsjettet til Luftfartsinspeksjonen skal vegast opp mot andre delar av Luftfartsverket sin organisasjon, kan resultatet vere at det ikkje blir sett av tilstrekkeleg med midlar til gjennomføring av tilsynsoppgåvene. Vidare kan det vere vanskeleg for Luftfartsinspeksjonen å reagere kraftig nok på eventuelle regelbrot i Luftfartsverket, særleg dersom dette medfører utgifter for Luftfartsverket. Luftfartsinspeksjonen fastset også forskrifter. I og med at Luftfartsverket er ei forvaltingsbedrift med økonomisk resultatansvar, kan det hevdast at det vil vere fare for at økonomiske omsyn i for stor grad vil påverke forskriftsarbeidet.

4.7.4 Organiseringa i andre land

I Sverige er Luftfartsinspektionen ei resultateining innan Luftfartsverket. Sjefen for Luftfartsinspektionen rapporterer direkte til Kommunikationsministeren i flysikringsspørsmål og til Luftfartsdirektøren i administrative og økonomiske spørsmål.

I Danmark er det ein organisasjon som er relativt lik den norske. Både i Sverige og Danmark held ein no på å utgreie organiseringa av tilsynsarbeidet, særleg har ein sett på om det er fordelar med å opprette eit felles tilsynsorgan for fleire transportsektorar.

Det er elles til dels store skilnader i organisasjon, ansvarsområde og organisatorisk tilknyting til departement/luftfartsverk i andre europeiske land. Det ser likevel ut til å vere ei utvikling i retning av at tilsynsansvaret blir organisatorisk løyst frå anna verksemd.

I samband med dette kan det også nemnast at ein i Europa ser nærare på å opprette ein eigen organisasjon som skal arbeide med norm- og tilsynsarbeid. Dette ligg noko fram i tid, men viser at ein i fleire land ser nytten av å skilje ut tilsynsverksemda i ei eiga eining.

4.7.5 Finansiering

Tilsynsarbeidet i Luftfartsverket blir i dag for ein stor del finansiert gjennom gebyr, og ein legg til grunn at gebyrinntektene i dag finansierer om lag 55 pst. av denne verksemda. Resten av finansieringa kjem frå andre delar av Luftfartsverket si verksemd.

Det er eit viktig prinsipp at den som skaper behov for tilsyn, også må bere kostnadene for dette. Vidare må finansieringsforma ikkje styre innhaldet i tilsynsarbeidet. Dersom nokre tilsynsaktivitetar er mindre kostnadseffektive enn andre, kan dette på uheldig måte påverke prioriteringa mellom tilsynsaktivitetane.

Det må på denne bakgrunn leggjast opp til ei opptrapping av nivået på gebyra slik at tilsynsarbeidet i prinsippet blir sjølvfinansierande. Inntil dette er gjennomført, må Luftfartstilsynet få tilskot over statsbudsjettet. Inntektskrava til tilsynet må utformast slik at det påverkar innhaldet av tilsynsverksemda så lite som mogleg.

4.7.6 Samferdselsdepartementet si tilråding

• Samferdselsdepartementet foreslår at Luftfartsinspeksjonen i Luftfartsverket vert skilt ut som eige forvaltingsorgan direkte underlagt departementet, og at det får namnet Luftfartstilsynet. Utskiljinga kan tidlegast skje frå 1. januar 1999.
• Luftfartstilsynet skal i prinsippet vere sjølvfinansierande. Ein legg til grunn at det i ein overgangsperiode må løyvast tilskot til drifta over statsbudsjettet.

Luftfartsverket er no i ferd med å sjå nærare på kva fullmakter som bør overførast til Luftfartstilsynet, utgreie grensa mellom dei to organisasjonane samt vurdere administrative og økonomiske rammer. Eit svært viktig spørsmål er å vurdere kva ressurs- og kompetansebehov Luftfartstilsynet må ha. Departementet vil kome attende til dette i framlegg for Stortinget.

4.7.7 Luftfartsverkets tenesteproduksjon

I samband med omorganiseringa av Luftfartsverket til forvaltingsbedrift vart det vist til at ein måtte ha moderne styringsverktøy og gi Luftfartsverket nødvendige vilkår for å tilpasse seg krava frå marknaden. Ein såg det som vesentleg å gi Luftfartsverket rammeføresetnader som gjer at det kan opptre rasjonelt både i høve til tenesteproduksjon og styresmaktutøving.

Dei siste åra har det vore ei omgripande endring i luftfartssektoren gjennom auka konkurranse og oppheving av konsesjonsreglane innan EØS-området. Vedvarande trafikkauke, skjerpa konkurranse mellom aktørane og strukturelle endringar i marknaden set nye krav til Luftfartsverket om å tilby like konkurransevilkår mellom flyselskapa. Det er også venta auka priskonkurranse mellom flyseselskapa. Dette vil forsterke presset til kostnadseffektivitet og tilpassing til marknaden i heile luftfartssektoren og medføre krav om stor fleksibilitet og omstillingsevne i lufthamnsystemet.

Luftfartsverket står framfor store utfordringar gjennom behov for organisatorisk og finansiell samordning mellom Luftfartsverket og Oslo Lufthavn AS (OSL), samt ved overtakinga av dei regionale flyplassane. Innan desse rammene må det lagast eit heilskapleg system der ein kan vidareutvikle effektiv organisering av tenesteproduksjonen. Det er ein føresetnad at OSL skal yte tilskot til lufthamn- og flysikringssystemet elles frå det tidspunkt det er økonomisk grunnlag for dette. Som eineeigar av OSL kan Luftfartsverket m.a. få forvalte kapitalinnsatsen i selskapet ved avkasting på eigenkapital, tilbakebetaling av lån m.v.

Når tilsynsverksemda blir skilt ut i eit eige forvaltingsorgan, vil store delar av forvaltingsoppgåvene som Luftfartsverket har i dag bli skilte ut, og Luftfartsverket si hovudoppgåve blir å tilby lufthamn- og flysikringstenester. Luftfartsverket har starta eit utgreiingsarbeid for å sjå nærare på desse problemstillingane. Departementet har ikkje vurdert denne saka enno og avventar resultatet av utgreiingsarbeidet i Luftfartsverket.